论党章制定权.pdf

Researchon IntrapartyRules and RegulationsVol.2 No.3 July 2023052064党法视码宪第2 卷第3 期2023年7 月论党章制定权刘练军付晨（东南大学法学院/党内法规研究中心，江苏南京211189)摘要：党的二十大提出要以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力。在整个党内法规体系中党章居于基石地位，其制定权问题是党内法规制定权的核心议题，是党内法规学研究的基础。从性质上来说，党章制定权作为一种创设最高党内法规规范的权力，是党内权力产生和运行的根本准则。从党章制定权的行使层面上看，党章制定权行使的主体、程序及界限都有其自身特点，其主体应为全体党员而非部分党员，行使的程序应被纳入法治化轨道予以原则性规制。作为一种党内权力，它理应受到宪法、党章自身规定、马克思主义理论的限制。此外，要厘清党章制定权与制宪权的关系，借鉴制宪权理论剖释党章制定权，以发展完善党内法规制定权的理论体系。关键词：党内法规；党章；党章制定权；制宪权中图分类号：D21文献标识码：A文章编号：2 0 9 7-1 0 6 0(2 0 2 3)0 3-0 5 2-1 3一、问题意识党内法规的制定是依规治党的“起点”。起点如何，对过程和终点的影响都极为深远。所以，对于党内法规学来说，党内法规的制定问题是个重要论题。党内法规可以划分为党章和党章之外的其他党内法规。对于党章之外的其他党内法规的制定，都可以依据中国共产党党内法规制定条例（以下简称党内法规制定条例），而这个条例本身就是根据党章制定出来的。其第1 条规定：“为了规范党内法规制定工作，提高党内法规质量，形成完善的党内法规体系，推进依规治党，根据中国共产党章程，制定本条例。”由此可见，党章是党内法规制定条例的立规依据。这就决定了该条例不可能作为党章的制定依据。一个基本的法学常识是，下位法不能规定上位法如何来制定，否则就违背了法律之间最基本的效力位阶关系。上位的党内法规可以规定下位党内法规如何制定，如中央党内法规可以规定地方党内法规的制定程序，但是地方党内法规不能规定中央党内法规如何制定。作为党内法规的党章，如果认为它像其他党内法规一样，是根据党章制定出来的，这在逻辑上是行不通的。党章的制定权来自哪里，或者说，党章制定权的依据是什么，这才是党内法规制定权的核心问题。党章之外的其他党内法规的制定权问题，党内法规制定条例已经规定得很清楚。但对于党章，党内法规制定条例第3 条第2 款只是规定了“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和收稿日期：2 0 2 3-0 3-0 8基金项目：国家社会科学基金项目“完善党和国家监督体系研究”（2 1 AZD088)作者简介：刘练军，东南大学法学院、东南大学党内法规研究中心教授；付晨，东南大学法学院硕士研究生53.刘练军晨：论党章制定权付依据”。也就是说，党内法规制定条例并未解决党章制定权问题，而且它也不可能解决这个问题，因为它自身都是依据党章制定的，党章是它的上位法规。党章作为最高位阶的党内法规，首先要回答自身的制定权问题。党内法规制定权问题的核心，就在于党章制定权的来源问题。甚至可以说，党内法规制定权问题，主要就是党章制定权的正当性与权威性问题。讨论党章制定权问题，才能真正触及党内法规制定权问题的本质。如果回避了这个问题，所有的研究就只是围绕着党内法规制定条例转，只能是对它进行重述而已。那样的话，学术研究的理论性和创新性都无从谈起。党内法规学研究当然不能离开现行的党内法规文本，就像法学不可能抛弃现行的法律规定一样，但是也不能完全满足于对现行党内法规的重述，而应该以推进学术理论的创新为目标，直面而不是回避党内法规学中的“元问题”。在党内法规制定权问题上，如果仅仅满足于对党内法规制定条例条文的分析，是远远不够的。到目前为止，在所能检索到的党内法规学文献中，未见专门探讨党章制定权问题的文章。至今没人研究不等于这个问题不重要，更不意味着它不值得研究。相反，党章制定权可谓是党内法规制定权的“元问题”，其重要性不言而喻。就像宪法学不能不讲授制宪权一样，党内法规学也务必把党内法规制定权作为它的一个基本范畴，予以认真对待。笔者专门把它提出来，并尽可能地展开深人讨论，就因为它是建构党内法规体系的原点，是一个不容回避的重要论题。当我们讨论党内权力的时候，要意识到党内权力的源头就是党章制定权。