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原创论文Research Articles协作互动式政府创新:一个分析性概念框架顾 昕 赵 琦【摘 要】随着公共管理主流理论范式的演变,协作式创新成为政府创新研究的主流分析思路。本文引入互动治理理论,将既有的“协作式创新”概念更新为“协作互动式创新”,据此建构一套政府创新的协作互动治理分析框架,以期更好地把握政府创新的实质特征,即多方治理主体协作互动、多种治理机制互补嵌合。一方面,国家、市场和社会行动者转变其传统角色,通过互动学习,凝聚共识、共创价值,其中政府不仅直接参与创新行动,而且更重要的是扮演创新网络召集人、促进者和助推者的角色,成为元治理者,在网络的平台搭建、愿景确立、互动管理、跨界沟通等方面发挥主导作用;另一方面,行政、市场和社群机制以相互强化增进的方式互补嵌合,促使多方主体更加有效地发挥其比较优势,推动政府创新。中国政府创新的丰富实践,在协作互动治理的理论框架中可以得到凝练、整合和提升。【关键词】政府创新;协作互动式创新;元治理;治理机制互补嵌合;互动治理一、引言:探寻治理理论下政府创新的新践行在公共行政的学术传统中,政府以及更广范围的公共部门一向被认为汇聚了层本文受国家社会科学基金重大项目“西方民主制度与国家治理困境研究”(项目批准号:20ZDA109)、国家社会科学基金青年项目“放管服改革进程中的地方政府创新研究”(项目批准号 20CZZ015)、浙江省社科基金项目“基层政策执行与社会治理中多元机制的关系研究”(项目批准号:2022JDKTZD01)资助。顾昕,浙江大学社会治理研究院首席专家、民生保障与公共治理研究中心高级研究员、公共管理学院教授,北京大学国家治理研究院高级客座研究员,研究方向为社会政策、医疗卫生政策与治理理论;赵琦(通讯作者),首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲师,研究方向为政策创新与社会治理,。引文格式:顾昕,赵琦.2023.协作互动式政府创新:一个分析性概念框架J.公共管理评论,5(2):5-24.Cite this article:Gu X,Zhao Q.2023.Collaborative-interactive government innovation:An analytical conceptual frameworkJ.China Public Administration Review,5(2):5-24.(in Chinese)6 公共管理评论 2023 年第 2 期级制或官僚组织体系的特点,即循规蹈矩、繁文缛节和僵化惰性,缺乏强烈的创新精神。可是,早在 1962 年,俄亥俄州立大学乡村社会学助理教授罗杰斯的创新的扩散一书,从社会交流和信息传递的角度细致而系统地分析了创新在不同政策领域扩散的过程,其中也论及政府或公共部门内发生的创新(Rogers,1962)。1969 年,密歇根大学政治科学学部主席、政治学系教授沃克尔在政治学顶刊美国政治科学评论(American Political Science Review)上刊发的创新在美国州与州之间的扩散一文,开启了政府创新研究的先河(Walker,1969)。两位先驱者都是在政策过程的研究框架中探讨政府创新,视之为政府间的政策学习、借鉴与扩散。他们论及的政府创新基本上都属于渐进型创新,没有论及那些能给政府或公共治理带来结构性或制度性变革的创新。有鉴于此,2000 年,美国人文与科学学院院士、哈佛大学教授詹姆斯威尔逊在政治学和公共行政学经典论著官僚机构一书中论证,尽管公共部门也会出现边缘性、边际性和渐进式的改善,但在私人部门或经济领域中层出不穷的真正的创新,即重新界定核心任务和带来结构性改变的变革,难以在此出现(威尔逊,2006)。威尔逊在其书中甚至都未引证罗杰斯和沃克尔的研究成果,而沃克尔在政策科学学界其实是颇具声望的学者。但现实中,政府或公共部门中的确涌现了大量服务创新、流程创新、技术创新、政策创新、组织创新、制度创新和治理创新,这些创新在学界被统称为“政府创新”或“公共创新”,以区别于主要发生在经济领域的“私人创新”。相当一部分政府创新不止于对既有政府行动进行边缘性、边际性和渐进式的改善,而且也不止于政府行动核心任务的改变,而是涉及整个公共治理体系的变革。