详解日本二元化防灾体系的构成.pdf

视野 I VISION防灾体系的构成文陈世华详解日本二元化国外视角神奈川区X作者简介：陈世华，科学传播专业副高级研究馆员，应急管理部宣教中心和中国科普研究所共建应急科普智库专家。北京市朝阳公共安全管理中心主任兼朝阳区公共安全馆馆长。长期从事体验式安全教育原理、互动训练设备研发、场馆建设和运营管理等研究工作，曾多次自费赴日本考察防灾教育场馆建设与运营状况，是我国较早开展群众性应急科普训练的实践者和理论研究人员，撰写多篇论文并主持编写我国首部互动体验馆分级分类标准北京市公共安全教育基地分类分级评估办法。342023-04防灾博览每次大规模灾害的发生都会对当地防灾体系的建设起到强有力的推动作用，这一点在世界各国的防灾体系发展过程中体现得淋漓尽致。我国虽然在2 0 1 8 年成立了应急管理部，但在基层政府层面如何对新出现的防灾管理部门进行定义，如何整合原有各专业部门的资源，提升本地域的防灾能力还有很多需要探索的内容。在疫情尚未爆发的2 0 1 9年，我有幸和时任日本横滨市危机管理中心总监荒井守先生有一次比较深入的交流，并参观了横滨市的危机管理中心。时隔四年随着国内应急机制的探索和实践，有了更多的感触，于是将当时带回的一些资元禄型關东地震被害想定地震7 少了：市全域震度陆或者有可能发生的紧急事态”。进一步分为灾害危机、安全危机、健康危机、环境危机、企业危机和社会危机等体系，而相应的管理机构被称为“危东川区【横滨市地形图復製承麗番号平2 4 建都叶第9 0 9 1 号】料重新整理研究，希望能够更深人地了解日本地市级危机管理机构的构成和运行方式。同时结合我对日本民间防灾体系的了解，分享我个人对于日本基层政府和民间二元化的防灾体系，在平时和灾时的分工与合作机制的理解，以期对我国的防灾机制建设有所帮助。机管理中心”，中心负责人称为“危机管理监”。新冠疫情防控乃至日本前首相安倍晋三枪击事件中都活跃着危机管理中心的身影。这个部门在基层政府中平时相当于处级部门，但当危机事件发生时，危机管理监有权统合协调全市所有部门并自动上升为副市长级。与我国以安监为基础整合组建应急管理部门的方式不同，日本的危机管理中心是由消防部门衍生而来（另一块牌子挂着市消防局危机管理室），而危机管理监多由有着多年实战经验的消防局长荣升就位，一方面这些老将实战经验丰富，另一方面对于消防这支政府防灾“公助”的主力军也更好指挥。这里需要说明的是日本的消防局相当于我国的消防、地震、民政（救灾部分）和9 9 9 急救系统的综合体，同时自身由警察系统部分转隶而来，从构成上和我国消防部门并不完全相同。日本地市级危机管理机构的构成和运行方式日本各级政府的主要防灾管理机构在日本防灾系统用语中并没有“应急”这个词汇，而是用“危机管理”代替，解释为“应对以及防止国民的生命、身体、财产等受到重大损害，基层危机管理中心的构成与主要工作以横滨市危机管理中心为例，部门编制约5 0 人左右，包括行政人员、外勤人员和智库人员。中心由本部运营室、本部会议室、紧急对策小组室、相关部门办公室、领导办公室、情报Overview of DisasterPrevention 2023-04 35外发布一次本市的总体防灾计划，分视野 I VISION煲害時横浜市一音烯宅抑制赞同事業者募集中！一音宅抑制烯宅抑制必要性态知L走支力大规模煲害笼生时、徒业员一音烯宅在抑制寸多#事業者贵飞寸。横浜市彬务局危樱管理室一膏屌宅抑制八卜政府号召民众灾时不要立刻回家管制室、资料室、值班室、物资储备室组成。其中紧急对策小组室用于针对地震风水灾害等2 0 类危机事件组成的项目专班室；相关部门办公室则是事件相关管理部门的智库人员研讨室；本部会议室是紧急事态时协调全362023-04防灾博览为都市灾害、地震、风水灾害三大类。不同于我国防灾预案以管理机构组成和职能确认为主，日本的防灾计划会具体分析本市各灾种的防范要点、预计受灾区域和灾害程度、应对设施情况、救援路线、人员疏散路线、政府性菜鼠老娟宅因鞋者仁和民间救援能力、防灾设施状态等。除了计划编写工作外，中心平时还负责五个信息系统的管理，首先是职员安全状况与紧急到岗确认系统。一旦发生大规模灾害，该系统能够确认全市的政府各级雇员伤亡情况，并在一小时内紧急召回到岗。其次是灾害速报的地图化系统，相比较枯燥的数字，实时变化的灾害地图有利于政府把握灾害发展的总体状态和发展态势。第三项是通过政府内网共享的各部门灾害上报数据在地图APP上实时标注。民众只要打开地图APP就能查询任何一栋建筑的受损区域、过火和浸水程度、人员伤亡情况，知道哪条路还可以通行。