整体性治理塑造新安全格局：理念与政策之断想.pdf

作者简介：高小平，温州大学地方政府绩效研究中心学术委员会名誉委员，中国行政管理学会研究员，管理学博士，从事应急管理、绩效管理、行政制度研究。基金项目：国家社会科学基金重点项目（）整体性治理塑造新安全格局：理念与政策之断想高小平（温州大学 地方政府绩效研究中心，浙江 温州 ）摘要：党的二十大报告提出了“新安全格局”的概念。构建新安全格局是一项重大战略任务，是统筹发展和安全、全面推进国家安全体系建设的需要，其中体现的理念和治理工具是整体性治理。中国特色政治体制和公共管理具有很强的整体性治理属性。以整体性治理塑造新安全格局，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的要求，以理论建构为引领，以对安全的认知张力为基础，打造新的安全知识体系和工作定位，不断创新治理方略、优化政策策略、改进管理攻略，将专业化管理寓于整体性治理之中，将安全寓于开放之中，防范各种“黑天鹅”“灰犀牛”“疯狗浪”式的风险和危机，推进全社会对安全的共建共治共享，实现安全治理和应急管理在新发展阶段螺旋式上升。新安全格局要与新发展格局协同构建，使之紧密联系、相互渗透、包容互促，以高质量发展促进高水平安全，以均衡可及的公共服务和社会保障体系编制“安全网”，实现新发展格局和新安全格局“两个格局”一起驱动，开创中国特色社会主义事业新局。关键词：新安全格局；整体性治理；专业化管理；统筹发展和安全；应急管理中图分类号：文献标识码：文章编号：（）党的二十大报告提出了“新安全格局”，这是继十九大报告提出“统筹发展和安全”后的一个极为重要的新概念。构建新安全格局是新时代对国家安全的新认知，是落实总体国家安全观、统筹发展和安全的一个新实践，是对安全工作不断开拓进取的新布局，是与构建新发展格局相互促进、相互保障的新部署。本文从整体性治理视角探索新安全格局的理论构建和政策选择问题。由于这个题目太过宏大，不是本人力所能及的，故权作“断想”，而远非系统性的思考和研究。一、关于新安全格局的概念党中央在提出新安全格局之前，已经提出了一系列关于风险、安全、应急等方面的方针政策，涉及的概念有国家安全体系、大安全格局、安全治理模式、大安全大应急框架等。这些概念与新安全格局概念既有联系又有区别，在历时性上呈现递进和发展态势，成为新安全格局概念的催化剂与加速器。国家安全体系主要是指构成安全的单元、要素之和所组成的系统，如国家安全的领导体制、法治体系、战略体系、政策体系，以及包括政治安全、国土安全、经济安全等各方面的安全所组成的体系。大安全格局主要是指把安全贯穿到党和国家工作各方面、全过程，同经济社会发展一起谋划、一起部署。安全治理模式、大安全大应急框架等类似概念主要是强调在“治理”的意义上做好安全工作，强调跨部门、跨层级、跨地域、跨领域协调做好安全和应急工作，发挥社会多元组织参与的作用，强调从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向应对综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。这些概念与新安全格局息息相关，但在内涵和外延、指向的重点、核心要义等方面都有差异。那么，新安全格局是指什么呢？研究这个问题，先要弄清楚新安全格局“新”在哪里，“安全”和“格局”如何定位。新安全格局之“新”，从广义上讲是改革开放以来在社会主义市场经济条件下建立起来的安全体系，特别是抗击“非典”后加强公共安全体系建设，建立的应急预案体系和应急管理体制、机制、法制，更准确地说，是指新时代以来相对于之前国家安全格局的全面创建，是指迈入新时代新征程以来相对于之前近十年安全格局的加速构建，是综合体现的中国式现代化安全道路、安全体系和安全能力。对“安全”的定义有很多种。国内外学术界至今没有形成完全统一的“安全”定义，可能将来也没有，或许就不需要有，各个领域有自己的安全性指向。