即便在层级组织体系内部,其实也不乏公共创新的驱动因素,例如富于使命感和追求成就感的企业家型官员、热衷获取最新知识和信息的技术精英、对环境变化敏于适应的个体和组织、对社会需求具有较强反应性的机构等(Hartley et al.,2013)。政府创新不仅打破了层级制固有的惰性,为公共部门变革提供了动力,也有助于政府与社会克服治理困境甚至渡过治理危机。治理理论兴起后,有关政府创新的研究逐渐超越了政策过程的学术传统,学者开始从公共治理变革的视角来检视、分析或推动政府创新;换言之,政府创新的治理理论开始出现。在这一学术脉络中,早期的研究路径无论是在新公共管理的框架中强调政府通过引入竞争机制、企业家行动、服务外包等市场化手段来改造公共部门或转变政府治理方式,还是在新韦伯式国家理论框架中强调政府中变革式领导的作用以及强化层级组织对民众需求的反应性,都将国家行动者置于中心。这种研究思国际文献中常见的“bureaucracy”一词,在中文中有多种译法,如“官僚制”“层级制”。“官僚制”带有强烈的贬义色彩,而在国际文献中“bureaucracy”一词尽管在某些语境中也带有贬义,但基本上是中性的,或者说大多数学者追求使之成为中性词。“层级制”是中国社会学界采用的新译法,也在其他学科领域与“官僚制”一词混用,而“层级制”这种译法在政治学和公共管理学界日益多见。鉴于其简单明了且中性,本文采用“层级制”这一术语。协作互动式政府创新:一个分析性概念框架7 路相对忽视了政府外行动者的作用及其带来的跨组织、跨界别的开放行动。更新的研究致力于超越国家中心论,以揭示政府创新不仅意味着在政策过程中由国家行动者主导推出一些新的举措、发明和创造,以及国家行动者在既有的治理框架和范式中对既有政策的渐进式改进和扩散,而且更多意味着公共部门内的创新主体与外部参与者协作互动,建构创新网络,通过公共治理转型来推动政府创新(Torfing and Triantafillou,2016)。反过来,政府创新也推动了公共治理转型,助力国家治理体系和能力现代化的实现。政府创新与公共治理变革相辅相成。超越国家中心论的政府创新研究为新公共治理(new public governance,NPG)、协作治理(collaborative governance)和互动治理(interactive governance)理论的蓬勃发展提供了经验基础。这些理论的发展,反过来也为政府创新的经验研究开阔视野并提供分析框架,形成了以开放创新(open innovation)与协作式创新(collaborative innovation)为旗号的研究路径。这两种研究路径具有很多共同点,经常交织在一起,即关注来自国家、市场和社会不同界别的行动者如何通过网络化的协同协作与密切互动以及多种治理机制的互补嵌合来推动政府创新,以解决共同面临的政策问题或达成共同的政策目标(Torfing,2019)。不管是开放创新还是协作式创新,都对公共部门运作的传统认知形成挑战。政府创新在表层表现为新公共服务计划的推出,但深层是新治理理念的践行以及与之伴随的政府职能、组织或制度的转型。尤其是走向趋同且方兴未艾的协作治理和互动治理理论在公共管理领域正成为主流的新学术范式。这两种理论新范式突破了将国家、市场、社会三类行动主体的职能与边界截然分开的传统思路,扬弃了单独探寻三者功用的国家中心主义、市场自由主义及社会中心主义的有偏视角,试图探究跨界别、多主体的协作互动对于治理变革的重要性。协作治理和互动治理理论范式的开放性,为理解政府创新本身及其对公共治理变革的意涵开辟了广泛的空间,也为构造一种具有开放性和包容性的政府创新治理理论提供了透彻的视角。为此,下文将首先梳理政府创新的相关类型,并阐述将既有文献中的“协作式创新”概念更新为“协作互动创新”的必要性及相关概念内涵;其后,本文将基于互动治理理论范式,建构一套协作互动式政府创新的治理理论,以期为政府创新的研究和实践提供一个新的分析框架;最后,本文会列举一些中国政府创新的实践及相关研究文献,以凸显本文建构的概念框架对未来经验研究的适用性。二、政府创新中政府、市场和社会的协作互动(一)政府创新的三种类型 在政策企业家研究领域活跃的学者南希罗伯茨曾将政府应对棘手问题的策略划分为竞争性、权威性和协作性三种(Roberts,2000)。在政府创新领域成果斐然的学者雅各布托福因借用该划分方式,将政府创新的策略或模式界定为竞争式创8 公共管理评论 2023 年第 2 期新(competitive innovation)、层级式(或等级性)创新(hierarchical innovation)和协作式创新(Torfing,2019)。