第二章第一节韦伯的官僚制理论(课堂PPT).ppt

韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论1教学内容教学内容l了解马克斯了解马克斯韦伯的学术背景与历史地位韦伯的学术背景与历史地位l掌握掌握“官僚制官僚制”理论的基本思想理论的基本思想l懂得如何客观评价懂得如何客观评价“官僚制官僚制”理论的历史贡献理论的历史贡献l能够运用能够运用“官僚制官僚制”思想辨别分析公共管理实思想辨别分析公共管理实践中的实际问题，比如官场现实中的践中的实际问题，比如官场现实中的“官僚主官僚主义义”现象、中国公共行政中的现象、中国公共行政中的“官僚制官僚制”程度、程度、欧美发达国家进入欧美发达国家进入“后官僚制后官僚制”时代，等等。时代，等等。2进一步阅读进一步阅读l【德德】马克斯马克斯韦伯：韦伯：经济与社会经济与社会，商务印书馆，商务印书馆，19971997年版年版 (第三章、第九章第一、二节第三章、第九章第一、二节)。l【美美】罗伯特罗伯特B B登哈特：登哈特：“第第2 2章章 思想传承：马克思、思想传承：马克思、韦伯和弗洛伊德韦伯和弗洛伊德”，公共组织理论公共组织理论，中国人民大学出，中国人民大学出版社，版社，20032003年版。年版。l王亚南：王亚南：中国官僚政治研究中国官僚政治研究，中国社会科学出版社，中国社会科学出版社，20052005年版年版l魏娜：魏娜：官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造，载于载于中国人民大学学报中国人民大学学报，20022002年第年第1 1期。期。l冯钢：冯钢：科层制与科层制与“官僚精神官僚精神”，载于，载于浙江大学学报浙江大学学报（社科版），（社科版），19981998年第年第4 4期。期。3思考与讨论思考与讨论l“官僚制官僚制”、“官僚主义官僚主义”以及以及“官僚政治官僚政治”的区别？的区别？l一种观点认为，中国有几千年封建官僚政治的一种观点认为，中国有几千年封建官僚政治的传统，因此，中国的官僚制体系已经非常完善，传统，因此，中国的官僚制体系已经非常完善，并不比西方国家落后。你怎么看？并不比西方国家落后。你怎么看？l韦伯官僚制理论的历史贡献、现实意义以及历韦伯官僚制理论的历史贡献、现实意义以及历史局限性？史局限性？l中国行政所处的基本阶段中国行政所处的基本阶段官僚制不足？还官僚制不足？还是官僚制过度？是官僚制过度？l公共行政早期研究范式的确立：官僚制。公共行政早期研究范式的确立：官僚制。4韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论l一、韦伯生平事迹介绍一、韦伯生平事迹介绍l二、韦伯官僚制理论产生的社会背景二、韦伯官僚制理论产生的社会背景l三、韦伯官僚制理论的主要内容三、韦伯官僚制理论的主要内容l四、对韦伯官僚制理论的评价四、对韦伯官僚制理论的评价567韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论l一、韦伯生平事迹介绍一、韦伯生平事迹介绍l二、韦伯官僚制理论产生的社会背景二、韦伯官僚制理论产生的社会背景l三、韦伯官僚制理论的主要内容三、韦伯官僚制理论的主要内容l四、对韦伯官僚制理论的评价四、对韦伯官僚制理论的评价8韦伯官僚制理论产生的社会背景韦伯官僚制理论产生的社会背景l1919世纪，德国的工业化进程是十分迅速的，但是世纪，德国的工业化进程是十分迅速的，但是在很大程度却受到强大的在很大程度却受到强大的封建容克政权封建容克政权的束缚。的束缚。德国正处在以旧的、家族为基础的企业制度向资德国正处在以旧的、家族为基础的企业制度向资本主义企业制度迅速兴起的十字路口上。本主义企业制度迅速兴起的十字路口上。