自觉的心灵视界——纳兰性德边塞词意象分析.pdf

作者简介:田珂(1982-),女,河南平顶山人,郑州大学公共管理学院 2005级社会学专业硕士研究生。#社工论坛#孤儿救助的制度化:孤儿的最好出路田 珂(郑州大学公共管理学院,河南 郑州 450001)摘 要 随着社会观念的迅速转变、生活节奏的加快,单亲家庭、问题家庭的数量在增加,孤儿、无人看护的儿童的数量也很庞大,他们是社会上最弱小、最困难的群体。但是,孤儿救助工作一直没有一个科学有效的制度化机制,一些孤儿生活无着,学业难继。因此我们应该完善社会保障制度,提高社会福利水平,实现孤儿救助的制度化,建立以政府为主导、家庭为主体、制度为保障,全社会广泛参与的孤儿救助长效机制,为孤儿的基本生活和健康成长创造良好的条件。关键词 孤儿救助;困境;制度化;政策措施 儿童是祖国的花朵,民族的未来,儿童的健康成长在相当大的程度上关系到祖国明天的建设和发展。但是在现实中,并不是每一位儿童都生活在幸福中,得到健康快乐的成长。有一部分儿童尤其是孤儿,他们的生活也许比我们想象的还要艰苦,需要我们每一个人的关注。面对孤儿的困境,政府也出台了一系列的政策、措施保障他们的基本生活,改善他们的生活状况,取得了一些成效,但总体来说目前的孤儿救助工作大多数仍是一些零散的、临时性的救助与单一的制度保护措施,针对性强但持续性差。因此建立孤儿的救助、服务体系并将其制度化,针对他们在生活、学业、就业、医疗等方面的问题给予及时、适当的专项救助,不仅可以为他们的顺利成长、发展铺平道路,增强他们的自信心,也可以减轻救助工作的负担,减少政府的救助成本,促进社会稳定,同时也只有这样才算是真正实现了对孤儿的关爱与保护。一、孤儿救助的状况我们国家一直很注重儿童福利事业,对孤儿的救助也由以前零散的、临时性的救助向规范化、法制化的方向发展。1、立法先行2006年上半年,民政部日前会同国家发展和改革委员会、财政部等 14个部门联合印发 5关于加强孤儿救助工作的意见6。这是新中国对孤儿生活救助和服务保障的第一个综合性福利制度安排,是我国的孤儿救助工作新的里程碑,标志着中国孤儿救助工作从/养活0进入了/养育 0阶段。5意见6提出要把儿童福利事业发展纳入国民经济和社会发展/十一五0规划,多渠道筹集资金,努力保障孤儿的基本生活和全面发展,加强儿童福利院的建设和管理,采取多种形式妥善安置孤儿等措施来推动儿童福利事业的健康发展。规定了孤儿在生活、学习、接受教育、防范犯罪以及医疗、就业、住房等方面的政策,是一项关于政府、社会组织、个人收养孤儿的政策性强,指导性强、操作性很强的一部政策文件。值得一提的是,5意见 6明确界定了新形势下儿童福利保障的对象包括两部分,一是失去父母的未成年人,不仅包括机构内集中养育的孤儿、弃婴,同时也包括社会上的散居孤儿;二是事实上无人抚养的未成年人、流浪儿童、无人抚养的服刑人员未成年子女等困境儿童,救助范围比过去大为扩展。2、规范管理依据 5意见 6的指导思想,民政部门将对全国孤儿进行调查统计、登记造册,并给每人发放一个身份凭证,以此作为各项救助保护措施的依据。但考虑到对孤儿们的心理影响,这个身份凭证的名称目前还未确定。此外,民政部门近期的一项重要工作计划是新建一批儿童福利机构和流浪未成年人救助中心。其中,大中城市将新建 130个儿童福利机构,力争每个地级城市一个;省会城市将建 33个流浪未成年人教育、救助中心,全国将建 300所独立的流浪儿8第八卷第 1期(总第 29期)重庆城市管理职业学院学报Vo.l 8 No.1(GeneralNo.29)2008年 3月JournalofChongqing CityM anagementVocationalCollege M ar.2008童救助及保护中心。可见,政府在政策措施上做了一些指导性的规定,但是政策的出台到具体实施还有一段路要走,在现实中,孤儿救助的状况还不尽如人意。