野生动物利用规范新解读.pdf

2023年第2 期(总第16 1期)黑龙江省政法管理干部学院学报Journal of Heilongjiang Administrative Cadre College of Politics And LawNo.22023(Sum No.161)野生动物利用规范新解读王政（中国政法大学民商经济法学院，北京10 0 0 8 8）摘要：进入2 1世纪后，如何规制野生动物利用逐渐成为各家关注焦点。其中，全面禁止说脱离社会现实，忽视发展的重要性。全面禁食说立足全国人大常委会颁布的有关野生动物利用的决定，以公共卫生安全为导向，具有一定借鉴意义。在可持续发展理念指引下，为防止风险预防原则无序扩展，野生动物利用应当坚持普遍保护和分类分级保护相结合原则，实现野生动物利用的规范化。关键词：野生动物；保护与利用；普遍保护与分类分级保护中图分类号：D922.682020年2 月2 4日，全国人大常委会第十六次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（以下简称决定），其核心聚焦野生动物利用行为，为野生动物利用提供了全新的规范性指引。在其影响下，中华人民共和国野生动物保护法（以下简称野生动物保护法）也于2 0 2 2 年底修订，有关野生动物利用的规范将会呈现出全新面貌。但是，决定的出台有着特定的历史背景，具有一定的应急性。几年时间里，对野生动物利用的研究不断加深,逐步趋向理性。因此，在野生动物利用方面，一是要把握住决定的内涵，同时,要结合实际，使野生动物利用的修正路径呈理性化。自新冠疫情爆发以来，对野生动物的利用研究上升至前所未有高度，各家观点争相而至，经过近三年时间,野生动物利用观点逐步回归理性，纵观发展历程，总体可归为三种。一是主张全面禁止利用野生动物。该观点多发于疫情爆发初期，出于对新冠病毒认知的不全面、不科学,有学者以域外有关野生动物利用制度为蓝本，又或是出于公众健康安全保证，强调我国在野生动物利用方面应当遵循严格的禁止性规定。第二种是全面禁止食用野生动物。该主张随着科学界对疫情爆发缘由认知的进一步加深而提出，主张应当充分考虑生态保护等因素,规范禁食野生动物，从源头抑制相关风险。对于其他类型利用，应持开放性态度。该观点与全国人大常委会决定内容保持了一致。第三是规范利用野生动物。该类观点对全面禁食原则收稿日期:2 0 2 2 -11-10作者简介：王政（1995），男，山东潍坊人，2 0 2 2 级环境与资源保护法学专业博士研究生。持类似观点的有邱光君著域外禁止交易和食用野生动物的法律制度，载人民法院报,2 0 2 0-0 4-0 3（0 0 8）；史玉成著中国野生动物保护的立法检讨与制度补缺一一新冠肺炎引发对野生动物风险防范法律制度的思考，载福建师范大学学报（哲学社会科学版）,2 0 2 0 年第2 期。持类似观点的有于文轩著论野生动物保护法制的生态整体主义进路，载东岳论丛，2 0 2 1年第1期；王岳著我国野生动物保护进入新时代，载人民论坛，2 0 2 0 年第2 7 期。96文献标志码：A一、野生动物利用学说文章编号：10 0 8-7 9 6 6(2 0 2 3)0 2-0 0 9 6-0 5二、决定有关野生动物利用规范化解读再行突破,从野生动物利用理性化角度切人，通过制定规范白名单的方式，允许一定范围内野生动物的食用。又或是聚焦全面禁食执法可行性,主张规范野生动物食用性利用。以上可见，理论研究对野生动物的限制利用呈现出逐步放宽的趋势，从最初的一刀切式的全面禁止，到允许食用以外行为的合理利用,再到规范野生动物食用行为。三类观点在一定时间段内均对野生动物的利用起到了相当的影响,纵观三种观点，在人们对疫情认识逐步加深，人们逐步回归理性的状态下，前两种观点理应被摒弃。（一）全面禁止利用野生动物缺乏依据1.