l韦伯所处的时代，德国的经济结构及政治与社会韦伯所处的时代，德国的经济结构及政治与社会价值体系之间存在着价值体系之间存在着“明显的分裂明显的分裂”，“经济结经济结构越来越受到工业制度和资产阶级的统治，而文构越来越受到工业制度和资产阶级的统治，而文化价值体系和政治结构仍然受传统的半封建社会化价值体系和政治结构仍然受传统的半封建社会价值观和保守主义的支配价值观和保守主义的支配”。9容克容克l容克容克是德语是德语JunkerJunker一词的音译，一词的音译，原指无骑士称号的原指无骑士称号的贵族子弟贵族子弟,后泛指普鲁士贵族和大地主后泛指普鲁士贵族和大地主 。l1919世纪以来世纪以来,普鲁士资本主义的迅速发展普鲁士资本主义的迅速发展,全面瓦解了全面瓦解了容克的经济基础容克的经济基础封建庄园。为此普鲁士王朝把重封建庄园。为此普鲁士王朝把重要军官职位和政府官位赐给容克作为补偿。要军官职位和政府官位赐给容克作为补偿。l18481848年德国革命后年德国革命后,容克的庄园经济逐渐转变为资本容克的庄园经济逐渐转变为资本主义性质的农场，大部分容克开始成为保留许多封建主义性质的农场，大部分容克开始成为保留许多封建残余的、资产阶级化的地主。残余的、资产阶级化的地主。l在容克庄园中在容克庄园中,雇农仍然处于半农奴的地位。这种在雇农仍然处于半农奴的地位。这种在保留封建土地所有制的条件下，用资本主义剥削逐渐保留封建土地所有制的条件下，用资本主义剥削逐渐代替农奴制剥削的方式被称为普鲁士道路。代替农奴制剥削的方式被称为普鲁士道路。10韦伯官僚制理论产生的社会背景韦伯官僚制理论产生的社会背景l当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、经济企业和其他各种团体中，大规模的组织都经济企业和其他各种团体中，大规模的组织都在飞速增长，而传统型的组织结构已经远远不在飞速增长，而传统型的组织结构已经远远不能适应现代组织发展的需要。能适应现代组织发展的需要。l为此，这些大型组织迫切要求一种严密、稳定、为此，这些大型组织迫切要求一种严密、稳定、有效、精确的管理组织，以促进资本主义社会有效、精确的管理组织，以促进资本主义社会的行政管理不断趋向的行政管理不断趋向“理性理性”和和“高效高效”。11普鲁士军队的传统普鲁士军队的传统l“他（威廉一世）给整个普鲁士打上了烙印，他（威廉一世）给整个普鲁士打上了烙印，遵守纪律、服从命令、尽职尽责、讲究精准、遵守纪律、服从命令、尽职尽责、讲究精准、勤奋俭朴。军营式的纪律与等级制度支配整个勤奋俭朴。军营式的纪律与等级制度支配整个社会生活，社会生活，普鲁士精神普鲁士精神形成了，它的公式形成了，它的公式是专制主义加军国主义是专制主义加军国主义”。l“在他的教导下，这些要服役在他的教导下，这些要服役2020年的普鲁士士年的普鲁士士兵除了相貌，其他几乎都一样，同样的姿态，兵除了相貌，其他几乎都一样，同样的姿态，同样的步伐，连士兵头发的长度、胡须的式样同样的步伐，连士兵头发的长度、胡须的式样都要统一，如果实在不一样，那么也要用黑色都要统一，如果实在不一样，那么也要用黑色染料染成一样。染料染成一样。”12韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论l一、韦伯生平事迹介绍一、韦伯生平事迹介绍l二、韦伯官僚制理论产生的社会背景二、韦伯官僚制理论产生的社会背景l三、韦伯官僚制理论的主要内容三、韦伯官僚制理论的主要内容l四、对韦伯官僚制理论的评价四、对韦伯官僚制理论的评价13韦伯官僚制理论的主要内容韦伯官僚制理论的主要内容l权威结构理论与组织类型分析权威结构理论与组织类型分析l官僚制的内涵及其特征官僚制的内涵及其特征l官僚制的优点与缺点官僚制的优点与缺点14l“1.1.合理的性质：合理的性质：建立在相信统治者的章程所建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法授命进行统治的（合法型的统治）合法授命进行统治的（合法型的统治）”；l“2.2.