《中央党内法规制定工作规划纲要%282023—2027年%29》解读%28笔谈%29.pdf

Researchon IntrapartyRules.andRegulationsVol.2No.3July2023003029党法视侨宪第2 卷第3 期月2 0 2 3 年7 月中央党内法规制定工作规划纲要(2 0 2 3 一2 0 2 7 年)解读(笔谈)主持人语：随着比较完善的党内法规体系的形成，党内法规制度建设进入高质量发展新阶段，依规治党面临巩固拓展提高新任务。中央党内法规制定工作规划纲要（2 0 2 3 一2 0 2 7 年）（以下简称规划纲要）是党中央在完善党内法规体系方面作出的重大决策部署，对今后5 年中央党内法规制定工作进行顶层设计，为新起点上引领党内法规制度建设、进一步发挥依规治党的政治保障作用提供了基本遵循。规划纲要立足保障新时代新征程党的中心任务谋划建章立制工作，势必推动党内法规立项、起草、审核、审议批准、解释、备案审查、清理、督促落实、宣传教育、理论研究等各项工作得到全面加强改进。准确理解和把握规划纲要核心要义，确保规划纲要落实落地，也是党内法规理论研究者的政治责任和学术担当。本刊组织了长期从事党内法规学术研究和制度实践的专家学者，以笔谈的形式对规划纲要进行理论分析和实践解读，为深入推进全面从严治党提供有力学理支撑。主持人：周叶中，武汉大学党内法规研究中心教授关键词：全面从严治党；制度治党；依规治党；规划纲要中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：2 0 9 7-1 0 6 0(2 0 2 3)0 3-0 0 3-2 7坚持把依规治党当作管党治党基本方式张禹（中共中央办公厅法规局，北京100017)依规治党，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央抓党的建设的鲜明特点，是新时代全面从严治党的重要特征。2 0 2 3 年4 月2 日，中央党内法规制定工作规划纲要(2 0 2 3 一2 0 2 7 年)（以下简称规划纲要）印发，明确了今后5 年中央党内法规制定工作的任务书、路线图、时间表，是党中央在踏上新征程关键时刻着眼深人推进依规治党作出的重大决策部署。规划纲要的出台，为新征程上完善党内法规体系提供了重要遵循，充分彰显了党中央坚持把依规治党当作管党治党基本方式的坚定自信和坚强决心，具有重大而深远的意义。收稿日期：2 0 2 3-0 6-0 2作者简介：张禹，中共中央办公厅法规局副局长。党向法规低宪2023年第3 期一、形成比较完善的党内法规体系标志着依规治党进入高质量发展新阶段依规治党，前提是有规可依，通过建章立制解决党内法规的有效供给问题，将党的领导和党的建设各项活动纳人规范化制度化程序化轨道。党的十八大以后，党中央明确提出要构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系，将其确立为党内法规制度建设的首要目标，通过科学部署安排、加强顶层设计、编制规划计划、健全制度规范、完善工作机制等一系列举措，全方位、立体式推进党内法规体系建设。2 0 2 1 年7 月1 日，习近平总书记在庆祝建党1 0 0 周年大会上宣布，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”，这是党的建设史特别是党内法规制度建设史上一个重要里程碑。放眼全世界，没有哪个政党拥有如此严密完善的制度体系。这是我们党管党治党、治国理政的独特优势，是“中国之治”“中国共产党之治”的独特密码。截至2 0 2 3 年4 月底，全党共有党内法规3 7 6 7 部，其中，中央党内法规2 2 5 部，部委党内法规1 9 0 部，地方党内法规3 3 5 2 部。比较完善的党内法规体系的形成，表明我们党管党治党、执政治国全面实现了有规可依、有章可循，在党内法规制度更加成熟更加定型上取得了明显成效，为保证党团结统一、行动一致，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想提供了有力制度保障，为党团结带领全国人民全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴奠定了重要制度基础。同时，也表明依规治党从此站到了新的历史起点上，进入了高质量发展的新阶段。伴随着比较完善党内法规体系的形成，依规治党的工作重心将实现具有重大意义的转变，即从重点解决党内法规“有没有”的问题转向重点解决党内法规“好不好”的问题，从重点解决有规可依的问题转向重点解决有规必依、执规必严、违规必究的问题，党内法规制定质量和党内法规实施由此将被摆上依规治党更加突出的位置，成为依规治党的重点任务。这是新征程上依规治党工作重心调整的一个重要特点，在部署推进依规治党时需要很好地体现和贯彻。