中日韩三国残疾人按比例就业政策比较研究_金炳彻.pdf

86中日韩三国残疾人按比例就业政策比较研究金炳彻【摘要】本文从政策对象及主体、安置比例、对用人单位的处罚与支持以及政策效果等方面比较了中国、日本和韩国的残疾人按比例就业政策现状。从安置比例来看，日本和韩国在持续扩大政策实施范围的基础上不断上调法定安置比例，中国则相对来说仍保持较早时期的政策框架。为加大政策落实力度，三个国家均对未按规定比例安排残疾人就业的企业予以处罚，且呈现出不断扩大处罚对象的趋势。在对用人单位的支持方面，日本和韩国都会对超额完成安置比例的用人单位予以财政支持，中国用残疾人就业保障金对用人单位给予支持。从政策效果来看，中日韩三国公私部门的安置比例都有所上升。【关键词】残疾人；按比例就业政策；比较研究；中日韩【中图分类号】G212.2【文献标识码】A【文章编号】2095-0810（2023）50-0086-11AComparativeStudyonEmploymentQuotaSystemforPersonswithDisabilitiesinChina,Japan,andKoreaKIMByungCheol【Abstract】ThispaperaimstocomparetheoperationofemploymentquotasystemforpersonswithdisabilitiesinChina,Japan,andKorea,withitsfocusonpolicytargetsandsubjects,allocationlevels,supportsandsanctionsforemployer,andpolicyeffectiveness.Regardingthelevelofallocation,JapanandKoreahaveexpandedthescopeofbusinessemploymentquotasandraisedthelegalemploymentquotarate,whileChinahasmaintainedarelativelyearlyframework.Inordertoexpandemploymentforpersonswithdisabilities,allthreecountriesoperatesanctionsagainstemployers,andthescopeofsanctionsisalsoexpanding.Intermsofsupportforemployers,JapanandKoreaprovidesupporttoemployerswhohaveexceededtheratioofmandatoryemploymentallocation,whileChinawillprovidesupporttoemployerswithemploymentsecurityfundsforpersonswithdisabilities.Fromtheperspectiveofpolicyeffectiveness,theratioofmandatoryemploymentallocationinthepublicandprivatesectorhasincreasedinChina,Japan,andKorea.【Keywords】Personswithdisabilities;Employmentquotasystem;Comparativestudies;China,Japan,andKorea作者单位：中国人民大学劳动人事学院北京100872作者简介：金炳彻副教授；研究方向：残疾人福利、社会保障国际比较；Email：2023 年 6 月第2期（总第50期）Disability Research国际视角InternationalPerspective前言残疾人就业难是市场经济面临的普遍挑战。尤其在中国，过去几十年，劳动力不仅供给充足，而且历经快速市场化的过程，让残疾人就业问题变得更为复杂，残疾人按比例就业政策始终难以充分落实（全国人民代表大会常务委员会执法检查组，2012）。2021 年，“十四五”残疾人保障和发展规划 首次以国务院文件形式提出推进按比例安排残疾人就业的具体量化目标，作为“促进残疾人全面发展和共同富裕”的着力点和切入点。随之，中组部等五部门在 2021 年 11 月共同印发机关、事业单位、国有企业带头安排残疾人就业办法来推进按比例安排残疾人就业。