第四项是防灾无线通信系统，即连接市政府和各区政府；各级政府和消防、医疗、建筑管理等相关部门；各区政府和辖区内所有学校、避难场所的固定线路和无线线路的管理以及灾害现场高性能移动式无线视讯系统的管理，这套系统是不依赖电信部门网络并配有应急电源的独立系统。第五项是市内地震情报、雨量情报、气象情报、河道状况的实时共享，这些情报会汇集到应急管理中心屏幕上进行常规监测。市各部门的总协调室；而几乎所有办如果说在平时运用科技产品打造公人员均在本部运营室，这里负责情信息传播路径是危机管理中心的硬件报的收集、整理和应急对策方案的制实力的话，在战时运用多年积累的应定等工作，而物资储备室主要用来储急知识和超强的应急意识，形成有针备市政府机关人员的紧急用品。对性防灾对策的软件实力才是它真正危机管理中心每隔两年修订并对的存在价值。以横滨市为例，在危机发生后一小时内，警察、自卫队和危机主要对口的专业部门会立即组成专家小组进驻危机管理中心的相关部门办公室，以各自专业角度研讨出初步应对方案。紧接着市长进驻中心领导办公室靠前指挥，按照规定一般性事件由危机管理监全权处理，大型事件则由市长定夺。专业部门起草初步方案后进人紧急对策小组，危机处理中心的智库人员从事态发展角度对初步方案进行审核，并提出可能发生的衍生灾害处置意见，最终由多方共同讨论出处理方案和倾向性建议，经危机管理监把关后交市长审议。最终方案经领导层审议之后来到本部会议室，这时横滨市的所有部门的负责人和媒体均在会议室里等待政府的处理方案。既是工作任务布置会也是媒体通报会，在第一时间内各部门领到任务，民众也在第一时间内了解到事件概况和政府的应对方案，减少谣言发生。从组建团队到布置救灾内容，一切都在危机处理中心这几间平时空空荡荡的空房间内完成，“短、平、快”三个字在危机处理初期的重要性不言而喻。从危机发生到政府救援力量到达之间的时间可以理解为“政府危机反应时间”。虽然大部分的反应时间会在几小时内完成，即便如此，按照以最坏的结果去准备的原则，日本政府将最长反应时间设定在了7 2 小时。也就是说从危机发生的那一刻起最长三日内的底层应对全靠平时储备和演练的成果。（N G O 组织）和防灾志愿者团队组成日本民间应急防灾体系的构成的地方“防灾士”成员。另一类人是和防灾管理方式政府兼职消防员组织“消防团”的成作为防灾预案的最主要组成部员，相当于地方消防局的编外合同制分，民间的防灾体系几乎涵盖所有在人员，这些人以每周参与一定量的消日本区域范围内生活的人。主要由学防训练和业务时长（协助救火或开展生、上班族、社区留守人员（含自由应急科普）来获得政府补贴。这些准职业者）三部分人员群体组成。学生战斗人员在平时被各自的社会身份归以班级为防灾小组，班主任为防灾专入各个防灾小组中，灾时就冲锋在前员；企业每3 0 人为一个防灾小组，成为防灾小组的尖刀力量。防灾小组设一名兼职防灾专员；社区以一个单的其他成员也根据各自的能力特点在元门为一个防灾小组，楼门长为防灾日常演练中被赋予各种角色，如信息专员。这样就将所有国民以约3 0 人员、防灾员、生活保障员、紧急救护为单位编成最基础的防灾自救小组。员等，通过共同协作完成防灾自救任防灾小组中除了防灾专员以外还有两务。与我国依靠政府雇员主导的防灾类人在灾时会进行一些比较专业的体系不同，这种班级防灾战斗小组的防灾工作，一类人是地方性防灾社团形式更加灵活，同时由于各个防灾小人员也就是我们所说的民间救援队组遍布于社会的每一个角落，任何地笔者与横滨市危机管理监荒井守（左二）先生进行研讨Overviewof DisasterPrevention 2023-04 37视野 I VISION区发生的初起突发事件都会触发当地的防灾小组，而防灾小组成员立时转换为“第一响应人”进行处置，这样大量的小规模事件被及时控制。既节省了因灾造成的损失，又减少了政府常备防灾队伍的投人。政府和民间二元化防灾体系的分工与合作日本是在防灾工作中将“人民战争”理念贯彻到底的国家。政府和民间并不是上下级的管理和被管理的关系，而是政府出钱民众出力的二元化协作关系。这种二元化防灾体系呈现出很强的分隔管理与分工合作的特性。在大规模灾害发生后到政府灾害反应时间之前的时间段内，一方面灾害可能造成常规通信和电力系统失效，另一方面由于人员伤亡，常规的基层信息传递也很可能会受阻。政府煲害時凸女h場所Emergencyevacuationarea北茂安小学校北茂安武道館节去町Miyaki Town日本避难场所指示牌382023-04防灾博览和社会很有可能处于失联状态，民众只能通过自动触发的防灾预案去行动和自我管理，显示出分隔管理的特性。