南海跨界海洋环境影响评价区域合作研究.pdf

39南海跨界海洋环境影响评价区域合作研究卜凌嘉*内容摘要：根据习惯国际法、联合国海洋法公约 和 生物多样性公约，南海周边国家有义务进行跨界海洋环境影响评价合作。南海周边国家业已开展跨界海洋环境影响评价相关合作，但有关实践仍然存在不足。南海周边国家可以借鉴波罗的海和地中海海洋保护合作机制的成功经验，完善跨界海洋环境影响评价合作，相关建议包括：缔结南海海洋环境保护框架性公约，依托该公约合作机制构建跨界海洋环境影响评价合作制度；通过南海海洋环保框架性公约统一跨界海洋环境影响评价政策，由公约议定书明确跨界环境影响评价的启动条件和评价内容；在南海海洋环保合作机制中设立专业科学机构开展联合环境监测、制定海洋环境标准，为跨界海洋环境影响评价提供技术支撑。关键词：南海 海洋环境 跨界环境影响评价 区域合作 跨界环境污染是海洋环境保护常见的问题。由于海洋水体的高度流动性和连通性，一国管辖或控制下产生的海洋污染可迅速跨越海洋边界，传播至他国管辖海域，因此海洋环境保护具有内在的跨国性和跨界性。一国的跨界海洋环境影响既指该国管辖海域内活动的跨界海洋环境影响（狭义的跨界海洋环境影响），也包括该国在其管辖范围以外区域（Areas beyond national jurisdiction）所开展活动的跨界影响，例如一国在公海和国际海底区域的活动产生的跨界海洋环境影响。本文所研究的跨界海洋环境影响是狭义的，即一国在其管辖范围内的活动对其他国家的海洋环境影响。跨界海洋环境影响评价指预测和评估在一国在其管辖海域内拟开展项目对其他国家海洋环境可能产生影响，并提出预防或减缓不利环境影响的措施以及对项目实施监测的程序（以下简称“跨界海洋环境影响评”）。跨界环境影响评价是评估和防治跨界海洋环境污染，平衡海洋资源开发与保护海洋生态环境的重要制度。*卜凌嘉，广东财经大学国际学院讲师，法学博士，电子邮箱：。本文系2020年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“军舰豁免权法律问题研究”（项目编号：20YJC820003）阶段性研究成果。THE AUTHOR AND CHINA OCEANS LAW REVIEW中华海洋法学评论（2023年第1期）40南海资源丰富，不仅拥有众多海洋生物，还蕴藏了石油天然气等大量资源。南海周边国家大多为发展中国家，迫切需要利用海洋资源实现经济和社会发展，海洋勘探开发活动日益频繁。另一方面，南海作为半闭海，其水体与邻接海洋交换较差，一旦发生环境污染事件，发生跨界环境污染的风险较高。南海周边的活动给海洋环境带来较大的跨界环境污染风险。例如，大量源自陆地的垃圾进入海洋形成海洋垃圾，其中占海洋垃圾 6080%的海洋塑料不仅会危害海洋动物健康，1而进入海洋生物体内的塑料微粒，又会通过食物链循环进入人体，直接威胁到人类健康安全，日益引发国际社会的关注。2为解决随洋流四处飘散的海洋垃圾问题，东盟制定了 东盟成员国应对海洋垃圾区域行动计划（20212025）。3南海油气勘探开发活动范围广、数量多，越南、马来西亚、文莱、印度尼西亚等国在南海中南部海域有1000 多口石油钻井，年采油量超过5000 万吨。我国在北部湾、珠江口和海南岛周边海域进行大规模油气勘探开发活动，年产原油一直在千万吨以上。4海上钻井平台漏油事故可能产生大面积跨界环境污染。2010 年，英国石油公司的“深水地平线”石油平台爆炸事故造成 60 万吨石油泄漏，严重破坏墨西哥湾生态环境。为应对气候变化，南海周边国家如中国和越南等国纷纷建设海上风力发电场发展可再生能源，海上风机产生的水下噪音具有传播快、范围广的特性，对水下噪音的监控不当有可能造成跨界海洋环境污染。5在南海这样一个半封闭的海洋系统中，沿海国开展跨界海洋环境影响评价对于解决海洋环境污染和生物多样性锐减等环境问题，维护南海的和平与繁荣具有重要现实意义。薛桂芳教授认为开展海洋环境影响评价是落实 2017 年 “一带一路”建设海上合作设想，建立中国东盟海洋环境保护合作机制的重要内容。6 马来西亚战略与国际问题研究所研究员沙里曼 洛克曼（Shahriman Lockman）指出，海上环境保护和海洋科学研究是中国和东盟国家在落实 南海各方行为宣言1 2023年2月15日，一头搁浅的侏儒抹香鲸在中国海南三亚被发现，经救治无效后死亡。根据解剖结果，专家团队推测侏儒抹香鲸搁浅及死亡原因为胃内的塑料垃圾长时间堆积导致无法进食。