传统的性质：传统的性质：建立在一般的相信历来适用建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上（传统型的统治）者的合法性之上（传统型的统治）”；l“3.3.魅力的性质：魅力的性质：建立在建立在 非凡的献身于一个非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上（魅力型的统者英雄气概，或者楷模样板之上（魅力型的统治）。治）。”“合法统治有合法统治有3 3种纯粹的类型种纯粹的类型”15n“1.1.通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同目的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它时有权至少要求团体的成员必须尊重它”n“2.2.行政管理就是在法律规则限制之内行政管理就是在法律规则限制之内,并且根据一并且根据一些得到团体制度许可的、甚至没有违许团体制度的、可以些得到团体制度许可的、甚至没有违许团体制度的、可以普遍标明的原则，合理地维护团体制度所规定的利益普遍标明的原则，合理地维护团体制度所规定的利益”；n“3.3.因此，典型的合法型的统治者即因此，典型的合法型的统治者即“上级上级”，由于它发，由于它发号施令，所以要服从非个人的制度，他的号令是以这个制号施令，所以要服从非个人的制度，他的号令是以这个制度为取向的度为取向的”；n“4.4.服从者仅仅作为团体的成员，并且服从者仅仅作为团体的成员，并且仅仅服从法仅仅服从法”；合法型统治（合法型统治（1 1）16p“5.5.团体的成员服从统治者，并非服从他个人，而是服从那些团体的成员服从统治者，并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内，有义务服从他。范围之内，有义务服从他。”p“6.6.（在合理的情况下）不存在任职人员对职位有任何的占为（在合理的情况下）不存在任职人员对职位有任何的占为己有。己有。”p“7.7.行政管理档案制度原则，甚至在口头讨论实际上就是规则行政管理档案制度原则，甚至在口头讨论实际上就是规则或规章的地方，也是适用的；至少是预备性讨论、动议和随后或规章的地方，也是适用的；至少是预备性讨论、动议和随后的决议以及形形色色的指示和法令，都用文字固定下来。的决议以及形形色色的指示和法令，都用文字固定下来。”p“8.8.合法型的统治可以具有极为不同的形式合法型的统治可以具有极为不同的形式”合法型统治（合法型统治（2 2）17n“统治者（或者若干统治者）是依照传统遗传下来的规则统治者（或者若干统治者）是依照传统遗传下来的规则确定的，对他们的服从是由于传统赋予他们的固有尊严确定的，对他们的服从是由于传统赋予他们的固有尊严统治者不是统治者不是上司上司，而是个人的主子，他的行政管，而是个人的主子，他的行政管理班子首先不是（由）理班子首先不是（由）官员官员组成，而是他个人的组成，而是他个人的仆仆从从决定行政管理班子同主子的关系，不是事务上的决定行政管理班子同主子的关系，不是事务上的职务职责，而是奴仆的个人忠诚。职务职责，而是奴仆的个人忠诚。”n“传统型统治的原始类型是统治者没有个人的行政管理班传统型统治的原始类型是统治者没有个人的行政管理班子：子：a)a)老年人政治，以及老年人政治，以及b)b)原始的家长制原始的家长制”。n“随着统治者的纯粹个人的行政管理（和军事参谋）班子随着统治者的纯粹个人的行政管理（和军事参谋）班子的产生，任何传统型的统治都倾向于走向世袭制度，并且的产生，任何传统型的统治都倾向于走向世袭制度，并且在统治权力达到最高程度的情况下，走向苏丹制度。在统治权力达到最高程度的情况下，走向苏丹制度。”