残疾人按比例就业是政府出台的一项促进残疾人就业的社会政策，它要求公共或私人部门的雇主按照配额要求，安排满足最低数量标准的残疾人就业，以此保障残疾人能够凭借自己的能力获得同其他人平等的工作竞争机会。该政策的基本逻辑是“在劳动力市场中，残疾人因其能力限制一般具有较低的就业竞争力，因此需要通过该87政策给予其特殊的就业保护”，该政策通常被视为传统的残疾人就业模式。该政策的起源可追溯到第一次世界大战时期，最早是为了解决在德国和奥地利战争中受伤士兵的就业问题而出现的。残疾人按比例就业政策不仅在欧洲国家实施历史悠久，而且，许多以禁止残疾人歧视为主要就业模式的国家也在陆续建立该政策。因为相对于禁止歧视所保障的机会公平，残疾人按比例就业政策则更有利于保障结果公平，具有直接影响残疾人就业结果的优势1。在东亚国家，有关残疾人就业的研究历史很短，其中与残疾人按比例就业政策相关的研究更是少之又少。已有研究也主要关注东亚残疾人福利模式或福利体系等理论议题，对残疾人按比例就业政策缺乏具体分析。基于此，本研究旨在对中国、日本和韩国这三个东亚地区实行残疾人按比例就业的代表性国家的政策予以比较分析。残疾人按比例就业政策在中日韩三国均是依照特定法律运行。国际比较是通过对不同国家间的系统性比较分析，找出其共同点和差异性。因此，本文旨在通过比较中日韩三国残疾人按比例就业政策，为当下中国进一步推进残疾人按比例就业政策的落实力度揭示相应的政策含义，提供启示。1.文献综述及分析框架1.1文献综述既有研究重点关注不同国家的残疾人按比例就业政策的内容、发展历程和现状及发展趋势，从国别比较的角度对残疾人按比例就业政策的形成过程和运行环境及发展趋势的研究则有所欠缺。因此，尚不明确是否在国家之间存在着影响残疾人按比例就业政策的共同因素。由于缺乏有效性数据，也很难对该政策效果展开精确的实证研究，因此，已有实证研究也并未对政策效果得出明确结论。例如，欧盟残疾问题专家学术网络 ANED（Academic Network of European Disability Experts）和英国就业和退休保障部（Department for Work and Pensions）的报告显示：“企业在履行按比例安排残疾人就业过程中，存在择优录用（Cream skimming）轻度残疾人的问题。”2基于奥地利残疾人按比例就业政策的实证研究发现，按比例就业政策虽然有利于维持残疾人就业岗位，但在创造残疾人就业机会上存在负面作用3。经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD）指出：“已有关于政策效果的很多研究，因论证材料难以支撑其研究结论，故明显存在说服力不足的问题。”4Michael Fuchs 通过全面比较 OECD 国家的残疾人就业保障政策，发现按比例就业政策与残疾人的就业率之间并没有显著的关系，残疾人就业率的提升在实施按比例就业政策和不实施按比例就业政策的 OECD 国家中都可以被观察到5。国内学者关于按比例就业政策效果的实证研究中，廖娟使用 2002 年、2007年和 2008 年的 CHIP 数据研究发现，2007 年出台的残疾人就业条例并未明显促进我国城镇地区的残疾人就业6。陈鹏使用 2007 年和 2014 年的 CHIP 数据，通过双重差分模型分析我国以按比例就业政策为核心的残疾人保障法对残疾人就业的促进作用，也未发现按比例就业政策在提升残疾居民的就业率上存在明显成效7。此外，还有研究表明，残疾人按比例就业不利于残疾人的劳动力市场融合。在国际残疾人政策体系中，残疾人按比例就业政策被视为旨在促进残疾人融入主流就业市场的两大政策工具之一8。根据Fuchs 的研究，按比例就业强调残疾人的“能力限制”，其基本假设是残疾人无法在一般劳动市场上进行职业竞争，据此应该专门为他们提供部分工作岗位9。因此，残疾人按比例就业政策的作用仅限于让他们平等地进入劳动力市场。Sargeant等指出：“在很多国家制定反歧视立法的情况下，政策手段无法脱离其他政策而独立发挥作用，因此仅评估残疾人按比例就业政策效果的实证研究极为困难。”101.2分析框架本研究以国际劳工组织及国内外相关研究为基础，在构成残疾人按比例就业政策的要素中聚焦于政策的改善，同时为了实现国家之间的差别化，设置了比较指标。具体来说，本研究从政策对象及主体、安置比例、对企业的处罚及支持、88政策效果四个方面，对中日韩三国的残疾人按比例就业政策进行比较。第一，政策对象是指政策的目标或对象，政策对象的确定由各国政策所采纳的残疾人定义决定。政策主体是指负责推进残疾人按比例就业政策的责任者。