竞争式创新由市场机制主导,通过契约化让公共部门之外的利益相关者参与到公共创新之中(Walsh,1995),尤其是将创新研发的核心工作外包给企业或社会创新组织,或者在公共部门内部引入竞争以形成内部市场制(Ferlie et al.,1996),以弥补行政机制主导下创新视野、知识和资源的局限。竞争式创新是新公共管理或管理主义的产物。这种模式在数字技术推动的公共创新中尤为显著。其中,那些在市场竞争中发展出卓越技术能力的企业在公共创新过程(尤其是其技术过程)中发挥着举足轻重的作用。竞争式创新的优势在于,多主体的竞争性参与为开放创新增添了活力,潜在创新者的挑战为解决方案的涌现提供了强激励。但是,竞争式创新是一种赢者通吃的零和博弈,胜者能够最终获得界定问题和选择方案的主导权,而败者会浪费其用于开发和测试新方案的努力。如果将公共服务创新看作一种市场,那么私人创新者之间的激烈竞争往往会阻碍彼此间的思想交流,私人创新者也很难和公共组织进行知识分享,这反而阻碍了政府创新的发展(Hood and Dixon,2015)。同时,由于公共服务需要兼顾效率、公平、安全和稳定,其数量和质量的低度量性会导致契约难以有效运作。此外,在新公共管理框架中,即便是非创新性公共服务的公私伙伴关系都在契约订立和执行环节存在交易成本过高的问题(Osborne,2009),创新性公共服务的开发更是如此。层级式创新由行政机制主导,由公共部门内部高层决策者扮演政策企业家角色,界定新问题并寻找相应的解决方案。基于新韦伯式国家理论范式的公共行政改革研究为这类政府创新提供了鲜活的案例。该范式在批评新公共管理运动的不足中应运而生,强调政府官员以更专业化、更有效率、对民众吁求更具反应性的行动来推动对传统韦伯式公共行政的变革(Kattel,2015)。层级式创新的优势在于公共部门领导者有能力动员足够的组织资源和能力,以确保创新解决方案的提出和实施。但其问题在于,领导者及其专家顾问可能会过于依赖自己的想法和内部资源,这不仅可能会使问题界定和方案选择偏离大众需要,也会将其所能调动的资源局限在组织内部,同时减少了体系内行动者与体系外行动者共享知识信息和相互学习借鉴的机会(Torfing,2019)。与前两种创新相反,协作式创新由社群机制主导,重点在于多方行动者通过建构创新网络来促进利益相关者之间知识、信息和理念的交流,从而推动政府创新。协作式创新意味着,基于共识的问题界定和方案决策,多方参与者将共担成本、分散风险和共享收益。这一取向与该治理理念出现之初强调以跨界别多方主体组成的网络取代自上而下行政管理的理论取向是合拍的(Rhodes,1996)。在此过程中,多方参与者不仅能参与到公共服务的递送和评估环节,也能参与到公共服务的问题界定和方案选择以及公共服务的委托与设计等环节。参与者的共同承诺建立在对差异和矛盾的建设性管理基础之上,从而减少了理性化决策过程中主导性群体对异议协作互动式政府创新:一个分析性概念框架9 的忽略或压制,在客观上增进了不同利益相关者的良性互动,促进了创新理念的传播。此外,公共管理学者们还从经济或工商创新以及创新政策研究中借鉴了开放创新的概念,将其融入政府创新的研究之中。开放创新原本指经济或工商领域的一种创新新范式,强调多方主体的协作式参与,而政府通过财政和金融支持及构建公共知识库等方式助力创新(戴亦欣和胡赛全,2014)。就政府创新而言,开放创新指政府利用不同政府部门、市场组织、社会组织的资源和知识来解决公共问题,以提高公共服务质量和创造公共价值的创新性行为(Mergel and Desouza,2013)。一般认为,“协作式创新”这一概念在分析上具有比较优势,在政府创新文献中也得到更多的采纳。该概念的出现同公共管理新理论范式的演进趋势保持一致,即新公共管理理论首先兴起,很快为新韦伯式国家理论所反思,继而被新公共治理、协作治理和互动治理等理论取代。关于最新一波多种治理理论有何异同及其趋同趋势,笔者将另文撰述。限于篇幅,本文仅指出两点:第一,新公共治理、协作治理和互动治理的共同点都强调公共服务提供主体多元化,而且多方行动者通过建构治理网络来调配资源和协调行动,这是治理理念兴起的初衷;第二,新公共治理和协作治理理论均在很大程度上具有社会中心论的色彩,而互动治理理论致力于超越国家中心论和社会中心论的分野,探究不同界别的行动者在治理网络中各具特色但又相互协同的职能。