有了党章的制定权，然后才有党章、其他党内法规以及所有的党内权力与权利，就像国家有宪法之后，才有其他的部门法，然后才有各种国家机构的权力和公民的权利。可以说，制宪权、立法权有多重要，党章制定权、党内法规制定权就有多重要。作为一种创制规范的活动，党章制定与宪法制定在活动性质、根本目的上有相同之处。因此，本文借用制宪权相关理论研究党章制定权，旨在探讨党章制定权的性质、行使，明确党章制定权与制宪权的关系，讨论党内法规制定权的核心问题，藉此丰富和发展党内法规制定的理论体系，并求教于方家。二、党章制定权：一种创设最高党内法规规范的权力党章制定权的性质问题，是研究党章制定权的逻辑起点。党章在党内法规体系中的地位，酷似宪法在国家法律体系中的地位。宪法与党章分别作为国家法律与党内法规的根本大法，两者有着共同的法治目标构建中国特色社会主义法治体系，同样是以人民群众的根本利益为价值取向。所以，关于党章制定权问题，我们可以参照宪法制定权理论，从事实论和规范论两个视角对党章制定权的性质以分析。（一）党章制定权性质：基于事实论与规范论的分析所谓事实论，是讨论事实本身是什么，也就是分析“tobe”的问题；而规范论是讨论应该是什么也就是分析“ought to be”的问题。举例来说，2 0 2 2 年秋季学期选修党内法规学的硕士研究生有哪些人，这是一个事实问题。可是，我们发现有个别同学应该来上课，但是他并没有来。所谓“应该来”，就是一个规范问题。因为“应该”是根据既定的规范(如东南大学研究生手册）所得出来的结论。所有选参见王世涛：宪法最高法律效力规范分析比较法研究2 0 2 2 年第2 期，第1 4 9 页。参见叶海波、刘梦妮：习近平法治思想中的党章与宪法关系命题，河南社会科学2 0 2 1 年第8 期，第9 8 页。参见姜涛：立法事实论：为刑事立法科学化探索未来，法制与社会发展2 0 1 8 年第1 期，第1 2 0 页。参见刘松青：意义的规范论与具身模拟论江西社会科学2 0 2 2 年第1 2 期，第2 5-2 6 页。54.2023年第3 期修党内法规学这门课的同学，每周二晚上都应该到东南大学纪忠楼3 0 8 上课，这就是一个规范论。第三周周二晚上来3 0 8 上课的同学共有1 1 位，这就是一个事实论。用英国哲学家大卫休谟的话来说，事实论就是事实判断，而规范论则是价值判断。休谟所说的事实判断和价值判断，其大意是指，事实可以从科学的角度来分析，价值则不然。比如，你认为这件事应该做，但可能有人认为做这件事是万万不应该的，当然，还有些人对是否做这件事丝毫不关心，是否做这件事本身就涉及价值判断，它是科学难以回答的问题。区分事实判断和价值判断，才能有效地展开问题的讨论。从事实能否直接推导出规范呢？休谟认为，推导不出来，它们之间是有鸿沟的。也就是说，基于事实判断来作出价值判断，始终存在着逻辑上的断裂，难以成立。比如我们说，所有选修党内法规学的同学，周二晚上都应该到教室来上课，这是一个价值判断，而我们作出这样一个判断的依据，就是东南大学研究生手册上的规定。而研究生手册为什么这么规定？这还是一个价值判断问题。我们不能基于周二晚上选修的同学都来这里上课这个事实，而得出一个价值判断结论，即周二晚上同学们必须来3 0 8 教室上课。对于东南大学研究生手册上的规定，有些同学觉得合理正当，但有些人可能认为不合理、很粗暴。因此，对于价值判断，人与人之间始终是存在一定的分歧的。如果没有分歧，那它有可能就是一个事实判断问题，而不是价值判断问题。正是因为在价值判断上有分歧，所以对于同一件事情，各国法律就有很多不同甚至截然相反的规范要求。何以如此，这确实是科学无法回答的。俗话说“萝卜青菜各有所爱”，这个“爱”就是科学难以解释的价值判断问题对事实问题和价值问题不予区分，是一个常见的理论研究误区。在党内法规学研究过程中，我们应该自觉地把这两个问题区分开来，而不能混为一谈。尽管从事实不能推导出价值，但事实判断对于价值判断的影响还是很深远的。一旦不尊重甚至偏离了最基本的事实，那价值判断一定存在问题。大多数情况下，事实判断是基础和前提，而价值判断则是结论和后果。事实判断越客观理性，价值判断本身就越有价值，两者之间最值得关注的关系莫过于此。所谓党章制定权事实论，就是党章事实上是由谁制定的，以及它具体的内容如何。而党章制定权规范论，讲的是党章应该由谁来制定，尤其是它应该如何制定，即党章的具体内容问题。这完全是两个不同的问题。当然，有可能事实论和规范论的结果是一致的。这种一致的情形就说明，事实状态与价值期望状态是吻合的。当然，不吻合的情形也是存在的。