传统型统治传统型统治18n“魅力魅力应该叫做一个人的被视为非凡的品质（在预言应该叫做一个人的被视为非凡的品质（在预言家身上也好，精通医术的或者精通法学的智者也好，狩猎家身上也好，精通医术的或者精通法学的智者也好，狩猎的首领或者战争英雄也好，原先都是被看作受魔力制约的）的首领或者战争英雄也好，原先都是被看作受魔力制约的）。因此，他被视为。因此，他被视为 天分过人天分过人，具有超自然的或者超人的，具有超自然的或者超人的，或者特别非凡的、任何其他人无法企及的力量或素质，或或者特别非凡的、任何其他人无法企及的力量或素质，或者被视为神灵差遣的，或者被视为楷模，因此也被视为者被视为神灵差遣的，或者被视为楷模，因此也被视为领袖领袖。”n“魅力型统治者的行政管理班子并非魅力型统治者的行政管理班子并非官员官员，至少不是，至少不是在专业业务上训练有素的官员。它既不是按等级观点，也在专业业务上训练有素的官员。它既不是按等级观点，也不是按对家族或个人依附的观点选择的，而是按照魅力的不是按对家族或个人依附的观点选择的，而是按照魅力的品质选择的品质选择的既没有既没有任命任命或或罢免罢免，也不存在，也不存在着着资历资历和和迁升迁升，而是仅仅在被召唤者的魅力资格，而是仅仅在被召唤者的魅力资格基础上，依照领袖的直觉加以召唤。基础上，依照领袖的直觉加以召唤。”魅力型的统治魅力型的统治19n合理化合理化-合法化组织合法化组织行使权威的基行使权威的基础是组织内部的各种规则。础是组织内部的各种规则。n传统组织传统组织 行使命令和权威的基础行使命令和权威的基础是先例和惯例。是先例和惯例。n神秘化的组织神秘化的组织 行使权威的方式是行使权威的方式是基于领导者个人的人格。基于领导者个人的人格。权威结构理论与组织类型分析权威结构理论与组织类型分析20三种组织形态比较三种组织形态比较比较项比较项 神秘化组织神秘化组织 传统的组织传统的组织 合理化合理化合法化组织合法化组织 权威权威魅力型权威魅力型权威Charismatic authorityCharismatic authority传统型权威传统型权威Traditional Traditional authorityauthority法理型权威法理型权威RationalRationallegal legal authority authority 权威的权威的基础基础领袖个人的超凡魅力领袖个人的超凡魅力（人格取向的权威）（人格取向的权威）传统的习俗与惯例传统的习俗与惯例 组织内部的各项规则组织内部的各项规则（制度取向的权威）（制度取向的权威）稳定性稳定性 “人存政举，人亡政息人存政举，人亡政息”（当领袖死后，而组织的权（当领袖死后，而组织的权威必须继续时，就会产生权威必须继续时，就会产生权威的继承问题。组织往往会威的继承问题。组织往往会由于领袖人物的死亡而分崩由于领袖人物的死亡而分崩离析）离析）介于两者之间（权介于两者之间（权力的实施必须以被力的实施必须以被统治者习惯上服从统治者习惯上服从的程度以及心理上的程度以及心理上的承受的限度为限，的承受的限度为限，否则就会引起反抗）否则就会引起反抗）稳稳定定性性较较强强（非非人人格格化化秩秩序序的的确确立立，使使管管理理的的任任何何步步骤骤源源于于法法规规，摆摆脱脱了了长长官官意意志志，保保证证了了体体制制的的连连续续性性和稳定性）和稳定性）21韦伯官僚制理论的主要内容韦伯官僚制理论的主要内容l权威结构理论与组织类型分析权威结构理论与组织类型分析l官僚制的内涵及其特征官僚制的内涵及其特征l官僚制的优点与缺点官僚制的优点与缺点22官僚制的内涵及特征官僚制的内涵及特征l“官僚官僚”一词的起源及定义一词的起源及定义l“官僚制官僚制”的定义的定义l官僚制的基本特征官僚制的基本特征l“官僚政治官僚政治”23“官僚官僚”一词的起源（一词的起源（1）n在我国，在我国，“官僚官僚”一词在早期的封建社会就存在。在春秋一词在早期的封建社会就存在。在春秋战国的时候，许许多多的封疆大吏和王孙贵族们都时兴豢战国的时候，许许多多的封疆大吏和王孙贵族们都时兴豢养门客，称之为幕僚，也就是在幕后出谋划策的助理人员养门客，称之为幕僚，也就是在幕后出谋划策的助理人员和跟班的随从。