详见胡丽齐：它怀有身孕 无法进食 胃里有大量塑料垃圾，载 南国都市报2023 年 2 月 18 日，第 6 版。2 鲁娅梅、张万筠、刘娜、关馨、徐颖：微塑料对海洋环境影响的研究现状，载 辽宁化工2022 年第 12 期，第 1775 页。3 ASEAN Secretariat,ASEAN Regional Action Plan for Combating Marine Debris in the ASEAN Member States(2021-2025),ASEAN website(8 Oct 2022),https:/asean.org/book/asean-regional-action-plan-for-combating-marine-debris-in-the-asean-member-states-2021-2025-2/。4 张良福：积极开展海上溢油应急区域合作，助力 21 世纪海上丝绸之路建设，载薛桂芳主编：海洋法学研究（第三辑），上海交通大学出版社 2018 年版，第 22 页。5 卜凌嘉：我国海上风电项目审批法律问题及其应对以海域使用许可和跨界海洋环境影响评价为中心，载广州市法学会编：法治论坛，中国法制出版社 2021 年版，第 148-150 页。6 薛桂芳：“一带一路”视阈下中国东盟南海海洋环境保护合作机制的构建，载 政法论丛2019 年第 6 期，第 76 页。南海跨界海洋环境影响评价区域合作研究41最有前景的务实合作领域。7 值得注意的是，南海岛礁领土主权和海洋划界争议不影响南海各国的海洋环境评价义务，海洋环境影响评价制度建设对于推动南海低敏感领域合作有重要意义。我国法学界对跨界环境影响评价的应用研究主要集中于国际河流的跨界环境影响评价以及国家管辖外海域的环境影响评价规则设计，8 缺乏对南海跨界海洋环境影响评价制度的研究。南海海洋环境区域合作研究则偏重于宏观机制设计和路径选择，对跨界环境影响评价合作研究较为缺乏。9本文围绕南海跨界海洋环境影响评价区域合作，主要从以下四个方面开展研究：南海跨界海洋环境影响评价合作的国际法依据、南海跨界海洋环境影响评价合作的实践及其不足、区域海洋环保合作机制中跨界海洋环境影响评价的经验及南海跨界海洋环境影响评价合作机制的完善。一、南海跨界海洋环境影响评价合作的国际法依据根据习惯国际法、1982 年 联合国海洋法公约（以下简称“海洋法公约”）以及 1992 年 生物多样性公约，南海周边国家有义务实施跨界海洋环境影响评价合作，但相关规定并不充分，也没有为跨界合作提供具体可行的制度。（一）南海跨界海洋环境影响评价义务的习惯国际法和国际条约依据根据国际法委员会对习惯国际法识别的结论草案，习惯国际法取决于两个要 7 孔令杰、莫有恒：全面有效落实 南海各方行为宣言，稳步推进“南海行为准则”磋商“纪念 南海各方行为宣言 签署 20 周年研讨会”会议综述及发言要点摘录，载 边界与海洋研究2022 年第 5 期，第 36 页。8 Owen McIntyre文，秦天宝、蒋小翼译：跨界水道环境影响评价的法律与实践，载 江西社会科学2012 年第 2 期，第 251-256 页；边永民、陈刚：跨界环境影响评价：中国在国际河流利用中的义务，载 外交评论2014 年第 3 期，第 17-29 页；孔令杰：跨界水资源开发中的环境影响评价的国际法研究，载 重庆大学学报（社会科学版）2011 年第 2 期，第 23-28 页；刘惠荣、胡小明：主权要素在 BBNJ 环境影响评价制度形成中的作用，载 太平洋学报2017 年第 10 期，第 1-11 页；郭雨晨：BBNJ 环境影响评价阈值及相关问题探讨，载中国海洋法学会主编：中国海洋法年刊（2019），知识产权出版社 2019 年版，第 268-274 页；龚向前：国家管辖范围外海域环境影响评价制度的构建逻辑，载 北京理工大学学报（社会科学版）2021 年第 3 期，第86-95 页。9 姚莹：南海环境保护区域合作：现实基础、价值目标与实现路径，载 学习与探索2015 年第 12 期，第 68-73 页；李聆群：南海环保合作路径探析：波罗的海的实践与启示，载 南洋问题研究 2018年第4期，第45-58页；同前注6，薛桂芳；刘天琦、张丽娜：南海海洋环境区域合作治理：问题审视、模式借鉴与路径选择，载 海南大学学报（人文社会科学版）2021 年第 2 期，第 10-18 页。中华海洋法学评论（2023年第1期）42素：一是有助于相关规则形成或表述的一般国家实践（一般惯例）；二是采用有关惯例必须带有一种法律权利或义务感（法律确信）。