“全面禁止”是规范目的而非实施手段决定开篇，则将规范目的予以了明确规定，即全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习。许多学者也以此为依据,将其解释为全面禁止原则。但是,在该项条款中,对野生动物交易行为加以“非法”前置词,表明了在对待野生动物交易行为时,应首先判定交易行为的合法与否，即合法的野生动物交易行为并未被排除在外。因此，若要对该决定创制目的做规范性解读，首先要明确到底何为非法交易行为。决定虽未对非法一词做出直接规定，但却通过下述第1、第2 条，以承接式的方式做了明确说明。决定第1条规定，凡中华人民共和国野生动物保护法和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的，必须严格禁止。对违反前款规定的行为，在现行法律规定基础上加重处罚。该条文实质为强调性条款,即对原有的法律规范条文予以重申，而非创设,其并未对原有法律做突破性规定。在先前法律规范中，并未有关野生动物利用全面禁止的规定，因此，该条文并无法为去全面禁止原则提供规范支持。决定第2 条第二款规定，全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。其看似能够为全面禁止原则提供一定支撑，但细剖来看，同样经不起推敲。2.“全面禁止”围绕食用目的条文第二款全面禁止的是以食用陆生野生动物为目的的各环节。对该条款以文义解释方式予以解读，其禁止的仅仅是以食用为目的的各环节，对于非食用利用，该条款及决定并未扩大原有有关法律规范的禁止范围。但是，有观点在对该条款进行解读时,选择性忽视了以食用陆生野生动物为目的几字，认为要全面禁止有关陆生野生动物交易的所有环节,不免有类推解释嫌疑。纵观新中国成立以来发生的重大公共卫生风险，几乎多与食用相关，在非食用领域尚未引发重大公共卫生风险，且围绕野生动物而生的产业链已趋于成熟，全国人大常务委员会作为我国最高国家权力机关的常设机关，无论是政令或是法律，都是经过严密的制定程序，充分结合国情方才呈现在大众面前，定然不会采取一刀切的方式禁止全部利用野生动物的行为。可见，全面禁止原则在缺乏规范性文件文本支持的同时，又严重脱离社会现实，并不具有社会意义。（二）可操作化路径聚焦“全面禁食”决定第2 条理应为关注之聚焦点，其全面禁止食用原则方为首创规定。首先，从内容与表现形式出发，在内容层面，其明确禁止食用任何陆生野生动物，即无论是否属国家保护野生动物范畴，只要为陆生野生动物，均禁止食用。在先前相关的野生动物保护法律规范中，对非国家重点保护野生动物并未做出禁止食用规定，甚至强调只要野生动物来源合法，则允许食用，例如在2 0 19年3月修订的江西省实施 中华人民共和国野生动物保护法办法第42 条中，就规定对有合法来源证明的野生动物及制品的食用是被允许的。但需要强调的是，决定第2 条仅对陆生野生动物做出了禁止食用规定，并未涉及水生野生动物，对待水生野生动物仍同之前相关法律规定。从表现形式上看，在先前野生动物保护相关法律规定中，保护依据划分更多是种类式而非行为式，其核心置于野生保护动物种类之上，以国家保护野生动物、地方保护野生动持类似观点的有周珂，孙思嘉著野生动物利用法律制度的嬉变与破局，载法学评论，2 0 2 0 年第6 期；谭柏平著后疫情时代野生动物保护执法优化一一基于对全国人大常委会决定的解读，载中国政法大学学报，2 0 2 2 年第1期。97.三、野生动物利用全面禁食原则规范性再探讨物及“三有”动物为依据，分别规定了不同的利用方式。而决定则不同，其打破种类式划分方法，直接将焦点关注于利用行为上，对待陆生野生动物，无论其保护等级如何，均予以了禁止食用的规定。不难看出，决定颁布的根本目的在于禁止对野生动物的食用行为，全面禁食原则具有一定合理性，但该原则是否能够满足当前社会发展需要，还需进一步考量。