和跟班的随从。n这些幕僚们才华的光辉在辅佐他们的主子的政务的过程中这些幕僚们才华的光辉在辅佐他们的主子的政务的过程中时有闪现，每每引起皇帝或上级官员的注意和赏识，被直时有闪现，每每引起皇帝或上级官员的注意和赏识，被直接授以官位，进身成为他们从前的主子的同事，谓之同僚。接授以官位，进身成为他们从前的主子的同事，谓之同僚。n因而因而“僚僚”这一词就不但有下属的意思，如僚属，僚佐，这一词就不但有下属的意思，如僚属，僚佐，幕僚，等等，也有同事的意思，如同僚。幕僚，等等，也有同事的意思，如同僚。24“官僚官僚”一词的起源（一词的起源（2）l在西方，在西方，“官僚官僚”一词起源于一词起源于1414世纪的法国。世纪的法国。当时的法国皇帝派遣税收审计大员到各地巡查，当时的法国皇帝派遣税收审计大员到各地巡查，所到之处有地方的行政官来参见。参见设有专所到之处有地方的行政官来参见。参见设有专室，这种专室就称之为室，这种专室就称之为BureauBureau（官局）。（官局）。l久而久之，所有吃皇粮，为皇家办事，不必靠久而久之，所有吃皇粮，为皇家办事，不必靠市场买卖支持的部门都被称之为官局。而在官市场买卖支持的部门都被称之为官局。而在官局供职的人员就被称之为局供职的人员就被称之为BureaucratBureaucrat（官僚）。（官僚）。25“官僚官僚”的定义的定义l“对官僚这一词，我们当然可以有两种不同的对官僚这一词，我们当然可以有两种不同的理解。理解。一种是通俗流行的理解，认为官僚是一一种是通俗流行的理解，认为官僚是一种罪恶种罪恶。这种理解虽然解气，但充满了情绪与。这种理解虽然解气，但充满了情绪与偏见，并不利于我们很好地认识与研究这一现偏见，并不利于我们很好地认识与研究这一现象。象。另一种是分析描述性的现象，而这种现象另一种是分析描述性的现象，而这种现象客观地认为官僚是一个中性词客观地认为官僚是一个中性词，描述一种现象，描述一种现象，而这种现象与现代生活又是紧密相联的。而这种现象与现代生活又是紧密相联的。”l 沃尔多沃尔多26官僚制的内涵及特征官僚制的内涵及特征l“官僚官僚”一词的起源及定义一词的起源及定义l“官僚制官僚制”的定义的定义l官僚制的基本特征官僚制的基本特征l“官僚政治官僚政治”27Bureaucracyl“它可以指一种由训练有素的专业人员根它可以指一种由训练有素的专业人员根据固定规则不间断地推进的据固定规则不间断地推进的行政管理体制行政管理体制；亦可用某种贬义的方式来指亦可用某种贬义的方式来指某种带有一些某种带有一些特定缺陷的畸型的管理特定缺陷的畸型的管理，如文牍主义、不，如文牍主义、不负责任、拖沓延误等。负责任、拖沓延误等。”l戴维戴维米勒：米勒：布莱克维尔政治学百科全书布莱克维尔政治学百科全书，中国政法大学出版社，中国政法大学出版社，19921992年版，第年版，第7676页。页。28 在韦伯看来，在韦伯看来，“官僚制官僚制”是一种理想类是一种理想类型的（型的（ideal typeideal type）行政组织）行政组织,是指一是指一种以分部种以分部-分层、集权分层、集权-统一、指挥统一、指挥-服服从等为特征的组织形态，是现代社会实从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的组织。之所以说是一种理施合法统治的组织。之所以说是一种理想形态的组织，是因为从纯技术的观点想形态的组织，是因为从纯技术的观点看，它是高度理性化的、效率最高的组看，它是高度理性化的、效率最高的组织形式，广泛适用于政府、军队、宗教织形式，广泛适用于政府、军队、宗教团体及商业机构中。团体及商业机构中。29邓小平文选邓小平文选n“官僚主义现象官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题，它的主要表现是危害是：个大问题，它的主要表现是危害是：高高在上，滥用权力，高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法扈，徇私行贿，贪赃枉法等等。