第二，残疾人按比例就业政策的基本目标是通过强制要求，使用人单位以不得低于本单位在职职工总数的一定比例雇用残疾人就业。实行该政策的国家正在对应当履行安排残疾人就业义务的对象及范围和安置比例实现法制化。第三，对用人单位的处罚及支持。首先，部分国家的政策设计带有处罚机制。若用人单位不履行规定义务，则对其进行经济处罚，政策效果与处罚程度及其实施手段密切相关。其次，为了鼓励用人单位安排并留用残疾人就业，一些国家的政策还设计了补助机制，即对安排残疾人就业超出规定比例的用人单位给予经济支持。第四，本研究将利用创造的工作岗位和对规定安置比例的完成率（残疾人就业的指标）比较不同国家的政策效果。在政策效果分析中，本研究既比较了以按比例就业形式实现就业的人数，同时也从整个劳动市场的角度评价了这些就业者的就业质量。2.中国的残疾人按比例就业政策分析在中国，1990 年出台的中华人民共和国残疾人保障法首次提出残疾人按比例就业，2007年的残疾人就业条例明确规定残疾人按比例就业不得低于在职职工的 1.5%，未达到规定比例者需缴纳残疾人就业保障金。2008 年修订后的残疾人保障法明确提出，国家实行按比例安排残疾人就业制度，以法条的形式明确规定按比例安排残疾人就业政策的合法性11。2022 年 4 月出台的促进残疾人就业三年行动方案（20222024 年）进一步指出，促进残疾人就业的主要措施是要以按比例就业形式实施机关、事业单位带头安置残疾人就业行动，以及实施国有企业安排残疾人就业行动。2007 年国务院公布的残疾人就业条例、2015 年出台的残疾人就业保障金征收使用管理办法、2017 年财政部印发的关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知、2018 年国家税务总局发布的国家税务总局关于贯彻落实降低残疾人就业保障金征收标准政策的通知、2019 年国家发改委等六个部门共同印发的关于完善残疾人就业保障金制度更好促进残疾人就业的总体方案等对残疾人就业保障金制度进行了规定与调整。2.1政策对象及主体2.1.1政策对象政策对象是政策执行的关键和起始部分，通常对残疾人就业政策的分析也应当从残疾人的定义入手，由此才能确定“谁”是政策干预的对象。中华人民共和国残疾人保障法（1990 年出台，并历经 2008 年和 2018 年两次修订）第二条对残疾人做了明确定义：残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人12。残疾人就业条例（2007 年）将残疾人就业定义为“那些达到法定就业年龄，并且有就业需求的残疾人从事劳动并获得一定报酬的过程”13。残疾人就业保障金征收使用管理办法中进一步明确残疾人按比例就业政策的适用对象是“持有中华人民共和国残疾人证上注明属于视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾和多重残疾的人员，或者持有中华人民共和国残疾军人证（1 至 8 级）的人员。”因此可以认为，中国残疾人按比例就业的政策对象应为那些处于法定就业年龄的持有残疾人证或残疾军人证，且具有就业需求的残疾劳动者。根据 2006 年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报显示，全国残疾人总人数约为 850.2 万人，占全国总人口的 6.34%，其中 1559 岁的就业年龄人口为 3493 万人，占42.10。残疾人中持证残疾人仅有 4300 万，仍然有接近一半的残疾人没有被纳入按比例就业政策的支持范围之内14。2.1.2政策主体残疾人按比例就业政策的政策主体是用人单位，政府在政策执行过程中更多承担的是监管责89任。基于中国的实践，政府部门在扮演监管者角色的同时，也作为用人单位主动承担了促进残疾人按比例就业的责任。残疾人按比例就业制度主要由中国残疾人联合会和民政、财政、税务、人力资源和社会保障等行政部门监督执行。其中残疾人就业条例第六条明确了政府将委托中国残疾人联合会及其地方组织依法负责残疾人就业的具体组织实施及监督。在用人单位方面，残疾人按比例就业政策的提供主体主要有机关事业单位、国有企业、民营企业、各类残疾人组织等社会组织。2.2安置比例 中华人民共和国残疾人保障法第三十三条规定：“国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。”随着时代的发展与进步，残疾人按比例就业的相关法律制度也在不断完善。