但在安全科学领域，“安全”的定义有较为接近的、核心含义基本相同的说法，如果连这个都没有，那么讨论问题时逻辑就会出现混乱。在这里选择三个与“新安全格局”中的安全概念关联性大、有代表性的定义。钟开斌认为，安全是与发展联系在一起的，安全既是发展的重要内涵（要求实现更为安全的发展），更是与发展处在同等重要地位的另一件大事（要求实现安全与发展并重）。童星认为，安全是指在人与人、人与自然、人与物、人与技术关系中的一种没有风险或灾害（突发事件）、危机或风险较小、没有灾害（突发事件）与危机的状态。周利敏提出安全是一种“离灾”状态。魏俊杰等认为安全可以定义为：不存在不可接受的风险 。但安全状态实际上是一个相对的概念，在进行安全分析的时候，应说明所在的具体场景，有些系统并不是在所有的情况下只对应一个安全状态，因此，邱兆阳提出理解安全其实是在运用“失误 安全”“故障 安全”“不安全 安全”框架作功能分析，以便有效地对安全状态进行识别。上述三个定义分别是从社会科学、交叉科学和工程技术科学三大方面进行阐述。它们之间在核心含义上的基本相同点集中在：（）都认为安全是一种状态，而不是事物；（）都认为安全是一种相对的概念，是与他物相比较而存在的，而不是绝对的、可以独立存在的；（）都认为安全是一种与同一范畴中存在的“事物”的关系、联系、相关性，脱离了他在性就没有安全的主体性；（）都认为安全是另一个主体需求的产物，比如是发展的要求所在，是人在与其他人相处、与自然界相处、与风险灾害危机相处，以及工程操作中体现出来的，而不是主体自身固有的需求。根据（）可以得知，状态和事物不同，事物是指不以人的意志为转移的存在，而状态则是可能“以人的意志为转移的存在”，因此，安全是主体客体共同作用下的状态，而不是主体单方面的“臆想物”；根据（）可以得知，追求绝对的安全是不恰当的，也是得不到的；根据（）（）可以得知，追求安全应该在与外界的联系中进行，不与外界联系，便无从谈安全。“格局”一词根据 现代汉语词典 的解释是来源于中国传统的对弈，为棋盘的格子、框架、规则的称呼。引申的意思包括主观和客观两个方面的格局，主观方面的格局是说认知、视野和胸怀，客观方面的格局是说结构、方位广州大学学报（社会科学版）年第 期和布局。在政治学和中国政治话语体系中，格局是由理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑决定的，是事关全局的命题。当人们说构建某种格局，就是要确立战略基点、目标任务，要观大势、谋大事，把握规律，注重策略方法，下好先手棋、打好主动仗，增强系统性、预见性、创造性等等。新安全格局与国家安全体系、大安全格局、大安全大应急框架等概念相比，最突出的一点区别在于新安全格局是在统筹发展和安全之“中心点”来定位安全的，而之前提出的其他几个关于国家安全的概念虽然也是在统筹发展和安全意义上来看安全问题的，但它们是以统筹发展和安全之安全为“中心点”来定位安全的。除了新安全格局字面的意思，还要理解这个格局的主语 是谁的格局，我们可以看作是一种省略的零形回指。零形回指是语言表达中再次提到某个被指称实体时采用的零形式进行指代，是在特定语言环境中所形成的可分辨的信息。根据党的二十大报告的语境，新安全格局是在党领导下构建的，是党和国家、各级政府、各类组织、全体人民共同奋斗的行为、过程和结果。二、新安全格局与整体性治理的耦合性国家是人类为满足对现实安全追求的需要创造出来的政治结构和权力体系。现代国家治理是人们为维护和捍卫国家安全、社会稳定而创造出来的新型管理方式和授权机制。新安全格局作为一种治理理念和治理实践是中国共产党人将马克思主义历史辩证思维与中国传统忧患理念相统一的产物。党所具有的强烈的风险意识和危机意识是治国理政的“底色”。在这样的思想指导下，一方面，主观上加强对安全的反思、规划、设计，构建系统性、协同性的安全思想、理论和文化体系；另一方面，客观上增强安全建设和运行，衔接好源头治理、动态监管、应急处置三个阶段，建立健全应急管理长效机制，激发改革、科技、文化三大动力，提高安全发展的持续性。