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“政府”概念的创制与清末政治改革 陈思言内容提要 世纪前中期，传教士引介西方政法知识时，并未将“政府”一词与西语对接。世纪后期，日本语境中的“政府”概念在吸收西方政治意涵后回传至中国。受此影响，中国语境中的“政府”概念不仅与“”基本形成对译关系，且逐渐成为流行词。此后时人开始在三权分立框架内建构和挪用“政府”概念。但因深受以皇权为核心的政治结构影响，“政府”的定位没有真正突破传统君相结构的“相府”。在中央层面，这导致原本应作为建设现代国家体制重要环节的“责任制政府”改革，仍陷于维护王朝体制的窠臼。在地方层面，“地方政府”附着的分权、独立之义，使得“政府”概念很难被官方用于中国地方政治。自上而下、连贯一体的“政府”体系，在清末难以形成。辛亥革命打破原有政治结构后，“政府”概念脱离传统轨道，进一步转向现代政治概念，现代“政府”体系也由此开始。关键词政府相府三权分立清末 中图分类号 ；文献标识码 文章编号 （）中国现代政府体系的形成史，是重要的历史课题。从“名”与“实”角度而言，现有研究基本由后一视角出发，关注政府和各部门体制以及围绕其中的人事活动，而鲜有从“政府”概念层面展开的讨论。事实上，“政府”是一个具有历时性的建构概念。如果忽视这一维度，不仅会遮蔽“政府”概念本身的历史，也会影响对特定时空政治体系的理解。如所周知，新名词于清末大量出现和流行，不仅深入参与当时政治实践，且为今人理解和表达世界奠定了基础的概念工具。“政府”即是这样的关键概念。高名凯、刘正聑从语言学角度指出，“政府”是一个外来词，“先由日本人以汉字的配合去 意译 欧美语言的词，再由汉族人民搬进现代汉语里面来，加以改造而成的现代汉语外来词”。意大利学者马西尼在此基础上，因误解王锡祺 小方壶斋舆地丛钞就本文聚焦的清末而言，近年学界已逐渐在传统政治制度史框架内，加入概念史视角。代表性研究可参见关晓红：清季外官改制的“地方”困扰，近代史研究 年第 期；邓华莹：清末“国体”“政体”区分说的源起与变异，中山大学学报（社会科学版）年第 期；郭思成：清末“民政”概念演变与制度建制（），学术研究 年第 期。参见黄兴涛：近代中国新名词的思想史意义发微 兼谈对于“一般思想史”之认识，开放时代 年第 期。高名凯、刘正聑：现代汉语外来词研究，文字改革出版社，年，第 、页。“政府”概念的创制与清末政治改革 再补编 的相关史料，误认为 世纪早期的传教士汉文文本已使用具有现代政治意涵的“政府”概念，并随着这些汉文文本传入日本，影响了日本对“政府”一词的使用和构建。虽然语言学角度的研究点明了“政府”概念的性质，但不仅存在像马西尼这样的误判，更为重要的是缺少历史性的面相。因此，本文拟聚焦“政府”由传统语词转向现代概念的清末这一关键时期，揭示其与西语“政府”（）对接的历史，探讨在以皇权为核心的政治结构中以及中西新旧观念交织下，时人如何对“政府”概念加以再造和挪用，以期厘清它在近代中国的最初历史。一、“政府”与“”的早期相遇“政府”一词最晚于唐宋时期已出现。当时“政府”指宰相办公之所，即“相府”，可引申为协助皇帝处理政务的最高权力机构。资治通鉴 载，唐玄宗天宝二年（），“李林甫领吏部尚书，日在政府”，并解释到“政府，谓政事堂”。续通志 又称：“中书门下，唐宋谓之政府。”明代宰相制度被废除，但作为辅弼皇权的最高权力机构代名词，“政府”二字仍被沿用，具体指逐渐掌握实权后的内阁。