形成比较完善的党内法规体系，依规治党进人高质量发展新阶段，这标定了当下依规治党所处的历史方位，构成了规划纲要必须牢牢把握的历史背景。立足这一新的历史方位，规划纲要将完善党内法规体系确立为基本目标，引领党内法规建章立制从以数量大、速度快、范围广为特征的阶段，逐步转入以固根基、补短板、强弱项为特征的新阶段。在确定中央党内法规制定重点任务时，注重提高精准性，有的放矢填补党内法规制度空白，力求体系覆盖更加周延；注重增强适应性，与时俱进调整完善党内法规制度，力求更加符合现实需要；注重强化体系性，力求党内法规体系内部分布更加科学合理、更加系统集成。适应这一新的历史方位，党中央在印发规划纲要的通知中明确提出，“要聚焦提高制定质量这个核心，不断完善内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系，确保制定出台的党内法规立得住、行得通、管得了。要扭住贯彻执行这个关键，把党章党规实施摆在更加突出位置，以钉钉子精神狠抓党内法规制度贯彻执行，推动广大党员干部自觉尊规学规守规用规，确保铁规发力、禁令生威”。通过这样的安排，规划纲要就与依规治党的历史方位形成了很好的契合。二、习近平总书记关于依规治党的重要论述为新征程上依规治党提供了科学思想指引思想是行动的先导，制度是行动的规范，制度建设必须始终坚持以科学的理论为指导。党的十八大以来，习近平总书记着眼党长期执政和国家长治久安，创造性提出“依规治党”的重大战略思想，要求将党内法规制度建设摆在党的工作的突出位置，重点依据党内法规管党治党。“依规治党”的概念，习近平：在庆祝中国共产党成立1 0 0 周年大会上的讲话，人民出版社2 0 2 1 年版，第7 页。2027年）解读（笔谈）中央党内法规制作规划纲要（2 0 2 3是2 0 1 5 年习近平总书记在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时首先提出来的。“依规治党”由一个概念上升为重大战略思想，由领导人讲话要求上升为全党共同意志，习近平总书记在其中发挥了主要作用。正是在这一重大战略思想的指引下，党内法规制度建设才得到空前加强，为新时代党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了坚强制度保障。党的十八大以来，习近平总书记围绕依规治党作出一系列重要论述，深刻阐明了“依规治党”重大战略思想。例如，发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用；“两个维护”是党的最高政治原则和根本政治规矩；党章是全面从严治党的总依据和总遵循；完善和落实民主集中制的各项制度；紧紧围绕党和国家工作大局推进党内法规制度建设；扭住提高质量这个关键，加大党内法规制定力度；狠抓制度执行，真正让铁规发力、让禁令生威；坚持思想建党和制度治党同向发力；坚持依法治国和依规治党有机统一；发挥领导干部“关键少数”的模范带头作用。这些重要论述系统回答了依规治党是什么、为什么、怎么办等基本问题，凸显了党内法规在管党治党中的特殊重要性，深化了我们党对党的建设和党长期执政的规律性认识，丰富和发展了马克思主义政党理论，具有重大理论和实践意义。习近平关于依规治党论述摘编对其作了梳理。第二次全国党内法规工作会议将其概括为“十个坚持”。我们要将其作为一个整体，作为一个动态发展的体系，全面准确加以把握。针对规划纲要，习近平总书记强调，要坚持把依规治党当作管党治党基本方式。这是一个新的重大论断，标志着我们党对依规治党的认识达到了新的高度。之前，我们主要是从法治的视角，从依法执政、依法治国的角度来认识依规治党，强调“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，“依法治国和依规治党有机统一”，或者是从党的十八大以来确立的全面从严治党战略方针的角度来认识依规治党，强调依规治党是全面从严治党的长远之策、根本之策。而强调依规治党是管党治党基本方式，则是从管党治党的角度来认识依规治党，超越了法治的外部视角和全面从严治党的时代背景，从管党治党的内在一般规律出发，揭示了依规治党在管党治党中所具有的基础性、战略性地位，反映了我们党在治党理念、治党思维、治党方式上的重大跃升。这就要求我们，深刻理解新征程上依规治党的新定位，进一步增强依规治党的自觉性和坚定性，持续加大依规治党推进力度，把依规治党的制度优势更好地转化为管党治党、治国理政的效能，习近平总书记关于依规治党的重要论述为规划纲要提供了科学的思想指引，是贯穿规划纲要全篇的一条主线。例如，规划纲要虽然总体上仍然采用“1+4”的党内法规体系框架结构，即在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块，但是为了强化“两个维护”这一党的最高政治原则和根本政治规矩，将完善“两个维护”制度从四大板块中抽出，单列一块并摆在首位，突出彰显这一建章立制首要任务的特殊重要性。