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农村土地制度变革1目录1、前言2、农村土地变革的发展历程3、农村土地变革的必然性4、我国农村土地制度的现状和存在的问题 5、当前农村土地变革势态6、对于当前农村土地制度变革对策7、参考文献2前言 制度的基本功能就是以最小的社会资源解决人们所面临的某一问题，或者使这一问题的解决能够实现社会福利的最大化。农村土地制度作为农村经济体系的基础制度，也是涉及经济社会发展全局的基础和核心制度之一，其创新制度的变革及制度绩效的优劣社会经济的持续稳定增长有着十分显著的影响。为适应社会的快速发展，作为重要的基础制度其变革发展无论是从学术角度还是实践探索农村土地制度的创新与优化始终是一个无法回避的难题。3农村土地变革的发展历程 土地产权制度作为政治、经济制度的重要组成部分，其变革是深刻的,历程是曲折的,而发展又是长期的。以农村土地产权制度变革与发展为主线,回顾这一历程,大致有几个阶段:1、新中国成立前后,经过土地改革,彻底摧毁旧的封建地主土地私有制,建立农村土地农民私有制 农村土地产权完整统一的过程实际上就是中国共产党领导的土地改革运动的过程。在 1949 年 9 月的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的共同纲领中就指出，土地改革是发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，实4实现耕者有其田。至 1952 年底，全国农村土改运动胜利结束，这种产权的完整统一实际上就是农民土地私有。并 随着国民经济的恢复和过渡,新中国完成了社会主义改造,初步在农村确立了集体土地所有制。2、20世纪50年代末至60年代初,随着计划经济体制的确立和发展,建立了“队为基础,三级所有”的人民公社 中国广大的农民实现了耕者有其田的梦想，但是中国仍然是一个落后的农业国。当时无论是政治还是经济原因，工业化都是迫切的选择。根据当时的国情做出最终的结论是必须主要依靠农业的积累，强制制度变迁成了不二的选择。为此,全国开始了由互助到初级社再到高级社的三种形式的合作化运动，最终在全国建立的“一大二公”的人民公社制。于是终于肯定了其合法地位，并最终确立了农村土地集体所有，家庭经营的经济体制。53、70年代末以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革在农村迅速推广 在人民公社化的经济体制下，20世纪70年代末，广大农民的吃饭问题成了当务之急。国家为了实现自己的经济目标强制建立了人民公社组织形式下的集体所有，集体经营制。然而农民为了实现自己的基本生活保障的目标，同样把目光聚焦在了农地制度的变革上，1977年安徽凤阳县小岗村18位农民冒生命危险实施“包产到户”。至此，中国农村的人民公社体制被事实撕开，加速了农村土地制度变革。4、80年代中期以后,包产到户的全面推开 对于小岗村的土地实践中央的态度并不是一开始就全面、积极支持的，而是逐渐变化的。国家逐渐认识到，农村经济体制改革势在必行，也看到了包产到户的实际效果。6 这是一次由农民自己引导的土地制度创新，不仅带来了农业和农村经济社会的发展和繁荣，而且还引发了中国整个经济体制改革的启动。5、90年代农村土地制度变革处于徘徊实践探索阶段；在这一阶段，实践中最突出的问题是我国粮食生产由1984年的高峰跌入1985年的低谷，随后农业发展出现了新的徘徊。在这一背景下，理论界开始反思“包产到户”，有学者认为“象历史上许多重大的改革那样，包产到户后引发出的问题要比它直接解决的问题更为广泛深刻”(发展研究所综合课题组，1987)，很多学者开始探索农村第二步改革的突破口，有学者主张通过调整土地所有制关系把农村改革引向深入。对如何调整土地所有制关系却众说纷纭，主要形成了“以国有制取代集体所有制”、“以私有制取代集体所有制”、“在坚持集体所有制的基础上完善之”三种有代表性的观点。