因此，新安全格局是从历史与现实、主观与客观、马克思主义与中国传统文化等方面统一的高度，形成的总体性架构。整体性治理是国际公共管理发展的新成果。在 世纪七八十年代，很多国家为推动政府变革，展开了声势浩大的行动 新公共管理，引入竞争机制，削减机构，激发活力，提高效率，促进发展。进入 世纪 年代后，这种改革出现了过度管理和碎片化管理倾向，人们在对新公共管理进行反思过程中提出了一些新的治理模式。如，登哈特从反管理主义的角度提出了“新公共服务”，希克斯和登力维则针对碎片化管理提出了整体性治理，倡导以公众需求为治理导向，跨越组织功能边界，为公众提供整合的、一站式的服务。客观地分析整体性治理的改革浪潮在世界范围内风起云涌的原因，大致有三：一是对新公共管理改革带来管理碎片化的否定，以及提出改进的建议 ；二是网络治理和数字化治理的兴起 ，以及对服务型政府的呼唤；三是中国特色社会主义与整体性治理实属异曲同工，这个发展模式有利于经济社会快速发展 。前二者在公共管理学术界研究较多，第三个原因则研究较少。我国政治体系的基本结构和运行功能表明，政府作为政治机关与其他国家机关是一个整体，都是执政党与人民、国家与社会、政府与市场辩证互动的联系结点和实现枢纽。这就决定了我国的国家治理要服从整体性治理的要求，在党的领导下进行，以人民为中心作为价值论，实现政府治理的结构化、网络化、互动化和共治化 ，并适应外部环境变化，调适科层制架构，弥补、破解组织惰性和部门割裂等问题，实行中国式整体性治理 。中国是具有丰富的整体性思维的古老国度。毛泽东指出：“中国古书上这样说：上医医国，中医医人，下医医病。这意思就是强调人的整体性，和巴甫洛夫学说是一致的。”黄帝内经 中的整体性治理思想有很多论述，高小平：整体性治理塑造新安全格局：理念与政策之断想如强调天、地、人“三合为治”，提出圣人“不治已乱治未乱”，“夫病已成而后药之，乱已成而后治之，譬犹渴而穿井，斗而铸锥，不亦晚乎？”还提出要把“治未病”和“治已病”结合起来，使“治未病”优先。所谓治未病，一要“摄生防病”，没病的时候提高免疫力，有病早发现、早诊断、早治疗；二是要“既病防变”，一旦得了病要积极治疗，防止再发生新的病变和次生、衍生灾害；三是要“瘥后防复”，疾病缓解后要注重调理，防止复发。这些强调预防性、提前治理都是整体性思想的生动体现，也是和现代安全理念相通的。在应急管理体制中，整体性治理具有更为重要的意义。为了提升对突发事件处置的效率和能力，政府、社区、非政府组织、公众常常主动协同配合，出现与常态管理中的推诿扯皮完全不同现象，这就与整体性治理在特定条件下具有自动生成的机能和属性有关。从应急法治的角度看，在突发事件中对政府的授权是比较全面的，这与常态中的有限授权原则有很大差异。以行政法建构应急行政管理部门的基础是明确其职责，特别是规定其具备整体性协调性机制，同时保证整体性应急预算制度落实等。在建立应急管理分级分类体系，预防、应对与恢复并重的应急管理体系等过程中，都需要加强整体性设计和优化。社会状态除了分为常态、应急态外，在风险社会中还常常出现转换态 ，区分常态与应急态的标志是突发事件爆发或结束，而区分常态与转换态、应急态与转换态的依据则要复杂得多，风险、灾害、危机等所有不安全因素都可能催化社会出现转换态，对转换态的治理往往需要兼顾常规管理与应急管理，或轮替使用两种管理，或交织融合应用两者，这也成为整体性治理必要性的重要来源。概言之，新安全格局与整体性治理的耦合性体现在统筹发展和安全的全局性、全面性和集成性中。“统筹发展与安全”事关改革、发展、机遇、风险、危机的认知和制度安排，是改革开放过程中的几个最为关键的环节和总体问题。当前，我国社会各种利益关系十分复杂，正确处理局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，在权衡利弊中趋利避害、作出最为有利的抉择，至关重要。发展与安全的辩证关系，也就是改革、发展、稳定之间的工作关系。