社会中心论突出了社群治理的作用,但在相关文献中“社群治理”并没有被作为一个大众接受的术语得到广泛使用,而是与“自我治理”“自组织网络”“网络治理”等多种术语混用。很多治理的早期文献以及下文讨论的协作式创新文献往往以网络治理代替社群治理,但网络治理仅仅是社群治理的一种子类型,或者是其代表之一。社群治理的基本特征是相互密切关联的个体形成一定形式的社群,基于对共同价值与社群规范的认诺与遵守,协调其活动并开展集体行动(Bowles,2004)。自诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺奥斯特罗姆及其领衔的布卢明顿学派揭示了在诸多公共事务尤其是公共资源的可持续性利用上社群机制的运作之后(Ostrom,1990),社群治理就成为与行政治理和市场治理并列的第三大治理机制(Cole and McGinnis,2015)。社群治理有很多具体的组织形式,包括群体治理、协会治理、联盟治理、法人治理和网络治理等。以超越国家与市场为取向,布卢明顿学派是治理研究领域中社会中心论的典范,这集中体现为其核心概念“多中心性”或“多中心治理”(Cole and McGinnis,2015)。作为多中心治理的探索者和倡导者,奥斯特罗姆以及布卢明顿学派的社会中心论取向在治理理论的演变和发展中一直有着广泛的影响,这也在协作治理理论和协作式创新的研究中得到体现。因此,基于协作治理理论的协作式创新论述往往具有社会中心论的色彩,即强调政策创新的主动力既不来自政府内某个非凡领袖或政策企业家的意愿或灵感,也不源自公共部门内部绩效管理施加的强大激励,而是10 公共管理评论 2023 年第 2 期来自社会力量参与的推动。在协作式创新的研究思路中,社会行动者被置于公共创新的中心地位,社群机制被视为推动公共创新的核心治理机制,网络建构作为社群治理发挥功用的一种形式主宰了协作式创新。这和秉持国家中心论的、政府主导的竞争式创新和层级式创新并不相同。(二)从协作式创新到协作互动式创新在协作式创新研究思路形成的时代,作为其理论背景的公共管理学界出现了从新公共管理运动到协作治理、再到互动治理的学术拓展过程。具体而言,由于新公共管理运动的发展不但没能完全利用好来自公共服务者和公共服务承包商的知识、能力和资源,以全面提升公共服务的效率和效益,反而因过度竞争损害传统的公共价值,协作治理理论应运而生。如果说新公共管理运动着重解决财政紧张背景下公共服务的效率与效益问题,那么协作治理理论则兼顾公共治理中效率、公平、民主等多元价值的平衡(Ansell and Torfing,2021)。协作治理意味着多方主体为了共同目标参与到特定问题的解决中,但这一理论还特别强调多方主体共享裁量权(Donahue and Zeckhauser,2011)。多方主体能够共享裁量权,真正实现了参与者既能“合作”又能“治理”,这意味着两点:第一,多方主体不仅参与到公共服务执行中,还参与到决策中,即多元主体彼此间是平等的,在集体决策中有平等的机会来反映其偏好,这与传统的咨询和听证等参与方式并不相同(Ansell and Gash,2008);第二,多方主体形成一种组织化的互嵌关系结构而非松散的原子化、个体化协作关系,这种互嵌关系可以是正式的也可以是非正式的网络关系,而后者常常在治理中发挥关键性作用(Berardo,2014)。协作治理是一种制度设计精良的治理模式,需要多元行动者具有联合行动的意愿和能力,其中,正式与非正式的协议订立和规章制度的设计对于治理绩效的取得至关重要。同时,容易衡量的绩效目标、清晰明了的管理过程、扁平流动的互动结构等都将有助于协作治理的成功(Assens and Lemeur,2016)。领导力、组织能力、制度设计均欠缺的协作治理无法创造共同价值,反而会造成价值共毁(Engen et al.,2021)。有研究者认为,当前协作治理的研究主要关注治理过程中的上游问题,即多方行动者的纳入、协作的促成和共识的促进,但对下游问题,即在决策形成之后如何协同实施、如何评估结果以及如何对各方行动者加以问责等,关注不足(Srensen and Torfing,2021)。可见,如何发挥公共领导力,构建起完善的互动平台,以促使协作治理中政府、市场和社会三大类主体之间的良性制度化互动,成为推动协作治理理论发展的重要方向。公共价值的创造不仅需要公共服务的参与者、生产者与使用者等相关利益主体的共同经历、共同生产和共同治理,更呼唤多元机制的互补嵌合,形成公共治理体系的创新生态。由此,互动治理理论逐渐走到了台前。