7随着实践探索的不断发展验证，沿着土地产权是“一束权利”的新思维，最终提出建立“土地微观使用决策权、收益权以及一般转让权归农户,宏观使用权与最终处置权归国家所有”的复合土地产权结构的观点。6、以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的确立与发展至今 到1998年，“集体所有，家庭经营”的农村土地制度己经运行了20年。实践充分证明了这一制度安排具有广泛的适应性和旺盛的生命力，因此,十五届三中全会决定要长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，提出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时加紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。另外，经过20年的改革发展，我国农业和农村经济进入了一个新的历史阶段，8对农业和农村经济结构进行战略性调整是新阶段面临的重要任务之一。在这样的背景下，又出现了新的议题主要有三个：一是怎样稳定农村土地承包关系，如：在30年承包期内是否还调整土地，稳定农村土地承包关系与农业和农村经济结构战略性调整是什么关系，等等；二是地权的稳定性与农业增长是什么关系，如：地权稳定是促进农业投资,还是与农业投资无关,等等：三是农村土地承包立法问题，如：争论较多的是将土地承包经营权定位为物权，还是债权，等等。9农村土地变革的必然性 随着社会的不断发展进步，我国的农业建设已经跨过了无数个年头，一些地方已经出现了农村经济增长的好的苗头，但是作为农村经济政策的核心，农地制度的变革问题仍然有待解决。历史显示每一次农村经济的跨越都与农地制度的变迁相关，随着新农村建的兴起和发展所，促进进一步的农地制度变革已成为必然。1、农村土地制度变革必须要符合生产力发展的需要 生产力是社会发展的决定因素，生产力决定生产关系，生产关系一定要适应生产力的发展，这是马克思主义的一项基本论断。农村的土地制度决定了其生产关系，因此农村土地制度必须要符合农村生产力状况。显然如今的农村土地制度已经渐渐落后于高速发展的生产力需求，势必引发农村土地制度的变革。102、农村土地制度变革必须要体现效率与公平的原则 公平与效率是现代经济的一对矛盾，对于农村土地制度来讲，当生产力较低下时，农民必须靠土地来维持其基本生存，因此，体现公平就相对更为重要。当生产力进一步发展之后，农村土地变得不再是农民生存之必需时，发展规模经营才能够真正地发挥土地的最大经济效率，这个时候就应该体现效率为主兼顾公平的原则。我国的农地制度变迁过程恰恰体现了这种原则，并且必然要进一步深化变革。3、农村土地制度变革必须体现农民的主体作用 农民农村生产力中的最具活力的因素，因此，我国农村土地制度变革一定要尊重农民的意愿，真正调动农民的积极性，充分考虑农民的利益。再从我国整个农地制度变革过程来看，就算是在“一大二公”的人民公社时期，农民土地产权被完全剥夺，甚至自由选择劳动的权利都没有了，即便在这样严苛的体制环境下，农民本身11作为生产力最活跃因素依然在实际上作出自己的选择，既自我选择劳动的质量。所以一定要强调农民的主体地位，避免举国皆谈农,而农民自己却是局外人的不正常现象。4、社会主义现代化建设环境下的新农村建设的必然要求 农村的一切经济活动与社会关系实际上都是以土地这个物质为根本承载体，农村土地制度必然也是农村的核心经济制度，而核心经济制度必然对农村经济发展起到关键影响作用。我国长期以来的“三农问题”没有得到很好解决，国家提出新农村建设的系统解决方案,必然要革新农村核心经济制度，从而使我国农村经济发展有个根本性的改观。新农村建设的重要目标是要建立现代农业体系，而现代农业体系的建立是不可能在目前的农村基本经济体制下广泛建立的，这必然要求有适应现代农业体系的农村土地制度与之配套。12我国农村土地制度的现状和存在的问题 一、农村土地制度的现状1、农村土地制度的法律法规体系 改革开放以来，伴随我国农村土地政策调整和制度改革，农村土地管理法律、法规不断出台，形成了具有中国特色的农村土地法律法规体系。