（一）生物与生态安全新理念促使野生动物保护目的转向日本野生动物保护立法经过三次理念嬉变，分别是由资源利用转向环境保护、扩展生物多样性、对生态平衡和公共生物安全多重考量。而此次决定的影响,则是促使我国野生动物保护相关立法迈向第三阶段，即立法目的不仅围绕野生动物保护及利用展开，更要考虑到公共卫生安全，甚至而言，在价值位阶层面，要将生物生态安全置于首位。从已经生效的法律规范角度看，我国野生动物保护法历经四次修正修订，但在立法目的上，仍仅停留在野生动物保护与利用层面，甚至于更多强调对野生动物的利用，使得部分学者将其戏称为“野生动物利用法”，从内容观之,其中关于野生动物保护的相关规定仅围绕国家重点、地方重点保护野生动物及“三有”野生动物展开,对一般性野生动物并未有任何行为约束。而决定的出台，将在原有保护、利用理念基础上，新增公共卫生安全理念，而后者与前两者在出发点上有着体系化的差异。公共卫生安全理念的实现以行为规制为基础，具体而言，野生动物的利用涵盖猎捕、交易、运输、食用等多个环节，而公共卫生风险的发生多聚焦于某具体环节，而非以野生动物保护种类为基础，是否是国家重点保护动物、是否具有生态、科学、社会价值并不影响公共卫生风险的发生。纵观新中国成立来发生的大型公共卫生事件，多源于人类对野生动物的食用,因此，在决定中，也是主要针对食用这一环节做出了禁止性规定。而保护、利用理念的实现则以物种稀缺程度为基础，其先将野生动物划分为国家重点保护、地方重点保护野生动物、“三有”野生动物及其他野生动物，而后分别做出规制，如，同样是食用行为，对国家重点保护野生动物就全面禁止，而对除此之外的野生动物，只要能够证明其来源合法，则可食用。可见，不同的法律目的对于同一种客体会给出不同的法律评价和法律结果，而这种落差容易造成内部冲突和体系失当2 。因此，当公共卫生安全理念纳人野生动物保护法时，定然会使得原有体系发生变化。（二）全面禁食原则中的全面性不宜过度扩展1.风险预防原则谨慎化为生物安全需要，则采取全面禁止原则的无序扩展，不具有现实可操作性，出于剩余风险及利益最大化原则，应当对全面禁止持谨慎态度。受制于科学技术水平，人类在生物安全防范方面尚未有明确路径，对于引发公共卫生事件的源头大多也是较为模糊。自新中国成立至今，也已发生过数次公共卫生事件，但科学家在对源头进行探寻时，大多难以形成确定性判断。以此次疫情为例，已然上升为全球性公共卫生事件，由世界卫生组织牵头，全球几十个国家的顶尖专家都在试图找到此次疫情发生的源点，但至今却尚未有定论，这与公共卫生风险的不确定性有着极大关联。可以说，凭人类现有科学力量，短期内难以对公共卫生风险源头精准定位。除此之外，延全面禁止原则扩展路径,理应禁止任何利用动物之行为，此路径明显缺乏合理性。公共卫生事件的引发多基于病毒的传播，而病毒几乎存活于任何生物物种，其对于宿主的选择不区分野外种群或是人工种群,不区分野生动物或是家禽家畜，寄宿于家禽家畜的病毒同样有引发公共卫生风险的可能。例如,前些年影响范围较大的H1N1与H7N9,均由家禽家畜引起,且具有相当的致命性,其传播范围虽小，但却有着极高的致死率，难道对此类家禽家畜也要以全面禁止的态度对待？虽然，现行时代背景下的社会多体现为风险性，但风险预防也必须有一定界限3，中华人民共和国野生动物保护法（修订草案）第6 条规定,禁止违法食用野生动物。之所以在采取禁食原则的同时又冠以非法二字,正是选择了保护与利用之间的最佳平衡点，而理论研究的出发点也当结合实际，理性而为之，切忌过于理论化，正如学者所言：“一些学说看似专业的比较和论证，实质相当随意和具有选择性，在此过程中,真正起支配作用的恐怕更多还是不自觉的偏见。”4982.