城市化进程中失地农民可持续性社会保障体系的构建 (2).pdf

第2 6 卷第7 期20l1 年7 月宿州学院学报J o u r n a lo fS u z h o uU n i v e r s i t yV 0 1 2 6，N O 7J u l 2 0 1 1d o i：1 0 3 9 6 9 j i s s n 1 6 7 3 2 0 0 6 2 0 11 0 7 0 0 3城市化进程中失地农民可持续性社会保障体系的构建周基燕1，武永成2，杨婉玲1，吴玲21 芜湖信息技术职业学院就业处，安徽芜湖，2 4 1 0 0 3；2 宿州学院管理工程学院，安徽宿州，2 3 4 0 0 0摘要：从对城市化进程中失地农民的养老和就业保障体系的论述，提出构建失地农民社会保障的可持续性体系；同时对失地农民养老保险的责任主体、政策机制、资金筹集等方面进行了探讨，提出依托地方高职院校师资开展失地农民职业技能培训的建议；最后提出解决失地农民可持续性社会保障问题的可行性政策建议。关键词：失地农民；社会保障；可持续性中图分类号：F 3 2 3 8文献标识码：A文章编号：1 6 7 3 2 0 0 6(2 0 1 1)0 7 0 0 0 7 一0 41 失地农民可持续社会保障问题的提出2 失地农民养老保障体系的可持续性构建“持续生计(S u s t a i n a b l eL i v e l i h o o d s)，妇是国际社会自2 0 世纪9 0 年代以来一直倡导的社会保障概念之一。稳定的生计可以使有关政策协调的发展、消除贫困和资源的可持续性利用，维系或提高资源的生产力。现行政策中对失地农民最主要的保障措施，无非是给一笔补偿费，然后再让失地农民去劳动力市场谋出路。可是，对相当一部分失地农民，这可能并不是一种可持续的生计，因为他们在年龄、智力、体能、技能等方面的个人素质，都不具有竞争优势。即使再经过一定的技能培训，仍不能根本改变这种尴尬的现状。在劳动力资源绝对过剩的社会大背景之下，将所有的失地农民全部赶到劳动力市场上去“竞争上岗”，并非明智的举措，实际上却是一种对政策对象不作根本改观的推托之举C 钊。同时，从社会学的视角观看，生活和劳动方式的改变，尤其是社会环境的剧变而导致的不得不接受改变，对每个个体来说，也是很痛苦的事 3 。与农业生产和农村环境相适应，农民的生活方式相对是自由的、散漫的，骤然的城市化使得农民往往面对工业模式的城市生活难以适应。因此，在提倡科学发展观的今天，对失地农民的社会保障问题必须着眼于长远考虑，着力构建失地农民的可持续性社会保障。唯有如此，城市化进程才能伴随着和谐社会的步伐稳步推进。保障人权首先要保障人的基本生存权，“老有所依，老有所养”是中国农民几千年来的一个传统而又朴素的美好愿望。但是，根植于落后的生产力水平和依赖于子女的传统生存、养老模式，在社会变迁、经济转型，特别是城市化进程快速推进的背景下，其保障功能日益衰退，已很难维系失地农民的保障需求。为此，探索新形势下失地农民养老保障的可持续性模式势在必行。在责任主体上，显化政府责任。政府无疑是土地征收的最大受益者，妥善解决失地农民生存问题，政府当然责无旁贷 4 。政府在解决失地农民养老保障的责任应体现在：对失地农民的养老保障出资额度应有明确规定，并建立失地农民养老保障制度，资金从土地增值金里划拨；在失地农民养老保险基金的管理、监督方面政府应该发挥协调和主导作用。在政策机制上，衔接城镇基本生活保障制度。鉴于失地农民处于农村与城市的边缘，而且逐渐城市化，所以被征地农民的养老保障制度应该考虑与城市生存保障制度的衔接。具体操作可以这样考虑：在被征地前已参加城镇基本养老保险或当年被用人单位招用或自谋职业的，并已办理农转非户口的，可将其缴纳的养老保险费按本市该级别职工平均工资和企业职工正常缴费比例折算成基本养老保险费，折算年限最长1 5 年，保费多退少补；在征地后就业的，按参保时的缴费规定折算养老保险年限，到达法定收稿日期：2 0 1 0 1 0 2 2基金项目：安徽省教育厅优秀青年人才基金项目(2 0 0 9 s Q R S l 9 3，2 0 0 9 S Q R S l 4 5)；芜湖市科技局项目(2 0 0 8 8 1 2)；安徽省教育厅人文社科项目。安徽省城郊失地农民市民化的风险及其对策研究”(2 0 0 9 s k 2 9 2)。作者简介：周基燕(1 9 7 7 一)女安徽舍山人。硕士，讲师主要研究方向：社会保障与公共事业管理。7万方数据退休年龄时，按“新人”办法享受城镇基本养老保险待遇；对原来参加农村社会养老保险的被征地农民，折算并转移成城镇基本养老保险。在政策体系上，建立强有力的政策支持系统。失地农民社会保障制度的顺利建立和运行，与政府的政策扶持和相关部门的积极配合是分不开的。建立从省到市再到县(区)政策制定及运行机制，从政策运行机制来看是切实可行的。省政府根据中央或国务院的精神制定省级政策框架，明确政策原则；再由省人力资源和社会保障部门牵头，与省国土资源厅、民政厅、财政厅和农业厅四部门联合制定指导性意见。此外，还参照省的指导意见，结合本市情况制定具体的实施细则和操作办法。上述5 个部门在各自的职能范围内调整相关政策，如补偿政策、财政支持政策、农转非政策等，为制度的建立和运转搭建强硬的政策支持平台，营造宽松的运行环境。在资金筹集上，建立科学的资金筹集、管理模式。养老保障基金的科学管理是这项制度顺利运行的保证。参照发达国家及国内发达地区的经验，建议建立“三个一点”、“收支两条线”、财务专门账户管理的管理模式 5 。其中，“三个一点”所指筹资模式，即为“政府、集体和个人按照一定比例各出一点”。有的地市三方出资比例如下：政府从土地出让金中列支，比例不低于总额的3 0；集体从土地补偿费中列支，承担比例为总额的4 0；个人从征地安置补助费中充抵来承担一部分。同时，建立失地农民养老保障风险准备金，该项资金从财政或土地收益中支出，按照养老保障资金总额的1 0 左右建立。“收支两条线”是指在征地费用拨付过程中，上述四部分资金由国土资源部门负责统一办理，按时足额转入财政部门开设的社保基金专项账户，同时抄送给社会保障和人力资源部门，最后由该部门负责养老基金的发放，确保专款专用。同我国现行的农村养老保险制度的资金筹集和管理模式相比较，这种模式相对比较科学，资金运作透明度较高，监督力度强，基本能够保证资金的顺利收缴和发放，并且有效地防范和杜绝资金转借、挪用、截留或挤占等现象。在统筹协调上，将失地农民纳入整个社会保障体系。这既是统筹城乡发展、缩小工农差别的执政要求，也是世界各国社会保障事业发展的趋势，但不能简单地把经济领域的效率原则照搬进社会保障，也不能不顾国情，短期内追求在城乡、工农、不同社会群体之间建立统一的社会保障，而是要通过多元化、多层次的制度安排逐步向完善统一的社会保障体系过渡。首先，我国目前的社会保障资金缺口巨大，个人养老账户空账现象比较严重，将失地农民直接8纳入城镇职工养老保险，短期内可能会带来社保基金的扩大，但会对未来造成更大的支付压力。其次，失地农民流动性强，在尚未建立起全国统一的社会保障流转机制之前，将失地农民直接纳入城镇职工养老保险，一方面会限制人才流动，另一方面会影响其参保积极性。再次，要充分考虑地区、城乡和工农差别的现实，尤其是针对失地农民等灵活就业人员，在设计社会保障制度时不能搞一刀切，要充分发挥商业保险、互助保险和家庭保险等在社会保障中的地位和作用。当然，也可以留有“接口”，以利于今后将其与城镇职工社会保险接轨。在长效机制上，建立土地补偿的长效机制，是保证失地农民永久受益的可靠途径。土地对农民而言，自古至今就有“社会保障”和“生产资料”这样双重功能，可以说土地补偿费就是失地农民生存的“养老钱”。但是，几万块钱的“养老钱”往往只能保障失地农民短时期的基本生存，很难维持其长远生计，特别是一旦遇到重大疾病等灾害，失地农民会很快沦落为新的贫困群体，这也是失地农民最大的“心病”。为防止在短期内农民将有限的补偿用完，形成“坐吃山空”状况。地方政府要运用市场机制，探索出土地补偿金的投资收益有效途径，使补偿金增值，让失地农民长期受益，并确保土地补偿金及其收益用于失地农民的生产、生活保障。3 失地农民就业保障的可持续性构建人最理想的生存状态莫过于“安居乐业”，解决好失地农民的生存保障问题之后就要解决其就业保障问题，实现其可持续发展。党提出了与时俱进、科学发展的执政理念，其中可持续发展是其核心要素。失地农民的生活问题解决了仅仅是实现了其“安居”的理想，还要帮助其实现“乐业”的目标，这样才能实现失地农民个人和家庭的可持续发展。成年失地农民的可持续发展就意味着有相对稳定的工作和经济来源。在竞争E l 趋激烈、科技水平日益提高的今天，对于没有多少知识和技能的成年农民来说的确不是一件容易的事情。而这恰恰是凸显政府职能的时候，作为“服务型”的政府应该在失地农民可持续发展保障方面大力作为。近年来，有关失地农民的调查结果表明，大多数失地农民迫切希望政府能在以下几个方面做一些工作。3 1大力支持和鼓励自主创业在广大失地农民中有相当一部分人(2 0 左右)尤其是年轻人，还是有着自主创业的愿望和热情的。可是创业有风险创业需要资金、技术、经验，而这些万方数据都是失地农民所缺少的。这就需要政府在农民创业行业的选择、经验的传授、创业资金的扶持、税收政策的倾斜等方面给予支持。建议政府设立“失地农民自主创业扶持基金”，解决失地农民创业资金短缺的燃眉之急。根据失地农民大多数被安置在郊区的情况，在他们周围是鳞次栉比的工厂、企业，那里有大量的员工和外来人员，因此服务业是一个很大的市场，蕴含着巨大的商机。失地农民在政府的帮助和引导下，可以借此成立一些服务性的机构，如餐饮连锁、卫生保洁、商业百货零售等。3 2 积极引导和帮助自谋职业失地农民中有近三分之一的人希望政府能解决他们的就业问题。因为农民毕竟势单力薄、孤陋寡闻，自己去就业很盲目也很茫然，大多数人是一失地就失业。政府的社会劳动和保障部门应该积极为失地农民的再就业出主意、想办法，牵线搭桥。例如，在劳动力市场定期举行针对失地农民的专场招聘会；与国外劳务公司联系，进行劳务输出，让失地农民“打洋工”等。3 3 全方位拓展就业渠道在如今僧多粥少的情况下，失地农民的就业形势自然严峻，但全方位拓宽就业渠道不失为一个良策。其实，日益现代化的城市需要越来越多的服务人员，如环卫、物管、保洁、家政等。随着企、事业单位后勤管理的社会化，许多物业管理公司应运而生，这就需要大批的保洁人员和后勤服务人员，这些工作对技能要求也不高，政府应该鼓励物业公司尽可能聘用失地农民；随着城市城区面积的扩大，市容的维护也需要越来越多的环卫工人，建议环卫部门也尽可能安排失地农民就业。3 4 有效开展职业技能培训“纵有万贯家财，莫如一技养身。”要想实现失地农民的稳定就业，最有效的途径是大力开展职业技能培训，让失地农民拥有一技之长。在关于失地农民的调查中，有近7 0 的失地农民非常渴望能掌握一项实用的技术，可是又不知道到哪里学，学好了到哪里找工作?还有的人自发到某些培训机构学习，由于这些培训机构不正规，结果什么没学成反花了冤枉钱。所以，希望政府能开办或督办一些正规的培训机构，让失地农民有地方学习，且能学到实用的知识，学到的知识也有用武之地。在开展职业技能培训过程中，结合当地社会和企业的用人需求，并注意引导农民结合自己的兴趣爱好以及原有专长参加相应的技能培训。这样有针对性的培训，效果会更好，更有利于发挥人的特长，学有所用。笔者对职业院校开展此类职业技能培训有几点体会 7 。关于职业技能培训的场所和师资，目前大多数城市都拥有一定数量的高等职业技术院校和中等职业学校，这是对失地农民乃至全市渴望职业技能培训的市民来说，是一大笔丰富的资源。遗憾的是这样宝贵的资源几乎白白浪费，因为这些学校到目前为止基本没有对失地农民开展过培训工作，地方高校为地方经济服务的职能没有得到应有的体现。所以，笔者建议应该让这些学校成为失地农民职业技能培训的基地。由社会劳动保障部门牵头，针对各学校的专业优势，在不同的学校成立具有特色的职业技能培训基地，如可在机电职业技术学院设立机械维修和磨具培训基地；在技师学院开设数控机床培训基地；在医药高专学校开设保健按摩技能培训基地；在信息技术职业学院设立计算机应用培训基地等。这样做可谓一举多得：第一，保证了培训的师资水平，使被培训者学有所长；第二，充分发挥了高校的知识和人才优势；第三，真正体现了地方高校为地方服务的职能和理念，是落实高校科学发展观的最好体现。4 构建失地农民可持续保障的思考与建议在政策层面，建立失地农民社会保障基金制度和失地农民社会保障的专门管理机构是实现失地农民可持续保障的政策保证；建立失地农民再就业培训制度是实现失地农民可持续保障的有效途径；探索利用商业保险机制是失地农民养老保险模式的创新之举。4 1 建立失地农民社会保障基金制度根据发达国家的成功实践，设立失地农民社会保障专项基金是实现失地农民可持续性社会保障的有效做法。通过设立失地农民社会保障基金，增加他们抵抗风险的能力，促进社会的稳定发展。在当前政府财力有限的情况下，失地农民社会保障资金筹集应该是多渠道的，一是把土地补偿安置费和出让后的增值收益作为社会保障基金的主要来源；二是中央和地方各级政府为失地农民社会保障专门划拨的财政拨款；三是依靠政府统筹，提取从公共事业征用土地转用后获取的增值收益中的部分资金；四是失地农民社会保障基金投资经营收入以及慈善机构的捐赠等；五是农民自筹资金，实行量力而行、自愿存储的方式，进入农民社保基金个人账户；六是开征新税种，如社会保障税，这是未来趋势所在。4 2建立失地农民社会保障管理专门机构当前，我国失地农民社会保障工作主要由人力资源和社会保障部、民政部、财政部等共同管理。在9万方数据具体执行到村一级时，往往出现乡不管、社区或村管不着的现象。很多具体负责这方面工作的人员和失地农民迫切要求或希望各级各地为失地农民社会保障建立专门管理机构。鉴于此，建议地方各级社会保障机构应包括省、地(市)、县(市、区)三级。其中，省级失地农民社会保障机构负责社会保障法规组织实施，指导全省社会保障经办机构开展基金的筹集与支付、管理与运营等工作的进行，并对全省失地农民的社会保障中基础性、事务性和服务性工作全面实施；地市级机构负责组织指导和经办两项工作；区、县级机构主要负责经办工作。这三级机构可以在当前同级社会保障机构中增设。同时，为更好地服务失地农民，可进一步建立临时性的乡镇或者社区一级劳动保障事务站，或安排专门人员。在职能分工上，失地农民社会保障的组织体系坚持行政管理和业务管理相分离，业务管理与监督管理相分离的原则 8 。此组织体系为政府主导，经办机构隶属于主管行政部门，人员身份可用事业编制和聘用两种形式，也可以借鉴发达国家经验，独立设置失地农民社会保障基金和事务管理与运营机构。前者负责失地农民社会保障的宏观调控和对后者的监管，后者负责失地农民社会保障基金的筹集、支付、投资运营等。4 3 建立失地农民再就业培训制度城市化的本质是人的城市化，而不仅仅是户籍和身份的城市化。所以，对于失地农民，不管他们是否已经转为城镇户口，都要为他们提供走向城市文明的各种角色转化和适应环境的服务 9】。在失地农民社会保障基金筹集很难到位的情况下，做好职业技能培训、促进就业将是一件具有长远意义的举措。对此，一方面，要切实加强权益维护、法律法规、生活技能、职业规划、择业观念等方面培训，为失地农民进城谋生做好充足准备；另一方面，通过校企合作、订单式培养等方式切实做好职业技能性培训。倡导用人单位对失地农民实行定向招聘，按单位岗位要求对失地农民进行岗前定向培训，并通过严格考核发给相应的技能等级证书。培训经费可以考虑政府补贴、企业帮助、上岗者交费等多种方式协调解决。同时，可以运用社会力量建设好失地农民就业岗前培训基地，利用当地优质的教育资源，如职业院校、技工学校、社区学院和成人教育中心来建立，通过培训再就业，提升失地农民的就业质量。人力资源和社会保障部门应优先安排完全失地农民并参加职业技能培训，帮助失地农民增强他们t l 主创业和自谋职业的能力，优先推荐就业，实现可持续性就业和可持续性社会保障。4 4 探索利用商业保险机制，创新失地农民养老保1 0险模式根据市场经济的发展规律，利用商业保险机制创新失地农民养老保保障模式不失为一个成功的创举。参照发达国家的成功实践，主要有信托制和保险制两种模式O o 。针对我国的现状，建议从以下两方面探索养老保障的商业化运作模式。第一，以政府为主导，多方资金支持、商业保险提供操作平台的信托投资管理模式。该模式资金主要由政府、集体、个人三方筹集，具体由商业保险机构运作，它根据有关法律的政策指引，在收取一定手续费的基础上，负责基金的保值、增值及发放等工作，相当于代人理财的信托制机构，其本身并不承担盈亏责任。第二，以失地农民自身需求为导向，由保险公司提供个性化服务的商业保险模式。失地农民由于生产生活环境、就业安置、技能素质等情况的差异，在解决他们未来养老问题时，应该充分考虑和尊重其自身情况和需求。建议商业保险公司运用现代精算技术，在科学合理地测算不同年龄段失地农民的生存概率、待遇水平、基金投资收益后，收取相应的养老保险费用。对于这种模式，应由政府组织宣传，在尊重广大失地农民对商业保险的选择取向基础上，总结小范围的成功经验并积极推广。此外，保险监管机构也要加大对该项业务的监督和管理，适时地防范和化解保险经营风险，更好地借助商业保险机构来分担失地农民的养老保险责任。参考文献：1 郑功成社会保障概论 M 上海：复旦大学出版社2 0 0 5：1 7 8-2 1 3 2 张海波，童星我国城市化进程中失地农民的社会适应r j 社会科学研究2 0 0 6(1)：6 9 7 2 3 陆学艺中国农村现代化道路研究 M 南宁：广西人民出版社1 9 9 8：1 6 3 4 黄祖辉城市发展中的土地制度研究 M 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 2：6 7-7 8 5 许宝健城市化进程中的农地转用问题研究 M 北京：中国农业出版社，2 0 0 6：3 5-4 2 6 李亚华解决失地农民保障问题的几点思考 J 武汉大学学报：哲学社会科学版，2 0 0 4(3)：9 6 1 0 1 7 3 周基燕芜湖市城市化进程中失地农民的生存现状与权益保障F D 石家庄：河北大学管理学院，2 0 0 9：2 6 3 2 8 吴次芳，鲍海君城市化进程中失地农民的征地安置途径探索F J 中国土地2 0 0 3(4)：6 6 6 9 9 唐钧，张时飞着力解决失地农民生计的可持续性 J 中国劳动保障，2 0 0 5(8)：4 5 4 8 1 0 韩俊失地农民的就业和社会保障F J 科学咨询，2 0 0 5(7)：4 6-5 0(责任编辑：武艳芹)万方数据城市化进程中失地农民可持续性社会保障体系的构建城市化进程中失地农民可持续性社会保障体系的构建作者：周基燕，武永成，杨婉玲，吴玲作者单位：周基燕,杨婉玲(芜湖信息技术职业学院就业处,安徽芜湖,241003)，武永成,吴玲(宿州学院管理工程学院,安徽宿州,234000)刊名：宿州学院学报英文刊名：Journal of Suzhou College年，卷(期)：2011,26(7)参考文献(10条)参考文献(10条)1.郑功成 社会保障概论 20052.张海波;童星 我国城市化进程中失地农民的社会适应期刊论文-社会科学研究 2006(01)3.陆学艺 中国农村现代化道路研究 19984.黄祖辉 城市发展中的土地制度研究 20025.许宝健 城市化进程中的农地转用问题研究 20066.李亚华 解决失地农民保障问题的几点思考期刊论文-武汉大学学报（哲学社会科学版）2004(03)7.周基燕 芜湖市城市化进程中失地农民的生存现状与权益保障 20098.吴次芳;鲍海君 城市化进程中失地农民的征地安置途径探索期刊论文-中国土地 2003(04)9.唐钧;张时飞 着力解决失地农民生计的可持续性 2005(08)10.韩俊 失地农民的就业和社会保障期刊论文-科学咨询 2005(07)本文链接：http:/