（二）党章制定权性质的学理分析无论是事实论意义上的党章制定主体，还是规范论意义上的党章制定主体，其行使的都是党章制定权。关于党章制定权问题，我们首先要关注的是事实论意义上的党章制定权。中国共产党党史告诉我们，1 9 2 1 年7 月，党的第一次全国代表大会制定了中国共产党第一个纲领；1 9 2 2 年7 月，党的第二次全国代表大会制定了党的第一部党章一中国共产党章程。1 9 2 1 年中国共产党第一个纲领并未授权1 9 2 2 年制定一部新的党章。所以，1 9 2 2 年的党章制定行为，是没有任何实际意义上的规范依据的。它本身就是第一部党章，是一个从无到有的“创造”。1 9 2 2 年党章与1 9 5 4 年宪法一样，它的制定本身就是一种真正意义上的“创制”。从这个意义上说，关于党章制定权，我们只能坚持事实论，而参见李光辉、文学平：实然与应然一一法律伦理之可能，现代法学2 0 0 4 年第5 期，第4 1 页。参见王轶：民法总则法律技术与价值判断分析一根据王轶教授讲座录音整理，东南法学2 0 1 7 年第2 辑，第1 6-2 2 页。参见刘复兴：人文社会科学研究中的事实与价值，北京师范大学学报（社会科学版）2 0 0 9 年第1 期，第1 7 页。参见张晓燕：从百年党章发展解读中国共产党的独特优势，理论学刊2 0 2 2 年第6 期，第6 页。55.付晨：论党章制定权刘练军无法从规范论的视角予以分析。鉴于此，对于党章制定权的性质界定，应当坚持在事实论的基础上综合运用实证、历史、比较等方法分析，进而可以得出结论：党章制定权是一种创设最高党内法规规范的权力。首先，党章制定权是一种最初创制权。从法律实证主义视角看，党章创制权是一种创造党内法规权力的原生性权力。其他的党内法规制定权也是一种创制权，但它们跟党章创制权不可相提并论，它们实质上是党章甚至是其他党内法规所赋予的创制权，而党章创制权才是一种最初的创制权，是一项真正的创制性权力。其次，党章制定权是一种根本创制权。邓小平曾指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”这表明党章是党的根本大法。党章为各种党内活动提供总的指导原则，是其他党内法规的基础，其他党内法规都是以党章为依据制定出来的，是对党章的进一步细化。因此，党章制定权也是一项最具有根本性和基础性的权力，党章制定权旨在为党内法规体系大厦奠基，它是一种不同于党内其他权力的基础性权力。它和党内其他权力是产生与被产生的关系，是创设党内所有权力的一种“母权力”。3最后，党章制定权是一种最高创制权。党章在党内法规体系中具有最高的地位和至高无上的权威性，它是党内权力产生和运行的根本准则，是具有最高效力的党内法规。质言之，党章制定权是创设最高党内法规规范的权力，一种在党内法规体系中最高的创制权。三、党章制定权的行使在研究党章制定权的行使问题之前，首先要厘清党章制定权的行使是否是一次性的，这样才能更好地分析党章制定权的主体、党章制定权行使的程序以及党章制定权行使的界限目前，学术界对于“二大党章是我们党的第一部正式党章”达成了共识，但对于二大以后的党章到底是狭义的党章制定权的行使还是党章修改权的行使，学界有一定的争议，主要存在两种观点。一种观点认为，从原理和党章发展历程层面讲，党章是由党的二大制定的，是宣告建党的重要标志，实现历史转折后党的十二大“通过”或“修改制定”的党章，应当理解为对党章的“全面修改”；其后历次党的全国代表大会只是对党章进行修改，并非“制定”了新的党章。该观点下的党章制定权是一种一次性行使的权力，后续所行使的只是党章制定权所派生出来的权力一党章修改权。而另一种观点则认为，一“党的全国代表大会负责党章的制定和修改，有时是修改，有时是制定”。党的二大通过了我们党的第一部党章，之后党的三大、四大、五大、六大都是对二大党章进行修改。党的七大、八大、九大分别通过了新党章，党的十大、十一大对党章进行了修改。党的十二大制定了我们现行党章，之后，党的十三大、十四大、十五大、十六大、十七大、十八大、十九大、二十大均只是以修正案的方式对党章进行修订。7邓小平文选第2 卷，人民出版社1 9 9 4 年版，第1 4 7 页。参见潘立魁：党章在党内生活中的地位和作用共产党员2 0 1 6 年第1 2 期，第1 2 页。参见任利仁：制宪权概念的史前史：一种权力形态的分析，浙江学刊2 0 1 8 年第2 期，第1 3 1 页。参见莫纪宏：论党章的最高效力，西北大学学报（哲学社会科学版）2 0 1 7 年第5 期，第9 页。