全面禁食原则为经济发展让路全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在对决定进行说明时，明确表示，考虑到耗牛等养殖、利用在民族地区具有一定传统，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中还发挥着重要作用，不应归为野生动物5。同时，在国家畜禽遗传资源委员会2 0 2 1年1月发布的国家畜禽遗传资源品种名录中，耗牛被纳入到其中。从实际出发，耗牛等动物虽具有一定的人工养殖规模，但其野生动物的本质属性仍难以忽视。之所以如此规定，大多还是出于生存权及经济发展的考量。不过也从侧面反映出，决定对野生动物的禁食留有了余地，而且如耗牛、鸽这类占据绝大动物食用市场份额的动物，却通过间接的方式被允许食用。可见，全面禁食原则针对的更多的是一些小众范围内，基于人类猎奇等心理的食用性动物。从现实出发，全面禁食原则确实能够在一定程度上影响部分区域的经济发展，但也不可过分夸大其对经济发展带来的影响，从根本上而言，政治决策及立法背后的价值判断也要体现社会经济发展的重要趋势6 。综上而言，公共卫生安全理念毫无争议且迫切的需要注人到野生动物保护法中，在其影响下，相关法律规范定然呈现保护性转向的体系化改变。但保护并非唯一，保护与发展之间的微妙关系尚需维护。（三）普遍保护与分类分级保护原则全面规制日本确立了以全面保护理念下的分类保护管理制度，而我国学者也有过相关论述，即应对野生动物实行普遍保护,但可根据不同物种的珍贵、濒危程度等因素,综合确定是否需要进行重点保护7 。但由于前者缺乏本土化改造,后者未有详细论述，均无法为野生动物的规范利用提供合理支撑，在对其进行深入剖析后，应做如下解释。1.普遍保护原则赋予野生动物受保护资格首先，需要明确，全面保护与普遍保护虽意思相近，但以普遍保护命名更加准确。普遍保护原则更多是一种导向性规定，其赋予野生动物被保护的资格。即出于公共卫生安全考量，引发公共卫生安全的风险隐患藏匿于所有野生动物体内，但从社会发展及规制成本角度出发，对所有野生动物均予以同等程度保护不具有现实意义，事前风险预防成本要远远高于事后救济投入。因此，通过普遍保护原则，承认在公共卫生安全层面所有野生动物具有平等性，一旦相关隐患出现爆发趋势，则可通过立法进行快速反应，及时消风险，防止危害发生。在一般情况下，对野生动物保护的具体规定仍需交由分类分级保护原则予以处理。但需要明确一点，普遍保护原则的存在并不意味着所有野生动物均要纳人到保护范围内，尤其以外来入侵生物及病媒生物为甚，仍需交由分类分级保护原则予以处理。生态环境部2 0 2 0 年公布的中国生态环境状况公报显示，全国已经发现6 6 0 多种外来入侵物种。其中7 1种对自然生态已造成或具有潜在威胁并被列人中国外来入侵物种名单。此类物种虽多属于野生动物范畴，但其引人将会对我国生态造成极大的破坏，甚至影响我国生态系统的稳定性。生态系统的形成经由漫长岁月，区域内物种间食物链能量流动有着固定方向，任何一种物种的大幅增加或减少，都会对整个生物链产生巨大影响，当外来物种引入后，由于区域内缺乏天敌对其数量进行控制，短时间内就会使得造成某物种数量大量减少甚至灭绝。不排除在此类物种中，有一些具有社会、生态等价值,甚至系属野生保护动物，但出于区域生态系统稳定考虑，对待此类物种不宜持保护态度。同时,在传染病防治法第13条中，明确规定应消除鼠害和蚊、蝇等病媒生物。此次疫情的发生是因人的主动行为，倘若能够加以规范,则能大幅降低公共卫生风险发生的可能。而病媒生物引发疾病时，人类往往处于被动接受的地位,难以通过规制人的行为减少病媒生物引发疾病的可能，只有尽可能的将此类物种排除在人类生活范围外，才能实现公共卫生安全之目的。