10 一国开发利用本国资源的行为可能对他国造成污染是跨界环境影响评价制度产生的客观原因。1941 年的“特雷尔冶炼厂仲裁案”是因烟雾跨界污染引发的第一个跨界环境责任案例。为避免本国开发活动对他国造成重大环境灾难，各国逐渐采用跨界环境影响评价制度预防和管理跨界环境污染问题，例如：联合国环境规划署（United Nations Environment Programme）、经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development）和世界银行（World Bank）均推动各国实施跨界环境影响评价。作为跨界环境影响评价制度最为完善的地区，欧洲国家缔结了世界上首个跨界环境影响评价国际公约跨界背景下环境评价公约（又名“埃斯波公约”，于 1997 年生效）。11 2001 年，联合国国际法委员会通过的 预防危险活动造成的跨界损害 条款草案第 7 条规定各国应根据跨界损害影响评价决定是否核准拟开展活动。12各国的跨界环境影响评价实践尤其是国际跨界环境影响评价公约的出现说明跨界环境影响评价国家实践具有一般性和普遍性，而国家通过国内立法或国际条约实施跨界环境影响评价又体现了有关实践的法律确信。此外，国际司法机构的相关判决是确定跨界环境影响评价习惯法存在及其内容的辅助手段。13由于国际法院在“纸浆厂”案（阿根廷诉乌拉圭）、“边界活动”案（哥斯达黎加诉尼加拉瓜）和“修建公路”案（尼加拉瓜诉哥斯达黎加）判决中明确指出跨界环境影响评价已构成一般国际法义务，中外学者普遍认为跨界环境影响评价已形成习惯国际法。14大气、国际河流和海洋较容易发生跨界环境影响，跨界环境影响评价实践也主要集中于这些领域。可以合理推定，跨界环境影响评价习惯国际法衍生出跨界海洋环境影响评价义务。更重要的是，国际海洋法法庭海底分庭咨询意见明确指出，进行环境影响评价是习惯国际法产生的一般义务。“纸浆厂”案中有关环境影10 ILC,Report on the work of the seventieth session(2018),A/73/10,Chapter V,p.124,130,138,Conclusion 2,4 and 9.11 有关该公约的介绍参见宋欣：跨界环境影响评价制度研究，中国海洋大学出版社2011 年版，第 8-21 页。12 ILC,Report on the work of the fifty-third session(2001),A/56/10,Chapter V,p.157.13 ILC,Report on the work of the seventieth session(2018),A/73/10,Chapter V,p.149,Conclusion 13.14 邓华：环境影响评估制度在国际法中的演进和实施，载谢进杰主编：中山大学法律评论（第 13 卷第 3 辑），广西师范大学出版社 2015 年版，第 146 页；边永民：跨界环境影响评价的国际习惯法的建立和发展，载 中国政法大学学报 2019年第2期，第 47 页；宋岩：论环境影响评价的国际法义务以国际法院判例为视角，载 武大国际法评论 2019年第6期，第38页；阙占文：跨界环境评价义务及其履行，载 政法论丛2020 年第 6 期，第 91 页；Volker Rben,Air Pollution,Transboundary Aspects,in R.Wolfrum eds.,Max Planck Encyclopedias of International Law,Oxford University Press,2015,para.23.南海跨界海洋环境影响评价区域合作研究43响评价已成为一般国际法规则的论证，可以适用于对国家管辖范围以外区域有环境影响的活动。15除了习惯国际法之外，南海周边国家根据相关国际公约也承担实施跨界海洋环境影响评价的义务。国际社会有一系列国际公约规定了跨界海洋环境影响评价义务，其中对南海海洋环境保护最重要的公约应属 海洋法公约 以及 生物多样性公约。大部分南海沿海国，即中国、越南、泰国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚和文莱 7 国，均为这两个公约的缔约国。16海洋法公约 第 194 条第 2 款从总体上指出缔约国有防止跨界海洋环境污染的义务，第206 条则具体规定了海洋环境影响评价制度。