2007 年，国务院出台的残疾人就业条例第五条规定：“单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的 1.5%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况规定（不得低于 1.5%）。”同时，残疾人就业条例第十一条还规定，“集中使用残疾人的用人单位中从事全日制工作的残疾人职工，应当占本单位在职职工总数的 25%以上”，对集中使用残疾人的情况做了补充规定。除了做出安置比例不得低于 1.5%的规定外，财政部、国家税务总局、中国残疾人联合会于 2015 年印发的残疾人就业保障金征收使用管理办法还对安置残疾人就业这一行为做出了限定，其第七条规定：用人单位将残疾人录用为在编人员或依法与就业年龄段内的残疾人签订 1 年以上（含 1 年）劳动合同（服务协议），且实际支付的工资不低于当地最低工资标准，并足额缴纳社会保险费的，方可计入用人单位所安排的残疾人就业人数。此外，用人单位安排 1 名持有中华人民共和国残疾人证（1 至 2 级）或中华人民共和国残疾军人证（1 至 3 级）的人员就业的，按照安排 2 名残疾人就业计算，考虑到了残疾程度差异对于劳动能力和企业用工的影响15。用人单位跨地区招用残疾人的，应当计入所安排的残疾人就业人数。符合上述条件的残疾人才可计入用人单位安排的残疾人就业人数当中。2.3对用人单位的处罚与支持2.3.1对用人单位的处罚中国通过建立残疾人就业保障金制度，对未达到规定比例安置残疾人就业的用人单位进行经济处罚。残疾人就业条例规定，用人单位安排残疾人就业达不到其所在省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。依据财政部 1995 年的残疾人就业保障金管理暂行规定，残疾人就业保障金按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳，计算公式为保障金年缴纳额=（上年用人单位在职职工人数 所在地省、自治区、直辖市人民政府规定的安排残疾人就业比例-上年用人单位实际安排的残疾人就业人数）上年用人单位在职职工年平均工资。此外，财政部、国家税务总局、中国残疾人联合会 2015 年印发的残疾人就业保障金征收使用管理办法对用人单位缴纳残保金的认定方法及征收方式和征收水平进行了具体规定。保障金按上年用人单位安排残疾人就业未达到规定比例的差额人数，与上年度用人单位在职职工年平均工资之积计算缴纳。2019 年，财政部在关于调整残疾人就业保障金征收政策的公告对征缴方式做了调整，规定自 2020 年 1 月 1 日起至 2022 年 12 月 31 日，对残疾人就业保障金实行分档减缴政策。其中：用人单位安排残疾人就业比例达到 1%（含）以上，但未达到所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，按规定应缴费额的 50%缴纳残疾人就业保障金；用人单位安排残疾人就业比例在 1%以下的，按规定应缴费额的 90%缴纳残疾人就业保障金；自 2020 年 1月 1 日起至 2022 年 12 月 31 日，在职职工人数在30 人（含）以下的企业，暂免征收残疾人就业保 大部分按照国家最低标准 1.5%来执行，部分省市高于 1.5%，从高到低依次是新疆的 2%、北京市的 1.7%、辽宁省的 1.7%、河南省的 1.6%、福建省的 1.6%、吉林省的 1.6%、上海市的 1.6%，相关比例高低并未与所在省市经济发展状况呈现出显著的相关性。90障金。残疾人就业保障金由用人单位所在地的地方税务局负责征收，没有分设地方税务局的地区，由国家税务局负责征收。依法征收的残疾人就业保障金纳入财政预算，将用于奖励超额完成残疾人安置义务的用人单位，并用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助。用人单位未按照规定缴纳残疾人就业保障金的，由财政部门给予警告，责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，还应当自欠缴之日起，按日加收 5的滞纳金。2.3.2对用人单位的支持国家对安排残疾人就业达到、超过规定比例或者集中安排残疾人就业的用人单位和从事个体经营的残疾人，依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持。对于用人单位的税收支持主要体现在增值税、企业所得税和城镇土地使用税三个税种上。