这无论在我们的内部事务等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”30官僚制的内涵及特征官僚制的内涵及特征l“官僚官僚”一词的起源及定义一词的起源及定义l“官僚制官僚制”的定义的定义l官僚制的基本特征官僚制的基本特征l“官僚政治官僚政治”31官僚制的基本特征（一）这部分要补充l合理分工合理分工:分工明确分工明确,落实到人落实到人,规范权责规范权责l职业化职业化“把他们的职务视为唯一的或主要把他们的职务视为唯一的或主要的职业的职业”。l等级制等级制 官员们官员们“处于固定的职务等级制处于固定的职务等级制度之中度之中”、“拥有固定的职务权限拥有固定的职务权限”。l规则化规则化 “通过协议的或强加的任何法都通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同时有权至少乎理性为取向，并制订成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它要求团体的成员必须尊重它”。32层层级级节节制制的的金金字字塔塔公公权权力力体体系系33官僚制的基本特征（二）l非人格化非人格化 行政官员行政官员“没有憎恨和激情，因此没有憎恨和激情，因此也没有也没有爱爱和和狂热狂热，处于一般概念的压力，处于一般概念的压力下；下；不因人而异不因人而异，形式上对，形式上对人人人人都一样，都一样，也就是说，理想的官员根据其职务，管辖着处于也就是说，理想的官员根据其职务，管辖着处于相同实际地位中的每一个有关人员。相同实际地位中的每一个有关人员。”l技术化技术化 官员们官员们“根据专业业务资格任命。通根据专业业务资格任命。通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格”。34非人格化非人格化l官僚制官僚制“作为美德赞扬的特性是：它作为美德赞扬的特性是：它成功地从解决职务上的事务中，排除成功地从解决职务上的事务中，排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素。觉因素。”l马克思马克思.韦伯：韦伯：韦伯文集韦伯文集（下），中国广（下），中国广播出版社播出版社20002000年版，第年版，第374374页，第页，第344344页。页。35官僚制的基本特征（三）l公、私分明化公、私分明化 “行政管理班子同行政行政管理班子同行政管理物质和生产物质完全分开的原则是适管理物质和生产物质完全分开的原则是适用的。同时存在着职务机关（企业）的财用的。同时存在着职务机关（企业）的财富（以及资本）与私人的财富（家庭预算）富（以及资本）与私人的财富（家庭预算）完全分开的原则，以及职务运作场所（办完全分开的原则，以及职务运作场所（办公室）与住所完全分开的原则公室）与住所完全分开的原则”。36官僚制的特征l“韦伯认为，人类的希望在于理性化，重要的是制度、法规和正式职务，而不是个性；是逻辑和预见性，而不是非理性的感情和不可预计的后果；是公事公办，而不是个人关系；是技术专长，而不是心血来潮、一时聪明。”l本尼斯本尼斯 ：组织发展与官僚体系的命运组织发展与官僚体系的命运，载于孙耀君主编：，载于孙耀君主编：西方管理学名著提要西方管理学名著提要，江西人民出版社，江西人民出版社，19991999年版，第年版，第273273页页 。37官僚制的特征l“从纯技术的观点来看，经验无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性的方式。”l 马克思韦伯38“官僚政治”“官僚政治一词，通常是应用在政府权力全政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，惯把行政当作例行公事处理，谈不到机动，遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。”