该条规定：“各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行范围内就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价，并应依照第205 条规定的方式提送这些报告的结果。”根据文义解释，第 206 条中的海洋环境影响评价既适用于可能影响一国管辖海域环境的活动，也适用于可能影响该国管辖海域以外区域环境的活动。然而，在第 206 条的实践中，各国很少以整个海洋环境为诉求对象，而是以本国海洋环境或争议海域环境受损为由提出诉求。17换言之，第 206 条是预防和治理本国或有争议海域环境受到他国涉海工程跨界污染的环境影响评价制度。例如 2003 年，马来西亚根据 海洋法公约 提交附件七强制仲裁申请，指责新加坡未就其柔佛海峡填海工程对马来西亚水域的环境影响进行评价，违反 海洋法公约 第 206 条。181982 年 联合国海洋法公约 评注 指出，第 206 条的目的在于通过搜集计划中活动可能污染环境的信息，对此类活动进行有效控制，并使其他国家获知相关的危险和影响。19因此，第 206 条在实践中主要是用于跨界海洋环境影响评价。南海是众多海洋生物的栖息地，拥有库氏砗磲、鹦鹉螺、中华白海豚和大型热带珊瑚群等许多受到 濒危野生动植物种国际贸易公约 附录I 和附录 II 所列物种。生物多样性公约 对于保护南海海洋生态系统和生物物种具有重要价值，其第 14 条明确规定环境影响评价义务，“缔约国应采取适当措施就其可能对生物多15 Responsibility and Obligations of States with respect to Activities in the Area,Advisory Opinion,1 February 2011,ITLOS Reports 2011,p.50-51,para.145,148.16 联合国海洋法公约 缔约国名单见 https:/treaties.un.org/Pages/showDetails.aspx?objid=0800000280043ad5&clang=_en。生物多样性公约 缔约国名单见 https:/www.cbd.int/information/parties.shtml。17 蒋小翼：联合国海洋法公约 中环境影响评价义务的解释与适用，载 北方法学2018 年第 4 期，第 125 页。18 Land Reclamation by Singapore in and around the Straits of Johor(Malaysia v.Singapore),Provisional Measures,Order of 8 October 2003,ITOLS Reports 2003,p.15,23,para.22,74；熊良敏：马来西亚诉新加坡围海造地案，载 中国海洋法学评论2005 年卷第1 期，第 195 页。柔佛海峡围海造田案的具体情况请见下文。19 美 迈伦H 诺德奎斯特主编：1982 年 联合国海洋法公约 评注（第四卷），吕文正、毛彬译，海洋出版社 2018 年版，第 117 页。中华海洋法学评论（2023年第1期）44样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评估，酌情允许公众参与此种程序；确保其可能对生物多样性产生严重不利影响的方案和政策的环境后果得到适当考虑”尽管该环境影响评价规定没有明确提及跨界海洋环境影响评价，但南海许多海洋生物移动能力强，具有洄游或迁徙习性，其栖息地面积广阔横跨相邻各国海域，南海勘探开发活动可能对海洋生物及其栖息地产生跨界环境影响，南海周边国家在开展有关活动之前有履行跨界海洋环境影响评价的义务。值得注意的是，海洋法公约 的相关实践表明海洋边界争议不影响相关国家实施跨界海洋环境影响评价的义务。由于海洋环境污染扩散力强，在海洋边界未明确的争议海域也有可能发生严重的跨界海洋环境影响，因而触发跨界海洋环境影响评价义务。在黑海、亚速海和刻赤海峡沿海国权利仲裁案中，俄罗斯和乌克兰均认为 海洋法公约 有关环境保护与合作的相关规定不取决于哪一国是克里米亚的沿海国。20在加纳与科特迪瓦大西洋海洋边界临时措施命令中，国际海洋法法庭指出，缔约国应对争议海域内的活动进行严格和持续的监督，以防止对海洋环境的严重损害。21因此，中国与越南、菲律宾等国家在南海岛礁主权与海洋划界方面的争端不影响各国在 海洋法公约 下履行有关海洋环境保护义务。