这是一个带有根本性的策略问题，所强调和建构的是基于复杂性科学的范畴和社会复杂系统的范式，这种统筹是对新发展阶段的时代螺旋式上升的变量于合规律性和合目的性的有机统一中研判和运筹。三、作为整体性治理行动的新安全格局在辩证意义上、善治基础上理解的现代政府整体性治理行动，是一种新式治理工具，即通过治理方略、管理策略和政策攻略的创新实现的工具革命。作为治理方略，整体性治理追求政府改革的系统性和协调性；作为管理策略，整体性治理追求经济社会发展的质量和效益；作为政策攻略，整体性治理追求决策的确定性和有效性。对于新安全格局而言，整体性治理的这几个属性正符合其“新型”“大安全”和“大格局”的要求。整体性治理改革的系统性和协调性源于社会化大生产分工与合作的制度。在工业社会的社会化大生产条件下，形成了把整个社会的一切构成要素都纳入进来的“分工 协作”体系，以分工为前提，以协作为结果，形成一种涵括了全社会的体制。当信息技术得到广泛应用的时候，社会化分工体制得到了优化，“分工 协作”的体制在微观管理特别是企业管理中仍然大量存在，而在广阔的治理场景下特别是国家治理条件下，“分工 协作”变成了“协作 分工”，不再是分工导致协作，而是协作带动的分工。进而，这一量变关系也变得不合时宜，于是一种更新颖的范式出现了，这就是“整体性 专业化”的治理 。综合化应急管理与专业性技术方法之间的冲突需要依靠对整体性治理的普遍性原则的尊重与对具体实践中特殊性原则的坚持，并在两者之间建立某种必广州大学学报（社会科学版）年第 期然的联系来解决 越是部门的才越是整体的 这就是治理体系变革和治理主体采取行动的推力。尤其如中国这样的工业化尚未完成，后工业社会的某些特征已大量显现的国家，“分工 协作”和“协作 分工”，以及“整体性 专业化”应当是并行不悖的，治理的主观能动性就在于积极推动其向系统化程度更高级的形态发展。在公共管理实践中，党的领导者、政府首长、综合性“大部门”往往是整体性治理的主要承担者，政府职能部门、直属机构和事业单位则是专业化管理的载体。党委是整体性治理的灵魂。党的领导是全面的，突出体现在总揽全局、协调各方的核心地位，政治和组织领导、思想理论指导的领导方式上。政府首长是整体性治理的中坚，在大政方针决策和执行中是连接党委与行政执行部门的桥梁，通过传递贯彻党委会决定实现政策的全面性，又通过联系专业部门获取信息资源而提高整体性决策的正确性。综合性“大部门”处于整体性治理的后端和专业管理的“顶层”，主要是将党委、政府的整体性转化为可及的专业意见措施。在这三类机构中，党组织的功能是“统政”，整体性治理的形式是统一领导式；政府首长的功能是“主政”，整体性治理的形式是一方主事式；综合性大部门的功能是“辅政”，整体性治理的形式是辅佐理政式。党的领导是委员会（常委会）集体决策制，书记是会议召集人和最后拍板人，决策按照少数服从多数原则进行。政府实行首长负责制，重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任。政府综合性“大部门”则两头兼顾：一方面是部门负责人，由行政首长负责制进行赋权；另一方面又是政府组成人员（内阁成员），是参与决策集体中的一员，这导致其更多关注整体利益。这些组织制度对解决机构职能碎片化问题，加强属于整体性治理的职责范畴是十分必要的。在我们说新安全格局是一种整体性治理的时候，暗含了这是一个政治学基本命题，是在讲述政治逻辑。中国特色社会主义政治制度的本质是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。在整体性政治治理中，党的领导是核心，是人民当家作主和依法治国的根本保证和基本前提；人民治理、人民当家作主是生命，党领导人民治理国家，就是支持和保证人民实现当家作主，并确保其具体地、现实地体现到治理的各方面；法治是基石 ，人民依法获得国家主体地位，在法的框架中管理国家事务，实现人民当家作主的制度化、法律化保障。