明万历三十五年（），礼科右给事中汪若霖讲道：“国家内阁之地，号曰政府。谓皇上心膂所寄，天下机务之所从出也。”清初，因沿袭明朝旧制，内阁仍称“政府”，“清大学士，沿明旧名，例称政府”。军机处设立后，内阁转为辅助皇帝处理日常庶政的机构，参议机要政务渐成军机处专职。由此，军机处也被称为“政府”。曾在清嘉、道年间任军机处章京的梁章钜讲道：“军机处为我朝政府，考官制者谓即唐、宋之枢密。”中国古代的“政府”一词，更多是国家中枢机构的俗称。若存在多个中枢机构，“政府”可分指不同部门。龚自珍表示：“雍正辛亥前，大学士即军机大臣也。中书即章京也。壬子后，军机为谕之政府，内阁为旨之政府，军机为奏之政府，内阁为题之政府，似乎轻重攸分”。协助皇帝处理不同类型的文书，是清代中枢机构权力的体现形式。龚自珍即据此称军机处和内阁为不同类别的“政府”。此外，总理各国事务衙门作为清廷中央处理对外事件的机构，郭嵩焘称其为负责外政的“政府”，“所谓外政府，即今总理衙门是也”。应说明的是，清代军机处成立后，“政府”一般多指军机处；这类“谕之政府”“旨之政府”“外政府”等说法，更多反映出“政府”概念是中枢机构的俗称，而非官方正式建制。进入 世纪，中外交流愈趋频繁，西方政治概念也逐渐传入国内。但大致在 世纪 年代以前的中英辞典中，“”没有被翻译为“政府”。年，马礼逊（）英华字典 第三部分将“”解释为“政事”“朝廷政事”“国家之事”。瑏瑠 年，卫三畏（）英瑏瑠 意 马西尼：现代汉语词汇的形成 十九世纪汉语外来词研究，黄河清译，汉语大词典出版社，年，第 页。司马光编著，胡三省音注：资治通鉴 第 册，中华书局，年，第 页。续通志 第 册卷 职官略一，浙江古籍出版社，年影印本，第 页。汪若霖：朝政因循可虑辅臣单匮难支疏，吴亮辑：万历疏钞 卷 ，续修四库全书 第 册，上海古籍出版社，年影印本，第 页。赵尔巽等：清史稿 第 册卷 大学士年表一，中华书局，年，第 页。参见赵志强：清代中央决策机制研究，科学出版社，年，第 页；宋希斌：清代军机处职权的来源及其演变 以公文运转程序与政局变动为核心的考察，中国社会科学出版社，年，第 页。梁章钜、朱智：枢垣记略，何英芳点校，中华书局，年，“原序”第 页。龚自珍：上大学士书，龚自珍全集 下册，王佩诤校，中华书局，年，第 页。郭嵩焘：办理洋务宜以理势情三者持平处理疏，梁小进主编：郭嵩焘全集 第 集，岳麓书社，年，第 页。，：，年第 期 华韵府历阶 仅译作“政”。年出版的罗存德（）英华字典 也译为“政”，同时增添“管辖”之义。应该说，这一时期中英辞典对单独“”的解释，并未指向具体的统治机构，而是较为宽泛，存在延申空间，可根据具体语境调整。世纪前中期，传教士已逐渐向中国传播西方三权分立的知识。但当时“”与“政府”尚未形成对译关系，“政府”一词显然还未被纳入三权分立的话语体系。应追问的是，在当时传教士有关三权分立的论述中，是否已经存在指涉行政方的统一概念？年，东西洋考每月统记传 刊登的 英吉利国政公会 载：“国会冬聚夏散，不会之时，国之大臣办政务，责任尤重，治事无章，惟臣是讨，则公会究办焉。”该文介绍的是英国议会运作情形。议会及上下议院均有特定名词，分别是“国会”“爵房”“公会”。行政方是以“国之大臣”“内阁大学士”等表示，而非特定职能机构。同年，俾治文 美理哥合省国志略 出版。该书第十三卷描述了美国中央和地方政府的架构。不过，作者是依清廷内外官制的体例，论说的美国“省官”和“京官”。关于州政府，该书讲道：“各省设一公堂，为首领、副领及议拟、民选各人议事之所。事无论大小，必须各官合议，然后准行。”