农产品批发市场开办者监管义务履行机制重构.pdf

2023年第7期80品牌农业农产品批发市场开办者监管义务履行机制重构 郭福荣，房建恩*郭福荣，房建恩*河北农业大学 人文社会科学学院，河北 保定 071000摘要：农产品批发市场是农产品流通过程中的重要节点，大部分农产品由此进入千家万户，到达消费者的餐桌。农产品批发市场开办者对农产品质量安全监管义务认识不清、履行不到位，已经成为影响农产品质量安全的重要因素之一。从理论上看，市场开办者的农产品质量安全义务属于第三人义务，应当依次开展对其义务及其履行机制重构，通过监管等相关制度的完善，有效维护农产品质量安全。关键词：农产品批发市场；市场开办者；第三人义务；农产品质量安全中图分类号：F724.3文献标识码：A文章编码：1673-9019（2023）07-0080-04作者简介：郭福荣，硕士，主要从事农业农村法治研究。E-mail：通信作者：房建恩，博士，副教授，主要从事农业农村法治研究。E-mail：“民以食为天，食以安为先”，食用农产品的质量安全关乎人民“舌尖上的安全”。在食用农产品流通中，农产品批发市场（以下简称农批市场）是重要的流通节点1。据有关统计，农批市场承担着全国70%食用农产品的流通、储存、运输、交易等活动，是食用农产品进入市场销售的主要渠道。守住农批市场农产品的质量安全就抓住了维护农产品质量安全的关键。从农批市场地位来看，农批市场开办者具有双重属性，一方面作为市场主体具有逐利性，以利益最大化为目标导向2；另一方面作为农产品流通中枢具有一定的公共性特征，需要承担保障社会农产品供应的公益目标。但是，现实中多数农批市场开办者未能协调好二者的关系，偏向重视自身利益，对监管义务有所忽略，存在自主监管意识不强、履行监管义务不到位等问题。一、农产品批发市场开办者监管义务现状分析（一）法律规定我国现有农产品质量安全法农业法食品安全法食品安全法实施条例等众多法律法规对农批市场进行义务规定，明确农批市场开办者主体责任，规范主体行为，对农产品质量安全提供法律保障。农批市场具有检验农产品与查验农产品承诺达标合格证的义务。开办者对进入市场的农产品进行检验，紧抓市场准入，保证农产品符合国家标准。同时结合对农产品承诺合格证的查验，保证农产品具有自己的“身份证”，为追溯体系的完善与发展夯实基础。农批市场开办者具有管理与对经营环境和条件定期检查义务。法律的明确规定给予了农贸市场开办者监督、管理与检测的法律依据，使得农批市场开办者负有对农批市场承担监管的义务，保障农批市场内部的协调性、稳定性与安全性。政府部门高度重视农产品质量安全的保障，多次发布政策性文件与组织现场交流会，通过文件与会议的方式进一步强调健全监管体系、加大监管力度，特别指出要促进经营单位主体责任的落实，尤其是作为交易中心的农批市场开办者要承担起自己作为经营者的主体责任，对市场内销售者进行合法合理的监管，强调开办者履行最基本的监管义务，以保证农产品的质量安全。（二）现实存在问题在国家政策支持、法律规定之下，与过去的农批市场相比，农批市场开办者在监管义务履行2023年第7期81品牌农业方面已经有了很大的进步，但是在新情况之下农批市场开办者的监管义务需彻底落实，重点在于履行机制的重构。1.监管义务履行形式化严重。监管义务的履行由被动转为自主才是农批市场发展之根本。颁布相关法律法规、推进相关检测技术的发展与监测点的建设，在农批市场内部建设监测点与检测中心，以保证市场内销售农产品的检测体系的顺利开展。但是现实却是农批市场开办者并未积极履行自己的监管义务，检测室并未发挥设计时应有的作用，监管成为摆设与假象，形式化成为主流。