这个三者有机统一的上层建筑逻辑是由经济基础决定的规律，发挥市场配置资源的决定性作用，是经济安全的保障；党的领导通过法治实现人民民主，是政治安全的保障；党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理体系，是社会安全的保障。这里从整体、全局、长远和根本上谋划、布局、释放经济社会活力赋能国家安全、公共安全治理的思想是“安全共同体”逻辑。置身于这个共同体之中，才能以感同身受的合作精神理解其所面对的灾难危机，也才能以相互协同的科学态度把握自身的命运。在这方面，地方党政干部的领导力、凝聚力、与群众的融入度尤为重要，而提高基层领导干部整体性治理能力是治本之策。世界是一个整体。实行对外开放的基本国策是社会经济生活国际化的客观要求，是总结国内外历史经验的正确选择，也是构建整体性治理的新安全格局不可或缺的基本原则。任何系统都不能孤立地存在于环境中，必须与环境交换物质、能量与信息才能生成、存在与发展，这就驱使系统的结构成为开放性结构。生物界具有较高级的开放系统性，生物善于主动地利用信息，对输入和输出信息实施控制、调节，以趋利避害，增强自身安全性。例如，柳树叶子上出现毛毛虫时，它们就分泌某种化学物质，给距离自己半径 米内的同类发出信息，邻近的柳树收到这报警后，分泌一种有毒物质，使得毛毛虫无法下口。在人类社会中，应对自然灾害会生成政社协同、在事故灾难面高小平：整体性治理塑造新安全格局：理念与政策之断想前会生成政企协同、在遭遇公共卫生事件中能生成跨部门协同，都来源于应急管理体系的开放性、适应性 和学习型政策变迁 。国与国之间奉行互利共赢的开放战略，以自身的发展和安全为世界提供新机遇，在国际交往和贸易中扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，推动各国各方共享制度型开放成果，才能提升制度体系对复杂风险环境的适应、恢复与再生能力。因而，寓安全于开放之中，实现安全和开放的统一，建设一个安全的开放系统，这是不二的选择。整体性治理与新安全格局之间彰显了巨大的张力，也不可避免发生尖锐的矛盾。整体性治理以社会需求的一致性为理论假设和实践前提，以超越科层制为体制性保障，以协调、整合和共同责任为行为机制。作为一种现实，国家、社会、个人所涉及的安全问题往往都是具体的、个体的，不是“整体”的。整体性治理与专业化管理之间的契合点恰恰是各自的对立面。整体性治理是专业化管理的宏观模态，是专业化管理的行动指南；专业化管理则是整体性治理的微观形态，是整体性治理的实现方式。整体性治理发挥“纲领之要”的作用，专业化管理以条分缕析的精准执行来贯彻整体性治理的要求，“敷理以举统”。在整体性治理和新安全格局出现不平衡的时候，机构改革和制度创新的必要性就凸显出来，以便摸索出新的契合点，更好地将统筹发展和安全的战略在组织、职能、任务中做出制度性安排。如 年的机构改革，在行政管理领域整合了多部门应急职责，形成综合型应急管理大部门，加强了整体性治理。年的机构改革，在金融领域加强集中统一领导，促进金融发展，防范金融风险。在社会领域推进治理体系和治理能力改善，释放社会活力，防范社会风险。现代信息技术为解决新安全格局的治理提供了新工具。在网络空间安全方面，机构改革强化了数字资源的行政监管，加快数字政府建设，防范信息风险，构建基于数字整体性治理的新安全格局。这些都体现了在行政管理制度创新中加强整体性治理的精神。四、以整体性治理理解新安全格局和新发展格局党的十九大和二十大都提出了统筹发展和安全的战略任务，这是新形势下将新安全格局和新发展格局统一置于整体性治理视域下思考的一个新定位。从总体上看，这个新定位是对我国社会主要矛盾及其转化的一种回应。进入新时代以来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决社会主要矛盾，涉及国家建设和发展的全局。