增值税优惠政策主要体现在即征即退政策和对残疾个人提供劳务的免税政策上，例如纳税人满足为安置的残疾人签订 1 年以上劳动合同，月安置人数不少于 10 人，安置比例不低于 25%，且符合社保、薪资待遇及纳税等级等条件后，每月可以享受限额增值税即征即退的优惠政策，退税额为当地月最低工资标准的 4 倍；企业所得税主要体现在可以对残疾人工资进行加计扣除，例如纳税人在满足相关条件后，年度汇算清缴时按照支付给残疾职工工资的 100%加计扣除；而对于城镇土地使用税，各地方可以根据实际情况自主决定免税幅度，例如上海市对符合条件的单位免征该年度城镇土地使用税16。2.4政策成果随着按比例就业占比不断上升，残疾人就业的质量也逐渐提升。中国残疾人就业包括按比例就业、集中就业、个体就业、公益性岗位就业、辅助性就业、灵活就业等多种形式，其中按比例就业是残疾人就业的重要渠道之一。自 2016 年以来，残疾人按比例就业人数占比呈整体上升趋势；自 2019 年以来，按比例就业残疾人数量不断上升，可以看出该政策在残疾人进入劳动力市场和融入社会方面发挥了重要作用。2022 年，全国城乡持证残疾人就业人数为 905.5 万人，较上年增加 23.9 万人；按比例就业 86.7 万人，较上年增加4.9 万人；占比 9.57%，较上年增加 0.29%17。3.日本的残疾人法定雇用率政策分析日本在 1960 年出台肢体残疾人雇用促进法之后，残疾人就业逐步得到重视，1976 年最先规定的残疾人雇用对象为身体残疾人18。1987年，残疾人雇用促进法规定适用对象从身体残疾人扩大到其他类型的残疾人，雇用智力和精神残疾人也可计入范围。2006 年 4 月修订的促进残疾人就业等相关法律将原有的肢体残疾人、智力残疾人以及重度精神障碍者纳入双倍计数（double count）制度的对象，为残疾人的就业和生活支援提供了法律依据19。3.1政策对象及主体3.1.1政策对象日本的残疾人雇用促进法把残疾人定义为：“身体残疾、智力残疾和精神残疾（包括发育障碍），以及其他身心功能障碍，并因此对其职业生活持续受到相应限制或度过明显困难的职业生活的人。”2022 年日本厚生劳动省的统计数据显示，日本残疾人约 964.7 万人，大概占人口总数的 7.6%。日本除了在残疾人相关的基本法中对“残疾人”予以明确定义之外，还单独定义了残疾人法定雇用率政策的义务雇用对象。因此，并不是所有残疾人都可享受该项政策，而是以残疾类型为标准规定了义务雇用对象。早期法律只将肢体残疾人认定为义务雇用对象，从 1998 年开始把范围扩大到智力残疾人，2018 年上半年又将精神残疾人纳入其中。每次新增加残疾类型时，义务雇用率也会上调20。3.1.2政策主体经过日本中央省厅再编，残疾人雇用政策主体，从原有的劳动省和厚生省二分系统，合并到厚生劳动省。厚生劳动省内的残疾保健福利部正在统合运营和计划残疾人雇用政策，各部门之间、部局之间持续进行政策协商。日本的残疾人雇用政策脱离了原有的职业康复层面，而是从生活这91一广义的角度来处理残疾人雇用问题，残疾人的雇用政策和社会保障政策实现了一元化。3.2安置比例日本以残疾人雇用促进等相关法律为依据，规定为了促进残疾人就业，用人单位有雇用至少一定比率残疾人就业的义务。残疾人雇用促进法始于 1960 年的残疾人雇用促进等相关法律，当时雇用残疾人对于公共机关是“义务”，对于私营企业是“需要努力的目标”，规定 1.3%的残疾人雇用义务。1976 年创立了肢体残疾人雇用缴纳金制度，并民营企业也承担了雇用残疾人的义务。1976 年规定对于正式员工达到 67 名以上的用人单位，则需要雇用残疾人的比率分别为：政府机关 1.4%，私营事业所 1.1%，特殊法人 1.3%。1987年肢体残疾人雇用促进法将法律对象扩大到全体残疾人，更名为残疾人雇用促进等相关法律。1988 年又扩大了适用范围，规定对于正式员工达到 63 名以上的用人单位，雇用残疾人的比率分别为：政府机关 1.8%，私营企业 1.6%。1997 年再次修订法律，不仅将智力残疾人纳入法定雇用义务对象，而且把雇用率从 1.6%上调至 1.8%。2013 年又对残疾人义务雇用范围和雇用率作出调整，将私营企业的义务雇用适用范围从 56 人以上改为 50 人以上，法定雇用率也从 1.8%上调到 2.0%21。2018年又做出规定，要求雇用 45.5 名以上正式员工的私营企业的残疾人法定雇用率为改为 2.2%，国家、地方公共团体、独立行政法人或国立大学法人等特殊法人为 2.5%，都道府县等教育委员会上调为2.4%。