专项债和PPP模式在基础设施建设上的应用对比.pdf

福建材建设经济与管理2023年专项债和PPP模式在基础设施建设上的应用对比江媛（厦门市湖里区建设服务中心，福建厦门3 6 1 0 0 0）摘要我国经济飞速发展，基础设施建设需求不断加大，伴随着城镇化的进程推进，大量的项目同步开展，大量的资金需求孕育出专项债、PPP模式等新的模式。以厦门市某区停车场项目为案例，从多个角度对比了专项债和PPP融资模式，得出了在一定条件下PPP模式为最优选择的结论。关键词专项债；PPP模式；模式对比0引言“十四五”期间，我国进人高质量发展的新阶段，基础设施和公共服务建设是一项补短板、强弱项的重大任务。随着各大城市基建速度的加快，城市基础设施增多，地方财政无法负担大规模的建设资金，多元化的投资模式孕育而生。各级政府根据自身地域、项目特点，选择合适的投资模式开展项目建设，多方面进行融资，进一步地深人改革投融资体制。在基础设施和公共服务领域出现了新的模式，即政府和社会资本之间进行合作的模式，该模式为我国基础设施和公共服务领域项目建设做出了巨大的贡献。为避免地方政府债务不规范，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发【2 0 1 4】4 3 号文）提出“修明渠、堵暗道”的新思路，以往的借由融资平台公司进行建设项目融资的“暗道”被堵住了，企业不得为政府债务举借,政府也不得偿还企业债务，而地方政府债券和政府与社会资本合作（PPP）模式为“明渠”。1模式介绍1.1专项债模式专项债是政府为了筹措资金投入到项目建设中，而通过地方发行债券的一种融资模式。这与国家实施积极的财政政策来稳定投资、扩大需求、补齐短板的重大措施相吻合。帮助地方拓宽建设资金来源，是一种重要的金融手段。资金主要投人到有运营收益的政府公益项目，融资的规模需匹配项目的收人，优先用于交作者简介：江媛（1 98 4 一），女，研究生，硕士，工程师，主要从事工程管理、组合结构等方面研究。.110通基础设施、能源、民生服务等领域，不得用于发放工资、商业化项目、产业项目、房地产相关项目等。项目资产和收益是还款主要来源。1.2PPP模式PPP是一种项目融资的实现形式，是财政投融资领域的重大创新，既兼顾基础设施和公共服务的提升，又兼顾长时间供给效率，在严控地方政府债务情况下，可短期内解决基础设施公共服务建设资金问题。这种模式的核心意义在于能很好地把各方面的有利资源整合起来，建立一个互相促进、相互包容、共同承担风险的有韧性的机制，更好地促进公共基础设施项目从建设到运营的全周期的实施。结合当前我国“稳增长、促改革、惠民生”的供给侧改革，全社会逐渐认可PPP是一种长效的公共基础设施供给模式!。2案例分析2.1项目概况以厦门市某区停车场PPP项目为例,项目工程总投资（不含征地拆迁）1 0 0 3 2 0 万元，其中，建安工程费用7 98 8 8 万元，工程建设其他费用92 5 0 万元，基本预备费7 1 3 1 万元，建设期利息4 0 5 0 万元。项目包括7 个地下公共停车库及配套设施，总建筑面积为96 95 6 m，地上建筑面积96 3 5 m,地下建筑面积8 7 3 2 1 m，建设地下停车位约2 4 8 2 个。社会资本方采购完成后，将与区属平台公司成立项目公司，项目公司中社会资本方占股95%，区属平台公司占股5%，其中股东方需提供自有资金为2 0 3 2 0 万元，占总投资比例为2 0.2 6%，剩余的资金由项目公司通过融资方式筹措。后期运营内容主要是7 个社会停车场的日常运营维护，收人来源包括政福装建材建设经济与管理第7 期（总第2 6 7 期）府付费和使用者付者,其中使用者付费为停车费、充电费、广告费等。2.2对比分析2.2.1人从政府支出的角度该项目前期实施方案测算后期运营收人不足覆盖建设及运营成本，需有一部分政府可行性缺口补助，即政府付费金额。