人民对美好生活的要求不断提高，需求层次从低端向中高端扩展的倾向越来越明显，既要发展又要安全，对公共服务的需求也从“无”到“有”，向从“有”到“优”发展 ，从供给的“无序”到“有序”转变 。这就要求国家经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，以高质量发展的成就转化为公共服务均衡、可及化发展，转化为社会保障的“安全网”。同时，推动经济资源向公共服务延伸，缩小公共服务差距，必然有助于提高发展的平衡性和可持续性，必将有利于发展的能力进一步提升和行稳致远，这对于构建长期的新安全格局是极为有利的。可见，高质量发展和高水平安全是可以通过新发展格局与新安全格局的合力而互为目的、相辅相成、水涨船高的。安全程度是发展速度的“闸门”，是发展质量的试金石，新安全格局是新发展格局的保障，新发展格局是新安全格局的助推器。将“两个格局”统一置于整体性治理视域下思考的这个新定位，从学理上分析，包含了四个意蕴。第一是科学。政府范式的变革，本来意义上是一场科技的革命。科层制取代家长制是这样，整体性治理创新科层制也是这样。推进科层制度的决定性理由一直是超过其他组织广州大学学报（社会科学版）年第 期形式的纯技术优越性，如精确、速度、细节分明等，减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的科层制治理中这一切都提高到最佳点。而人工智能、信息技术推动了网络社会的形成，进而导致了公共管理在信息流、资源流、业务流中的重组，这就是整体性治理开场大幕拉开的原因。马克思主义将历史研究上升为科学。研究整体性治理需要以历史唯物主义为指导。纵观人类的安全与发展历史，都是由其内在规律支配的。社会科学的目的就是探究这些规律，以影响社会实践活动。人类早期在与自然界和社会相处的历史中经历了无数的风险、灾难和危机，先祖们把应对风险作为主要任务，形成了“女娲补天”“大禹治水”“诺亚方舟”等伟大传说，那一漫长时期的管理形态是常态生活与应急避难一体化的。直到工业文明来到人间，才开启了专门的应急管理，并使应急管理逐步从常态管理中分离出来，成为一门独立的治国之术。进入后工业文明以来，人类在拥有了巨大物质文明的基础上打开新的探索之门，提出可持续发展、安全发展、服务型治理等兼顾常态与应急的生产方式和生活方式，并正在形成新的社会历史阶段和文明形态。我国进入中国特色社会主义新时期后，改革成为解决风险危机、获得安全的主要方法。邓小平指出，改革使得“中国有了可喜的发展，人民生活有所改善，对风险的承受能力有一定的增强”。他认为，“我们的改革有很大的风险，但很有希望成功。关键是两条。第一条就是要同人民一起商量着办事，第二条就是要在改革过程中，保持生产有较好的发展，我 们 深 化 改 革 的 风 险 就 小 得 多了”。深入总结这些科学思想，对于整体性治理实践具有重要的指导作用。第二是系统。新发展格局和新安全格局处于同一个系统中。在这个系统中，系统内的要素是一样的，比如，“发展”都要求是基于市场的高质量发展，“安全”都要求是基于法治的高水平安全，但系统结构和运行方式有所不同，形成在发展和安全两个基本范畴下子系统功能的差异。就以在两个格局中都存在的公共服务和应急管理为例，在新发展格局中，公共服务是提高发展质量的促进系统，而在新安全格局中公共服务是提高安全性的保障系统；在新发展格局中，应急管理是发展稳定性的维护系统，而在新安全格局中应急管理是保证一定发展速度的加速系统。由于这一差异的存在，公众需求和政府供给能力在公共服务和应急管理等领域都发生了“联系形式”和“联结链”的变化。居于不同立面和场景下，对公共服务和应急管理的要求、能力、效率、质量都会出现某种“错位”。在发展格局中公众更多考虑的是公共服务的均衡性和可及性，期待应急管理的最优化实现，即满足“上限”刚性需求的程度，政府则关注公共服务发展的可能性以及公共财政对公共服务总水平的制约，关注应急管理的“次优化”选择，力保不突破对危机防守的“底线”。这种本能的“偏好”往往会在触及社会最高利益的时候合二为一，重归于趋同化。