部分农批市场快速检测室建设仅停留在市场监管部门最基础要求之上，没有雇佣专业人员与对检测室操作人员按时进行专业知识和技能培训等3，对检测室的使用更多流于形式，用于应付检查，未发挥应有作用。农批市场开办者面对检测形式化未履行自身的监管义务，更多采用口头的形式催促检测室的使用，未采取相应积极行为措施，促进监管检测的实施与义务的落实。2.农批市场开办者主体意识不强4。部分市场开办者对市场内部销售者的监管义务履行不彻底，认识不到作为市场开办者具有监管的义务，仅将自己定义为以利益为主导的“理性经济人”。农批市场开办者具有监管义务是基于现实情况规定的，充分利用社会资源尽最大可能维护农产品流转过程与销售过程中的安全，但是农批市场开办者的主体意识不强忽略监管义务，仅关注本身短期利益，忽略了社会利益与长期利益。3.监管义务履行缺乏动力。随着我国居民收入水平提高，消费者食品安全意识增强，安全属性在购买决策中重要性凸显5，品牌成为依据之一。政府主导的安全优质农产品公共品牌无公害农产品、绿色食品、有机农产品以及农产品地理标志的出现，使得百姓们购买时更加重视农产品的品牌。品牌不只是品牌更是质量的保证以及出现危害结果时可以进行追溯的依据，成为信任感的来源。消费者选择购买的场所，更愿意选择具有公共口碑的农批市场与超市，农批市场口碑、品牌的形成促使开办者具有内部动力履行监管的义务。但农批市场的开办者并不重视农批市场品牌的建设，农批市场品牌化较低，未认识到品牌可以给予农批市场的独特优势，对农批市场内部的监管一直处于随意状态，甚至有意忽略。监管义务的履行与农批市场品牌的成立相互促进，品牌不知名导致监管的随意，监管随意又导致品牌口碑差，两者形成恶性循环，监管义务的履行缺乏动力。二、农产品批发市场开办者监管义务根源分析农产品质量安全成为社会关注热点，越来越多的问题农产品进入大众视线。农产品质量安全事件的发生引起了公众对政府执行的怀疑，甚至延伸到对政府部门的不信任。这样的现象一方面体现出政策的执行确实存在不足，事前的监管工作应当更加及时与具体，同时另一方面体现出政府行政资源的有限。农产品的监管与其他产品的监管相比更具复杂性，生产主体的多样性、范围的广泛性等都是对行政资源的挑战，而现有的资源并不能满足监管的需求与对农产品全过程无死角的监管，因此必须要在现有的条件之下充分调动资源进行有效的监管，对政府监管进行有效的补充。行政行为中的第三人，是指行政行为所直接针对的对象以外的、其权利和义务受到行政行为影响的社会主体,包括公民、法人或者其他组织。6传统观念之下政府是国家行政机关，是规制者，而私人主体是被规制者，但第三人仍需承担一定监管义务，与政府进行对接，对市场主体产生威慑作用，进而协助政府规范市场秩序。但第三人并不具有行政机关所具有的国家所赋予的行政权力，因此产生了理论基础即行政法上的第三人义务。第三方义务是指政府指定的私人主体既不是所监督行为的主要实施者，也不是违法行为的受益者，但其承担着必须将私人信息提供给行政机关或者由其本身采取阻止性措施防止有害行为发生（如拒绝提供服务或者货物、拒绝录用或者直接解雇）的义务。7政府借助第三人的帮助可以及时获取信息与启动行政措施对违法者进行处罚，从而达到事前监管治理的效果。农批市场开办者类似于政府与农批市场销售者的社会中间层主体8，具有服务、干预、调节2023年第7期82品牌农业的功能9，一面与政府沟通，承担着社会职责；另一面与农批市场销售者合作，赚取租赁费获取利益。市场开办者作为规制者政府与实质被规制者之间的第三人，其承担着第三方义务，对政府负责，充当“监管者”，对市场内的销售者进行监管，具有政府赋予的一定监管义务。农批市场开办者被赋予了监管义务是因开办者自身具有特殊优势，是由其特殊性所决定的。