参见苏绍龙：论党内法规的制定主体，四川师范大学学报（社会科学版）2 0 1 8 年第5 期，第6 9 页。周望：党内法规制定主体研究：制度、实践与法理一兼论中国共产党党内法规制定条例的完善吉林大学社会科学学报2019年第3 期，第9 2 页。参见中国共产党历次党章汇编（1 9 2 1 一2 0 2 2)，中国方正出版社2 0 2 3 年版，第1-6 页。56.党图法规低究2023年第3 期以上两种观点各有千秋，这实质上是在讨论党章制定权到底是一种一次性权力还是非一次性权力？笔者认为，将党章制定权视为非一次性的权力更为适当，但是也要将党章制定权与党章制定权的派生权力党章修改权予以区分。还值得注意的是，在此观点之下，对于党章制定权行使问题如果能够从事实及规范两个角度进行分析，或许更有理论意义。（一）党章制定权主体：党组织还是全体党员？党章制定权主体是党章制定权得以运行的首要因素。党章制定权具体由谁来行使，这对党内法规的制定来说非常关键。再完美的制定权理论，最后还得依赖正确的人来正确地运用它。这个“人”用党内法规学的话语来说就是一个主体。所谓党章制定权主体是指党章制定行为的具体实施者。那么，党章制定权主体是党组织还是全体党员呢？对此，我们首先回顾一下制宪权理论中对于制宪权主体是如何讨论的。制宪权是制宪主体按照一定原则创造国家根本法的一种权力。西耶斯指出，“如果我们没有宪法，那就必须制定一部；唯有国民拥有制宪权”，即制宪主体只能是一个国家的全体国民，虽然国民是制宪权主体，但不意味着全体国民都直接参与制宪的过程，无组织的国民力量往往没法推动宪制的形成与发展。因此，潜在的制宪权向现实的制宪权转化，需要两个基本条件：一是拥有主权的主体；二是政治力量主导形成人民的意志。在政治共同体形成中，“起作用的不再是真正的共同意志，而是一种代表性的共同意志”。在制宪权理论中，有“制宪权主体”与“制宪权机关”两个概念，制宪机关就是这种代表性的共同意志，它是依据民意行使制宪权，具体负责宪法制定的机关，保障制宪权主体更好地行使制宪权。我国的制宪权主体是中国人民，制宪机关是全国人民代表大会对于党章制定权主体到底是党组织还是全体党员这个问题，我们可以借用制宪权主体理论，将党章制定主体与党章制定机关两个概念区分开。党章制定主体是全体党员，党章制定机关则为特定的党组织。尽管所有的党组织都是由党员（人）组成的，但作为个体的党员和党员干部，都没有权力去制定党章，无法具体地行使党章制定权，所以需要党章的制定机关实际行使党章制定权。简言之，党章制定机关只能是党组织，而不是作为个体的党员或党员干部。关于党章的制定机关，党章并没有规定，而党内法规制定条例更不可能规定。这里用个“更”字，是因为党内法规制定条例本身就是“根据党章”制定出来的，它要规定党章的制定机关自然是不够格的。所以，关于党章的制定机关，这是个事实问题而不是规范问题。从党章制定史上看，党章的制定机关一般都是党的全国代表大会。1 9 2 2 年7 月，党的二大通过了中国共产党章程，这是我们党的第一部正式党章，标志着党的创建工作基本完成。1 9 4 5 年6 月，在延安举行的党的七大上通过了新的党章，这是我们党独立自主制定的第一部党章。七大党章将毛泽东思想确立为党的指导思想，标志着中国共产党的建党理论实现了一次质的飞跃。1 9 5 6 年，党的第八次全国代表大会通过了党执政后制定的第一部党章。1 9 6 9 年，党的第九次全国代表大会通过了中国共产党章程，通常简称为中共九大党章，该党章体现了九大在思想上、政治上和组织上的错误方针。1 9 8 2年，中国共产党在全面拨乱反正的基础上制定了一部新的党章一十二大党章，它也是我们党的现行【法西耶斯：论特权第三等级是什么？，冯棠译，商务印书馆2 0 0 9 年版，第5 7 页。【法西耶斯：论特权第三等级是什么？，冯棠译，商务印书馆2 0 0 9 年版，第5 9 页。参见林来梵：宪法学讲义，清华大学出版社2 0 1 8 年版，第1 0 5 页。参见宋功德：党内法规的百年演进与治理之道，中国法学2 0 2 1 年第5 期，第8 页。57.刘练军晨：论党章制定权付党章。党的十二大之后，党就没有再制定新的党章，而只是对党章进行了必要的修改。党的历史上，党的全国代表大会以外的党组织制定和修改党章的，仅仅出现过一次。时间是1 9 2 7年，地点在武汉，党的第五次全国代表大会选举产生的中央政治局制定和修改了党章一中国共产党第三次修正章程决案。由中央政治局会议以决议的方式制定和修改党章，只是党史上的一个特例，它并不能否定党的全国代表大会是唯一的党章制定与修改机关这个论断。