从结构和层次上分析，我国涉及农村土地及其管理的法律、法规大致可以分为四类：第一类是国家制定和颁布的有关法律及其中关于农地管理的条款，包括：（1）中华人民共和国宪法（2004 年 3 月 14 日）中有关农村土地所有制等基本经济制度的规定和中华人民共和国民法通则13（1986 年 4 月 12 日）中有关财产所有权等的规定；（2）中华人民共和国土地管理法（2004 年 8 月 28 日）和中华人民共和国农村土地承包法（2002 年 8 月 29 日）两部法律是农村土地管理法律、法规的核心内容和主体框架；（3）与农村土地管理有密切关系的其他法律，包括中华人民共和国农业法（2002年 12 月 28 日）、中华人民共和国森林法（1998 年 4 月 29 日）、中华人民共和国草原法（2002 年 12 月 28 日）、中华人民共和国拍卖法（1996 年 7 月 5 日）和中华人民共和国村民委员会组织法（1998 年 11 月 4 日）等。这些法律，对农村土地所有权、使用权、国家对土地的用途管制、土地承包经营权的流转、土地开发利用、日常地籍管理、土地资源及环境保护及其相应的法律责任等作了明确的规定。14第二类是国务院制定的关于农村土地管理的有关法规。这些法规涉及到农村土地管理的方方面面。具体又可分为两类，一类是为贯彻全国人大颁布的法律而制定的实施细则。例如，1998 年 12 月 27 日国务院发布的中华人民共和国土地管理法实施条例。另一类是国务院为实现某些比较单一的管理目标而颁布的“通知”、“办法”、“条例”和“规定”等。例如，国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知（1983 年）、中华人民共和国耕地占用税暂行条例（1988 年）、土地复垦规定（1989 年）、外商投资开发经营成片土地暂行管理办法（1990 年）、大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（1991 年）、国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知（1990 年）和基本农田保护条例（1998 年）等。15第三类是国务院所属部委制定的部门性法规、命令和指示。这些法规、命令和指示对国家法律和中央政府的法规起着具体规范和补充规定的作用，是农村土地管理法律法规中不可缺少的一部分。例如：规范国家对农村土地的用途管制和日常地籍管理的法规。例如，国家计划委员会、国家土地管理局建设用地计划管理暂行办法（1987 年）、国务院办公厅转发国家土地管理局关于开展土地利用规划工作报告的通知（1987 年）、国家土地管理局关于印发日常地籍管理办法（农村部分）（试行）的通知（1992 年）和国家土地管理局印发关于地籍管理几个问题处理意见的通知（1992 年）等。有关土地权属问题处理方面的法规。例如，国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见（1989 年）和国家土地管理局关于对土地权就争议处理问题答复的函（1991 年）等。16第四类是各省、市和自治区制定的有关农村土地使用和管理的地方性法规和政府规章。例如，北京市农村土地联产承包责任制合同管理办法（1988年）、江苏省农村土地资源管理办法（1992 年）、海南省第二轮土地承包若干规定（1996 年）和河北省农村土地承包管理条例（1999 年 9 月）等。2、农村土地的所有和使用制度 关于农村土地的所有权，我国宪法和土地管理法规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。关于农村土地的使用权，土地管理法规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用；农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营、从事种植17业、林业、畜牧业、渔业生产。