3、农村孤儿多,救助标准低目前,我国涉及孤儿的主要救助制度包括:城乡最低生活保障制度,农村五保制度,和农村特困户救助制度。民政部牵头组织的5我国孤儿的现状与面临的困境6调查显示,目前我国的孤儿率(孤儿数量与总人口比值)农村远远超过城市,如西藏、青海孤儿率高达万分之十三以上,而北京、上海只有万分之一;从具体数量上看,全国 57.3万孤儿中,农村孤儿高达 49.5万,占总数的 86.3%.不仅如此,也恰恰是这些农村孤儿,其接受救助的水平也是最差的)不仅绝大多数经常性得到不制度性救助的是他们,即使得到救助,救助的水平、程度也是最低的,如在广西、贵州等省区,孤儿每人每年平均救助额度不足 600元,而在标准最低的青海,每人每年甚至只有 110元,每月不足 10元。(2005年 10月 19日5新京报 6)面对这样的孤儿分布和救助现状,儿童福利救助机构就不能单纯集中于大中城市;否则,就有失妥当。4、亲属抚养为主要养护方式目前,亲属抚养是目前我国最主要的孤儿养护方式,孤儿中有 45万名由亲属抚养,仅有约 6.9万名孤儿生活在国家兴办的福利机构中。在农村亲属关系比较密切的地区,农村孤儿主要由他们的祖父母、亲属等进行照料与代养;在亲属比较少的家庭中,有少量的农村孤儿没有固定的照料者,单独居住。5、留守孤儿不容忽视据新华社电全国妇联、中华家庭研究会不久前举行的中国人口问题研讨会透露:中国有 1.2亿农民常年于城市务工经商,由此产生近 2000万少年儿童留守家中。其中 14周岁及以下占 86.5%。按照全国 3.6亿儿童来计算,每 18个孩子就有一人没能与父母共同生活。农村/留守 0孩子家庭环节缺失,这种缺失使青少年人格发育不健全,隔代抚养教育容易造成对孩子的过分溺爱,有没有父母在身边大不一样。另外,从生活上看,由于监护人大多为祖辈或亲友,安全得不到保障。全国各地,/留守 0儿童溺水、触电、打斗等意外伤亡事件屡见不鲜,甚至被拐卖、被侵犯的恶性案件也时有发生。孩子面临一系列成长问题,亟待建立教育和监护体系。二、孤儿救助面临的主要困境由于我国目前专门针对孤儿群体的特殊社会政策还不完善,孤儿在成长的过程中面临很多困难。主要包括以下几个方面:1、家庭经济困难很多孤儿家庭经济困难,相当数量的孤儿家庭一贫如洗。城市低保待遇的保障标准很低,无法保障孤儿的正常生活需要。农村特困救助的金额更低,很多地方给付儿童的生活费只具有象征意义。此外,虽然有部分孤儿得到了某种程度的经济支持,但在我们进行过深度访问的农村孤儿中,得到定期定量救济的孤儿人数很少。由于可以对孤儿进行定期定量救济的经费来源有限,基层民政干部不得不使用救灾款物对这个群体进行少量的、临时性的生活照顾。因此在救助不能到位,或者救助水平很低,不足以帮助儿童家庭摆脱贫困的情况下,孤儿很多生活在贫困中。2、替代性养护存在问题孤儿不仅需要经济支持,也需要替代性养护,才能生存和正常成长。从养护形式来看,绝大部分孤儿是由亲属或非亲属分散抚养。而在农村大多孤儿主要由他们的祖父母进行照料。而农村的老年人本身也是贫困率高发的弱势群体,也需要人照顾。有些孤儿寄养到亲属家之后,由于不仅增加了养护负担,经济上也为亲属增加了很多支出,导致收养家庭出现内部矛盾,如夫妻不和。在这种情况下,被寄养的儿童很难获得健康成长的精神环境。在少数情况下,甚至发生了亲属虐待孤儿的事件。除此之外,在亲属比较少的家庭中,有少量的农村孤儿没有固定的照料者,单独居住。这样的孩子小的在村里吃百家饭,穿民政救济的衣服,独自居住在父母留下的房子中。大一点的就外出做童工或流浪。极易为成年犯罪分子或恐怖主义集团利用。3、教育和医疗困难由于丧失了主要的赡养人,多数养护孤儿的家庭无力负担需要现金支出的教育和医疗的费用。不少希望上学的农村孤儿被迫提前退学,外出流浪或者打工。