2021 年日本强调了政府和社会团体在残疾人就业中的示范作用，向上调整义务雇用率，从2021 年 3 月到现在，拥有 43.5 名或更多员工的企业，残疾人雇用比例提高至 2.3，国家、地方公共团体、独立行政法人或国立大学法人等特殊法人为 2.6%，都道府县等教育委员会上调为 2.5%。日本厚生劳动省劳动政策审议会的残疾人雇用分科会每 5 年通过审议来决定是否上调残疾人雇用率。3.3对用人单位的处罚与支持3.3.1对用人单位的处罚日本的法律对于没有按照规定雇用残疾人的企业,制定了相应的处罚措施22。日本在 1976 年通过修改残疾人雇用促进法，引入系统的义务雇用制度，并实行了残疾人雇用缴纳金制度。当时对于未达到残疾人义务雇用率的用人单位，按每人 30000 日元乘以未雇用残疾人的人数征收雇用缴纳金，1992 年上调至 50000 日元，至今仍然保持同等金额。该制度考虑到企业的经济负担能力，因此主要对象是拥有超过 300 名正式员工的用人单位，对于雇用的员工人数在 200 名 300名的用人单位，从 2010 年 7 月到 2015 年 6 月适用了残疾人雇用缴纳金减额特例（每人每月从50000 日元减到 40000 日元）。然而，由于提供地区工作岗位的中小企业的残疾人雇用状况没有得到改善，因此阶段性地扩大了负担缴纳金的企业范围，从 2015 年开始，雇用超过 100 名正式员工的用人单位也开始承担缴纳金。3.3.2对用人单位的支持日本实行残疾人雇用缴纳金制度是为了减轻雇用残疾人带来的用人单位的经济负担，同时整体上提高残疾人雇用水平，以残疾人雇用缴纳金为资金来源，让用人单位获得调整金、保障金及各种筹集金。残疾人雇用调整补助金是当雇用 200 名以上在职员工的用人单位雇用了超过残疾人雇用率（2.0%）的残疾人时，以每个残疾人27000 日元的标准，提供相应的补贴。在家就业的残疾人特例调整补助金的政策对象是申请保障金的用人单位，如果前一年用人单位给在家就业的残疾人或在家就业的支援团体发放工资，将给予奖励金（51000 日元）乘以用人单位在该年度给在家就业残疾人支付的总额和评估额（105 万日元）（奖励金 51000 日元 给在家就业残疾人的支付总额 评估额 105 万日元）,得出来的金额就是在家就业的残疾人特例保障金。残疾人基本法强调在就业指导、就业培训和就业介绍方面为残疾人提供帮助，对企业事业单位雇用残疾人提供财政补贴23。3.4政策效果日本私营企业中适用残疾人法定雇用率的企业数量正持续增加。2022 年适用法定残疾人92雇用率的企业数为 107691 家，比 2021 年增加了 767 家；2022 年达到法定残疾人雇用率的企业数为 52007 家，比 2021 年增加了 1701 家。但是2022 年私营企业的法定残疾人雇用率的执行率为48.3%，比 2021 年（47%）增加了 1.3 个百分点。其次，日本的实际残疾人雇用率也在逐渐上升。以 2021 年为例，日本私营企业雇用残疾人的比例（实际雇用率）为 2.25%，比 2021 年的 2.20%提高了 0.05 个百分点24。此外，最近 5 年在日本政府部门所属的国家机关、地方自治团体机关、教育委员会任职的残疾人人数正在持续增加。从2021 年 3 月到现在，国家机关和地方自治团体机关的残疾人法定雇用率为 2.6%，都道府县等教育委员会的残疾人法定雇用率为 2.5%，比 2020 年上调了 0.1%。其次，国家机关和地方自治团体机关的残疾人法定雇用率的执行率较高，但都道府县等教育委员会的残疾人法定雇用率的执行率较低。2022 年国家机关的执行率为 100%；相比之下，地方自治机关中都道府县的执行率为 93.3%，市町村的执行率为 75%，都道府县等教育委员会的执行率为 61.1%，远不及前者。4.韩国的残疾人义务雇用政策分析韩国政府自 1990 年起开始积极介入残疾人就业，通过采取义务雇用制度、雇用保护制度等政策措施，推进残疾人就业问题的解决。韩国于1990 年制定了促进残疾人就业及职业康复法，并引入残疾人义务雇用制度。2010 年引入重度残疾人（残疾 1 级和 2 级）双倍计数制度，将义务雇用制度作为残疾人就业政策的核心制度25。4.1政策对象及主体4.1.1政策对象促进残疾人就业及职业康复法对残疾做了明确定义，该法第二条规定促进就业及职业康复的对象是“因身体或精神障碍，造成个人长期在职业生活中受到高度限制的人”。近年来，韩国根据第 5 次促进残疾人就业及职业康复基本计划中规定了根据职业性残疾标准来评定提供雇用支持的必要程度。