土地管理法还规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。至于农民如何获得集体土地的使用权，农村土地承包法规定：农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包；农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。除此，土地管理法、农村土地承包法、农业法和担保法等法律法规还对农民依法获得的土地使用权限做出了具体的规定。183、农村土地的管理制度 我国对农村土地的管理，主要是国家对土地的地籍、利用、买卖和转用等方面的管理。我国农村土地的管理制度主要见于土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例、中华人民共和国村民委员会组织法（1998 年 11 月 4 日）、农村土地承包法等。1998 年以来，我国逐步形成了以“城乡地政统一管理”和“条块结合、以块为主”为特点的中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级土地管理体制。二、现行农村土地制度存在的问题1、农地细碎化经营，土地流转艰难 我国耕地面积逐年减少，农村人口逐年增加。现行农村土地制度为了适应集体内公平分配土地的要求，必然导19致土地的细分及农地经营规模的狭小，又由于土地在肥力和位置方面存在差别，平分土地进一步导致农地的细碎化经营。实践表明，农地细碎化经营阻碍生产力发展。首先，农地细碎化经营使许多现代农业机械和农业设施、现代管理方法和管理技术的使用受到限制。其次，农地细碎化经营下农户在农业生产内部出现普遍兼营倾向，制约了对土地的时间、精力、资本和技术的投入及技术进步。最后，千家万户的超小规模分散经营，难以连接大市场，阻碍了农村商品市场的发育，农地细碎化经营使农民利用市场的能力低、成本高、效益差，出现绝对的规模不经济。2、土地产权配置混乱，承包经营权存在不稳定性 我国的农村土地法律规定，耕地的所有权属于农民集体，国家“赋予农民长期而有保障的土地使用权（土地的承包经营权）”。实践中，“集体”作为土地所有者对土地使用的管理和监督没有明确的程序和形式，土地承包者的权利和义务缺乏具体的规20定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律形式等都不明确的情形下，明显缺少所有者与经营者之间资产利益约束；农民在耕地上的权利很不明确，时常面临被乡村两级政权组织征调他用的风险，或者被收回重新分配，各地近年来不断发生的农民与乡村政府因土地使用权造成的纠纷就充分证明了这一点。在这种排他性很低的权利制下，农民难以形成土地投入积累机制。在土地经营上的短期化行为以及对土地的掠夺性经营在所难免。我国现行的农村土地承包制度，导致承包户的承包经营权缺乏安全性和排他性。社区边界的不确定，由此而生成的土地承包经营权就必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性的调整。总之，农村土地承包制度产生的土地周期性调整致使承包经营权存在不稳定性，造成农民无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期，不利于激发农民对土地投资的积极性。3、“以块为主”的土地管理体制不利于保护耕地 我国现行土地管理实行“条块结合，以块为主”的管理体制，21实践证明，这种体制难以满足合理利用土地、保护耕地的全局和长远利益要求。从1998年至今土地违法案件和耕地锐减的势头随起起伏伏，但仍然未从根本上解决。我国现行的土地管理体制下，土地管理部门对于地方政府的土地违法行为难以形成有效的制约，导致农村耕地保护中有法不依、有法难依、执法不严现象难以根除。4、现行的农村土地征用制度不利于保护农民利益 现行的农村土地征用制度不利于保护农民利益，主要表现在补偿价格、土地收益分配和土地征用程序等三个方面：首先是补偿价格。