按照日常演练，民众灾时基本处于就地隐蔽状态。避险疏散后，学校会将操场角落里的防灾集装箱打开拿取所需品，男生负责在体育馆搭建住宿分隔和操作柴油发电机等重体力工作；女生负责急救和制作应急物品。社区留守人员和交通流动人员则会疏散到附近的避难所，按照演练分工由孩子们负责信息传递，收集各家的信息卡，统计人数和伤亡情况；妇女打开物资储备箱进行生活保障；还能行动的老人和少量青年则负责灭火和防灾营地建设等工作。而作为数量众多的上班族，为了保障政府救援线路的通畅，政府会号召上班族灾时住在单位不要立即回家。同样按照日常演练，由信息小组负责联系家人状况并通报平安，生活保障员则发放干粮和水等。由防灾小组组成一个个防灾堡垒，在保护自身安全和保障灾时生活的同时控制周边灾害和次生灾害的蔓延。政府则专心组织物资和外部救援，不用担心民众有没有饭吃有没有水喝。战时能够做到高效而有序的互不干扰各自为战，主要靠政府主导的防灾架构下平时的大量演练和准备工作。首先地方政府出台相关法规，要求企业单位、各级学校拿出经费去购买防灾用品，而政府负责各个防灾设施内的日常储备并号召家庭也自备一些应急物资。其次政府每年会检查各个单位防灾专员配备情况和防灾训练开展情况，政府定期开办免费的防灾专员取证班，学习如何组织小组人员开展培训、如何灾时协作处置等相对专业的知识。第三，每个小组的防灾训练必须由持证的培训机构来实施，并对每一个参训人员做训练记录以保证培训质量。如果企业没有资金聘请培训机构做防灾培训的话也可以到政府免费的防灾馆，或者请防灾馆教练到企业开展活动，当然免费的培训数量有限要做好预约。如果这些有一条没做到，政府有权对企业主或学校董事会进行处罚。这样政府通过制定规则使大量的防灾准备工作实现了社会化，创造需求的同时带动了应急相关产业的发展，政府只对关键岗位和低收入企业进行培训兜底，既保证了全员参与度又最大限度地减少政府财政压力。对我国基层防灾系统建设的一些启示明确防灾管理部门的主要功能那么我国的防灾管理部门在突发防灾小政府防灾力量消防员志愿者、自卫队消防团、警察防灾士组成员民间防灾力量政府资助的社会化防灾组织日本政府与民间二元化防灾体系关系图事件中最主要的工作应该是什么呢？这点我们可以从横滨市危机管理中心墙上挂的危机管理初步应对的基本原则一一实践原则中一探究竟。原则第一条是“怀疑时就行动一一不能坐等受灾报告后才行动”。防灾管理部门不能只是信息传递部门，而是整个政府最先感知到危机并实施干预的行动部门，这就要求管理部门有着全域的视界和多灾种发生发展的横向联系能力。原则第二条是“向着最坏的事态结果方向行动一一不能寄希望于事态会向好的方向发展”。防灾管理部门应该是政府里的常备乌鸦嘴，时刻提醒行政主官不能放松心态，对防灾方案的决策和实施提供导向性建议。原则第三条是“宁可备而无用，不可无备一失一一积极面对备而无用的结果”。从结果上来看，大部分的准备工作必定是无用功，但为了一丝的可能性也要准备，要坚持舍得投人不能算小账，这一点一定要有清醒的认识。当然这并不妨碍要提前做好物资和设施的后期利用方案以减少损失，比如通过演练消耗快到期的防灾储备等。明确防灾部门日常的主要功课调查、研究、准备应该是防灾部门在平时的主要功课。调查本地区每个基础设施、每个行业、每个人群、每种机制在应对地区可能发生的各种突发事件的应急行动能力。研究每种突发事件在本地区的应对方案，掌握本地区在防灾行动中各个环节的能力极限在哪里；突破极限后的应对方案又是什么；需要多少人，多少物资，来源又在哪里；准备各种支援方案、处置方法、布置物资和设施；发动群众演练、准备应急架构、确认预设机制时效性、打通闭塞环节。用政策法规去明晰政府和民众的防灾责任在防灾工作中政府和民间不能是零和关系，而是你中有我，我中有你的融合关系，更应是分层、分工合作的关系，这需要更多的政策法规和整体结构的搭建。政府能力总有极限不能大小一把抓，而民众也应能找到互帮互助的组织。一些城市将防灾水平的提升寄希望于高科技和AI算法，用更多的摄像头和传感器告诉政府会发生什么，应该做什么。科技的运用固然对提高预警时间有所帮助，但在大自然的威严面前科技工具是很脆弱的，不如一套行之有效的反应机制和长久的准备更加保险。明确防灾部门的功能和定位，探索政府与民间防灾合作的机制，推动防灾相关的法律法规的出台，这些软实力的形成比硬件建设更加迫切。圆Overviewof DisasterPrevention2023-0439