互动治理是指利益多元的多方行动者通过互动以形成、促进并达成共同目标的复杂过程,在此过程中,各行动者动员、交流协作互动式政府创新:一个分析性概念框架11 和利用多方资源,通过制度化互动的建构,实现共同治理。作为一种超越层级和市场治理以应对社会复杂性的新取向,互动治理的概念起源于欧洲(Amin and Hausner,1997),后来在环境保护、高等教育、渔业管理等多个领域得到应用。然而,即便一些欧洲学者在享有盛誉的美国公共行政学者彼得斯的影响下进行了理论综合(Torfing et al.,2012),互动治理也未如其倡导者所愿成为治理理论的一种新范式。互动治理和协作治理作为治理理论范式并无实质性不同,其阐发者也有交叉。因此,有文献甚至认为“互动治理”与“协作治理”“网络治理”“参与式治理”等概念所指的治理实践别无二致,基本上均为多方主体协作,而且通常都由一个旨在凝聚共识的政府行动者引领各方利益相关者涉及一系列政策并加以实施,以实现公共价值(Bianchi et al.,2021)。互动治理对原有理论和实践的边际性超越,体现在其开始重视多种治理机制互补嵌合的思路和强化“元治理”概念这两个方面,即其不仅仅关注不同主体的互动合作、相得益彰,更关心如何将不同的治理机制的互补嵌合进入良性循环的轨道,实现协作互动的可持续化。简言之,协作治理和互动治理是公共治理体系构建的共同需要,前者意味着公共服务治理体系中多元主体的互动和参与,提升公共服务供给效率、资源、信息和合法性;而后者则强调多元主体互动机制的构建,保证多元互动的可持续性。将互动治理引入政府创新中,将补充基于社群机制协作式创新理论取向中相对忽视的市场行动者和国家行动者,尤其强调国家行动者在公共创新中以召集人和领导者身份所扮演的元治理角色。元治理一般被界定为“治理的治理”(governance of governance)(Torfing et al.,2012),其具体职能体现为目标愿景确立、网络制度建设、行动框架拟定、互动协商管理、跨界联络沟通等诸多方面(Li,2021),其目的是促进多方主体协作互动的协调性和多种机制运作的平衡性。在公共创新启动初期,其他类型成员可能不愿承担财务风险,此时元治理者还需提供资金支持,以孵化创造性思想。不少国家由政府出资建立了公共部门创新实验室,并提供人力支持,在推动政府创新上颇具效果(McGann et al.,2018)。尽管很多国际文献探讨了多类主体扮演元治理者角色的可能性,但多数文献关注的是公共元治理者(public meta-governor),认为国家行动者具有市场主体或社会主体所没有的一些优势,可以更好地扮演元治理者角色(Gjaltema et al.,2020)。元治理是协作互动式创新的一个重要组成部分。关注元治理对于政府创新的重要性,是保证协作式政府创新有效且可持续的重要思考路径。因此,“协作式创新”的概念有必要在互动治理理论的框架中进行一定程度的重构,转变为更具有平衡性和包容性的概念 “协作互动式创新”,以褪去既有研究思路中的社会中心论色彩。以“协作互动式创新”这一新概念取代既有的“协作式创新”概念,能更好地把握原概念框架所承载的公共创新的实质特征,即多方治理主体协作互动和多种治理机制互补嵌合,而不是不恰当地突出社会力量的作用。值得说12 公共管理评论 2023 年第 2 期明的是,从“协作式创新”到“协作互动式创新”的概念更新,是一种边际性改善。事实上,协作式创新文献的一些主要作者,如 Eva Srensen 和 Jacob Torfing,都共同参与了互动治理理论范式的建构(Torfing et al.,2012),他们在协作式创新的文献中也对互动性因素多有刻画,例如非常强调创新网络的参与者必须具有互动性能力(Srensen and Torfing,2007)。在某种意义上,从“协作式创新”到“协作互动式创新”的概念更新只不过弥补了既有文献在政府创新理论建构中的某种思维疏漏。同时,将目前流行的概念从“协作式创新”更新为“协作互动式创新”,也有利于汲取跨学术领域的思想资源,以充实既有理论的内涵。事实上,在经济创新和创新政策研究领域,创新很早就被视为一种多主体互动的过程(Lundvall,1988),“互动性创新”的概念也早已出现(Barras,1990)。因此,采用“协作互动式创新”这一新概念,在学术思想史上,无论是从溯源还是从发展角度来看,都是顺理成章的。