该书以“外大宪衙门”称呼州政府。这种说法颇为拗口。年，俾治文在修订版中删除了该表述，但没有拈出“政府”或与之类似的概念。可注意的是，在“设官分职”这节开篇，作者写到“今如联邦之内，国、邦、郡、邑，政各不同”，并紧接“试以国论”，具体论述联邦政府的建制。这里“试以国论”中的“国”，实质是联邦政府。可见，在涉及联邦政府时，作者暂时以“国”表示。这种做法，与当时中英辞典将“”译作“国家”，是同一逻辑。年，慕维廉 大英国志 第八卷述及立法、行政双方的关系，“国政，必王与上下两院，询谋佥同，然后施行。其有不善者，国人咸归咎执政。巴力门会议，王不与闻。惟聚散时，王亲临之。其余有事，悉关白执政两院亦时稽查各衙门事务”。这里的立法方，同样存在专有名词，即音译的“巴力门”。相比而言，行政方则用较为含混的“执政”表达。值得注意的是，此处所谓“其有不善者，国人咸归咎执政”，实际已有后来的“责任政府”之义，只是当时尚未创制此概念。可以说，世纪前中期，在传教士描述西方政治体制的文本中，议会才是论述的焦点，甚至已有不少固定表达。但无论是关于国家统治机构，抑或与议会相对的行政方，这类文本还没有创出特定概念。中国传统“政府”一词，也没有被传教士挪用于关联“”。与中国情况不同的是，日本知识精英较早已将“政府”与“”对译。年，日就社出版的 英和字汇，已在“”的译词中加入“政府”。且日本政法类著述在阐述西方政体知识时，也已将“政府”作为核心概念使用。如日本法学家津田真一郎和箕作麟祥分别译述的 泰西国法论 和 万国政体论，前者设有专节阐述人类社会创设政府的缘由，后者则有谈及政府与议会的权力制衡关系。瑏瑠瑏瑠 ，：，：，英吉利国政公会，爱汉者等编：东西洋考每月统记传，黄时鉴整理，中华书局，年影印本，第 页。美 俾治文：联邦志略，李彬校注，南方日报出版社，年，第 、页。，：，英 慕维廉：大英国志 卷 职政志略，咸丰六年（）上海墨海书馆印本，第 页 。参见潘光哲：晚清士人对英国政治制度的认识（），（台湾）国立政治大学历史学报 年第 期。英和字汇，明治六年（）日就社印本，第 页。日 津田真一郎译：泰西国法论，庆应四年（年）开成学校印本，第 页；日 箕作麟祥译述：万国政体论，明治八年（）印本，第 页。“政府”概念的创制与清末政治改革 可以说，世纪中期，日本语境中的“政府”概念，已初具现代政治意涵。这样的“政府”概念，在回流中国后，为中国语境中“政府”一词的改造，提供了重要的知识基础。世纪后期，日本语境的“政府”传入中国，大致存在两类传播途径。一是日本相关文本的直接流入或由译介转入。冈本监辅 万国史记 是当时流传到中国较有影响的著作。该书 英吉利记 末尾关于英国政治制度的内容，是由摘录 大英国志 的 职政志略 等篇章改编而成。上文讲到 大英国志 并未使用“政府”。但在最后总结英国政体优势时，冈本监辅将日本语境的“政府”添入其中，“所谓立宪政治者，以天下为共有，其设政府，不过为万民。故制度、法令皆从公论定之，君民上下常同忧乐，政府不敢肆其私。即如财货出纳之事，必?君与巴力门议定”。这里展现了中日知识环流：汉文著述 大英国志 传至日本，万国史记 对其征引同时加入日本概念，后又回传至中国。除像 万国史记 用汉字直接写成的作品传入外，时务报“东文报译”栏目这类翻译日文著述的中介，也曾发挥重要作用。古城贞吉翻译的 政党论 讲道：“试验诸欧美政党史，凡国家大权藏在政府之机关（谓立法、行政二部），皆由政党之人联合政府，以?理大政。”这里的“政府”，已包含现代政治体系中核心的“立法”和“行政”机关，应是从广义上表示国家统治机构。