再如，规划纲要深人贯彻紧紧围绕党和国家工作大局推进党内法规制度建设的要求，在部署各方面制度建设时，无论是理论依据还是立规目的，无论是制定原则还是制度内涵，都鲜明体现了习近平新时代中国特色社会主义思想关于改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军的新理念新思想新战略，以充分发挥党内法规制度对党和国家事业发展的引领和保障作用。参见习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编，中央文献出版社、中国方正出版社2 0 1 6 年版，第8 7 页。中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，人民出版社2 0 1 4 年版，第5 页。习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利一一在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，人民出版社2 0 1 7 年版，第2 2 页。党肉法视究2023年第3 期三、党的二十大作出的战略决策部署对新征程上依规治党提出新的更高要求深人学习宣传贯彻党的二十大精神，是当前和今后一个时期全党的首要政治任务。规划纲要作为党的二十大后出台的第一个中央党内法规制定工作五年规划，承担着一项重要使命，就是从党内法规制度建设角度全面贯彻党的二十大精神，为实现党的二十大确定的任务、部署提供制度保障，书写贯彻落实党的二十大精神的“党规篇”。党的二十大是我们党踏上新征程召开的第一次党代会，为新征程上党和国家事业发展、实现第二个百年奋斗目标确立了行动指南，对新征程上深人推进依规治党具有多个维度的重要指导意义。首先，党的二十大明确了新时代新征程党的使命任务，对全面建成社会主义现代化强国作出战略安排，对未来一个时期党和国家事业发展作出战略部署，依规治党要服从服务于这一党和国家工作大局，将党的二十大确立的大政方针转化为党内法规制度特别是党的领导法规制度，以党内法规制度的刚性保障党的二十大的决策部署得到有效贯彻落实。其次，党的二十大就坚定不移全面从严治党、深入推进新时代党的建设新的伟大工程作出系统部署，明确了党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和反腐败斗争等方面的任务要求，依规治党要将这些部署要求转化为党内法规制度特别是党的组织法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度，使制度建设贯穿党的各方面建设并为深人推进党的自我革命提供制度保障。最后，党的二十大报告在党的建设板块单设一部分“完善党的自我革命制度规范体系”，强调“坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制”；党章修正案增加规定“不断健全党内法规体系”。较之以往历次党代会，党的二十大对依规治党的部署要求是篇幅最多、分量最重的，从部署要求的内容看也是最为全面、最为系统的。较之党的十九大报告在“坚持全面依法治国”中强调“依法治国和依规治党有机统一”，以及在“全面增强执政本领”中强调“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，党的二十大报告对依规治党的部署要求是相对独立的，并且将其放在了更加重要的突出位置加以强调。较之以前的党章在条文部分第4 6 条党的各级纪委主要任务中规定党内法规，修改后的党章在总纲部分党的建设基本要求中增写“不断健全党内法规体系”，使党内法规在党章中的位置更加靠前、地位更加重要，包容性更大、覆盖面更广、指导性更强为贯彻落实党的二十大的战略决策部署，规划纲要将党内法规制定工作的重点集中在三个方面。一是紧扣健全“两个维护”制度保障发力。新征程上，党面临的形势更加严峻复杂，肩负的任务更加艰巨繁重，更加需要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，以完善“两个维护”制度保证党中央定于一尊、一锤定音，保证全党团结统一、行动一致。为此，需要健全以习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党教育人民的制度、党中央对重大工作的领导体制、党中央领导各级各类组织的制度、党中央重大决策部署落实机制、保证全党同党中央保持高度一致的制度、党员干部政治能力建设制度。二是紧扣加强党对中国式现代化的全面领导发力。党的领导直接关系中国式现代化的根本方向、前途命运、最终成败。新征程上，必须伴随中习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，人民出版社2 0 2 2 年版，第6 5-6 6 页。