在该概念及协作互动治理范式中,公共创新中不同界别的行动者 公共或私人的参与者 互相交流经验、想法和意见的互动实践,可以被纳入创新政策研究者所重视的“互动性学习”的概念中(Lundvall,1988)。在协作互动式创新中,不同界别行动者在地位上是平等的,但其在网络中的身份和职能有一定的差别(Torfing,2019),这一点在国家行动者身上体现得尤为明显。在层级制模式下,公共部门领导者习惯于视自己为所有权力和责任的拥有者,即便将市场和社会行动者纳入公共创新,制度化的互动仍很难存在。层级制政府创新有可能出现“有协作无互动”的局面,这种局面在所有成员听从上级指令开展分工协作的层级制组织中非常常见。但在协作互动式创新中,领导者将协调多方参与者进行协作,并在协作中将加强互动视为自己的重要责任,履行该责任将成为他们增强自身政治领导力的重要手段之一(Torfing and Ansell,2017)。在层级制创新中,基层官员因需要遵循规则和命令,积极参与创新的兴致不高;但在协作互动式创新下,基层官员可能更具创业精神,以更积极的促进者、推动者和协调者的角色参与到公共创新中(Bovaird,2007)。协作互动式创新也重塑了政府、市场和社会主体的关系。在层级制主导的行政化治理体系中,公民、社会群体或社会组织往往会自视为治理的被动接受者,在既没有渠道也没有能力的情形下会消退甚至丧失参与政府创新的意愿,只是被动地接受政府的安排;而在协作互动治理体系中,那些认为自己有能力的积极公民及其所属的社会群体或组织将渴望参与创新(Torfing et al.,2019)。竞争式创新中的私营企业或其他私益组织将自己视为游说者,利益不一致的游说者难以开展协作互动,于是常常出现强游说者挤压弱游说者的局面,但在协作互动式创新中,利益不尽相同且游说能力各异的企业和私人组织将被整合到一个包容性的互动网络中,贡献所长,为公共价值的持续性创造拓展可能。协作互动式政府创新:一个分析性概念框架13 三、政府创新中行政、市场和社群治理机制的互补嵌合性基于协作治理理论,“协作式创新”概念强调跨界别主体协作对于政府创新的重要性。然而,跨界别主体间的协作并不一定会自然而然地发生,即便发生也并不一定具有可持续性。换言之,协作式创新失灵不乏其例。许多学者总结了协作式创新的阻碍,包括公共部门内部组织间的协同障碍、公共部门外部行动者的协同障碍、跨界别行动者的协同障碍以及各界别中组织内部的协同障碍(Cinar et al.,2019)。互动治理理论范式探讨了不同治理机制的互补嵌合,这一点在解决政府创新的上述困境上至关重要,因此将“协作式创新”概念小幅改造为“协作互动式创新”概念,有助于加深对政府创新治理的理解。造成公共部门内部组织间协同障碍的原因包括组织知识或资源无法配合协同、领导力或核心权威缺失、持续性创新能力和承诺缺乏等(AlNuaimi and Khan,2019)。公共部门外部协同障碍本质上缘于不同行动者在资源和能力上的差异,导致其在参与公共创新的条件规则、知识产权保护规则、资金支持规则等事项时力有不逮,而这些规则恰恰构成公共创新产生、落地与扩散的制度性基础设施。跨界别主体间协作障碍的肇因就更多了,包括较低程度的社会信任导致不同界别组织间的互信不足、权力关系的不对称导致公私合作伙伴关系难以顺利形成、专业知识认知与关注重点不同、合作的沟通协商成本过高、利益相关者在利益和策略上存在差异等等(Bach and Wegrich,2019)。为了应对横向协作失灵的问题,高层级行政力量运用行政机制对协作网络的建构和协作 治 理 的 运 作 实 施 纵 向 干 预,形 成 所 谓 的“受 命 式 协 作”(mandated collaboration),能够在一定程度上缓解多方主体横向协作参与力不足的问题(McNamara,2016)。通常而言,在单一制国家,推动受命式协作的主体是中央政府。中央政府能通过干预、规制、动员、财政支持等行政化行动,为横向协作网络中多方主体间的协作与互动提供助力和保障。在中国,行政机制主导的纵向干预在很大程度上是地方协作治理运转的必要条件(Zhou and Dai,2023)。但高层级行政力量的纵向干预并非协作治理成功的充分条件,行政机制的过度使用可能在一定程度上削弱原有协作网络多方主体的主动性和自主权,挤压社群机制运作的空间,因此可能遭到多方主体的暗中抵触,甚至会引致其直接退出合作网络,造成协作的失败。可见,协作治理中推动多元主体共治的种种方式,无论是横向协作还是纵向助推,都难以确保协作创新的效果,治理机制的嵌合更显必要。