好比都在一架飞机上，乘客和机组人员在正常飞行过程中都有共同的目标，但当出现较强气流影响飞行稳定性的时候，乘客和机组人员就可能出现对立的情绪，最终在当飞行安全性受到严重威胁的时候，乘客和机组人员又回到统一的愿望和行动上来。这种危机下的特殊共同体，就是新发展格局要打造的在常态、非常态、转换态的各形态中都始终坚持安全的出发点和落脚点，以安全护稳定、以安全保民生、以安全促发展 的新格局。第三是边界。如同新发展格局需要新安全格局作保障，新安全格局也需要新发展格局来保障，两个格局是你中有我我中有你的、相互包容和渗透的大格局。但这并不是说新安全格局就没有边界。一个事物没有边界就没有核心，就没有面积和体积，就不能成型。确定新安全格局的边界是一件困难的事，却也可以通过“试错法”“排除法”“比较法”“测度法”等去研究。首先，考量什么是“不安全格局”。新安全格局之外肯定存在着导致不安全性的、又是无法化解的因素，即完全不可抗的高小平：整体性治理塑造新安全格局：理念与政策之断想危险，一旦出现这样的危机就可能超出新安全格局的范畴。比如遇到极端天气持续特大影响、小行星严重撞击地球的天灾，法治丧失、政治腐朽的人祸等等。其次，不能泛化地理解安全。纳入新安全格局的要素必定是与安全具有同一性的，符合同一律的矛盾。否则就会在偏离了安全的属性情况下把本不属于需要安全的事情当作安全去保护了。比方有的同志认为，别人提一点尖锐的意见就是妨碍安全了，甚至不准谈“把权力关进笼子里”。加强安全工作与允许风险存在是可以同时并存的，而一说安全就不让人说话，倒是违背了同一律的。毛泽东指出：鸡蛋可以转化小鸡，而石头不能转化为小鸡，因为鸡蛋与小鸡具有同一性，而石头与小鸡不具有同一性。况且，在人民内部，政治问题如果不能争鸣，只能领导“独鸣”，实际上是不安全的。再次，不可绝对化地理解安全。安全是相对的，不是绝对的。对安全的绝对化就是将它与发展对立起来。期盼安全最大化一定是把发展机遇最小化甚至丧失殆尽的伴随者。当今风险社会中，小概率、大危机式的“黑天鹅”，大概率、大危机式的“灰犀牛”，以及概率不确定、大危机式的“疯狗浪”等事件，是不以人的意志为转移的，需要的是在风险中求发展，在危险中找机遇，“斗而不破”，这就是新安全概念的主旨。最后，要破除安全问题上的“一刀切”。共性寓于个性之中，不承认个性、特殊性，就无法实现共性、普遍性。安全工作、应急管理确有其不同于正常发展和常态管理的地方，需要适当集权、强化统一行动，但自主性是积极性的基础，一定的自由裁量权是依法行政所必不可少的。“一刀切”的错不在于“切一刀”，而在于“切”的不是地方，或没把握好“切”在安全与发展之间的“度”，因此需要在整体性思维指导下确立“一把钥匙开一把锁”的精准分析方法，找到新安全格局和新发展格局的“接口”，从这里出发，去划安全的边界。第四是关系。新安全格局和新发展格局之间的关系是统筹发展和安全的两个立面的关系。当我们把两个格局放进整体性治理的理论框架中看问题，就发现两个格局中各有一组关系，每一组关系中的起点和终点不同，而中间环节是相同的。新发展格局中一组关系是“发展 安全的发展 高水平的安全 高质量的发展”，这组关系是从发展角度看的结果；新安全格局中一组关系是“安全 安全的发展 高质量的发展 高水平安全”，这组关系是从安全角度看的结果。解决发展特别是高质量发展、解决发展不平衡不充分的问题，是两个格局都必须放在优先地位的任务，然后再各自将“安全 发展”作为新安全格局的分析维度，将“发展 安全”作为新发展格局的分析维度，按照协同治理原则，在新安全格局构建中重点抓住风险治理和应急管理，增强处理突发事件的能力，提高人民群众的安全观和满意度；在新发展格局中重点抓住较高的经济增长速度和不断提高发展之路，深化改革，扩大开放，引领全社会实现共建共治共享机制。总之，新安全格局和新发展格局是“统筹发展和安全”的两翼，或者说是从两个侧面对同一个事物即统筹发展和安全的把握。