习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利一一在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，人2民出版社2 0 1 7 年版，第2 2 页。习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利一一在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，人民出版社2 0 1 7 年版，第6 8 页。2027年）解读（笔谈）中央党内法规作规划纲要（2 0 2 3国式现代化进程同步推进党的领导制度创新，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。为此，需要完善党在各种组织中发挥领导作用的制度、党领导各项事业的制度、把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的制度、提高党的执政能力和领导水平的制度。三是紧扣推动全面从严治党向纵深发展发力。全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上。新征程上，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定，全面落实新时代党的建设总要求，健全全面从严治党体系，充分发挥依规治党作为全面从严治党长远之策、根本之策的治本作用。为此，需要完善党的组织法规制度，为坚持和加强党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义提供组织制度保证；完善党的自身建设法规制度，确保党永远不变质、不变色、不变味；完善党的监督保障法规制度，确保党和人民赋予的权力始终用来为国家谋发展、为人民谋幸福。四、实现新时代新征程党的使命任务需要更好发挥依规治党的政治保障作用全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党；完善党的领导制度体系、健全全面从严治党体系，基础在规。政治性是党内法规的本质属性，这就决定了党内法规虽然具有教育、引领、规范、评价等多种功能，但归根到底是要发挥政治保障作用。规划纲要提出，迈上新征程，依规治党面临巩固拓展提高新任务。完成好这一新任务，关键在于进一步深化对依规治党的认识，更好发挥依规治党的政治保障作用。伴随着新时代依规治党实践不断深人，我们党对依规治党的认识也在不断深化。党的十八大以来党内法规制定工作的一条重要经验就是，坚持顶层设计、统筹推进，注重发挥五年规划的牵引、组织、推动作用。迄今为止，党中央共印发3 个中央党内法规制定工作五年规划，既彼此衔接又一以贯之。纵向对比这3 个五年规划，客观分析其结构和内容的发展变迁，可以凸显出我们党在不同阶段对依规治党功能作用的渐进认识。2013年印发的第一个五年规划，侧重健全党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等党的自身建设方面的法规制度，表明当时依规治党着重在为管党治党提供制度保障上发力。2 0 1 8 年印发的第二个五年规划，侧重健全党的领导方面的法规制度，表明当时依规治党着重在为坚持和加强党的全面领导提供制度保障上发力。此次印发的规划纲要由五部分构成，第一部分是坚持以完善“两个维护”制度保证全党团结统一、行动一致，第二部分是坚持以完善党的领导法规制度有力保证党总揽全局、协调各方，第三部分是坚持以完善党的组织法规制度全面贯彻新时代党的组织路线，第四部分是坚持以完善党的自身建设法规制度坚定推进党的自我革命，第五部分是坚持以完善党的监督保障法规制度持续激发党员干部秉公用权、干事创业。这表明当下依规治党的着眼点已经超越了党内法规制度本身，不再局限于党的领导和党的建设方面的建章立制，而是强调要更好发挥依规治党的政治保障作用，突出党内法规的政治功能，注重把依规治党融入党和国家事业发展，确保党内法规制度建设始终围绕大局公转、紧扣大局发力。这是依规治党功能作用的一次重大调整，强化了依规治党在新征程上实现党的政治使命、政治目标、政治追求上的政治责任。推进依规治党，事关党长期执政和国家长治久安，事关事业兴旺发达和人民幸福安康。习近平总书记在第二次全国党内法规工作会议前夕作出重要指示强调，“要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用”。这里的“两个重大作用”，彰显的正是依规治党的政治保障作用。我们要深刻把握依规治党的新定位新形势，提高政治站位，扛起政治责任，以贯彻落实规划纲要为习近平作出重要指示强调发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，人民日报2 0 2 1 年1 2 月2 1 日，第1 版。