首先,尽管多界别主体的创新参与基于某些共同价值和承诺,但参与者之间的知识与注意力本身存在差别,彼此间的互信并不容易建立。在这方面,将基于选择与竞争的市场机制嵌入创新网络的运作之中会大有裨益。市场行为伴随着各种各样的契约订立,而守约则是市场行为的标杆。对于政府创新来说,引入市场机制的好处之一是为多界别行动者14 公共管理评论 2023 年第 2 期的合作提供守约约束。作为市场机制发挥作用的一种途径,声誉信号能帮助协作互动网络筛选掉不合格的参与者,并孵化和培养网络中合格且优质的长期参与者。不合格的参与者并非经由行政机制被强制剔除,而是在协作互动过程中经由竞争而被筛除。在协作互动式创新网络建设初期,尤其在多方主体间协同信任尚未形成的情况下,市场机制蕴含的信号与声誉是吸纳优质非公共部门行动者参与的重要手段和方法。随着协作网络形成,合作加深,优质参与者将不断推进知识学习、信任增长,多界别行动者的合作成本逐渐降低,从而开启协作创新与信任增长的良性循环(Wang et al.,2020)。其次,无论在哪一界别,即便是在不乏创新精神和创新行动的私立经济组织中,其内部也存在着阻碍与组织外行动者开展协作式创新的障碍,包括控制权威丧失、组织理念与文化僵化和创新能力孱弱等(Demircioglu,2018)。对控制权丧失的顾虑往往是协作式创新的最大思想障碍,此种顾虑广泛存在于各种组织中,消除该顾虑需要多种治理机制的互补嵌合。行政机制中公共权威的行使可提供长期且具有平衡性的控制权方案。行政机制运行中的权威行使,能强化协作互动式政府创新的合法性,为不同组织的成员间创新性合作提供长期的可信承诺与保障(Crosby and Bryson,2010)。市场机制能通过市场契约来调整控制权的收益,对那些控制权丧失的组织进行额外补偿,为他们参与协作互动式创新提供经济激励。引入竞争以提升效率不仅有助于协作互动式创新本身,也能为组织变革提供新的外部刺激,促使参与其中的各类组织保持活力,减缓甚至遏制组织僵化(Ketchen et al.,2007)。社群机制能够通过社群价值信念引领、道德规范约束和社会资本提升的方式,为那些控制权减弱的组织参与协作式创新提供社会性激励。创新能力约束着创新发起者或参与者的创新行为,增加了实现创造性变革的难度,而能力的提升不仅需要各类组织自身的努力,社群机制的运作可以在一个制度化的网络中为各类组织赋能,以提升其适应力。因此,促进多主体的角色转变与制度化合作以及不同机制间的互补嵌合,成为研究政府创新与公共治理变革的题中之意。再次,协作治理理论及在此基础上奠立的协作式政府创新理论,在很大程度上依赖于社群机制的作用,尤其是作为其子集的网络治理。但是,社群治理在很大程度上无法独立于行政治理,正如奥斯特罗姆所揭示的,社群与政府互动需要得到行政力量的合法性承认,或获得行政力量的支持才更有可能取得成功(Ostrom,1990)。相关中国研究也显示,即便是包括地方政府在内的多方主体建立协作网络以实施协同治理,也需要在纵向干预有力和有效的情况下才更有可能成功(周凌一,2020)。最后,行政机制与市场机制和社群机制的互补嵌合,尤其强调公共领导力的发挥。其中,协作平台构建过程的领导和推动是核心工作之一。在这个过程中,元治理者不是完全依赖于命令与控制实施自上而下的行政管理,而是在平台或网络构建过程及后续运作中与多方主体开展互动和协商。尽管元治理者的角色常由政府扮演,而且在多级政府涉入时常由中央政府扮演,但元治理者和受命式协作中的受命协作互动式政府创新:一个分析性概念框架15 者不同,其将采用更为平等的方式吸引多方利益相关者加入协作。元治理者可以通过行政机制的运作为资源和能力不足的市场或社会行动者提供公共扶持,如财政补贴、信贷优惠、教育培训等方式,通过赋能缓解其因能力不足而带来的问题(Lewis et al.,2018)。此外,元治理者还可以利用其自身权威,发挥引导和助推作用,抑制市场和社会行动者可能产生的机会主义行为,持续保证可信承诺,促成协作式创新的良性循环(Crosby and Bryson,2018)。在协作互动式创新中,行政机制的运作方式与网络治理蕴含的社群机制的运作具有互补嵌合的特征,可产生相得益彰之效。四、走向政府创新的协作互动治理理论创新不仅发生在私人生活或工商经济领域中,在公共和社会生活中也层出不穷。政府创新或公共创新的涌现,不仅颠覆了传统公共行政认知,也更新了既有的公共管理理论。