首先，农批市场开办者与农批市场内部农产品销售者的联系更加紧密，对潜在的危险信息掌控更加及时、全面。与政府部门相比与销售者接触更多，日常的交流更频繁与深入，对进入农批市场的农产品进行直接的管理与检测，对潜在的危险因素可以更快更准确地掌握，具有优势地位去阻止危害的扩大化。其次，开办者具有技术或者经营、管理上的优势10。农批市场开办者作为市场主体要从市场中获得利润，其必须要与市场中其他的同行业主体进行竞争，因此在技术、经营等方面必须要追随时代不断进步与更新来维持自己的优势，与相关政府部门相比更具有专业性与技术性。而且市场中的销售者是与市场开办者签订租赁合同，合同限制双方当事人，开办者对销售者具有相应的监督管理义务，维护整个农批市场的稳定。三、农产品批发市场开办者监管义务制度优化与运行农产品质量安全关乎着日常生活，现实中问题的出现必须要有相应的解决措施来保证社会的正常运转。通过法律规定明确赋予农批市场开办者监管义务是基于其在市场管理中的特殊地位，政府利用开办者监督管理上的便利性、及时性以及管理成本低等优势来实现管理效果最大化。因此出现问题要及时寻找根源，实现监管义务履行机制重构。（一）农产品批发市场开办者监管制度优化1.完善多方位、多主体监督制度。农批市场开办者在履行监管义务时存在不作为或乱作为，义务的履行需要进行全方位、多层次监督。政府是监管的主导，需加大监管的频次和力度，以此规范农批市场开办者的行为。各政府要严格依照法律法规的规定履行，起到监督与威慑作用，从而促进农批市场开办者与相关政府部门之间的合作，提高资源的利用率，形成社会共治的氛围。同时，除政府部门的监督之外要充分调动社会其他主体的监督11，例如要发挥消费者的监督管理作用，在政府网站或者农批市场建立投诉途径，切实维护消费者合法权益；发挥新闻媒体的监督作用，多途径、多角度、及时地监督农批市场开办者监管义务的履行。同时加强信息化建设与充分利用审批制度、考核制度，主体之间加强监管的合作与协调，将多方位、多主体监管的过程以及结果在相关平台如实记录12，使农批市场开办者可以保持理性状态，承担起社会责任，积极履行监管义务。2.优化责任追究制度与追溯体系。法律责任的设立使法律有了牙齿，法律成为规范人民行为的规范，主体责任作出清晰、明确的界定，并督促市场开办者积极履行自身责任13。追溯体系是进行农产品质量安全事件责任追究的基础，追溯体系的完善使得农产品流通过程中的各主体不再存有侥幸心理，任何环节都有相应主体对应，同时通过法律责任的追究制度的完善，两制度相互配合，完善义务责任之间的对应和行刑、行民责任之间的衔接，形成“生产信息可查询、流向可追踪、责任可追溯”形成完整的农产品流通信息链条和责任追溯链条14，给予农批市场开办者威慑力，促使履行监管义务。（二）农产品批发市场开办者监管制度运行1.加强政府的引导、支持作用。农批市场检测的普遍化，在一定程度上增加了开办者所承担公共服务的职责，承担过多的公共服务从而导致成本不断提升，对于市场开办者而言最后底线被打破。这样状况之下对开办者现存利益不应完全剥夺，政府应当进行相关的补贴与资金支持15，通过国家财政的支持，逐步调整现存的农批市场规则，进而逐渐形成新的符合现代社会发展趋势且立足于百姓本身健康的新型规则与体系。政府相关部门运用积极手段对行为进行规范，同时运用政府的公信力吸引消费者从而对农批市场的行为进行引导，由被动行为转化为主动行为。例如：政府可以出台相关的配套制度，将农批市场与检测、管理等义务与农批市场的星级评定关联16，2023年第7期83品牌农业若出现问题首先对农批市场的整体进行处罚，例如：警示、取消称号与及时改正等。2.加强相关法律法规的宣传与安全意识17。法律的明确规定是一方面，遵守与实施又是另外一方面。