8党图法视低究2023年第3 期抓手，深人推进依规治党，确保依规治党在引领和保障新征程上党和国家事业发展中发挥更大作用全要素优化新时代党的领导法规制度体系欧爱民（湘潭大学法学院，湖南湘潭411105)从系统论的角度来看，党的领导法规制度体系是各类构成要素按照一定逻辑结构组合而成的系统性整体。完善党的领导法规制度，必须从其内在结构出发，深入检视并优化其构成要素，避免单兵突进，攻一点不及其余。党的领导法规制度体系的构建，主要解决“党以什么方式领导谁的什么工作”，以及“如何跳出历史周期率，保障党的领导长期稳定”两个基本问题。依据重要性、普遍性以及制度目的等标准，党的领导法规制度体系主要包括主体要素、内容要素、方式要素和保障要素等要素。对此，中央党内法规制定工作规划纲要(2 0 2 3 一2 0 2 7 年)（以下简称规划纲要）紧扣上述四个要素，分别从领导对象、领导内容、领导方式和领导保障四个方面对完善党的领导法规制度作出部署安排，为全要素推进新时代党的领导法规制度体系建设指明了基本路径一、紧扣领导对象，完善党在各种组织中发挥领导作用的制度主体要素指党的领导法规关系的参与者，包括领导主体和领导对象。在具体的领导关系中，领导主体是党的各级各类组织，具有意志统一性、组织同质性等特征；不同于领导主体的统一性，党是领导一切的，党的领导对象涵盖党政军民学各领域，不同领域的领导对象具有不同的特征和职能，决定了党的领导的不同内容和不同方式。因此，党需要针对不同领导对象的特征和职能，完善党在各种组织中发挥领导作用的制度。具体而言，完善党在各种组织中发挥领导作用的制度内含如下两个方面的要求：一是对领导对象进行类型化处理。党的领导是全方位的领导，党对不同主体的领导具有不同的方式和特征。规划纲要对不同领域的领导对象进行了列举，依据上述领导对象与国家政权的联系紧密度，可划分为五种类型：一是国家政权机关，具体包括人大、政府、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量；二是政协组织与政党组织；三是群团组织；四是社会组织与基层自治组织；五是企事业单位。二是针对不同类型的领导对象构建不同的领导体制机制。在党和国家事业发展过程中，党的不同类型的领导对象分别以不同的方式承担着不同的职能，如政权机关作为党和国家事业发展的主导性力量，必须以高度统一的政治思想和规范的履职行为实现对社会的管理；群团组织作为党和国家事业发展的动力源泉，需要以高效的民意收集和反馈以及灵活的道德和行为引导等机制，充分激发并整合人收稿日期：2 0 2 3-0 6-1 5基金项目：湖南省社会科学基金学术精品重大项目“党内法规重大理论问题研究”（2 0 ZDAJ012）作者简介：欧爱民，湘潭大学法学院教授。参见欧爱民、何静：党内法规的执行构成及其要素优化，河南社会科学2 0 2 0 年第8 期，第1 1 页。2027年）解读（笔谈）中央党内法规制定工作规划纲要（2 0 2 3民群众推动党和国家事业发展的热情和能力。完善党在各种组织中发挥领导作用的制度，必须依据不同组织的职能和特征，选择不同的领导方式和领导力度，建立从“硬规范”到“软引导”的梯度领导制度体系。当前，对于国家政权机关，党中央已出台中国共产党政法工作条例保护司法人员依法履行法定职责规定中共中央关于加强党领导立法工作的意见等党内法规和党内规范性文件，构建了涵盖“党委外部宏观领导一议事协调机构归口中观领导一党组内部微观领导”多层次的党领导国家政权机关体制机制。对于政协组织和政党组织，党中央已制定中国共产党统一战线工作条例中国共产党政治协商工作条例等党内法规，强化并规范了党对政协组织和政党组织的领导。接下来，应重点研究制定中国共产党群团工作条例，完善党领导群团工作的制度，进一步增强群团组织的政治性、先进性、群众性，并积极完善和创新新时代党领导社会组织、基层自治组织和企事业单位的体制机制，研究制定党在社会组织、基层自治组织和企事业单位中发挥领导作用的制度二、围绕领导内容，完善党领导各项事业的制度领导内容即党对什么事业进行领导。优化党的领导法规制度的内容要素，要求以领导内容为核心，建立健全党领导各项事业的制度。具体包括以下两个方面的要求：一是明确党的领导的基本范畴和党直接管理的事务。在党和国家机构改革背景下，党与各项工作的关系不仅包括传统的“领导”，还包括直接的“管理”，党领导的工作和党管理的工作内含不同的党政关系，遵循不同的治理逻辑。具体而言，党的领导即党确立特定工作的大政方针，以大政方针的正确性和先进性获得国家机关的认可和服从，由国家机关决定特定工作的具体部署和执行；党的管理即党对特定工作拥有从大政方针到具体部署，再到细节决策和具体执行的全过程决定权，国家机关仅作为党的管理权的执行者，如党管军队、党管干部、党管人才、党管意识形态等。在“党领导一切”的基本原则下，“党的管理”被认为是党对特定事务的特殊领导方式。