(二）党章制定权行使的程序法律程序一直是法学研究的主题。在我国，实质正义观念历来处于绝对优势地位，程序正义问题素来广为忽视。然而，人类历史经验证明，没有程序正义往往就没有真正的正义，抛弃程序正义的实质正义，其“正义”的分量必将大打折扣。在任何时候，我们都不应忽视程序的重要性。美国著名的联邦大法官威廉姆道格拉斯(JusticeWilliamO.Douglas）曾在一份判决意见书中说：“（美国联邦宪法一一笔者注）权利法案的大多数规定都是程序性条款，这个事实绝不是无意义的，正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”后面的半句非常深刻，是否认真对待程序乃是区分法治与人治的根本方法。法治是特别讲究程序的，而人治则把程序视为无关紧要的东西。法治也是党内法规的根本价值之一，因此，程序问题也应该成为党内法规学的一个基本范畴。从党内法规的制定到实施，都应严格遵循程序要求，让程序之光洒满党内法规的各个角落，照亮依规治党的各个细节。党内法规的制定和修改同样有着严格的程序要求。党内法规制定和修改程序，是指主体在制定和修改党内法规时必须严格遵循的方式方法、步骤顺序以及时限要求等。党内法规的制定和修改有着特定的程序要求，这是党内法规与其他党内规范性文件的重大区别之一，也是党内法规自身具有“正当性”的一个显著标志。党内法规的制定和修改程序，既是形式要求，也是实质要求，体现的是形式工具性价值和实质目的性价值的有机统一，是党内法规制定和修改顺利进行的基本保证。人类立法史告诉我们，合理的程序设计往往是立法质量与立法效率的保障。同理，正当的程序设计对于党内法规的制定和修改也必不可少。它们可以督促党内法规制定者和修改者进行理性思考，引导党内法规制定者和修订者向外界广泛征求意见与建议，以凝集多方共识，增进协商效果，减少可能的冲突，保障党内法规制定与修改的各个阶段顺利进行，提升党内法规制定和修改活动的稳定性及可预期性。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“完善党的自我革命制度规范体系。坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制。”我们要想深入推进新时代党的建设新的伟大工程，就需要构建完善的党内法规体系，为依规治党奠定完备的规范基础，以党的自我革命引领社会革命。由此可见，民主集中制是党必须坚持的一项基本原则。党内法规的制定与修改程序，正是贯彻民参见李石、杨刚：程序正义与形式正义之辨一以罗尔斯正义论为中心的考察，天津社会科学2 0 2 1 年第3 期，第6 0 页。See Joint Anti-Fascist Refugee Comm.v.McGrath,341 U.S.123,179(1951).参见王立峰：忠诚、法治与民主：论党内法规的基本价值，东岳论丛2 0 2 1 年第6 期，第1 4 4 页；江必新、太雷：习近平法治建3设重大关系理论，东南法学2 0 2 1 年第2 辑，第1 3-1 6 页。习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，人民出版社2 0 2 2 年版，第6 5-6 6 页。58.党法视宪2023年第3 期主集中制的一种重要形式和手段。党内法规的制定和修改程序，能够最大限度地促进党内法规的制定和修改工作实现民主性、科学性，有效地将民主集中制贯彻落实到制定和修改的全过程，从而为党内法规体系的完善和发展提供坚实的制度性保障。然而，关于党章制定的程序，存在一个天然的“无据可依”的难题。正如我们都知道宪法是根本大法，所有法律必须服从于宪法，并不存在独立于宪法并约束宪法制定的“立宪法”。党章作为党内法规的根本大法，同样如此。因此，关于党章的制定问题，党章自身并没有，也不可能予以规定，而党内法规制定条例等其他党内法规，更不可能就党章的制定程序问题作出规定。因此，党章的制定程序同样是个事实问题而非规范问题从现实层面来看，党章制定的程序问题确实不是规范问题。然而，脱离规范，程序的存在就失去了依据和意义，要讨论程序，就必须为其具体内容寻找足够的依据。党章制定程序的存在能够确保党内法规在实践中发挥作用，同时程序亦蕴含其独有的价值，因而，党章制定程序的设置应当适用以下原则：第一，民主性原则。党章的制定程序应适用的首要原则就是程序民主原则，只有坚持民主性的制定程序，才有可能反映党员的利益和共同意志，才能真正做到全心全意为人民服务。