（二）南海跨界海洋环境影响评价国际规范中的合作义务由于拟开展项目的环境影响可能超越国界，跨界环境影响评价需要额外考虑政治、管理、立法等方面的因素，使得国家之间的制度协调、信息交换、政治敏感性、政治合作、文化影响、语言差异和公众参与等方面的需求大大增加。22跨国合作是国际海洋环境保护的重要内容，也是跨界环境影响评价与国内环境影响评价的本质区别。国际海洋法法庭曾多次指出，合作义务是 海洋法公约 第 12 部分预防海洋环境污染和一般国际法的基本原则。23国际海洋法法庭法官马基彦 库里克（Markiyan Z.Kulyk）指出，法庭认为协商、交换信息、监测评估相关活动的风险以及制定防治污染和其他环境损害的措施构成 海洋法公约 保护海洋环境的20 Dispute Concerning Costal State Rights in the Black Sea,Sea of Azov,and Kerch Strait(Ukraine v.the Russian Federation),Award on the Preliminary Objections of the Russian Federations,21 February 2020,Permanent Court of Arbitration Case No.2017-06,p.45-46,para.146,148.21 Delimitation of the Maritime Boundary in the Atlantic Ocean(Ghana/Cte ivoire),Provisional Measures,Order of 25 April 2015,ITLOS Report 2015,p.160,166,para.71,108.22 张立：完善我国跨界环境影响评价的国际经验，载 环境保护2012 年第 21 期，第 72 页。23 The MOX Plant Case(Ireland v.United Kingdom),Provisional Measures,Order of 3 December 2001,ITLOS Reports 2001,p.110,para.82;Land Reclamation by Singapore in and around the Straits of Johor(Malaysia v.Singapore),Provisional Measures,Order of 8 October 2003,ITLOS Reports 2003,p.25,para.92.南海跨界海洋环境影响评价区域合作研究45合作义务的内容。24跨界环境影响评价合作义务至少包括三个内容：第一，来源国的通知义务。在跨界环境影响评价开始前，跨界环境影响来源国需通知受影响国可能造成重大跨界环境影响的拟开展项目基本信息，以便受影响国考虑是否参与来源国的环境影响评价程序；在跨界环境影响评价结束后，来源国应将跨界环境影响评价结果、是否批准项目的决定以及决定的依据通知受影响国。埃斯波公约 第 3 条第 2 款规定了跨界环境影响评价的通知义务，跨界环境影响来源国有义务将可能引起跨界环境影响的拟开展项目情况通知受影响国家，并具体说明了通知的时限、通知必须涵盖的内容。第二，信息交换合作，跨界环境影响来源国与受影响国分享和交换跨界环境影响评价相关信息。跨界环境影响评价报告需要了解域外受影响国家特定区域的环境情况，搜集环境基线数据确定环境基线，才能准确评估拟开展项目的跨界影响。根据国家主权原则，一国的个人或实体无权在其他国家管辖范围内实施环境调查和科考活动。来源国与受影响国的环境基线数据分享是实施跨界环境影响评价的前提条件；来源国需通知受影响国环境影响评价程序的相关信息，向受影响国转交跨界环境影响评价报告书，确保受影响国及其公众的知情权；受影响国家应将其对有关项目的评论和意见反馈来源国。在填海造地案临时措施命令中，国际海洋法法庭要求新加坡和马来西亚共同成立独立专家组评估柔佛海峡填海工程的环境影响，两国必须定期针对填海工程的信息交换意见，就减缓填海工程不利影响的措施进行磋商。25第三，磋商合作，即跨界环境影响来源国与受影响国共同协商预防和减轻不良环境影响措施。埃斯波公约 第5条规定了来源国有义务与受影响国就减少或消除不利跨界环境影响的措施进行磋商。根据习惯国际法，南海周边国家有实施跨界海洋环境影响评价的义务，但是相关习惯法规则内容较为原则，缺乏对跨界环境影响评价合作程序性事项的规定。