但规划纲要第二部分将“党的领导”限定为上述狭义上的领导关系，不包括“党的管理”，因而将干部工作、人才工作、意识形态工作等分别置于党的组织法规制度和党的自身建设法规制度进行部署。因此，规划纲要第二部分所称的“各项事业”，主要指党以宏观、间接方式领导的各项事业。具体而言，依据规划纲要，党领导各项事业的基本范畴可区分为对内和对外两个层面，对内包括全面深化改革工作、全面依法治国工作、民族工作、宗教工作、教育工作、科技工作、社会主义精神文明建设工作、网络安全和信息化工作、生态文明建设工作等方面，对外包括外事工作、党际交往、民间外交等方面。二是依据政治性标准，健全党领导特定事业的法规制度。从党的领导实践来看，政治性越强的事业，越需要凸显党的领导力和领导作用。如外事工作是一项具有全局性、复杂性和敏感性的系统工作，需要党以高瞻远瞩的政治站位统筹国内外布局，以高度的政治敏锐性和政治鉴别力灵活应对风云变幻的国际形势。因此，呕需制定中国共产党领导外事工作条例，加强党中央对外事工作的集中统一领导。可见，完善党领导各项事业的制度，应以政治性为衡量标准构建差异化的制度体系。针对政治性较强的事业，研究制定党领导特定事业的法规制度，系统强化党对该事业的领导。具体而言，依据党和国家治理实践，政治性至少可以包括重大性、敏感性、复杂性等多个指标。重要性是指该领域涉及的人群数量大、动用财力大、对国家发展具有重大影响，如国防建设、信息安全等。当前，党中央已发布中央军委关于深化国防和军队改革的意见关于加强和改进新时代全民国防教育工作的意见党委（党组）网络安全工作责任制实施办法等规范性文件，统筹、规范、保障党对上述事业的领导，今后可进一步吸收提炼10.党肉法规低宪2023年第3 期实践经验，探索制定党领导上述事业的党内法规制度。敏感性是指人民群众对该领域的关注度较高，该领域的问题，如宗教问题、民族问题、妇女权益保护等容易引发矛盾。当前党中央已发布关于加强和改进新形势下民族工作的意见等文件，并多次强调“加强和改进党的民族工作”，今后可研究制定党领导民族宗教工作的党内法规制度，以民族团结和宗教和谐服务党和国家工作大局。复杂性是指该领域的问题如应急管理、信访工作等涉及多个国家机关的职权范围，需要发挥党协调各方的领导作用予以解决，充分发挥党在相关工作中“总揽全局、协调各方”的政治优势，加强党对相关工作的全面领导。三、创新领导方式，完善把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的制度党的领导的传统方式主要是政治领导、组织领导和思想领导，党的十六大具体阐述了上述三种领导方式的主要方法，即“通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”。可见，传统领导方式主要以国家机关中的党员和党组织为纽带，通过特定程序将党的意志转化为国家意志，具有间接性特征，难免会出现执行力递减以及处理延时等弊端，难以应对新时代复杂的社会环境以及艰巨的改革任务。党的十八大以来，党中央回应现实需要，把深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，通过调整党政关系，探索创新党的领导方式方法。为此，十九大党章删除了“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”这一表述，为领导方式的创新预留了制度空间。规划纲要明确提出“创新领导方式方法”，并以“全过程领导”为总体要求，以“党政职权配置”和“机构编制”为抓手，指明了新时代创新领导方式方法的基本路径第一，科学配置党政机构职权，是把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的内在要求。完善把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的制度，需遵循我国党和国家权力运作的基本规律。我国属于党和国家权力集中统一下“决策一执行一监督”功能性分权的权力体制。创。在国家和社会治理过程中，党的领导权和国家机关职权以统筹协调为前提，依据不同领域的基本特征和治理需求，通过“决策一执行一监督”的功能逻辑进行差异化的嵌套性分解，层层落实各项工作。如对教育领域的管理内含“教育决策一教育执行一教育监督”三个环节，教育决策在权力运行过程中可嵌套性分解为大政方针决策、具体部署决策、具体执行决策和执行细节决策，依据不同层级教育工作的基本特征和制度需求，党和国家机关可动态调整在三权之间以及各权内部的权限配置，如党对教育改革工作具有决策权，国家机关在义务教育推进工作中具有执行权。党的领导要贯彻到党和国家机关履行职责全过程，应依循党和国家权力运作的功能逻辑，将党的领导权和国家机关的管理权作为一个整体并分为决策权、执行权和监督权，结合特定领域的特征和需求，科学配置党和国家机关在“决策一执行一监督”过程性分权中的职权职责，“进一步明晰权限边界，保证党政机关各司其职、各负其责”，通过优化职权配置，使国家机关依法履行职责的过程同时成为坚持和加强党的领导的过程。）