新安全格局是作为全面推进国家安全体系的各个方面建设和能力建设的治理形态提出来的，是作为对统筹发展和安全的根本性战略要求在安全这一侧作为一个整体性的治理形态提出来的，其本质是强调整体性应急治理，其治理方式是统筹发展和安全的“安全侧”治理。新发展格局是对统筹发展和安全这一根本性战略要求在发展那一侧作为一个整体性的治理形态提出来的，是统筹发展和安全的“发展侧”治理。“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。”新安全格局和新发展格局这两者是同中之异：同就同在“发展”上 坚持发展是“硬道理”，这是最大的安全，不发展是最大的危机；同时又同在“安全”上 必须提高安全的水平，在发展中更多考虑安全因素，以安全促进发展。这样就形成了新时代中国特色社会主义事业的新格局、大格局。广州大学学报（社会科学版）年第 期【参考文献】陈向阳 构建新安全格局是统筹发展和安全的迫切需要 国家安全研究，（）：张伟 试论新安全格局之新 中国应急管理科学，（）：钟开斌 统筹发展和安全：概念演化与理论转化 政治学研究，（）：童星“灾害”研究的四个关键概念 多学科透视下的公共政策意涵 南国学术，（）：周利敏 离灾、生态保育与永续社区发展 大连理工大学学报（社会科学版），（）：魏俊杰，王戈，刘明举 安全的定义探析 中国安全科学学报，（）：邱兆阳 故障 安全概念理解和应用 铁路通信信号工程技术，（）：李干杰 积极探索有效路径 主动服务和融入新发展格局 智慧中国，（）：李祥雨 认知和语用视角下意见类公文“把”字句的句法特点研究 秘书，（）：李俊清，付秋梅 国家治理现代化视域下的民族事务治理 中国共产党百年民族工作历程的回顾与前瞻 北京行政学院学报，（）：闪淳昌 建立新时代大安全大应急框架 完善公共安全体系 中国减灾，（）：史云贵，周荃 整体性治理：梳理、反思与趋势 天津行政学院学报，（）：竺乾威 从新公共管理到整体性治理 中国行政管理，（）：胡象明，唐波勇 整体性治理：公共管理的新范式 华中师范大学学报（人文社会科学版），（）：敬嘉，任媛媛 比较视野下的中国治理：分析与反思 治理研究，（）：王浦劬 新时代中国政府治理现代化的逻辑主线和实施战略 国家治理现代化研究，（）：陈国权，卢志朋 广义政府：当代中国公共管理主体及其双重性 公共管理学报，（）：曹应旺“这不是懂不懂医的问题，而是思想问题”毛泽东为何提出“我可以当卫生部长”北京日报，（）张玉磊 构建新时代中国特色应急管理制度体系：基于“理念、结构、程序、保障”四维分析框架 兼评 中国应急管理制度创新：国家治理现代化视角 天津行政学院学报，（）：王莹，王义保 基于整体性治理理论的城市应急管理体系优化 城市发展研究，（）：戚建刚，乌兰 应急管理部的行政法建构 基于整体性治理理念的分析 北京行政学院学报，（）：刘一弘，高小平 风险社会的第三种治理形态 “转换态”的存在方式与政府应对 政治学研究，（）：黄东“统筹发展与安全”的理论意涵 人民论坛，（）：张康之 分析社会及其治理的分工 协作体制 国家行政学院学报，（）：高小平 整体性治理与应急管理：新的冲突与解决方案 公共管理与政策评论，（）：俞可平，李景鹏，毛寿龙，等 中国离“善治”有多远 “治理与善治”学术笔谈 中国行政管理，（）：陈进华 公共危机治理的共同体战略 广州大学学报（社会科学版），（）：陈新明，萧鸣政 公共危机下地方党政领导干部的综合治理能力及其提升路径研究 领导科学，（）：曾广容 系统开放性原理 系统辩证学学报，（）：张海波 中国应急管理的适应性：理论内涵与生成机理 理论与改革，（）：杨志军 地方治理学习型政策变迁路径分析 云南大学学报（社会科学版），（）：朱正威 发展、安全与中国之治 国家治理，（）：刘勰 序志第五十 东篱子 文心雕龙全鉴北京：中国纺织出版社，：高小平 构建均衡公共服务体系的理论框架及路径 治理现代化研究，（）：万筠，李婧宇 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