根据 海洋法公约 第206 条，各国有义务依照第205 条发表环境影响评价报告，即将海洋环境影响评价结果发表或通过主管国际组织转交给所有国家，这表明缔约国有将环境影响评价结果通报其他国家的义务。然而，第 206 条通知义务仅限于环境影响评价报告的通报，不涉及相关的信息交换义务和磋商义务。国际海洋法法庭意识到国际合作对于跨界环境影响评价的重要性，在“MOX 工厂”案临时措施和“填海造地”案临时措施命令中，均规定当事国有协商环境影响评价、信息交换和磋商措施的义务。26但是，国际海洋法法庭的相关命令仅对案件当事国有24Markiyan Z.Kulyk,Advancement of the Duty to Cooperate in Marine Environmental Protection in the Jurisprudence of ITLOS,Korean Journal of International and Comparative Law,Vol.9:2,p.171(2021).25 同前注 23,Malaysia v.Singapore,p.27-28.26同前注 23,Ireland v.United Kingdom,p.111;同前注 23,Malaysia v.Singapore,p.27-28.。中华海洋法学评论（2023年第1期）46法律效力，对 海洋法公约 缔约国不具有普遍法律效力。生物多样性公约 第14 条（c）款规定，“缔约国应在互惠基础上，就其管辖或控制范围内对其他国家管辖范围以外地区的生物多样性可能产生严重不利影响的活动促进通报、信息交流和磋商，其办法是鼓励酌情订立双边、区域或多边安排。”该条款明确提及缔约国跨界环境影响评价影响的通报、信息交流和磋商义务，但没有说明这些合作义务的具体内容，而且附有“互惠基础”这一条件，仅仅是“鼓励”缔约国订立相关国际合作公约，没有规定建立合作机制和合作机构的义务。因此，虽然 海洋法公约 和 生物多样性公约 相关条款提及跨界海洋环境影响评价的合作义务，但相关规定并不充分，也没有为跨界合作提供具体可行的制度。二、南海跨界海洋环境影响评价区域合作实践及其不足南海沿海国在跨界海洋环境影响评价方面已开展了一些合作。东南亚国家联盟（以下简称“东盟”）以及中国和东盟之间的合作机制为南海周边国家开展跨界海洋环境影响评价合作提供了组织机制和交流渠道。东盟是东盟成员国之间开展海洋环境保护合作重要平台。海洋环境保护合作是中国与东盟国家环境保护合作的重点内容。以下将介绍和评析东盟国家之间以及中国与东盟在跨界海洋环境影响评价的相关实践。（一）南海有关跨界海洋环境影响评价的区域合作实践东盟国家通过了一系列与跨界环境影响评价相关的文件，其中包括 2025 东盟社会和文化共同体蓝图 和 打击东盟海洋垃圾曼谷宣言 等。2025 东盟社会和文化共同体蓝图 将生物多样性和自然资源保全和可持续管理纳入其可持续发展领域，其中一项措施是促进对沿海和海洋环境的保护、恢复和可持续利用的合作，回应和处理对海洋生态系统的污染风险和威胁，尤其是生态敏感区域。27东盟陆续通过了多项涉及海洋跨界污染的宣言和计划落实对海岸和海洋生态系统的可持续管理，例如 打击东盟海洋垃圾曼谷宣言 宣布强化国家行动，并通过东盟成员国之间合作以预防和大量减少海洋垃圾。28东盟海洋垃圾行动框架 制定了27 ASEAN Socio-Culture Community Blueprint 2025,ASEAN website(8 Oct 2022),https:/asean.org/book/asean-socio-cultural-community-blueprint-2025/,p.11.28 Bangkok Declaration on Combating Marine Debris in ASEAN Region,ASEAN website(8 Oct 2022),https:/asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/2.-Bangkok-Declaration-on-Combating-Marine-Debris-in-ASEAN-Region-FINAL-1.pdf.南海跨界海洋环境影响评价区域合作研究47一系列合作行动计划加强地区协调共同解决海洋垃圾这一跨界污染问题。29 中国自 1994 年开始参与南海生态环境保护区域合作法律机制，参加的项目包括“防止东亚海域环境污染规划”和 扭转南中国海与泰国湾环境退化趋势。