从根源来说，中国共产党代表的是最广大人民的根本利益，党的章程在内容上也必然要服从于广大人民的根本利益，因此，党章的制定就不可能是一家之言，它需要代表各个社会阶层的众多党员携手共同完成。所以，党章制定的民主性原则根植于党的性质和宗旨。习近平总书记在2 0 2 2 年中央人大工作会议上指出，“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念”。因此，需要将民主贯彻到党章的制定程序中，切实保障参与者的权益，让党员充分表达其诉求，让党章能够真正反映和体现中国共产党的统一意志。党的二大制定党章时，出席大会的党员有中央局成员、党的地方组织代表和参加远东各国共产党及民族革命团体第一次代表大会回国的部分代表，正是这种民主性的体现。第二，公开性原则。公开性是现代政治生活和法律的一项基本原则。对于每一个党员而言，党贯彻民主集中制的原则意味着每一位党员都对党组织的各项决策享有一定表达意见的权利。这种权利能够行使的前提是党员对党的事务均享有知情权，这就是公开性原则的意义。没有公开性原则，民主集中制就难以在党内构建。一方面，党章制定程序公开是民主参与党章制定的基本前提，是保障党员知情权的体现。只有党员参与党章的制定过程，了解党章的形成，党章在实施过程中才能更容易被党员和党组织遵循。另一方面，党章制定程序公开能够为党员乃至群众对党章制定过程进行监督，防止党组织滥用党章制定权。此外，党章是党的旗帜，马克思指出，党的纲领是“供人们用以判定党的运动水平的界碑”。恩格斯也指出，纲领“是一面公开树立起来的旗帜，而外界就根据它来判断这个党”。在党章的制定程序中，应当坚持公开性原则，将反映广大人民群众利益的党章内容向广大人民群众公开，必然会得到他们的支持和拥护，从而成为党团结广大人民群众的一面旗帜。第三，科学性原则。党章的制定程序应当符合科学性原则。党章的制定程序要符合中国特色社会参见冯志峰：党的根本宗旨的理论发展与实践路径东方论坛2 0 2 2 年第3 期，第1 4 页。习近平：在中央人大工作会议上的讲话，求是2 0 2 2 年第5 期，第1 2 页。参见黄丽萍、赵斐：对程序民主实践中程序“空转”问题的思考苏州大学学报（哲学社会科学版）2 0 1 6 年第1 期，第3 3 页。马克思恩格斯全集第3 4 卷，人民出版社1 9 7 2 年版，第1 3 0 页。马克思恩格斯文集第3 卷，人民出版社2 0 0 9 年版，第4 1 5 页。559付刘练军晨：论党章制定权主义法治体系建设的需要，程序的设置应当适当，不得过于追求效率，也不得过于追求公正，导致制定的程序简单化或是复杂化。科学的制定程序应当让每一个环节都井然有序地进行，环环相扣，合理分配资源，让每一个环节在运作的过程中产生最大的效益，为党章的制定提供科学性的保障。纵观党章制定的历史，可以得出这样一个结论：党的事业和党的建设的发展对党章不断提出新的要求，反过来，党章在制定时，又科学准确地判断出这种要求，并把其深刻地反映到修改文本中。正如习近平总书记所指出的：“在9 0 多年的奋斗历程中，我们党总是认真总结革命建设改革的成功经验，及时把党的实践创新、理论创新、制度创新的重要成果体现到党章中，从而使党章在推进党的事业、加强党的建设中发挥了重要指导作用。”除党章制定程序所遵循的原则外，笔者认为，关于党章制定程序的依据，依然要从成熟的“制宪权”理论中寻找解决办法。通说认为，制宪权是先于国家权力而存在的，是国民所拥有的一种“始源的创造性权力”，制宪程序则是制宪主体按照一定的原则制定宪法的过程。同理，就党章的制定程序而言，可以参照制宪权理论，首先由党员设立临时性的制定机构，并提出章程草案，草案依据民主集中制经全体党员参与表决后进行公布。其中，制定机关的产生是否民主，表决方式是否严格直接决定了党章制定程序是否科学、合理，从而达到保障立法质量和效率的目的。（三）党章制定权行使的界限对党内法规的制定权设置界限本身是一种“自我革命”活动。党内法规制定权界限的核心问题，是党章制定权的界限在哪里，党内法规制定条例对此未作任何规定。由于该“条例”的效力位居党章之下，它事实上也不可能就这个核心问题作出规定。同样地，作为制定权产物的党章，自身也不可能就这个问题作出规定。这就意味着最核心的党章制定权的界限问题，是没有任何规范依据的。检索现有相关文献，关于党章制定权的界限问题，党内法规学界几乎没有人涉及，但它无疑是党章制定权的一项基本内容。党章制定权的界限，就是特定主体在制定党章时，是否受到一定的制约，以及制约本身有无边界。