若采用PPP模式，政府付费按财金【2 0 1 5】2 1 号文公式计算，社会资本方报价折现率5.6%、合理利润率4.5%；若采用专项债模式，按贷款利率2.8%,还款期限1 0 年,每年支付利息，最后一年还本，计算政府付费。2 种模式下政府付费的金额见图1 与图2。12000.00100000.00口PPP日专项债80000.006000.004000.0020000.000F图1报价后PPP模式与专项债模式政府付费数据对比10000.009000.008000007000.006000.005000.0040000.003000.002000.001000.00012345678910111213141516171819202122232425262728图2 不同模式下每年政府付费金额对比由图1 和图2 可以得出，PPP模式具有以下优势：是政府付费少。可充分发挥社会资本的市场竞争性，合理利润率、年度折现率、年度运营成本和使用者付费金额均为报价项。报价后PPP模式较专项债模式相比，运营成本低，使用者付费高，政府总额付费与年均付费少。是还款压力小。PPP合作期限较长，还款周期较长，采用财金【2 0 1 5】2 1 号文中前低后高的付费公式，财政支出平滑，且前3 年政府补助金额低于专项债模式。而专项债模式需最后一年归还本金，财政支出责任骤增，压力较大。2.2.2从降低风险的角度专项债模式下的项目风险全部由政府来承担，而PPP模式下，政府方和社会资本方共同承担项目相关风险,并按一定比例分配（见表1）,因此PPP项目风险管理成为关注的重点 2 。从表1 中可以看出,项目的风险指标共有1 5 项，政府方承担其中3 项风险，而社会资本方承担其中9项风险，两方一起分担另外3 项风险，共同承担风险的要求得以充分体现，后期运营产生的风险主要是社会资本方来承担。在PPP模式下，政府付费金额上限已经确定，超出部分由社会资本自行承担。在专项债模式下，使用者付费收入及运营成本并无社会资本方兜底，若使用者付费收入不足或运营成本超出预期，则政府实际付费金额远超预期。表1 风险分配方案表分类风险因素自然不可抗力不可抗力社会不可抗力未完成融资风险融资资金链断裂风险新建同质项目竞争103439.58 105262.36延迟开始运营80621.49运营62460.043694.2710526.24年均政府补助政府方社会资本VVVVVV运营维护成本上升收益低于预期移交风险政府违约政府方政府补助合计政府补助金额净现值一专项债-PPP还款周期/年VV政府决策失败社会资本违约社会资本提前退出社会资本社会资本组织不当社会资本破产/解散2.2.3从后期运营的角度PPP模式下，运营方为社会资本方，因前期方案的顶层设计使得社会资本方承担着运营压力，而压力就是驱动力，项目的运作机制决定社会资本方以市场为导向，在运营效率提升的路上不断前行。专项债模式下，运营方为政府方或政府委托方，没有提高经营收入的动力。项目作为强运营项目，后期运营效率直接影响整个项目的成败，要很高的专业化运营管理团队。PPP模式的本质就是社会资本方通过取得较长时期的特许经营权和收益权，更有效地保障基础设施的正常运转。在市场竞争下，社会资本方为了盈利，会努力提高效率,增加收益。在社会资本方的采购方案中,因参与的竞争对手很多,政府部门将运营方案、能力作为重要的考量标准，分数占比较大,以保证项目后期高效率运营。项目前期方案测算年均运营成本为96 4 万元，中标社会资本方报价年均运营成本6 5 5 万元，运营成本降低3 2%，足以显示中标社会资本方的运营能力与信心。2.2.4从政府职能转变的角度PPP模式要求政府在和社会资本方的合作中不要超出权限地参与，同时也要履行监管责任，按照市场规则和合同要求，承担自已那部分的风险并履行相关义VV111:福建材2023年建设经济与管理务。政府运用可以提高效率的考核机制,更加严格地监管资本方，以保障项目建成后的产品和服务质量，这样项目落地才能物有所值。