党的二十大报告指出，“以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，坚持和完善民族区域自治制度，加强和改进党的民族工作，全面推进民族团结进步事业”。习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，人民出版社2 0 2 2 年版，第3 9-4 0 页。江泽民：全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面一一在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告，人民出版社2002年版，第3 4 页。参见陈国权、皇甫鑫：功能性分权：中国特色的权力分立体系江海学刊2 0 2 0 年第4 期，第1 3 3 页。112027年）角解读（笔谈）中央党内法规制定作规划纲要（2 0 2 3第二，加强党对机构编制的领导，是把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的重要保障。通过对国家机关的职能配置、内设机构和人员编制的领导，党能更直接和高效地引导、协调和监督国家机关依法履行职责，确保党能在国家职权配置及其运行中起决定性作用，把党的意志贯彻到党和国家机构履行职责全过程。对此，2 0 1 8 年深化党和国家机构改革方案明确了“党管机构编制”的基本原则，确立了党对各部门(单位)的职能配置、内设机构和人员编制的管理职权。当前，党中央已相继发布中国共产党机构编制工作条例“三定”规定制定和实施办法等党内法规，确立了机构编制制度的顶层设计和基本框架。下一步应依据中国共产党机构编制工作条例“三定”规定制定和实施办法的要求，修订完善各部门(单位)职能配置、内设机构和人员编制规定，并研究制定“三定”规定督导督查问责的相关制度，深人推进机构编制制度化法定化，从机构职能上解决好党对一切工作领导的体制机制问题。四、强化领导保障，健全提高党的执政能力和领导水平的制度健全提高党的执政能力和领导水平的制度，是维护党的领导地位、提高党的领导效能的重要保障因素。具体而言，健全提高党的执政能力和领导水平的制度，需要做到以下三点：一是完善党委（党组)重大决策程序规定，提高党委（党组)重大决策的科学性、民主性和合法性。从性质上来看，政治领导是实现党的领导的最重要方式，重大决策决定权是政治领导的最核心内容。从功能上来看，党的重大决策的准确性是党的先进性的具体体现，重大决策的执行结果是党的领导的实效性的直观反映，直接影响党在人民心中的权威性。因此，提升党的领导能力，必须抓住提高党的决策水平这个“牛鼻子”，研究制定党委（党组)重大决策程序规定，保障党委（党组）重大决策的科学性、民主性和合法性。其中，科学性要求党委(党组)在重大决策过程中加强调查研究、科学论证、风险评估、督促落实，切实贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展。民主性要求党委（党组在重大决策过程中贯彻全过程人民民主的基本原则，问政于民、问需于民、问计于民。合法性要求党委（党组)在重大决策过程中坚持民主集中的基本原则，避免妄下决断或个人专断，通过依规依法决策保障决策的科学性和民主性。二是完善协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展。我国的民主制度是将选举民主和协商民主等结合起来的全过程人民民主。党领导下的协商民主是党支持和保障人民当家作主的重要方式，是党的人民性的重要体现，也是维护党的领导的正当性的重要源泉。因此，提升党的领导能力和领导水平，必须完善协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展。具体而言，党领导下的社会主义协商民主的实现具有政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商这七种基本渠道。七种渠道能否制度化发展并产生整体效能，依托于党的统战工作。当前，党中央已出台中国共产党统一战线工作条例。为更好发挥社会主义协商民主效能，应研究制定党委（党组）落实统战工作责任制规定，明确中国共产党统一战线工作的职责配置、考察考核方式、表彰奖励方法以及责任追究条件和程序等，把党委（党组）统战工作主体责任落到实处，推动统战工作条例贯彻落实。三是健全落实新形势下维护社会稳定责任制规定，提高党维护社会稳定的能力和水平。2 1 世纪以职能配置、内设机构和人员编制即“三定”规定。长期以来，国家机关的“三定规定”是由同级人民政府制发，例如1 9 9 3 年1 2 月，国务院办公厅印发了民政部职能配置内设机构和人员编制方案。