换句话说，党章制定者在制定党章时，能否享有完全的自主和自由，在党章所规范的事项范围和具体的规范内容上，制定者该不该受到一定的限制。在制定党章的时候，制定者是否可以随心所欲，他们能不能达到那种不受任何约束的自由之境？在党章制定权界限问题上，无界限论是难以成立的，我们应当坚持有界限论。为什么说党章制定权一定要有界限呢？概括来说，有界限论的主要依据有三个方面：一是宪法的规定；二是党章自身的规定；三是马克思主义理论学说的要求。宪法对党章制定权有约束吗？如果有，为什么呢？因为宪法序言最后一段规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法总纲第5 条第4、5 款再次强调：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”不用说，“各政党和各社会团体”“任何组织或者个人”，自然就包括了中国共产党及其党员干部和党员。宪法上的这些规定，对包括党章在内的所有党内法规的制定都具有拘束力，这意味着在制定党章的时候，务必要遵循宪法的这些规定，从党章的原则精神到具体条款，都不得违反宪法或者超越宪法。习近平：认真学习党章严格遵守党章人民日报2 0 1 2 年1 1 月2 0 日，第1 版。参见赵谦：羁束性自我革命：党内法规制定权限的组织架构论，河北法学2 0 2 3 年第4 期，第2 页。60党同法规码究2023年第3 期总之，宪法序言和第5 条的规定，构成了党章制定权的一个界限，党章制定权要受到来自宪法的约束。对党章制定权的第二个约束实际上是来自党章自身的规定。中国共产党从1 9 4 9 年开始全面执政，从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，到成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党，它经历了一个漫长的摸索阶段。尤其是在“文化大革命”期间，党、国家和人民遭到严重的挫折和损失，经济倒退、民生调，灾难深重。鉴于“文化大革命”的经验教训，1 9 8 1 年6 月，党的十一届六中全会通过的关于建国以来党的若干历史问题的决议首次明确要求：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”此后，党的十二大通过的新党章正式规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这个根本原则的确立，在科学社会主义史上和党的历史上均属首次，它丰富并发展了马克思主义政党学说和科学社会主义理论，具有里程碑式的重大意义党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这是来自党章对党的行为的限制，也是党章对其制定权的一个自我设限。它意味着为党章的制定，设置了一个自然法性质的实证法规定。党章在创制党内机构及其权力时，务必使其各个机构都只能在宪法和法律的范围内活动，尤其是授予它们的党内权力，只能是一种受制约的有限权力，而不是不受党内民主与法治原则限制的权力。党必须在宪法和法律的范围内活动，这是党在深刻吸取历史经验教训基础上的“自我革命”与“自我承诺”。在党章的制定、修改及解释过程中，都应恪守这个根本原则，自觉地把它作为全党一切活动的最高遵循。马克思主义理论对党章制定权的行使也提出了要求。中国共产党是一个马克思主义政党。2 0 1 8年在纪念马克思诞辰2 0 0 周年大会上，习近平总书记指出：“马克思主义为中国革命、建设、改革提供了强大思想武器，使中国这个古老的东方大国创造了人类历史上前所未有的发展奇迹。历史和人民选择马克思主义是完全正确的，中国共产党把马克思主义写在自已的旗帜上是完全正确的，坚持马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、不断推进马克思主义中国化时代化是完全正确的！”2 0 2 1 年，在庆祝建党1 0 0 周年的讲话中，习近平总书记再次强调：“马克思主义是我们立党立国的根本指导思想是我们党的灵魂和旗帜。”既然中国共产党是一个马克思主义政党，马克思主义理论是它的灵魂与旗帜，那马克思主义理论应当且必须载人其党章，其党内机构的设置及运行原则都必须符合马克思主义理论的要求，尤其不得违背马克思主义理论。也就是说，在党章制定过程中，制定者必须以马克思主义为指导，马克思主义理论成为其制定权的一个重要限制，不受马克思主义理论限制的党章制定权，是明显与党的性质相冲突的，是不可理喻的。