因为该制度与残疾程度无关，因此扩大了服务对象范围。根据韩国残疾人雇用公团2022 年残疾人统计数据，截至 2021 年底，残疾人总人数为 2644700 人，约占人口总数的 5.1%。韩国没有单独规定义务雇用对象，因此以 2021 年底为基准，韩国的义务雇用对象和残疾人占比（总人口中把登记的残疾人和未登记残疾人包括在内的残疾人比率）相同26。4.1.2政策主体有关残疾人的政策由雇用劳动部的残疾人雇用科负责管理，为了促进残疾人就业及职业康复业务，设立并运营韩国残疾人雇用促进公团。首先，雇用劳动部中负责管理残疾人的政策部门是残疾人雇用科，其具体业务有调查残疾人义务雇用制度的履行情况、雇用联系减免制度、残疾人雇用援助、残疾人雇用基金预算编制、经济处罚金制度、最低工资特例、促进残疾人雇用及职业康复基金的使用和管理、残疾人基金收入、债券及捐金支付等多个领域业务。其次，韩国残疾人雇用促进公团作为给残疾人提供必要的各种支持的公共机构，其目的是有效促进残疾人就业及职业康复，帮助残疾人通过职业生活实现自立27。4.2安置比例韩国在 1990 年残疾人雇用促进及职业康复法中引入残疾人义务雇用制之后，对残疾人就业产生了积极影响。残疾人雇用促进及职业康复法第 28 条第 1 款规定，对于员工人数高于 50 名的用人单位，必须在员工总人数 5%的范围内雇用符合总统令规定比例以上的残疾人，每 5 年会重新规定义务雇用率。韩国从 1990 年开始引入 1.1%的义务雇用制度，对政府部门及公共机关强调其义务；从 1991 年开始对 300 人以上的企业规定 2%的雇用配额率，私人部门的义务雇用规模范围从 2004年开始扩大到 50 人；2007 年政府部门及公共机关义务雇用率上调至 3%；2010 年私人企业义务雇用率上调至 2.3%；2012 年私人企业义务雇用率上调至 2.5%；2015 年政府部门及公共机关义务雇用率上调至 3.0%，私人企业义务雇用率上调至 2.7%。2015 年 12 月，残疾人义务雇用单位（政府部门、公共机关、民间企业）的残疾人雇用率为 2.62%，93比前一年增加了 0.08%。根据韩国残疾人雇用公团2022 年残疾人统计数据，2022 年政府部门及公共机关的义务雇用率为 3.6%，比 2021 年上升0.2%；2022 年私人企业（月均正式员工 100 人以上）的义务雇用率为 3.1%，与 2021 年相同。4.3对用人单位的处罚与支持4.3.1对用人单位的处罚韩国法律规定如果未能达到残疾人义务雇用率，雇主将会承担一定的雇用处罚金，这里的雇用处罚金就是惩罚用人单位的主要手段。残疾人雇用处罚金是指当有义务雇用残疾人的用人单位未能达到义务雇用率时需要承担的金额，其主要为了促进残疾人的就业。作为引导性和调整性的处罚金具有集中支取（joint withdrawal）的性质，征收的处罚金将用于支持融资、奖金发放等促进残疾人就业的各种事业。韩国从 2005 年开始引进不到 1%的用人单位负担基础额追加制度，从 2006 年开始扩大征收雇用处罚金的对象，目前的政策对象是雇用100 名以上正式员工的用人单位。韩国政府在 2016年新设了国家和地方自治团体等有关残疾人雇用处罚金缴纳的法律条款，从 2020 年开始实行。残疾人雇用处罚金的征收方式根据用人单位形态略有不同，但一般根据义务雇用率，从本应雇用的残疾人总人数中减去正式雇用的残疾人人数，乘以处罚基础额及追加金额，最终缴纳年合计额，雇用越多残疾员工的用人单位，其需要负担的基础额及追加金额就越少。以 2022 年为例，残疾员工率超过 75%时，处罚基础额为1149000 韩元，不适用追加金额率，比 2021 年增加 55000 韩元；残疾员工率为 50%74%时，处罚基础额为 1217940 韩元，适用 6%的追加金额率，比 2021 年增加 58300 韩元；残疾员工率为25%49%时，处罚基础额为 1378800 韩元，适用20%的追加金额率，比 2021 年增加 66000 韩元；残疾员工率低于 25%时，处罚基础额为 1608600韩元，适用 40%的追加金额率，比 2021 年增加77000 韩元；没有雇用残疾人的情况下，处罚基础额为 1914440 韩元，适用相应年度最低工资的追加金额率，比 2021 年增加 91960 韩元。4.3.2对用人单位的支持韩国一直对超过义务雇用率的用人单位提供经济支持，用以激励用人单位雇用残疾人。支持项目主要包括促进就业支持金、残疾人雇用奖励金、残疾人就业环境改善补贴。