据党国英对英国中部地价的调查，耕地如果按照农业用地出售，市场价格大体在土地产值的 6 倍左右。因此如果只是农业用地的所有权转移，地价作为年收益的 6 至 10 倍是合理的。但是，如果耕地转为非农用地，对被征地农民的补偿就不合理了。现行价格可能反映了农民丧失土地以后的农业经营损失，但不能22反映农民的实际损失。农民丧失土地以后，不得不进入城市，生活的风险大大增加，消费成本（劳动力再生产成本）显著提高，但是却很难享有城市市民的各项福利，生活常常陷入困境。现行征地补偿价格使得农民难以分享农村土地在转为非农用地以后所产生的巨大收益。而这个收益其实是土地所有权的收益，因此对于农民而言是不公平的。其次是土地收益分配。我国现行土地收益分配办法形成了多占农地的机制。随着我国“分灶吃饭”的财政体制的形成，地方财政地方负责，那么资金的来源就放在“卖地收入”上。由于土地收益大部分留给地方市、县和乡镇，因此实际形成了“卖地机制”。一些地方“低价征地，高价出让”，“卖地”成为创造政绩、增加财政收入和改善地方福利的捷径。需要指出的是，虽然土地管理法限定了土地的审批权，但由于土地征用的具体操作权仍属于县级以上地方政府，也就是说地方政府只要上报用地计划，一般很少有不批地的，因此，县级以上地方政府实际掌握着耕地向城镇用地的转化权。这种转化权又是23利用政府的强制权从农民手中低价取得的，这种“供地机制”又反过来促进“多卖地快卖地”。例如，据国土资源部门统计，地方政府土地出让金收入每年平均在 450亿元以上，其中纯收入平均 159 亿元，而同期征地补偿费只有 91 亿元。2002 年上半年，全国累计收取土地出让金达到 6000 亿元，其中就有相当部分是取自良田。最后是土地征用的程序。现行农村土地征用是政府行为，土地一经征用，即变为国家的土地，然后由国家将它划拨或出售给土地的开发商或使用者。农民与土地的最终使用者之间没有直接的交易。这种做法使得农民以及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易，因此一开始就剥夺了农民的交易权，使交易有了不公正的性质。24当前农村土地变革势态具体分析，当前农村土地制度改革有四个方面的基本发展态势。1、农村土地产权明晰化进程进一步推进。中国农村土地制度改革的一个基本态势是进一步明确界定土地产权关系，农民和集体经济组织等不同利益主体的权利都在新的土地制度框架内得到分割和明晰。在农村土地制度改革的实践中，这一改革过程又是通过多样化的途径来实现的：其一是开展农村承包地、宅基地和房屋的确权、颁证、登记，将土地的使用权、收益权、部分处分权明确和清晰地界定给农民。其二是开展土地股份制改革，将农村承包地、集体未分配土地和集体建设用地折股量化，组建新型农民合作经济组织。25农民因此而拥有明晰的股份、享有明确的土地收益权，集体经济组织则行使土地的使用权和处分权。不断明晰农村承包地和集体建设用地的产权关系，不仅奠定了土地要素按照市场原则优化配置的制度基础，而且有助于阻断各种强势力量随意侵蚀农民土地利益的制度根源。2、农村土地适度集中和规模经营不断加速。从土地供给看，快速城市化带动大量农村劳动力向城市流动，农村人口向城市集中带来了纯农户和兼业农户的数量不断减少，因劳动力外出务工而空置的承包地客观上要求向纯农户、公司等流转和集中。从土地需求看，长期以来中国分散、小规模的农地经营方式导致土地规模经营进程滞缓，为改变这一状况，一些地方政府出台了大量优惠政策引导公司等进行土地规模化流转。由于农村土地的供求双方均具有流转土地的迫切愿望，农村土地流转呈现出集中和规模化的态势。当然，不同地区农村土地集中采取了不同的类型和模式：或者采取土地租赁的方式，或者采取26土地入股的方式；或者在集体经济组织内部流转和集中，或者向公司等外部主体流转和集中。但是，无论是哪一种土地流转方式，其基本指向都是土地适度集中和规模经营。3、农村土地空间置换加快发展。为了充分挖掘具有区位优势的土地的级差地租，以及合理利用农村内部因人口外流而形成的大量“空宅”的宅基地，各地都在积极探索城乡建设用地指标“增减挂钩”的实现形式，通过非农建设用地和农用地空间置换的方式来实现优化配置土地资源的目的。