目前,这个群体中很多学习成绩很好的孩子也放弃了上大学的梦想,被迫退学,留下终生的遗憾。除了已经辍学的孤儿,有的孩子还留在学校中,但是,他们的家庭为了筹措学费,不得不负债累累。4、缺乏专项救助资金保障9重庆城市管理职业学院学报当前,各级财政对孤儿救助缺乏具有针对性的专项公共资金支出。在城市,孤儿救助一般混同在/城市低保 0中执行;在农村,更是主要靠传统的/农村五保 0维持。这样的资金支出安排,很难使孤儿救助获得可靠的制度性资金保障,农村孤儿更是如此。应对这种资金保障困局,单靠当地简单地/挖潜 0显然不是办法,而需要做出新的制度性安排,如将孤儿救助资金专项纳入政府财政预算;而对那些农村边远地区,更需要中央财政加大转移支付力度,确保救助资金从源头上的保障。5、慈善资源分配不公平社会各方面的捐助对孤儿的帮扶意义很大。社会上有着丰富的/慈善资源 0,但是社会上的/慈善资源0却不能更大程度地、普遍地施惠于每一个不幸的儿童。因为人们往往只愿意帮助那些学习好的孩子,长得好看的孩子,而不愿意帮助那些学习不好、长得不好看,甚至淘气的孩子,这是不公平的,因为,后者同样有需要帮助的渴求。因此,政府、妇联等有关部门对善款进行统一筹集和管理、发放,显得尤为重要。6、缺乏制度化的救助保障体系政府有关部门的制度化救助保障体系的建立,一个孩子成为孤儿,社会保障体系马上起作用,就可以做到孤儿不孤。但现在的很多情况是,好些孤儿的不幸只有被有关领导、部门、媒体/知道了 0才有幸得到救助,社会帮扶的常常只是那些被/知道了0的孩子。有过不少这样的例子,一个孤儿的不幸被媒体报道,那么社会上大量的热心人才会向他(她)伸出援助之手。三、政策措施孤儿救助作为一个社会问题,全社会力量的共同参与,才能得到有效的解决。政府必须发挥主导作用,承担起主要的救助责任;家庭仍是孩子不可替代的养护方式;社会的普遍参与也很重要。实践证明,解决孤儿问题,必须建立健全全社会参与的长效救助机制,这才是孤儿救助的最好出路。1、建立孤儿救助申请审批制度符合救助条件的孤儿,由民政部门的专门机构对统一发给孤儿救助证,凭证享受政府救助;对孤儿逐一建立纸质档案和电子档案,实行动态管理;各级主管部门设立孤儿救助资金专用帐户,确保救助资金专款专用;定期组织人员深入救助对象家庭、学校了解各项救助措施的落实情况,征求意见和建议,保证孤儿救助工作的扎实开展。2、建立专门的孤儿生活保障机制1)资金补助民政部门的专门机构凭孤儿救助证对孤儿进行救助,每月发给孤儿一定的生活费,确保孤儿的生活水平不低于当地的平均水平;建立专门机构对孤儿进行严格认定。对有亲属抚养的孤儿,经济上又确有困难的给予一定的生活补助。保证儿童一旦成为孤儿后,能够尽早得到政府的保护和安抚。保障孤儿的基本生活不低于当地平均生活。2)机构保障建设具有养护、医疗康复、教育能力的儿童福利机构和流浪未成年人救助保护机构,满足那些无家可归、无人养育的孤儿的基本的生活需求。3)家庭养护许多心理学家研究发现,把孤儿集中在孤儿院中不是最好的方法,孤儿院中的孩子很容易产生各式各样的心理问题。把孤儿寄养在家庭中是一个最好的方法,家庭的温暖能使孤儿心灵的坚冰融化。因此我们应该建立社会寄养机制。对无亲属抚养的孤儿,鼓励社会爱心人士领养至 18岁独立生活,并对寄养期间双方的行为进行监督,确保孤儿的生存发展环境安全、稳定,有利于他们的健康成长。3、建立教育的/绿色通道 0制度各级主管部门和各级教育部门建立帮困助学机制。孤儿九年义务教育阶段的学费、杂费、住宿费全免,确保他们不因经济困难而辍学。考入高中、大学后,所需的学费、书本费和杂费按照孤儿助学办法给予教育资助。4、医疗救助制度民政部门要将符合条件的社会散居孤儿纳入城乡医疗救助制度;已经开展新型农村合作医疗试点的地区,要用医疗救助基金资助农村孤儿参加新型农村合作医疗,其救治费用按照当地新型农村合作医疗制度规定报销后仍有困难的,由民政部门在医疗救助基金中解决。