除此之外，还需明确一点，合理的利用也是保护，全面保护并不意味着完全禁止对野生动物的利用行为，科学的利用不仅有助于野生动物的生存发展，同样能够推动人类社会的进步，正如学者所言：“基于产业和人类基本需求的考量，不能盲目追求一概禁止野生动物利用行为，否则法律无法落实，损害权威与公信力，应当规范野生动物利用环节。”8 2.分类分级保护原则具体规制野生动物保护分类分级保护原则一直贯穿于我国野生动物保护相关立法，指根据野生动物价值等因素考量，划分不同的保护等级及相应方式，其所保护对象大多限于具有相应价值的野生动物。但随着普遍保护原则的出99.现，赋予了一般野生动物被保护的资格，该原则在一定程度上也应有所扩展。该原则原本就适用于国家重点、地方重点野生保护动物及“三有”野生动物，此处不再过多论述，而应将焦点关注于一般野生动物适用问题上。而对于野生动物的保护基础则是“动物福利”，其内容主要包括五大自由原则,即动物享有不受饥渴的自由、享有生活舒适的自由、享有不受痛苦伤害和疾病的自由、享有生活无恐惧和悲伤的自由、享有表达天性的自由9。动物福利涉及要素相对广泛，几乎涵盖动物生存发展的各个方面，但是，有关动物福利中的五大自由原则并非具有完全的普适性，否则,就会落入唯保护论的窠白中。就一般野生动物而言，更多应当关注其生存发展的基础标准，强调的仅仅是人类不过多干涉、破坏动物的生存发展过程,对其保护更多是置于物种视角下，保证物种的存续，可以说是一种最低限度的保护，而非如同国家重点、地方重点野生保护动物一样，在关注物种存续的同时，更强调对其个体的保护。在普遍保护和分类分级保护结合原则指引下，出于对野生动物生态性考量，出于我国生物与生态安全的考虑，承认绝大多数的野生动物均具有被保护的价值和资格，这是普遍保护原则的核心内涵。但在保护过程中,还应综合多种因素充分考量，对所有野生动物均采取统一的保护方式，既不合理也不可能，并不具有现实意义。可见，普遍保护原则的存在，确保了突发情形下野生动物利用规范提级的合法性，分类分级保护原则平衡了保护和发展之间的关系，理应指引野生动物利用新发展。四、结语特定时代背景下，随着公共卫生安全理念的注入，野生动物利用法律体系定然面临重构，而决定作为体系重构之蓝本,其规范化、理性化解读则显得尤为重要，在不曲解、不误读的基础上，实现与实践现实的结合，为野生动物利用提供规范指引。野生动物利用作为生态环境保护法律体系建构中的一环，定然也要防止落人“唯发展论”与“唯保护论”的陷阱中。在承认野生动物利用保护转向的同时，又考虑社会发展需要，在可持续发展生态理念下,理性面对野生动物利用的行为。参考文献：1刘兰秋.日本野生动物保护立法及启示J.比较法研究,2 0 2 0,（3）.2刘志鑫.野生动物保护法的原则重塑J.行政法学研究,2 0 2 0，（4.3】周珂,孙思嘉.野生动物利用法律制度的变与破局J.法学评论,2 0 2 0，（6).4梁治平.法治意识形态反思基于人与动物关系的视角J.中外法学,2 0 2 0,（6).5沈春耀.关于全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（草案）的说明2 0 2 0 年2 月2 4日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上J.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2 0 2 0，（1)。6张亮.论普通野生动物利用的法律规制一一以全国人大常委会的决定文本为展开J.行政法学研究,2 0 2 0，（4).7中国法学会行政法学研究会课题组.关于野生动物保护法修改的十条建议N经济参考报,2 0 2 0-0 3-0 3.8冯子轩.生态伦理视阈中的野生动物保护立法完善之道J.行政法学研究,2 0 2 0,（4).9曹明德，刘明明.对动物福利立法的思考J.暨南学报（哲学社会科学版）,2 0 10，（1).【责任编辑：范禹宁.100: