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农村小城镇建设论文 3000 字篇 1 摘要：农村区域经济的发展在一定程度上是由小城镇的发展状况决定的,小城镇经济建设与发展的好坏直接关系农村区域经济的发展好坏,因此,在某种程度上,农村区域经济的发展与小城镇的建设发展是相互影响,相互作用的.如何实现两者的协调发展是值得关注的问题.本文主要分析了现阶段我国农村区域经济发展和小城镇建设过程中存在的问题,并就小城镇建设如何促进区域经济发展为重点,探究区域经济的有效发展之道.关键词：农村;小城镇;区域经济;相互促进;协调发展 既然农村区域经济和小城镇的建设发展是相辅相成、互相促进的关系,那么要想做到区域经济的协调稳定发展,就要把握这两者之间的关系,明白阻碍区域经济和城镇建设的主要问题,并就这些问题探索解决之道,为区域经济稳步健康发展提供可能.一、当前区域经济与小城镇建设中存在的主要问题(一)小城镇发展占用农村区域发展用地 随着小城镇的发展,城镇人口不断增多,城镇面积也不断扩大.需要建设更多的高楼大厦和商务住宅区,因此,对于土地面积的需求也越来越大.据有效数据显示,1997 年至 2013 年建设占用耕地 3700 万亩,同期居民点及独立工矿用地和交通运输用地增加 5100 多万亩,可见城镇化的发展对于土地面积的占用越来越多.随着城镇化的不断发展完善,各种基础设施建设不断完善,对于用电的需求也将不断增大,大量的农田被占用,有限的耕地资源不断减少,对于我国农业区域经济发展十分不利.经过小城镇建设征用的土地,土质难以恢复原貌,土地受到化工原料的污染,肥力下降,土地贫瘠,还含有有害物质,不适合继续耕种.(二)城镇化发展挪用大部分建设资金 城镇化的发展需要建设的项目众多,各类基础设施和配套设施的建设都需要耗费大量的资金,虽然耗费的资金较多,但是城镇化的发展是必然趋势,也是一个地区经济发展水平的具体体现,因此,地区在发展城镇化建设上,不惜耗费巨额资金,将地区绝大部分的资金都投入到城镇化的建设中.相对于城镇化建设而言,农业区域发展需要投入的资金量大,但周期长,收益率不高,还要承担一定的风险,因此,在对农业投资上,很多地区都不够重视,导致农业的机械化水平低,生产面积小,难以做到大规模的现代化生产.此外,城镇化建设征用耕地的费用较低,而且征收的资金也多用于城镇化建设,导致农业发展更加困难.二、城镇化建设促进区域经济发展的措施 城镇化发展和农村区域经济发展不是对立的,反之,城镇化发展还能促进农村区域经济发展,必须找准问题所在,对症下药,以城镇化建设促进区域经济发展.(一)完善土地制度 首先,应完善相关的土地制度,保障农业生产的基本农田面积.可以通过提高土地利用率的方式保障城镇建设的足够面积,这就需要在建设城市建筑时,采用高科技技术,增加单位面积上的建筑物高度.另外,还要建立合理的土地征收制度,对于居民点分散的地区进行统一规划搬迁,实现农业生产用地的集中,方便机械化操作,提高生产效率.此外,还要不断研发农产品新品种,提高单位面积上农产品的产量.在城镇化发展到一定程度时,可利用的土地面积不多时,尽可能将城镇化扩展的方向转向其他相近的地区,尽量不占用农田和耕地.(二)发挥财政的调控作用 发挥财政宏观调控功能,国家的财政支持是城镇化发展以及区域经济发展的源泉和不竭动力,也是保障城镇化和农村区域经济发展的重要力量.发挥财政对于两者间的宏观调控,首先,要重点加大对农村的投资.我国是人口大国,13 多亿人口的粮食问题是关乎国计民生的重大问题,必须保证粮食的稳定产量.为了鼓励农民进行农业生产的积极性和主动性,国家财政应对于农民的农业生产进行投资,为大型的机械化生产方式提供便利.对于农民购买的机械化产品实施优惠补贴政策,让农民买得起设备,能够获得稳定的收入;另外,对于农业生产的其他所需工具和产品,也要适当进行补贴,保证农民的生产成本能控制在一定的范围内.对于农产品价格也要进行调节,保障农民的劳动和收入成正比.在农产品品种研究上,加大财政对于农产品品种的研究投入,为农民提供更优质、高产的农作物品种,提高农民的生产效率.(三)以体制改革激活农村区域经济发展 改变当前小城镇投资的单一化局面,实现对于农村区域经济投资的多元化,利用市场来间接调控经济.这就要求国家在政策的制定上要完善优化,对于城镇的相关配套设施包括土地的征用,实行有偿使用制度,对于小镇的相关建设方面,进行公开的招标,吸引资源向城镇汇集;还可开创合资项目,吸引投资,为城镇建设提供资金来源,城镇经济发展好了,自然能带动区域经济发展.除了通过城镇化发展带动区域经济发展外,还要加强农村自身的经济体制改革,以新型的农村合作化为主要发展方向,提倡、帮助农村进行规模化、专业化生产,提高农业生产效率,推进农村地区对于高科技产品的应用,促进农村区域经济发展.三、小结 农村区域经济发展好了,能推进城镇化向城市化迈近,也能推动自身的城镇化发展,必须引起重视,在区域经济发展方面,除了上述的相关推进措施外,还有很多经济调节方法,需要在区域经济建设中不断摸索、探究.农村小城镇建设论文 3000 字篇 2 引言：尽管早在 1984 年的著名的中央 1 号文件中，就已经明确提出“允许农民自理口粮进城务工经商”的政策，但在八十年代的中国经济热点问题中，农民如何进城、农村小城镇如何建设的问题并不引人注目。只是随着九十年代中国地方工业化和城市化的高速发展之中各地“开发区热(1992 年邓小平南巡谈话之后各地大办开发区导致经济高速增长)”滥占耕地引发出的矛盾愈演愈烈，小城镇建设及其相关的政策问题，才逐渐引起国内外的广泛讨论。1995 年 4 月，中国国家体改委、中央机构编制委员会、财政部、建设部、农业部、民政部、公安部、统计局、国土局等11 个部委联合发布了农村小城镇建设的指导性文件，并于当年11 月与世界银行、亚洲开发银行等国际组织在北京召开了“中国小城镇建设高级国际研讨会”;1996 年，该 11 部委又得到联合国开发计划署约 180 万美元的研究资助，还与各省协商确定了首批 57 个国家级试点城镇。到 1997 年末，国家级试点城镇已经扩大到 100 个。本文作者作为农业部的代表，参与了 11 部委对该项目的协调指导，以及上述国际组织资助的合作研究和试点。由于长期关注农村和农民问题，我们的研究从一开始就强调指出：考虑到其他发展中国家城市化的教训，中国农村小城镇建设在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过城镇发展过程中资本的集聚和人口的集中，逐步解决农业、农村、农民这“三农问题”。即：如何在市场经济条件下，进一步改革农村社区和乡镇企业产权制度;通过培育城镇积累功能和自我发展机制，使已经非农就业的、过剩的农村人口进入小城镇，从而减轻有限的农地已经超载的农业人口负担，以保证中国农业有可持续发展的必要条件。然而近年来大量的调查研究已经使我们意识到：在本世纪末中国城市化加速发展的进程中，地方政府资本原始积累导致城镇建设大规模占地已经不可逆转。而且人们不得不承认，目前这种制度软约束条件下的行政控制，实际上不能有效抑制各级地方政府在财政严重亏损压力下，对耕地“农转非(从农业用地转为非农业)”巨额增殖收益的渴求。为此，写作本文之目的在于立此存照，并再次提醒各方面政策制定者应承担的历史责任：长期受制于资源短缺之苦的中国人，必须能够找到一种相对较低成本的制度类型，以便在不可遏制的现代“圈地运动”中，得以说服地方政府采用某种既对国家、集体、农民三者都有利，又能有效地促进地方城镇化和二三产业发展的新办法。一、中国农业发展面临的资源紧约束 1、基本国情矛盾人地关系的高度紧张 上下 5 千年的中国历史上，农业长期占有重要地位。由于几千年来农业生产技术发达，在土地资源被高度开发的同时，也客观上支撑了中国人口的高速增长。自明朝(1303 年)中国人口突破 6000 万。到 1840 年的鸦片战争，中国人口已达 4.2 亿。其后数百年人口数量居世界第一，因此形成了中国最基本的国情矛盾人地关系的高度紧张。从中国历代人口与耕地变化表中可以清楚看出，人均耕地面积由盛唐时期的 17.8 亩不断下降到 1949 年的 2.7 亩,下降了7 倍。资料来源:1840 年前数据转引自郭庆:现代化中的农村剩余劳动力转移.中国社会科学出版社,1993,P43;1840 年后数据 引 自 吴 慧:中 国 历 代 粮 食 亩 产 研 究 .农 业 出 版社,1985,P195。历朝历代的开国之君大多以垦荒、屯田来振兴国力。1949年新中国成立后虽然也大面积垦荒造田，而且一度使耕地面积大幅度增加;但在人口政策一度失误而且人口基数过大的作用下，已经不可能扭转人均耕地面积不断下降的趋势。2、耕地资源的横向比较 我国虽然国土面积略大于美国，但属于人均耕地资源最少的国家之一。横向比较只相当于世界平均水平的 33%，美国的11.2%，巴西的 24.5%;即使与同样属于人口大国的印度相比，也仅相当于印度的 42.2%。据国家土地局新近的调查汇总，1990-94 年平均每年减少耕地面积 940 万亩，约相当于每年新增的耕地。而据宋健和于景元的研究，中国人口到 2050 年人口达到 1516 亿时才可能停 止 增 长(宋 健、于 景 元 人 口 控 制 论 .科 学 出 版社.1985.P238-240)。在当前经济和技术条件下我国可开发利用的后备耕地资源只有约 10.6 亿亩;更为严峻的是其中可开发成耕地的极其有限，仅为 1.94 亿亩。因此,人地高度紧张将一直是中国在其实现现代化过程中的最基本国情矛盾。3、小农经济条件下人口过剩危机的必然性 在基本国情矛盾制约下，形成了中国传统农业社会中的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的制度，使农村人口增长的同时农地规模越来越小，土地不断析分细化。小农经济有一个重要特征，就是资本的平均利润和地租都不会表现为经营的界限,只有在他扣除实际成本之后,付给自己的工资才是绝对的界限。这使得在小农经济条件下农民习惯以大量不计报酬的家庭劳动投入替代资本投入，在维持了中国农业土地生产率不断提高的同时并不计算人口增加的成本。因此，我们这个传统的农业国家所固有的人口与耕地的矛盾，必然带来人口过剩危机。4、土地生产率高、劳动生产率低 人多地少的国情矛盾和土地占有无限析分的财产制度，使劳动生产率不断下降。如果耕地的扩大和生产技术的改进引起的粮食产量的增长速度，低于人口的增长速度，那就必然导致劳动生产率的显著下降。战国中晚期的粮食亩产量已达 216 斤，唐时达到 334 斤;到清代中叶粮食亩产为 367 斤。本世纪 30 年代的粮食单产，实际上比当时已经现代化的美国农业高得多。然而另一方面，早在战国中晚期我国每个劳力产粮已经达到 3318 斤，唐时为历史最高水平,每个劳力年产粮食 4524 斤。自唐以来农业劳动生产率不断下降：明代保持在 4027 斤水平上;清代每一劳力生产粮食降为 2262 斤，而到 1949 年就只有 1150 斤，比唐时减少3374 斤;减少的比例是 74%。1949 年建国后,政府在全国范围内开展了土地改革，农业生产发展很快。但是土地改革强化了农户占有小块土地并主要从事于自然经济活动的生产方式，农村产业结构并没有产生多大的变化，而且中国几千年沿袭下来的家庭分工结构也没有改变。虽然 1953 年后农村逐步实行集体化，土地家庭私有制变成了以社区集体组织为主体的社会主义公有制。但是，土地的集体所有制仍然未改变中国小农经济的基本特征：小块土地上的大量劳动投入;劳动的目的不是在利润的导向下提高农产品的商品率,而是为满足自己的消费需求。由此造成了解放以来虽然农业生产力有所进步,但历史上沿续下来的土地生产率高,劳动生产率低的总格局并未改变。2.中国统计年鉴 1994P329、342、345、358;3.中国农村统计年鉴 1992P122;4.中国统计年鉴 1992P55;5.吴慧:中国历代粮食亩产研究,农业出版社,P220 上表反映的是 1952 年以来以亩均粮食产量和亩均农业产值指数衡量的土地生产率、以农业劳动者劳均产粮和劳均净产值指数衡量的劳动生产率的变动情况。1978 年与 1952 年相比，粮食亩产提高了 1.38 倍，以亩均耕地农业产值指数衡量的土地生产率提高了 1.17 倍,而以劳均产粮衡量的劳动生产率仅提高了 0.12 倍,以劳均净值指数衡量的劳动生产率仅增长了 3%。而且我国农业劳动生产率解放后曾长期处于下降徘徊的局面。劳均产粮 1970 年还低于 1952 年的水平,劳均净产值直到 1978 年才开始超过 1952 年的水平。只是 1978 年改革开放后，随着大量劳动力转向非农产业，农业劳动生产率才有了稳步的提高。综上所述，中国传统农业中大量剩余劳动力的存在，不是因为农业劳动生产率提高的结果，而是人口对土地的巨大压力和小农占有土地的制度共同作用的结果。人地资源的紧张产生了巨量的剩余劳动力，而小农经济制度又使这些剩余劳动力被滞留在越来越狭小的土地上。因此，缓解中国基本的国情矛盾和提高农业劳动生产率的首要前提，就是剩余劳动力向非农产业转移。但是，建国以来的城市化进展并没有解决这个首要前提问题。二、小城镇建设的背景分析建国以来的工业化、城市化进展与城乡分割的体制问题 1、关于“资源资本化”。“资源资本化”，是发展经济学理论的一个主要观点，意指资源富集但资本稀缺的欠发达国家，其经济开发过程的实质是资源转化为资本，亦即必须通过经济的货币化来促进资源从实物形态转化为价值形态，进入可交换的市场。北京大学中国经济研究中心的报告指出，1978 年中国的经济货币化(M2/gnp)程度只有 32%，当时的社会存款仅 210 亿，贷款规模是 1890 亿，而工农业总产值约为一万亿;到 1995 年，中国的经济货币化程度已经高达 105%，社会存款近 3000 亿，贷款规模 51000 亿，几乎与 GNP57650 亿相差无几(易纲“中国金融资产结构分析及其政策含义”，中国体改研究会，1997)。世界银行 1996 年发展研究报告在对中国改革开放以来资源资本化程度与其他东欧国家作比较时，也认为中国已经超过 70%。可见，改革开放以来中国的所谓“经济高速增长奇迹”，实质上是政府通过大量发行货币，把原来计划经济时代不可货币化交换的资源转化为市场经济条件下的资本，从而创造了资本增值收益。2、国家资本原始积累的制度经验 在改革开放之前，中国曾经历了从五十年代初到七十年代末近三十年的国家资本原始积累过程。其主要方式是：在国家高度集中的计划经济体制下，全额占有城乡各种资源;全环节控制工业、农业和其它各产业的生产、交换、分配、消费等全部经济过程，从而由中央政府占有城乡劳动者的全部劳动剩余价值，然后通过国家财政的再分配，转化为城市工业资本的原始积累。近三十年原始积累过程，是中国这个落后农业国进入现代化的特殊历史阶段，中国人民为此付出了必要的代价。政府在农村通过“统购统销”的流通体制和“人民公社”的组织体制这两个相辅相成、互为依存的制度体系，直接获取除农民基本生存消费之外的全部农业剩余，以保证处于起步阶段的城市工业稳定获得低价原材料供应和工业劳动力简单再生产的食品供给;而在城市，则是以非商品交换的计划体制的内部分配，通过低工资和消费品的计划配给方式，来获取城市工人劳动的剩余价值，转化为国有工业扩大再生产所需要的投入。正是通过这种高度集中垄断的资源经济控制方式，保证了中央政府在不到三十年的工业化进程中，多数年份都能形成高达 30%-40%的积累率,使中国从五十年代初期一个工业产值和城市人口均占仅15%的典型农业国，在既缺乏外部市场又几乎无外来投资的恶劣的国际环境中，发展成为工业产值达 70%以上、产业门类齐全、专业分工细致的初步工业化国家。3、国家工业化过程中形成的结构问题 国家在工业化进程中采取的是重工业优先的发展战略，必然产生结构性偏差及资本排斥劳动的问题。表 2.1 反映的是中国就业结构转变滞后于工农业产值结构转变的情况。1952 年,中国人均国民收入约 70 美元,国民收入的近 60%来自于农业,经济活动人口中 83.5%的劳动者从事农业,工业劳动力为 7.4%,服务业劳动力为 9.1%。到 1957 年,国民收入中农业净产值的份额下降了 10 个百分点,从 57.7%下降为 46.8%,而农业就业的份额仅下降了两个百分点,从 83.5%降为 81.2%。从1957 年到 1977 年的 20 年间,国民收入中农业净产值的份额下降了 12 个百分点,而就业中的农业就业份额只下降了 7 个百分点,同期工业净产值占国民收入的份额上升了 20 个百分点,而工业就业份额只上升了不到 9 个百分点。1952 年到 1977 年间的差距就更明显了,工业净产值占国民收入的份额上升了 30 个百分点,而工业就业份额只上升 10 个百分点。由于中国的工业化进程中，国家投资不断向资本密集的重工业倾斜，工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。据统计，每亿元投资轻工业可吸收 1.8 万人就业，而重工业仅能吸收 6 千人就业。中国就业结构偏差因此不断扩大，城市化水平因此长期停滞不前。4、计划经济时期城市化水平 查阅 1951-1978 年改革开放之前的统计数据可知，中国城市化水平在计划经济时期长期稳定。其间，60 年代初和“无产阶级*”曾经有两次大规模的“知识青年下乡”，甚至使城市化率逐年下降。5、计划经济时期的城乡分割体制 那时的农村县以下乡镇即为政社合一的人民公社本部所在地，除了执行国家统购统销政策的、由政府主办的供销社和粮站之外，几乎没有其它商业单位;甚至连存在于农村几千年的集市贸易也曾经被当作“资本主义尾巴”而禁止。因此，农村小城镇基本不发育。为保证国家工业化必须的资本原始积累，当时把农业人口和非农业人口采用行政手段区别开来，并通过户籍制度加以固定。从 50 年代，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会福利制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。(1)在户籍制度方面。1958 年 1 月，全国人大常委会第 91次会议讨论通过中华人民共和国户口登记条例。该条例第10 条第 2 款对农村人口进入城市作出了带约束性的规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。(2)在粮油供应制度方面。1953 年以后，随着粮食统购统销政策的实行，中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应。1953 年 11 月，政务院发布关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令，其中规定：“在城市、机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应;对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。”1955 年8 月国务院发布的市镇粮食定量供应暂行办法则统一规定了市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量，并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮食供应证，居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。与此同时，国家对粮食市场加强了管理。1953 年 11 月，政务院发布粮食市场管理暂行办法，其中规定：“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食。”“城市和集镇中的粮食交易场所，得视需要，改为国家粮食市场，在当地政府统一领导下，以工商行政部门为主会同粮食部门共同管理之。”“城市居民购得国家计划供应的粮食，如有剩余或不足，或因消费习惯关系，须作粮种间的调换时，可到指定的国家粮店、合作社卖出，或到国家粮食市场进行相互间的调剂。”上述规定基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。(3)在城市就业制度方面。自 50 年代初开始实行的劳动用工制度，原则上只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。1952 年 8 月政务院发出关于劳动就业问题的决定，指出在当时的历史条件下，国家还不可能在短期内吸收整批的农村劳动力到城市就业，因此必须做好农民的说服工作。1957 年 12 月国务院发布关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定，明确规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。”甚至规定“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。”(4)在社会福利制度方面。早在 1951 年 2 月，政务院就发布了劳动保险条例，1953 年又进行了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇，主要包括职工病伤后的公费医疗待遇、公费修养与疗养待遇，职工退休(职)后的养老金待遇，女职工的产假及独子保健待遇，职工伤残后的救济金待遇以及职工死后的丧葬、抚恤待遇等。条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半费医疗及死亡时的丧葬补助等。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。至于城市集体企业，大都参照国营企业的办法实行劳保。除上述在业人员享有劳保待遇外，50 年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有多种补贴，在业人口可由其所在单位近乎无偿提供住房。中国的城乡分割的各项具体制度，加剧了城乡社会的分化。最终形成了以工业化和计划经济为特征的城市经济体制和以传统农业和集体经济为主要特征的农村经济体制。正是由于这种二元的社会结构,使得工业化的推进没能导致就业结构和人口结构的同步调整。6、城乡分割制度的影响 由于自 50 年代以来,实行了严格的城乡分割制度,政府通过统购统销农产品和实行严格的户籍管制将农村人口强制吸附在狭小的土地上。过量的农业人口拥挤在有限的耕地上,虽然提高了土地生产率,但劳动生产率却处于停滞状态。1970 年与 1952 年相比，农业的几个效益指标都不尽人意。其中，劳均产粮由 957 公斤下降到 873 公斤，劳均净产值 1978年仅比 1952 年增长 3%。农业劳动生产率不提高,粮食的商品率就得不到提高,城市的增长也就失去了动力的来源。相反,由于粮食短缺,使得 50 年代城市快速发展的势头不得不中断。甚至导致 60 年代和“*”期间，城市先后有 2000 多万人和4000 多万人被迫遣返农村。7、改革开放以来的城市化进展 到 70 年代末期,由于国民经济几乎到了崩溃的边缘,政府不得不对经济进行大的调整，在 80 年代初实行了“调整、整顿、巩固、提高”的八字方针,开始对偏斜发展的工业化政策进行调整;经济资源的分配也开始向消费资料部门倾斜,长期落后的城市服务部门得到快速发展。同时自从 1982-84 年中国全面推行以“家庭联产承包责任制”为名的农村改革政策、客观上恢复了农民对土地的实际占有权、经营权和收益权以后，近十多年来，中国出现了城市化加速的现象，其中突出表现在县以下小城镇迅猛发展，由 1984 年的 2700 多个发展到现在的 18000 多个。不过，尽管 1993 年与 1978 年相比,城市化水平提高了10.22 个百分点。但是与霍利斯.钱纳里等人的标准模式相比(西蒙.库兹涅茨:各国经济的增长商务印书馆 1985，H.钱纳里:工业化和经济增长的比较研究.三联书店.1989)，中国的城市化水平仍然落后于工业化 10 多个百分点。由于农村中不断增加的过量人口，基本抵销了土地生产率的提高所带来的农业劳动生产率的增长，使得这一阶段农业劳动生产率并没有显著的增长。虽然这段时间经济资源在产出部门间进行了重新分配,但由于旧的城市福利体制和户籍等政策并没有改变,每增加一个城市户口,就增加一份财政补贴。又由于社会保障的费用由国家或集体包起来,负担越来越重。1990 年,仅全国职工保险福利费用总额就达到 937.9 亿元,比 1980 年增长 5.87 倍,年均增长 21.3%。相当于工资总额的比例由 1980 年的 17.7%猛升到 31.8%。正因为城市改革相对滞后，社会经济体制问题长期得不到解决，城乡分割的壁垒也就难以突破，所以农村过剩人口只能在乡镇企业和小城镇发展过程中内部消化。8、小城镇发展中地方政府资本的原始积累 资本的原始积累，是任何经济类型的发展中国家进入现代化不可逾越的历史性过程。如果说中央政府是在改革前用了大约 30 年完成了国家资本的原始积累，那么县以下各级地方政府，则是在 1984-86 年进行的财政体制改革完成后，才开始进入资本原始积累阶段。在国家资本原始积累的过程中，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系，和由地方政府各部门控制的“地方国营”工业体系。企业的层次级别不同，占有资本及其收益的数量和质量既会明显差别。由此又产生了中央与地方政府之间、条块之间在财产占有及其收益分配上复杂的利益关系。可以认为，在改革前的 30 年，由市及市以上政府及其各部门占有全部资源和城市工业资本和格局，一方面较大影响和限制了县及县以下(包括大批国营工业“空白县”)地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力;另一方面，也造成了广大农村和农民大面积的贫困。应该认识到，80 年代中期以来，中国的各级地方政府不仅是政治、行政主体，也是经济主体，有其自身的财产和收益，并且有扩张这种财产收益的明确动机和行为。这是中国从计划经济体制向市场经济体制转轨阶段的历史现象(参见温铁军“国家资本再分配与民间资本再积累”新华文摘1993 年 12 月号)。而当前农村发展小城镇，尤其要对地方政府追求工业化、城市化的资本原始积累特征予以认识，如果不能防止地方政府重走改革前 30 年剥夺农业和农村来进行国家资本原始积累的老路，小城镇建设对于中国农村经济和农业的可持续发展而言，很可能造成负面影响。三、中国农村小城镇建设的指导思想 1、理论框架 中国的问题，基本上是一个发展中国家的发展问题。也就是说，社会主义中国也必须要解决一般发展中国家都要解决的、从传统农业社会向现代工业社会进步所不可避免的资本的原始积累问题。不同的资本积累方式决定并形成不同的制度，也必然带来不同的制度成本。有鉴于此，我曾经明确提出“两个历史阶段”和“两个基本矛盾”的理论框架，来概括农村小城镇建设面临的宏观经济问题。所谓“两个历史阶段”，是指改革前完成的中央政府工业资本原始积累和改革后开始的地方政府资本原始积累。所谓两个基本矛盾，则是指“人地关系高度紧张”这一基本国情矛盾和“城乡分割的二元结构”这一基本体制矛盾(参见“农村改革与发展面临的两个基本矛盾”战略与管理1996 年第 3 期)。2、指导思想 在上述理论框架指导下，小城镇建设应提出的具体指导思想如下：(1)中国农村小城镇建设的首要目标，应是促进农业的可持续发展。为此，任何小城镇试点都必须做到有效地吸纳农业剩余人口，缓和农村“人地关系高度紧张”这一基本国情矛盾对农业发展的制约。已经进行了 20 年的农村改革，虽然在一段时间里使农业生产和农民收入获得较大增长，但并不意味着农业面临的土地资源短缺的矛盾和城乡分割的二元结构体制有了根本性的变化。事实上，农业耕地仍在不断减少，土地承载的农业人口也在不断增加，到本世纪末中国仍将有约二亿农业劳动力剩余。以致于中国农业“劳动生产率低，商品率低，积累率低，农民收入低”的不利局面相对城市现代化发展而言会更显严重。因此，当前农村小城镇建设中任何法律的和政策的安排，包括县以下城镇用地政策的安排，都应该有利于农业人口非农化，缓解农村人地关系高度紧张的基本国情矛盾。(2)县以下小城镇的产权结构应以非国有的股份制和股份合作制经济为主体;不必强调发展国有国营经济。农村改革之初，大多数乡及乡以下基层人民公社、生产大队和生产队，并不存在国有资产。人民公社解体过程中产生的乡镇基层政府及其所属乡镇企业，其所占有的资产从初始投入上看既不应是政府的，也当然不是国有的。农村城镇建设中非国家投入形成的资产也应定性为农民集体所有。改革开放之前的国家资本原始积累过程中，中央政府通过高度集中的计划经济体制提取全额农业剩余;但由此而形成的约1 万亿国有资产(其中 6-8 千亿来自从农村提取的积累)，却几乎没有投入到农村(政府各部门控制的座落在农村社区的产业除外)，而是大部投入到城市和国营工业。据抽样调查，在农村改革开始的 1978 年，全国人民公社“三级所有”的集体资产总额为 14,000 亿元，其中主要份额仍是土地资产，约为 12,000 亿元，占 85.7%(资料来源：“改革面临制度创新”，上海三联书店 1988 年第一版)。改革 10 多年之后到 1994 年，据估计农村社会资产总值已达约 90,000 亿元，其中约值 70,000 亿元的土地资产虽然分包到户，但作为中央政府反复强调的、必须长期稳定的基本制度，性质上仍是“统分结合，双层经营(参见 1984 年中央 1 号文件)”的农村社区成员共同享有的集体财产，既不是私有资产，也不是国有资产。因此，不仅现行土地征用“五统一”的前提只能是中央政府一再坚持的农村基本制度;而且必须对县以下城镇政府占用资产的集体所有制属性，通过清产核资、推行股份合作制，重新予以明确。(3)小城镇土地制度必须体现农民作为农村财产所有者的权益。中国土地资源高度稀缺。在市场经济条件下，越是稀缺资源，其价格越高;其所有者交易地位越高。国际上通行的政府行政或法律干预土地问题的原则，应是使交易成本相应降低，稀缺资源得到保护。而且首先应明确一切法律和制度必须立足于对所有者权益的承认和保障(参见各国土地制度与政策经济学院出版社 1993 年第一版)。包括县以下小城镇建设在内的农村土地资源配置，其土地从第一产业向二、三产业转移过程中的增殖收益，主要应返还给农业和农民。否则，必然造成稀缺要素加速流出农业，成为地方政府资本原始积累的重要来源，重演导致农业衰落和小农破产的又一次历史性剥夺。为此，改革现行农村土地制度是小城镇建设的当务之急。要允许农村集体土地作股参与城镇开发，鼓励农民把在农田水利基本建设中已经创造出来的“以地换地、以地滚地”，或者“股田制”的办法，用到城镇建设中去，本文介绍的案例说明：这种调整存量资产、加速地方工业化的制度变迁，因为不损害任何人的利益而几乎全无痛苦。此类群众中自发产生的,制度成本最低的,切实可行做法，不仅能降低农村人口的进城“门槛”，而且可有效减少农民上访告状，维持安定团结。四、农村小城镇的发展过程 80 年代以来，无论是体制变革的深度还是广度，农村都比城市要大得多，因而小城镇的发展也受到了这种不同步体制变革的深刻影响。1、农村小城镇资本的积聚 农村小城镇的发展过程，基本上是农村工商业资本积累和集中的过程。农村城镇资本积聚主要有两个来源：乡镇企业的发展和农村集市贸易的繁荣。由于家庭联产承包责任制的推行，计划经济下的统购统销和集体化难以为继。农民一方面从再次获得的对土地的支配权中得到了与其花费劳动成正比的报酬,劳动者和生产资料的直接结合释放了他们长期受到压抑的积极性，农业特别是粮食生产因此得到了较快的发展,农产品也出现了较多的剩余。另一方面，农民在人民公社解体后也相应取得了人身自由，有了脱离土地进入其它产业的条件。由于农业所固有的特性:(1)农产品的需求弹性相对工业品要低;(2)土地资源的不可移动性;(3)受自然影响使生产带有不稳定性;(4)农业改造投资大收效慢,使得务农的收益远低于其它行业。这种中国所特有的资源禀赋条件下的利益比较，自然使农民在满足温饱之后转向收益更高的非农产业。但是由于农村改革相对超前，而且城市就业的高门槛和城乡分割的经济体制，使农民进入城市就业的机会成本过高。