30从 2009 年开始，中国和东盟通过多个环保合作文件。根据 中国东盟环境保护合作战略 20092015，环境管理能力建设是双方六个合作领域之一，其中包括提高区域各国环境监测、评估及报告能力。31中国东盟环境保护合作战略2016-2020 的合作领域包含环境影响评价和对生物多样性和生态保护的合作，合作活动涵盖环境影响评估与管理方面的联合研究以及加强海洋环境领域保护合作，如红树林保护、沿海地区规划、珊瑚礁修复和海洋垃圾污染防治等活动。32 根据 中国东盟环境合作战略和行动框架 2021-2025，东盟和中国将开展海洋生态环境保护与塑料垃圾污染防治合作。33 2017 年，东盟与中国签署 未来十年南海海岸和海洋环境保护宣言（2017-2027），双方承诺“继续发展和维持环境友好机制以减缓气候变化和海洋跨界环境污染和退化”。34（二）南海跨界海洋环境影响评价区域合作的不足之处南海周边国家的海洋环境影响评价合作已经取得一定的成效，如提升南海海洋环保合作意识和加强环境影响评价能力建设，然而有关实践仍然存在以下不足：第一，南海周边国家之间缺乏跨界环境影响评价合作机制，难以真正履行跨界环境影响评价义务。如上所述，适用于南海周边国家的跨界海洋环境影响评价国际法规则缺少对合作制度的规定，这无疑会影响南海跨界海洋环境影响评价合作。马来西亚与新加坡就柔佛海峡填海工程的争议表明南海沿海国由于缺乏实施跨界环境影响评价的合作制度，难以履行跨界环境影响评价义务。新加坡于 200029 ASEAN Framework of Action on Marine Debris,ASEAN website(8 Oct 2022),https:/asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/3.-ASEAN-Framework-of-Action-on-Marine-Debris-FINAL.pdf.30 参见李建勋：南海低敏感领域区域合作法律机制研究，江西人民出版社2017年版，第 157 页。31 中国东盟环境保护合作战略 2009-2015，载中国东盟环境保护合作中心网站，http:/ 中国东盟环境保护合作战略 2016-2020，载中国东盟环境保护合作中心网站，http:/www.chinaaseanenv.org/dmhbhz/hzwj/201702/t20170224_397640.shtml。33 中国东盟环境保护合作战略和行动框架 2021-2025，载中国东盟环境保护合作 中 心 网 站，http:/www.chinaaseanenv.org/dmhbhz/hzwj/201612/t20161226_373443.shtml。34 Declaration for A Decade of Coastal and Marine Environmental Protection in the South China Sea(2017-2027),ASEAN website(8 Oct 2022),https:/asean.org/wp-content/uploads/2017/11/Declaration-for-a-Decade-of-Coastal-and-Marine-Environmental-Protection-in-the-South-China-Sea-2017-2027.pdf.中华海洋法学评论（2023年第1期）48年在柔佛海峡开展填海造地工程，马来西亚多次向新加坡提出抗议，指责其未就填海工程进行跨界海洋环境影响评价，马来西亚担心该工程将对马来西亚的航运、海岸地貌和水质产生负面影响。35新加坡则回应有关环境影响评价表明填海工程不会对海洋环境产生重大污染或重大和有害变化。36 在双方协商无果后，马来西亚在 2003 年 7 月根据 海洋法公约 对新加坡提出附件七仲裁，并于同年 9月向国际海洋法法庭提出临时措施申请，要求新加坡停止填海工程，提供有关该工程的具体信息，以确保马来西亚能够就该工程及潜在影响作出评论。37法庭颁布的命令驳回马来西亚要求新加坡停工的请求，但是要求两国共同履行环境影响评价协商、信息交换和减缓不利措施磋商的义务。38两国在国际海洋法法庭的介入之后，建立了跨界环境影响评价合作机制，并最终通过协商解决其争议。39这个案例表明合作机制对于跨界海洋环境影响评价的重要性，同时也要指出，经由法庭所建立的合作机制仅适用于特定案件，对南海其他跨界海洋环境影响争议不具有法律效力。