其基本方法是土地整理和迁村并居，进而盘活集体建设用地资源，促进农地连片规模经营。通过用地指标“增减挂钩”的方式，可将整理出来的新增耕地和农民集中居住节约出来的建设用地指标用于区位条件更好的城镇规划区。这一改革探索的积极意义是有助于缓解工业化、城市化的用地压力，同时促进土地适度规模经营和农民集中居住，但潜在的问题是有可能加剧非农用地管理失控和损害农民的长远利益。274、农村土地资本化条件逐步形成。农村土地制度改革将土地使用权、收益权完全界定给农民，并且通过建立规范的产权交易平台支持农民根据自身的实际需要流转土地使用权，这就使得农村土地具备了实现资本化的两个最为重要的基本条件，即流动性和增值功能。这种发展态势主要体现在两个方面：一是农村宅基地指标通过土地整理项目被置换到区位更好的区域用于非农开发，或者吸引城镇居民在农民的宅基地上“联建”住房，农民从中获得土地收益；二是将承包地出租或者折价入股成立股份合作经济组织，农民获取土地租金或者成为股东获得分红。总之，农村土地资本化的态势日益明显，已经成为确保农民分享土地制度改革成果、保障和巩固农民土地发展权的有效途径之一。28对于当前农村土地制度变革对策农村土地制度改革的原则：1、重视农村土地制度变迁的路径依赖作用 在设计农村土地制度改革方案时要注意把握以下问题：首先，考虑农村土地制度变革己有的路径依赖；其次，农村土地制度改革新路径的选择必须以建立和完善我国农村社会主义市场经济体制作为大背景，必须体现制度的经济效率，把经济效率放在重要的位置；最后，新路径必须设置动态修正机制，不断纠正路径偏差，避免再度出现“体制锁定”，使农村土地制度改革沿着市场经济所要求的目标前进。总之，农村土地制度改革要突破原有土地制度变迁的路径依赖对农村经济发展的不良影响。2、诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模式配合使用 一是强制性制度变迁，要加强国家对农村土地利用秩序的管理，运用法律等手段保护农民的土地使用权。二是诱致性制度变迁29要尊重农民在市场经济运行中市场微观主体地位，促进土地的流转形成土地的适度规模家庭经营。3、稳定与发展结合、公平与效率兼顾 农村土地制度改革中的稳定，就是指保持现有农地家庭经营的生产组织形式不变，保持农民对农村土地的使用权不变，以稳定民心，稳定农业生产。农村土地制度变革的方向：建立国家与农民的产权主体结构，即国家是农村土地的所有权主体，农户获得永久的、较完整的农村土地使用权；建立农村国有土地管理主体来履行土地的所有权职能，从法律、组织、运转机制等方面加强农村土地管理体系建设；改革农村土地使用权的获得方式，明晰地租理论，实行农村土地有偿使用制度；剥离现行农村集体组织经营管理土地的职能，将农村村民委员会塑造为类似于城市居委会的农村农民社区公共管理组织；扩大农村社会保障覆盖范围，重点保障失地农民和人地比例较小地区的农民。30农村土地制度变革的方案：1、宣布农村土地归国家所有、赋予农民永久的农村国有土地使用权 农民对生产土地的承包权和原居住用地（宅基地）的使用权均被国有土地使用权取代，农村的原公共用地（包括学校占地、村庄道路、生态用地等）可以由政府无偿提供给新的农村社区农民使用。2、一定时点按人均分土地使用权后废除土地“按人均包”在农村社区范围内，将农村国有土地使用权在一定时点按照农业户口“按人均分”给农民后，废除和农村户籍挂钩的农村土“按人均包”。今后，农业户口主要用来表示职业身份和居住归属地；今后，农民对国有土地使用权的获得主要是在家庭内部采取继承、在家庭外部采取转让等方式解决。313、建立完备的农村国有土地管理体系，实行土地垂直管理 完备的农村国有土地管理体系中，土地管理部门分为中央、省、县（市）、乡（镇）四级，实行土地的垂直管理。上下级土地管理部门之间不仅是业务和政策指导关系，而且上级土地管理部门决定下级土地管理部门的人事任免。