党章在规定党内组织架构及其运行机制时，务必严格遵循马克思主义的国家与政党学说，而绝对不得背离它。一旦党章制定权背离了马克思主义的国家与政党学说，就相当于抛弃了马克思主义，这就意味着党章不再是一部马克思主义的党章，而党自然也不再是一个马克思主义的政党。总之，马克思主义理论是制定党章时的指南，它构成了党章制定权的一个内在约束7作为党章制定权界限的宪法序言与宪法第5 条的规定、“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党中国共产党中央委员会关于建国以来党的若千历史问题的决议，人民出版社1 9 8 1 年版，第5 9 页。参见薛小涵、秦前红：党内法规实施宪法的内在机理与调适路径，河南社会科学2 0 2 2 年第1 1 期，第5 8-5 9 页。参见江国华：中国宪法与中国共产党的领导，武汉大学学报（哲学社会科学版）2 0 2 2 年第2 期，第1 6 页。习近平：在纪念马克思诞辰2 0 0 周年大会上的讲话，人民出版社2 0 1 8 年版，第1 4-1 5 页。习近平：在庆祝中国共产党成立1 0 0 周年大会上的讲话，人民出版社2 0 2 1 年版，第1 2 页。参见顾海良：马克思主义中国化时代化学理和哲理的创新性探索，当代世界与社会主义2 0 2 2 年第6 期，第1 5 页。参见周叶中、王梦森：论中国共产党党性是党内法规制度的灵魂，法学杂志2 0 2 2 年第6 期，第3 页。61刘练军晨：论党章制定权付章规定和马克思主义的理论学说，这三者之间在规范党章制定权时能否协调一致，彼此之间会不会有矛盾冲突，会不会使得党章制定者无所适从呢？在内涵上，三者之间不可能相互抵触，相反，它们是有机统一的。“马克思主义是我们立党立国、兴党兴国的根本指导思想。”宪法本身也是一部马克思主义宪法，马克思主义理论也是宪法制定和实施过程中的基本指导思想。而“党必须在宪法和法律的范围内活动”，实际上是对宪法序言和宪法第5 条内容的重申。由此可知，这三者之间的关系是有机统一，而不是分离。党章制定者只能遵循其一、其二，而难以同时遵循它们三者的情形，绝不可能出现，此乃它们三者之间的有机统一逻辑使然。综上所述，宪法序言与宪法第5 条的规定、“党必须在宪法和法律的范围内活动”的经验总结以及马克思主义的理论学说，可谓党章制定时绝对不可逾越的三个“护栏”。无论是党章的规定事项范围，还是党章对各个事项的具体规定，都不得违反、背离这三个方面的基本要求。这三个方面的要求，堪称党章制定之时必须严格遵循的“自然法”。党章制定权并非一种不受约束的绝对权力，在它面前存在着这样三个“护栏”。一旦跨越了，其合法性和正当性都将备受质疑。任何主体在行使党章制定权时，都应当对这三个方面的要求保持足够的敬畏，使之成为党章制定权的三个戒尺，以使党章制定权成为一项事实上受限制的创始权。四、党章制定权与制宪权的比较为了深人地认识党内法规制定权，我们可以将其中的党章制定权与制宪权进行比较观察。作为一个学术概念的党章制定权，是党内法规学从宪法学那里借鉴而来的，是制宪权理论在党内法规学中的运用。在我国，党章与宪法之间存在着紧密的联系。党章作为党的根本大法，集中代表了全党的根本意志，是党内活动的根本规范，是全体党组织和党员必须遵守的根本准则。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，代表着以无产阶级为代表的广大人民群众的利益，适用于国家全体公民。宪法是国家法律的根本大法，而党章是党内法规的根本法，是具有党内“宪法”功能的根本大法，两者在功能定位上具有一致性。宪法制定与党章制定都是创制根本性规范的行为，宪法制定能够为国家立法活动奠定基础，而党章的制定也是为健全党内法规体系做铺垫的。党内法规体系和国家法律体系都是构成社会主义法治体系的重要部分，两者具有共同的目的和价值指引。“从实践看，大规模、经常性、专门性和持续性的国家立法活动比党内法规制定活动的开展要早得多”，宪法制定所积累的经验教训也更多，更加科学合理，国家立法体系下的制宪权理论具有充分的可借鉴性。所以，把党章制定权与制宪权进行比较，无疑有助于丰富党章制定权的理论内涵，也有利于拓展党内法规制定权的理论视野。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规体系及其理论构建，可以从我国国家法习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，人民