在公共治理学术的前沿,政府创新的经验研究为理论范式的演进提供了丰富的素材,而理论范式的转型也为政府创新的研究提供了分析框架和方向指引。政府创新的先驱研究在政策过程的学术框架中展开,但研究对象局限于那些边缘性、边际性和渐进性的政策创新。在治理变革成为公共管理学界的核心论题后,以引入市场机制为特征的竞争性政府创新在新公共管理的理论视野中得到检视,以完善行政机制为特征的层级式创新在新韦伯式国家理论视角中得到考察,以网络型社群机制发挥主导作用为特征的协作性政府创新在协作治理的理论框架中得到分析。随着公共管理主流理论范式从新公共管理到新韦伯式国家理论,再到新公共治理、共同生产、协作治理和互动治理的演变,协作式创新成为政府创新研究的主流分析思路。相比于经济领域创新对私人利益最大化的不懈追求,公共部门创新涉及的是多方主体偏好和利益的平衡,强调不同价值和理念的中和。协作性政府创新的本质是分布式的、适应性的和横向拓展型的,是基于不断互动学习、互动调节的集体行动过程。因此,以命令和控制为基础的行政型领导方式及单纯基于竞争与淘汰的激励性管理方式无法适应政府创新的治理格局。一方面,在政府创新过程的早期,实施绩效管理和严格纪律控制可能会为企业、社会组织和公民设立过高的参与门槛,降低了多方参与的可能;另一方面,激励性管理方式针对的是公共部门员工的经济激励,可能会对专业性、社会性、公共性激励(不忘帮助需要帮助的人、解决紧迫社会问题的初心)构成挤出效应。因此,尽管竞争性和层级式政府创新在某种程度上能够提升政府行动的效率或增强政府对社会需求的反应,但无法从根本上解决公共创新中利益和价值均衡的问题,而以社群机制为基础的协作式创新在共创公共价值和共同提供公共服务上具有优势。不止如此,在公共创新的过程中,无论是创新需求的凝16 公共管理评论 2023 年第 2 期聚、知识的生产与扩散、技术开发与应用、能力建设与增进,还是组织变革与优化,运作良好的网络型社群机制都能发挥良好的协调作用。协作式创新概念明确,政府创新需要来自政府、市场和社会的多方行动者,包括富于企业家精神的政府机构(及其官员)、公共服务组织、企业和社会组织,以协会、联盟、合作伙伴等多种正式和非正式的方式联结起来,形成创新网络,为创新实现所需要的互动学习、沟通拓展提供平台和空间。然而,协作式创新的社会中心论色彩在正确凸显社群机制重要性的同时,未能把握行政机制、市场机制和社群机制互补嵌合的重要意义,也未能在此基础上就国家、市场和社会行动者应有的角色分化及其互动展开清晰而深入的分析。在这一点上,以超越国家中心论和社会中心论的分野为特色的互动治理理论,有助于对“协作式创新”概念形成边际性改造,从而形成“协作互动式创新”的新概念。作为一种概念更新,新概念“协作互动式创新”不仅延续了旧概念“协作式创新”对多方主体协作以促成政府创新的关注,还增添了对多种治理机制互补嵌合以及元治理在其中作用的关注。实际上,无论是针对政府创新还是更加广泛的公共治理变革,在既有文献中以主体为中心的思路(actor-centered approach)已坚如磐石,聚焦于国家、市场和社会关系的论著不计其数,但以机制为中心的思路(mechanism-centered approach)尚未成为主流。本文将多种治理机制互补嵌合与多方主体协作互动并列,视为协作互动式政府创新治理理论的两个维度,是在学术上有所创新的一种尝试。沿着多种治理机制互补嵌合的维度,有可能深入考察多方主体协作互动的异质性。在协作互动式政府创新的过程中,多方治理主体协作互动,多种治理机制互补嵌合,构成一个运作良好的公共治理体系。国家、市场和社会的行动者将转变其传统角色,将各自所长的知识和能力投入共同的经济社会事务中,通过密集的互动与学习,凝聚共识、共创价值。成功的协作互动式政府创新犹如精彩的戏剧,来自不同背景的行动者在创新网络的参与行动中扮演的角色固然有别,但又密切互动、相配无间。政府不仅直接参与创新网络中的各种创新行动,更重要的是扮演召集人、促进者和助推者的角色,成为元治理者,在创新网络的平台搭建、愿景确立、互动管理、跨界沟通等方面发挥主导作用。通过行政机制的适当运作,政府能为多方主体创新网络中互动的可持续提供制度化的保障,尤其是网络参与者之间长期协作的可信承诺需要一定的政治性权威加以维系。在市场机制的运作下,市场主体能发挥竞争优势,在把握社会需求、开发新兴技术、提供经济激励、配置稀缺资源等方面为创新网络的建设和拓展作出贡献。市场声誉也能为创新网络吸纳和培育优质合格的参与者提供信号。通过社群机制的作用,社会主体在