第二，南海周边国家尚未形成统一的跨界环境影响评价政策，海洋法公约和 生物多样性公约 对环境影响评价的启动条件和评价范围缺乏明确规定。东盟各国的经济发展水平和政治制度存在较大差异，各个国家的环境治理要求和民众的环保意识不同，导致各国环境影响评价制度参差不齐。有的国家如菲律宾和泰国拥有较为完善的环境影响评价制度，有的国家如缅甸仅要求对特定的项目进行环境影响评价，有的国家如文莱甚至没有明确规定环境影响评价制度，而且各国环境影响评价监察和执法能力也存在差异。40首先，南海各沿海国环境影响评价制度的差异构成南海跨界环境影响评价合作的制度性障碍，因为尚未建立环境影响评价制度的国家缺乏实施跨界环境影响评价的法律依据和标准，而已建立环境影响评价制度的国家也需要明确或者协调跨界环境影响评价要求和制度，这需要相关国家修改国内立法和制度。其次，海洋法公约 和 生物多样性公约 对35Case Concerning Land Reclamation by Singapore in and around the Straits of Johor(Malaysia v.Singapore),Request for Provisional Measure submitted by Malaysia,p.3.36 Response of Singapore for the Case Concerning Land Reclamation by Singapore in and around the Straits of Johor(Malaysia v.Singapore),p.3,para.13.https:/www.itlos.org/en/main/cases/list-of-cases/case-no-12/,2022 年 10 月 8 日访问。37 同前注 23,Malaysia v.Singapore,p.16,para.23.38 同前注 25。39 马来西亚和新加坡根据独立专家组提交的研究报告达成双边争端解决协议。根据该协议，新加坡修订其填海工程计划，建设保护性工程，对受影响的渔民进行经济赔偿。两国建立相关信息分享和监测合作机制。马来西亚则终止 2003 年提起的附件七强制仲裁程序。详见Land Reclamation by Singapore in and around the Straits of Johor(Malaysia v.Singapore),Award on Agreed Terms,Permanent Court of Arbitration Case number 2004-05.40 张洁清、彭宾、李盼文等编著：东盟国家环境管理制度及案例分析，中国环境出版社 2017 年版，第 17、172、195-197、248-250 页。南海跨界海洋环境影响评价区域合作研究49环境影响评价的启动条件和评价范围缺乏明确规定，容易引起南海周边国家对跨界海洋环境影响评价效果的争议。由于习惯国际法缺乏对跨界环境影响评价范围和内容的规定，41 南海周边国家如果要开展跨界环境影响评价，主要根据 海洋法公约 和 生物多样性公约 的相关规定。然而，两公约的环境影响评价规定都过于原则。海洋法公约 第 206 条至少存在两个问题：一是启动海洋环境影响评价的门槛标准不明确。根据该条，缔约国首先应对其管辖下活动的海洋环境影响进行初步评估，即根据现有科学证据初步判断这些活动是否“可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化”，这一过程又称为甄别（screening)。如果有关活动存在这一风险，那么缔约国有义务进行海洋环境影响评价，且需要发表评价报告。但是，公约对何为“重大污染”和“重大和有害变化”没有规定，容易引起跨界环境影响来源国和可能受影响国之间的争端。第二是海洋环境影响评价的范围和内容不明确。第 206 条仅规定“在切实可行的范围就活动对海洋环境的可能影响”作出评价，但对海洋环境影响评价报告的目的、具体范围和评价方法等内容没有规定。缔约国对于如何开展海洋环境影响评价具有较大自由裁量权。因此，即便跨界环境影响来源国进行跨界海洋环境影响评价，其他国家特别是受影响国家也可能质疑环境影响评价的科学性和可靠性。生物多样性公约 有关环境影响评价的规定也存在同样的问题。42值得注意的是，目前有关海洋环境影响评价的国际司法实践数量较少，且缺乏对海洋环