专项债模式为政府全程主导的方式，使得政府既当裁判员，又当运动员，无法从具体事物中脱离出来。PPP模式引人基础设施建设后，能够避免单纯由政府部门包办一切，让专业的人干专业的事，真正实现政府职能的转变。综合分析，项目采用PPP模式会更加适合，能更全面地体现该模式下的提高质量、增强效率的本质特征。3建议及策略3.1估做好前期策划政府在投资基础设施建设时，需做好充分的市场调研，聘请专业咨询机构开展方案策划，利用其专业性规划项目的全周期布局，选择出最适合市场的投资模式，以完成基础设施建设。而相应的收益模式及其收费模式是吸引社会资本积极参与的关键问题 3 ,应充分考虑基础设施的运营管理特点，丰富市场化的投资管理运作方式，以稳定的收益吸引社会资本积极参与，促进基础设施的整体发展。3.2加强运营管理高度重视运营效率，确保项目高效运作和收益如期实现，避免部分项目“重建设、轻运营”的问题，聚焦运营效率、收益来完善资产管理，提升“债务-资产”转化效率。专项债模式可通过委托运营、购买服务等方式，引入专业运营商以提高项目市场化收益或专项收人，而PPP模式严格社会资本方的运营效率绩效考核，通过有效的奖惩机制激发社会资本方的运营潜能。3.3探索组合应用项目进行投融资模式选择时，应综合考虑投融资模式中政府需承担的风险，论证是否在政府财政可承担的范围内，以选择最合适的融资模式。可探索专项+（上接第7 5 页）将地铁换乘站施工对城市交通影响降到最低。参考文献1李俊.地铁施工围挡设置与交通导改设计研究.福建建筑,2 0 1 9(8):1 3 0-1 3 4.2于加熙.地铁车站与管线迁改同步施工交通导改分析.福建建筑,2 0 2 0（4）：1 0 8-1 1 0.债+PPP组合应用，专项债在资金特性上具有成本、期限等明显优势，但在项目及资金管理上存在薄弱环节；PPP能有效整合社会资本的运营能力，在项目管理上具有优势，其面临的重大挑战是缺乏相配套的融资工具。专项债和PPP的组合运用具有互补优势，有非常大的实践意义，能够增强地方财政综合实力，提高财力可持续发展。3.4发挥金融作用充分发挥金融市场在基础设施投资中的用处，未来基础设施建设要面对投资需求的类型不同，投资主体的来源不同，资金使用期限的匹配，产生风险的匹配等新的投资局面。为了解决这些问题，应充分发挥金融市场作用，提高解决效率。这时资金利用率的提升，可以有效降低政府债务风险的发生几率，同时资源配置得到优化、市场更加统一、社会公平度大大提升，国家将更加安定。4结语任何融资模式的选择都是为了项目成功落地，为提升公共基础设施的有效供给，以及提高公共服务的供给水平，有效运用财政资金的杠杆作用，用最少的钱干最多的事,解决项目建设最关键的问题。要以政府融资、公共服务供给、社会资本方三方共赢为目标，充分整合社会优势资源，拓宽融资渠道，减少地方政府债务负担，加快推进基础设施建设进程。参考文献1 罗惠月.PPP对公共基础设施供给效率的影响研究 D.武汉：中南财经政法大学,2 0 2 0.2叶苏东.PPP模式中社会资本方的风险管理框架.北京交通大学学报,2 0 2 2,2 1（3）：1 0 2-1 0 9.3姜早龙,梁倩慧,熊伟.综合管廊PPP项目的收益模式及其收费模型研究.湖南大学学报（社会科学版,2 0 1 8,3 2(3):94-984郑良海.地方政府专项债与PPP的相容机制分析.经济问题,2 0 2 0,(3):5 0-5 7.+3李俊.地铁施工交通导改设计方法及施工配合要点研究.福建交通科技,2 0 1 9（4):1 0 5-1 0 8.4福州市城市地铁有限责任公司,福州市规划设计研究院.福州市轨道交通建设前期关键问题研究报告 R.2015.5】中华人民共和国行业标准，城市道路工程设计规范（2 0 1 6年版):CJ372012S.北京：中国建筑工业出版社,2 0 1 6.112