拉斯基 39“官僚政治”“技术性的官僚作风，不但可能在一切设官而治的社会存在，在政府机关存在，且可能如拉斯基教授所说，在一切大规模机构，如教会、公司，仍至学校中存在，可是真正的官僚政治，当作一个社会体制看的典当作一个社会体制看的典型的官僚政治型的官僚政治，却只允许在社会的某一历史阶段存在。”王亚南40韦伯官僚制理论的主要内容韦伯官僚制理论的主要内容l权威结构理论与组织类型分析权威结构理论与组织类型分析l官僚制的内涵及其特征官僚制的内涵及其特征l官僚制的优点与缺点官僚制的优点与缺点41官僚制的优点官僚制的优点l严密性 严格的岗位责任制l合理性 专业技术知识居于中心地位l稳定性 非人格化秩序可摆脱长官意志l普适性 适用于公共与私营部门42经济与社会经济与社会（P296）l“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时能达到最佳的效果。”l 马克思韦伯43官僚制的基本精神与价值理性 l“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”l本尼斯本尼斯 ：组织发展与官僚体系的命运组织发展与官僚体系的命运，载于孙，载于孙耀君主编：耀君主编：西方管理学名著提要西方管理学名著提要，江西人民出版社，江西人民出版社，19991999年版，第年版，第273273页页 。44官僚制作用的不可或缺l“在现代政治制度里，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。”l（阿尔蒙德、小鲍威尔主编：（阿尔蒙德、小鲍威尔主编：当代比较政治学当代比较政治学，商务印书馆，商务印书馆，19931993年版，第年版，第154154158158页页 。）。）45官僚制作用的不可或缺l“也许对韦伯的模式最大的赞誉就是：在当今世界，官僚行政模式是社会中组织的主导形式。我们很难发现某个大规模的组织机构公共的、私人的、自愿的不表现出官僚行政合法合理性模式的某些特征。”l 美美 雅米尔雅米尔吉瑞赛特著，李丹译：吉瑞赛特著，李丹译：公共组织管理公共组织管理理论和理论和实践的演进实践的演进，上海译文出版社，上海译文出版社，20032003年版，第年版，第7575页。页。46官僚制的缺点官僚制的缺点l理性官僚制在很大程度上只是一种理想化或纯理性官僚制在很大程度上只是一种理想化或纯理论性的组织制度，在现实中有很多难以实现理论性的组织制度，在现实中有很多难以实现的条件的条件 。l“价值导向的各种社会行为都会因糟糕的官僚价值导向的各种社会行为都会因糟糕的官僚结构和由正式理性的法律和规制构成的紧密结结构和由正式理性的法律和规制构成的紧密结合的网络而受到阻碍，在这种背景下，个性根合的网络而受到阻碍，在这种背景下，个性根本不再会有任何希望得以张扬本不再会有任何希望得以张扬”。（韦伯）。（韦伯）l管理变成目的本身管理变成目的本身,理性主义和人本主义冲突理性主义和人本主义冲突.47沃本尼斯总结出官僚体系的10项缺陷n妨碍个人的成长和个性的成熟；n鼓励盲目服从和随大流；n忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件；n陈旧过时的权力和控制系统；n缺乏充分的裁决程序；n无法有效地解决上下级之间特别是各职能部门之间的矛盾冲突；n内部交流沟通（和创新思想）受到压制、阻隔和畸变；n由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源；n无法吸纳新的科学技术成果或人才；n扭曲个性结构，使职工变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的所谓“组织人”。