党的十八大以来，为了加强党对编制工作的领导，国家机关的“三定规定”改为由同级党委、政府制发，例如2 0 1 8 年1 2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅共同制发民政部职能配置、内设机构和人员编制规定。）参见中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议文件汇编，人民出版社2 0 1 8 年版，第4 0-4 1 页。12党肉法规宪2023年第3 期来，随着经济发展、科技进步以及全球化的突飞猛进，诸多风险使现代社会充满脆弱性和不确定性。因此，提高党维护社会稳定的水平和能力，是党在风险社会里领导国家实现长治久安的必然要求。对此，需研究制定健全落实新形势下维护社会稳定责任制规定，明确责任内容、推进督促检查、强化责任督导和追究，构建党政同责、一岗双责、齐抓共管的风险防控责任体系，激发党组织和党员风险防控的主动性和积极性。同时，应健全党员领导干部思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练的制度机制，将“互联网+”等时代要素引人党员干部培养教育机制，强化党员干部运用现代化技术防范化解风险的本领，提高党在新形势下维护社会稳定的能力。（湘潭大学法学院博士研究生范晓珲系本文的共同作者）完善组织法规制度，增强党的组织功能王勇（中共中央党校（国家行政学院）党章党规研究中心，北京100091)中央党内法规制定工作规划纲要（2 0 2 3 一2 0 2 7 年）（以下简称规划纲要）已正式颁布实施，其内容共分为五个部分，对今后五年中央党内法规制定工作进行了顶层设计，以保障纵横交错、复杂多样的党内法规制度建设有条不紊地推进。规划纲要第三部分即“坚持以完善党的组织法规制度全面贯彻新时代党的组织路线”，主要从党内法规组织体系建设角度作出顶层设计。这是落实新时代党的组织路线的具体举措，规划详实、全面具体、内涵丰富，是指导今后五年党的组织体系建设的重要行动纲领和工作指南。一、规划纲要全面贯彻落实新时代党的组织路线基本要求，把新时代党的组织制度体系建设推到一个薪新高度党的力量来自组织。作为马克思主义政党，中国共产党自成立之日起就高度重视党的组织建设，形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系，这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势。党的组织建设是党的建设重要方面，主要包括民主集中制建设、党的基层组织建设、干部队伍建设、党员队伍建设等，它们只有契合党的组织路线要求才具有生命力，才能得以真正贯彻落实。党的组织路线是党在一定历史时期内根据政治路线的需要而制定的关于组织工作的总的原则和方针。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持和加强党的全面领导，高度重视并大力推进党的组织建设，创造性提出新时代党的组织路线，推进了党的组织建设理论与实践新发展。2 0 1 8 年7 月，习近平总书记参加全国组织工作会议，首次鲜明提出了新时代党的组织路线这一重大概念，并阐述了收稿日期：2 0 2 3-0 6-1 0作者简介：王勇，中共中央党校（国家行政学院）党章党规研究中心教授13.2027年）解读（笔谈）中央党内法规制定作规划纲要（2 0 2 3其具体内涵。自此，党的组织建设开启了新征程。2 0 2 0 年“七一”前夕，习近平总书记在中央政治局第二十一次集体学习时强调，“要抓好党的组织体系建设”；习近平总书记还就如何抓好“党的组织体系建设”提出明确要求，强调“各级党组织要提高政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把广大人民群众紧紧团结在党的周围”。与此同时，党的十九届五中全会提出“完善上下贯通、执行有力的组织体系，确保党中央决策部署有效落实”。规划纲要着力强调党的组织建设重要性，指出“严密的组织体系是党的优势所在、力量所在”，这正是马克思主义政党的性质所在，高度契合新时代党的组织路线基本精神二十大党章明确了新时代党的组织路线的基本内涵，即全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，以组织体系建设为重点，着力培养忠诚干净担当的高素质干部，着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤，为坚持和加强党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义提供坚强组织保证。规划纲要按照新时代党的组织路线基本要求，持续推进党的组织制度体系建设。事实上，在实践层面上，新时代党的组织路线这一重大概念