在一般劳动市场中，就业支持补贴不仅可帮助残疾人，而且也有利于就业困难人群。1990 年残疾人雇用促进及职业康复法中规定设立促进残疾人就业及职业康复基金，该基金不是积累性基金，而是消耗性基金，其特点就是基金积累规模的增加意味着符合基金目的事业正在扩张28。残疾人雇用奖励金是为了减轻用人单位的经济负担，鼓励其雇用残疾人就业。对超过义务雇用率的用人单位，根据残疾程度及性别，用人单位每雇用一个残疾人可享受每月 30 万至 80 万韩元的奖励金。就业环境改善补贴是为了创造可雇用残疾人的环境，主要包括进行无偿和有偿支持、舒适的工作岗位建设项目、辅助工学机器支持等。为了进一步提升职场内对残疾人的正确认识，规定从 2018 年 5 月起，若不进行相关的教育培训，则对其进行罚款。4.4政策效果自 2010 年引入双倍计算制度以来，义务雇用残疾人的企业数量和残疾人人数（包括公务员）持续增加。首先，义务雇用残疾人的用人单位数量正在持续增加。根据韩国残疾人雇用公团2022 年残疾人统计数据，截至 2021 年底，义务雇用残疾人的用人单位有 30478 家，比 2020年末（29890 家）增加了 588 家。其次，义务雇用的残疾人人数（包括公务员）也呈现上升趋势。2021 年末义务雇用的残疾人人数（包括公务员）为 268663 名，比 2020 年末（260826 名）上升了 0.02%，新增 7837 名。截至 2021 年底，有30478 家用人单位以义务雇用形式招录了残疾人就业，占到这些用人单位员工总数的 3.10%，比2020 年末（3.08%）提高了 0.02%。具体来看，政府部门的公务员和私营企业的义务雇用率较低，公共机关的义务雇用率持续呈上升趋势。2021 年末公务员的残疾人雇用率为 2.97%，比 2020 年末（3.00%）下降了 0.03 个百分点，未达到义务94雇用率（3.4%）。相比而言，2021 年末公共机关的残疾人雇用率为 3.78%，超过了义务雇用率（3.4%），与 2020 年末（3.52%）相比提升了 0.26个百分点，呈现出持续上升的趋势。另外，私营企业的残疾人雇用率从 2017 年末的 2.64%上升至2020 年末的 2.91%，呈上升趋势，但 2021 年末下降到 2.89%，未达到义务雇用率（3.1%）。5.中日韩三国残疾人按比例就业政策比较分析中日韩三国在该政策中相似度较高，在残疾人按比例就业的类型中都属于强制性按比例就业制度，其共同点是，公共部门和私营部门规定义务雇用残疾人的比例，对不遵守雇用义务的用人单位采取经济处罚措施，同时为了推动残疾人的就业并帮助他们适应职场，为用人单位提供了系统的支持。5.1政策对象及主体中国残疾人按比例就业的政策对象应为持有残疾人证或残疾军人证的处于法定就业年龄且有就业意愿的残疾人。在日本，残疾人相关基本法中除了定义残疾人，还专门定义了按比例就业适用对象，因此并不是所有残疾人均可享受这一政策。但是，韩国残疾人的定义来自残疾人福利法 促进残疾人就业及职业康复法和国家有功者待遇与支援相关法律，与劳动能力无关，所有已经登记的残疾人均被视为按比例就业政策适用对象。比较中日韩三国残疾人按比例就业的政策主体，残疾人雇用政策的最终责任全部由政府部门承担。尤其是在中国和韩国，政府部门设立下属机构，为残疾人或用人单位提供专业服务。例如，中国残疾人联合会除了本部之外，全国各个地区都设有地方残疾人联合会、残疾人服务机构；韩国残疾人雇用促进公团是雇用劳动部的下属机构，由雇用开发院、职业能力开发院、训练中心、分公司等组成。在业务范围上，这两个机构虽然有所不同，但在向残疾人和用人单位提供有关残疾人就业的各种支持性服务方面来看，两者起着相同的作用。5.2安置比例在同样采用配额制保障残疾人就业的中日韩三国，对于安置比例的规定各国却不尽相同。2021 年日本强调了政府和社会团体在残疾人就业中的示范作用，向上调整义务雇用率。拥有 45.5 名以上员工的企业，残疾人雇用比例提高至 2.3，国家、地方公共团体、独立行政法人或国立大学法人等特殊法人为 2.6%，都道府县等教育委员会上调为 2.5%。韩国规定政府部门和公共机关 50 名以上按 3.4%，私营企业 50 名以上按 3.1%的比例安排残疾人就业。在中国，义务雇用率与机构种类和规模无关，统一推行分散按比例安排残疾人就业制度，根据省、自治区、直辖市、人民政府等地区情况，将雇用率规定为 1.5%2%。例如，上海市、吉林省、四川省、福建省等地规定为 1.6%，北京市和辽宁省等地规定为 1.7%，新疆乌鲁木齐市规定为 2%。但是部分地区以