48官僚制面临的危机官僚制面临的危机l“从60年代算起的20-50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”l l 沃沃本尼斯本尼斯官僚制的灭亡即将到来官僚制的灭亡即将到来49官僚制面临的危机官僚制面临的危机l“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转了。”l戴维戴维 奥斯本、特德奥斯本、特德 盖布勒：盖布勒：改革政府改革政府，上，上海译文出版社，海译文出版社，19961996年版第年版第12-1312-13页。页。50官僚制组织面临的危机官僚制组织面临的危机l组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变化化；l理性主义的极端化和对人性的损害导致了理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化人的异化；l知识和专业技术的知识和专业技术的“精英精英”统治在民主政统治在民主政治中的危机治中的危机；l目的和手段的倒置使形式合理性步入误区目的和手段的倒置使形式合理性步入误区。51思考与讨论思考与讨论l中国行政所处的基本阶段中国行政所处的基本阶段官僚制官僚制不足？还是官僚制过度？不足？还是官僚制过度？52韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论l一、韦伯生平事迹介绍一、韦伯生平事迹介绍l二、韦伯官僚制理论产生的社会背景二、韦伯官僚制理论产生的社会背景l三、韦伯官僚制理论的主要内容三、韦伯官僚制理论的主要内容l四、对韦伯官僚制理论的评价四、对韦伯官僚制理论的评价531、韦伯官僚制理论的历史贡献以及现实意义？2、韦伯官僚制理论的历史局限性？54官僚制理论的历史意义官僚制理论的历史意义l社会政治意义。推崇管理的理性化和制度化，推崇管理的理性化和制度化，强调以知识和技能进行管理，因应了工业社会强调以知识和技能进行管理，因应了工业社会的现实诉求。的现实诉求。l学术意义。“组织理论之父组织理论之父”，提出三种权威，提出三种权威划分的理论框架和组织形态的划分；系统论述划分的理论框架和组织形态的划分；系统论述了官僚组织的结构、功能和管理原则，奠定了了官僚组织的结构、功能和管理原则，奠定了现代社会官僚制的制度基础；基于威尔逊的传现代社会官僚制的制度基础；基于威尔逊的传统，提出官僚制组织目标就是要最大限度地追统，提出官僚制组织目标就是要最大限度地追求行政效率。求行政效率。55官僚制理论的历史局限性官僚制理论的历史局限性n官僚制理论以普鲁士官僚行为作为高度抽象的官僚制理论以普鲁士官僚行为作为高度抽象的结果，是一种纯结果，是一种纯“理想的行政组织理想的行政组织”，与现实，与现实生活相距甚远。生活相距甚远。n官僚制理论过分偏重于组织的静态研究，过分官僚制理论过分偏重于组织的静态研究，过分强调机械的正式组织的积极功能，忽视了它的强调机械的正式组织的积极功能，忽视了它的反功能以及非正式组织的作用。反功能以及非正式组织的作用。n官僚制理论偏重于对组织内部形态和管理的结官僚制理论偏重于对组织内部形态和管理的结构、功能的分析，缺乏对组织与其环境之间相构、功能的分析，缺乏对组织与其环境之间相互关系的探讨。互关系的探讨。56官僚制理论的历史局限性官僚制理论的历史局限性n官僚制理论过分强调了专业分工和职能权限划官僚制理论过分强调了专业分工和职能权限划分的意义，忽视了宏观协调以及消除本位主义分的意义，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题。的问题。n官僚制理论过分追求组织的稳定性，不利于激官僚制理论过分追求组织的稳定性，不利于激励组织成员的工作积极性和主动性，行政管理励组织成员的工作积极性和主动性，行政管理缺乏回应性，不利于改善服务质量。缺乏回应性，不利于改善服务质量。57