政府举办的非营利性医疗机构应为孤儿提供基本的卫生医疗服务,鼓励支持医疗机构采用多种形式自愿减免散居孤儿医疗费用。5、成年安置制度孤儿成年后,优先安排就业。劳动和社会保障部门及有关部门应当对城镇登记失业的适龄孤儿按规定提供职业培训补贴和免费职业介绍,并落实小额担保贷款政策,鼓励和帮助其自谋职业和自主创10田 珂:孤儿救助的制度化:孤儿的最好出路业;县、乡(镇)政府和村民委员会要积极扶持法定劳动年龄内有劳动能力但未就业的农村孤儿从事农业生产活动,或引导和帮助其进城务工,劳动保障部门要按规定落实相关就业服务政策。6、社会帮扶制度俗话说,众人拾柴火焰高。只有大家都积极地加入到对孤儿的救助活动中来,全社会都参与捐助孤儿,孤儿才会更快地从生活的阴影中摆脱出来。孤儿由于家庭不幸,多数少言寡语、孤独离群,缺少童年欢笑。为了让孤儿同别的孩子一样感受到家庭的温馨,除了寄养之外,还可以组织愿意献爱心的个人应聘/假日父母 0,孤儿也可以申请/假日父母 0,让孤儿感受社会的温暖。此外,利用/六一0儿童节、/助残日0和专项慈善活动等时机,通过各种媒体广泛开展宣传,号召社会各界奉献爱心、帮助孤儿,为孤儿生存、发展创造良好的舆论氛围和社会环境。大力发展慈善事业,鼓励民间组织、企业事业单位、公民和外资等社会力量支持参与儿童福利事业,进一步推动孤儿救助工作的开展。综上所述,发展儿童福利事业,实现孤儿救助制度化是落实/十一五 0规划的一项重要任务;是体现社会公平、维护社会稳定,构建社会主义和谐社会的一项具体措施;是弘扬中华民族扶危济困传统美德,加强社会主义精神文明建设的一个实际行动。孤儿救助的制度化,可以较好地解决孤儿日常生活、养护、上学、就医、就业等方面的困难,相信通过各级政府的努力与社会各界的大力支持、积极参与,孤儿也可以分享改革发展的成果,在充满亲情的社会主义大家庭中健康成长、成才。参考文献:1 尚晓援,程建鹏.中国孤儿状况分析 J.青年研究,2006(10).2 吕新辉,毕振强,钱跃升.中国艾滋孤儿现状及应对策略 J.中国公共卫生,2006(7).3 杨生勇,徐晓军.农村孤儿的成因及其现状分析)以武汉市郊李集镇、山坡镇义务教育阶段的孤儿为例 J.青年研究,2005(6).4 朱巍巍.儿童福利事业发展的里程碑)全国贯彻5关于加强孤儿救助工作的意见6会议在京召开 J.中国民政,2006(05).责任编辑:王辅贤(上接第 7页)支持国防建设,同工同酬,减少矛盾;三是统筹全市老复员军人定期定量生活补助标准,取消地区差额。坚持先局部后整体的推进办法。凡是需要中央财政支持和涉及全局的民政工作,应在中央财政支持和全局政策的允许下,逐步推进。一是统筹在职在乡残疾军人抚恤标准改革;二是统筹城乡烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属定期抚恤金标准改革;三是统筹城乡退役士兵、士官/一体化 0安置办法改革,推行市场化就业,减少安置矛盾。先城后乡,扩大城市容量。中央已批准重庆为全国中心城市规划,市委已确定了一圈两翼的经济发展战略,大力推进城镇化、工业化和农业产业化,加快农村富裕劳动力的转移步伐,城市人口将大量增加,社区居民主体将呈多元化格局。因此,统筹城乡民政工作改革,一是适时按照城市经济发展的需要,调整区、县行政区划,按照城市发展要求和直辖市的体制,多建区,少设县,将一圈内的所有县撤县建区,增大城市容量;二是随着城市的扩容,积极筹建新社区,强化社区的管理,增强社区的服务功能,推进社区政治、经济、文化、环境协调的发展;三是抓住城市扩容的机会,借鸡下蛋,发展一批社会福利服务设施,为发展民政工作打下基础,满足群众日益增长社会福利服务发展的需要。责任编辑:王辅贤11重庆城市管理职业学院学报