在实践过程中进行宣传，在政府部门帮助之下扩大相关法律法规的“知名度”，同时配套的制度来保证安全意识的提高，以及利用好现代信息网络提高广泛性。尽可能在农批市场当中进行相关食品安全与造成危害的普法教育与培训，使开办者、销售者与消费者知晓自身的责任与义务18，提高自身的安全意识，有意识规范自身行为与受到损害时采取法律途径维护自身利益，使不安全行为无可生存的土壤。例如：农产品质量安全法中规定的农批市场对农产品承诺达标合格证查验的义务，优化完善农批市场的承诺达标合格证查验，同时通过多样化途径的宣传与普及，两者的有效衔接才会使得开办者有查验的意识，消费者有看合格证的想法，从而反向促使维护农产品质量安全。3.扩大品牌效应。品牌简单来说就是一种商品综合品质的体现和代表，是文化、价值与品质的保障结合，不断从低附加值向高附加值升级转变，最终产生品牌效应。品牌的价值包括用户价值和自我价值两部分19，农批市场品牌的建设最重要的是要加强品牌的用户价值。农批市场品牌的建设归于根本在于消费者的口碑，而农批市场品牌的建设是影响消费者选择农批市场的重要因素，两者是相互促进且影响的因素。品牌的建设会反向促进农批市场开办者对监管义务的重视与履行，为监管义务履行机制的重构提供动力。综上所述，农批市场开办者监管义务履行机制重构对推行的农产品全过程追溯、检测等体系的建立具有不可替代作用。在新形势之下仅凭借政府的力量与资源建设完备的维护农产品质量安全的体系是完全不可能的，要充分借助农批市场开办者的力量与优势，用有限的资源激活社会可利用资源，实现资源利用最大化，共同保障农产品质量安全。参考文献：1刘晓东,周林生.农产品批发市场食品安全问题探讨J.商业经济研究,2016(19):161-162.2招俊良.联动检测模式下食用农产品市场流通监管机制运行效果研究D.广州:华南理工大学,2018.3王凯伟,涂义美.城区农贸市场监管存在的主要问题及对策J.湖南财政经济学院学报,2012,28(2):93-98.4缪航,徐盛旺.农贸市场管理中的问题与思考J.食品安全导刊,2020(8):58:58-59.5周应恒,王二朋.优化我国食品安全监管制度:一个分析框架J.南京农业大学学报(社会科学版),2012,12(4):119-123.6黄学贤.论行政行为中的第三人J.当代法学,2006(2):89-96.7高秦伟.论行政法上的第三方义务J.华东政法大学学报,2014(1):38-56.8闫海,张天金.市场中介组织的法律地位重塑:以经济法主体理论为分析工具J.孝感学院学报,2011(1):28-319王全兴.经济法基础理论专题研究M.北京:中国检察出版社,2002:499-57710曲崇明.完善集贸市场开办者在“限塑令”执行中的法律责任J.理论与当代,2021(6):49-50.11肖雪宾,赵敏.农贸市场食品安全监管的难点与对策探讨J.食品安全导刊,2022(13):11-13.1213霍玉璨.高质量发展视域下农村集贸市场发展问题、成因与策略J.商业经济研究,2022(1):128-130.14张满林.流通领域农产品安全监管制度的优化与创新J.农村经济,2014(4):18-21.15李敏.肇庆市高要区农贸市场的监管问题研究D.广州:仲恺农业工程学院,2018.16杨帆,鞠国泉,杨芮.封闭式农贸市场食品安全监管问题探究J.食品安全导刊,2020(33):11+14.17蒋逸民.我国城市农贸市场监管问题与对策建议J.决策咨询,2012(4):89-92.18许军强.浅谈农贸市场食品安全监管的难点与对策J.现代食品,2021(13):146-148+152.19张天柱.现代农产品品牌建设与案例分析M.北京:中国轻工业出版社,2021:3.（编辑：刘诗吟）