农村国有土地管理体系的基本职能是：农村土地管理立法与制定合理的政策，实现土地管理的宏观调控；制定土地规划和农地基本用途与使用制度，保护基本农田；规范和监督农村土地使用权的流转，促进农地使用权流转市场的健康发展；保障国家为公共利益依法有偿征用农村土地顺利进行。最基层的乡(镇)一级农村国有土地管理部门的主要工作是：（1）从地籍管理方面对农村土地进行全面清查登记，建立完善的土地档案；（2）明确农民（户主）拥有的国有土地权属状况后，对农民的土地使用权予以登记、备案，核发统一规范的农村国有土地使用32权证书，进行土地使用权流转、继承时的登记等规范化管理；（3）协助税务部门收取农村国有土地使用税；（4）对擅自将耕地转为非农用途、毁坏耕地、弃种弃管等行为进行处罚；（5）进行土地的征用及补偿工作等。4、适时开征农村国有土地使用税 农村国有土地使用税是对使用国有农村土地资源的单位和个人，为取得农村国有土地使用权以及相应的级差收入而课征的税收。农村国有土地使用税的征管由国税征收系统负责，税收收入用于农村国有土地管理部门和农村公共社区组织运转。这样做既避免了地税系统征收可能出现的地方政府搭车收费，防止加重农民负担，又能实现国税征收系统和农村国有土地管理部门的联动，从而更好地贯彻全国统一的土地政策。335、重塑农村农民社区组织 剥离农村村民委员会管理土地的经济职能，重塑其为类似于城市居民委员会的农村农民社区公共管理组织。国家在原有村庄基础上，合理规划布局新的农村社区，筹划建立新的农村社区组织，实现在新的平台上发展农村基层民主。新的农村社区组织，包括农村社区党组织、农村社区居民大会（或农村社区居民代表大会）、农村社区居民委员会等。6、建立失地农民的社会保障体系 国家建立失地农民的社会保障体系，重点保障失地农民和人地比例较小地区的农民。要在农村地区尤其是相对发达的农村地区，建立有效的农村社会保障制度，以创建农地经营者退出机制；改革现行户籍制度，以允许更多的农村人口在城市工作和居住；建立一个有效的土地契约依法执行制度和土地市场信息服务机构；建立农村土地产权抵押制度，以促进以土地资产为基础的农村信贷业的发展。34当前土地改革的作用及风险1、正确调整国家、集体和农民的利益 正确调整国家和农民的利益、正确调整国家和新的集体的利益、正确调整集体和农民的利益避免农业生产中的短期行为，又可以充分发挥市场机制促进土地等生产要素的合理集中，发挥农业生产经营中的规模效应。有利于促进全新的农村集体经济（合作经济）组织的发展，从而实现正确调整新的集体和农民的利益。2、农村土地资源得到科学高效利用 有利于彻底明晰农地产权关系、确保农民的农地使用权不受侵犯，节约农地产权交易费用 有利于增强农民对农地经营的稳定预期，促进农地合理流转、适度规模经营 开征农村国有土地使用税，有利于保护耕地资源，实现国家对农业生产的宏观调控 3、技术操作层面易于实施 农村土地制度改革，实质是凭借国家政权的力量把农村土地的集体35所有制变更为国家所有制，用农村国有土地的使用权替换农民的土地承包经营权。农村土地制度改革不是全面推翻“二轮”土地承包的结果，技术操作层面上更多的是把农村土地集体所有制变更确认为国家所有制，把农民依据农村土地承包法获得的土地承包经营权和宅基地使用权变更确认为农村国有土地使用权。因此，整个改革过程并不需要大规模的重新丈量土地，即使重新分配土地实际上也是“多退少补”，因此技术操作层面工作量小、易于实施。4、当今土地改革的风险其一，农村土地制度改革的过度行政主导可能带来农民权利遭受剥夺的风险。其二，农村土地制度改革可能导致土地非农化失控的风险。其三，农村土地制度改革可能带来农民内部阶层分化加剧的风险。36参考文献1蔡昉,1989:论我国农村土地制度建设理论与对策J.农村经济文稿.2 邓大才,2000:效率与公平：中国农村土地制度变迁的轨迹与思路,经济评论,第5期.3 冯玉华,1994:中国农村土地制度改革理论与政策，华南理工大学出版社.3 国务院发展研究中心：中国农村土地制度变革，北京大学出版社,1993年版.4 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