于是就地兴办乡镇企业也就成了必然选择。以乡镇工业为基础，各地农村工业品市场渐次兴起;政府同时又采取了逐步放开农产品价格、恢复集市贸易，允许农民自带口粮进镇务工经商的政策，使得传统的农村集镇迅速发展起来。2、促进小城镇发展的其他重要因素 某一特定时点的小城镇发展，往往是各种因素综合作用的结果。正如英国经济学家艾伦.W.伊文思(Alan.W.Evans)在回答“什么是城市发展的原因”时所指出的:“事实上,没有哪一种理论能够独立解释各城市的发展”(Alan.W.Evans:城市经济学,第 92,94 页,上海远东出版社,1992)。应该看到，以下三个因素对农村小城镇的发展也起到了重要的作用：(1)资金要素在农村高度稀缺，而在人口过剩条件下劳动力则无限供给。大量廉价劳动力和廉价土地资源是降低企业竞争成本的有利的初始条件，也是农村吸引外资和自身企业发展的环境优势所在。(2)城市的工业和外资企业在农村寻求新的体制“空间”。由于 80 年代初期和中期城市经济体制改革滞后于农村，在传统的工业中心边缘和沿海开放区内，为回避传统体制的约束和提高企业运行效率，城市工业向周围的农村辐射地带扩散和外资企业向沿海农村投资出现了较高的增长势头。(3)寻求“避税”效应是农村非农产业发展和市场发育的重要前提。税收管理体制的薄弱和农村税收政策的优惠，是农村非农产业降低企业成本、增加资本积累的重要条件。大量的农村专业化的批发市场主要以“避税”效应应运而生，这些批发市场的兴起，形成了人口的迅速聚集，是许多规模较大的小城镇发展的前提。3、农村小城镇的两种类型 农村小城镇发展过程中自然产生两种类型。第一种是乡镇工业成长带动小城镇成长。乡镇工业集中发展产生规模效应,带动商业、金融、交通、通讯、文化、教育的全面发展。对投资的吸引力逐步变大，扩张速度加快。第二种是商品集散地形成、发展带动小城镇的发展。由于经济地理位置优越，交通、通讯便利,从建设有形贸易场所开始,逐渐形成工业品或农副产品集散地。产生商业消费规模和集中经济效益,带动乡村人口集中和金融、信息、服务、交通、通讯、工业、文化、教育等的全面发展。如河北的白沟镇、辽宁的西柳镇等。农村工商业与小城镇的发展相互促进。从 1978 年到 1993年,乡镇企业就业人数增长了 4.4 倍,乡镇企业产值增长了 64 倍;农村集市贸易成交额增长了 22 倍。同期小城镇的数量由 2173个增加到 14539 个,增长了 6.7 倍。4、区域差别 由于小城镇发展取决于农村工商业的发展，所以农村工商业发展快的地区，小城镇发展速度就快。横向对比表明：1978年,东、中、西部小城镇数量占全国小城镇数量的比重分别为32.25%、38.75%、29%。到 1993 年,东、中、西部小城镇数量占全国小城镇数量的比重分别为 43%、32%和 25%，呈现明显的阶梯分布。五、小城镇建设中的主要矛盾地方政府原始积累与城镇化征占农民土地 1、地方政府追求地方工业化的资本原始积累 八十年代中期人民公社解体，在公社一级建立乡(镇)地方政府。同期开始的财政体制改革，也是要解决中央财政的“统收统支”与地方政府追求发展之间的矛盾。当时形成了从中央到乡镇级地方政府各级财政“收支包干、增收分成”的财政体制，一定意义上确立了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间较为明确的收益分配关系。财政分级承包制的实行，更进一步刺激了地方政府在现代化的目标导向下，按照中央政府进行原始积累的制度经验，追求本地工业化、城市化的欲望。然而，农村改革已经部分地破除了过去中央政府借以从农村提取原始积累的流通体制和组织体制，人民公社解体后新组建的乡镇级地方政府，客观上已不可能像改革前中央政府那样，直接占有农业剩余来形成自已的资本积累。其可能做到的，只是占有原人民公社在社一级形成的集体资产，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业。这就是地方政府追求地方工业化的“启动资本”。2、“以地生财、以地兴镇”进入九十年代以来，随着中央和地方国营企业亏损面的扩大，各级政府财政状况有所恶化;农民和乡镇企业负担日渐沉重的反映也在不断增加。据农业部和国家统计局 1994 年的调查，全国 1000 家上交利税最高的乡镇企业，资产负债率已达 88.6%，比同期国营企业还要高!在这种局面之下，地方财政亏损面扩大，尤其是落后地区地方财政赤字严重，致使地方政府工业化，城市化的发展目标更是碍难实现。开辟新的财政收入来源，尽快完成地方政府资本的原始积累过程，是中央、地方完成财政分权以后，尤其是九十