二是中国知识精英的撰述，多有参考、摘录相关日本文本。年，傅云龙在 游历日本图经 中增入日本“宪法大要”，介绍日本在皇权至高基础上构建的宪政体系。该内容也谈到三权分立中的“政府”角色。成书于 年的王韬 重订法国志略，几乎照搬了由高桥二郎和冈千仞编纂的 法兰西志，只是在部分细节处又摘录冈本监辅 万国史记 作为补充。王书不仅常出现“共和政府”一词，且谈及对政府的理解，“夫人民千万为群，其势不得不设立公法，教之以相生、相养、相慈、相爱之道，所谓政府是也。既设立政府，其势不得不出钱粟，以养总摄公法之人，所谓君相百官是也”。此处的“政府”，是指因人群达到一定规模后，为维护正常生存秩序而设立的机构，指涉国家整体的统治机构，“政府”人员是“总摄公法之人”，包括“君相百官”。在此影响下，世纪末中国语境的“政府”与“”也基本形成对译关系。年，东省中俄合办铁路公司合同章程 对使用“政府”一词解释说，“查此条及诸条所称 政府 字样，洋文系作 古威勒芒，即近来译为 国家 之称”，“以所译与洋文事实无甚出入，故皆仍之”。一方面，该释文既说明此前以“国家”翻译“”的现象，这能印证上文揭示的内容；另一方面，这反映当时已逐渐改用“政府”作为译词。世纪末，“政府”不仅吸收了现代政治语义，且逐渐成为流行词。王锡祺将俾治文 美理哥合省国志略 收录于 小方壶斋舆地丛钞再补编，并改写相关内容。如上所讲，俾治文书中并无“政府”一词。王锡祺则频繁使用该词描述美国政治架构。马西尼认为，王书收录的 美理哥合省国志略，即是 日 冈本监辅：万国史记 卷 ，明治十一年（）冈本氏藏版，第 页 。参见沈国威：新语往还：中日近代语言交涉史，社会科学文献出版社，年，第 页。日 古城贞吉译：政党论，时务报 第 册，年 月 日。傅云龙：游历日本图经 第 册，朝华出版社，年影印本，第 页。参见顾少华：从“”到“法国大革命”：一个重要史学名词译名的确定，史学理论研究 年第 期。王韬：重订法国志略 卷 ，光绪十六年（）淞隐庐印本，第 页 、页 。王韬：重订法国志略 卷 ，光绪十六年（）淞隐庐印本，第 页 。东省中俄合办铁路公司合同章程，北洋洋务局纂辑：约章成案汇览 乙编卷 上，光绪三十一年（）上海点石斋印本，第 页 、页 。美理哥国志略，王锡祺：小方壶斋舆地丛钞再补编 第十二帙，光绪二十三年（）上海著易堂印本。年第 期 年的原版内容。据此他表示，年俾治文已使用“政府”，且随着 美理哥合省国志略 传到日本，“政府”被日语吸收，后又作为来自日语的借词，重新传回中国。马西尼说法显然有误。王书中 美理哥合省国志略 多次出现“政府”，反映的是“政府”于 世纪末成为流行词后，王锡祺用以改写此前文本的现象。二、“中央政府”建构的两重框架及影响自 世纪末始，“政府”概念愈渐用于清末的政治表达和实践。但在此过程中，它的挪用和再造，深受两重观念结构的制约：一是西方三权分立体系；二是传统君相架构中的“相府”定位。且这两重具有观念底色意味的框架，对“政府”概念的建构作用，并不等同，后者更具决定性，由此深刻影响“政府”概念的现代转型以及现实政治的参与。下文即由此展开详细分析。世纪末，中国知识精英已逐渐在三权分立的框架内，尤其从与议会关系的角度认识“政府”。支持变法维新者较早宣扬这种认知。如唐才常 各国政教公理总论 在介绍德国议会时讲道：“上院即政府，宰相为首，部院各官佐之，职在行政。下院乃议院，民之贤者为首，民之才者佐之。民议平允，上院受成而已。上院行政或不当，下院得而驳诘。”对于此种制度，唐才常持肯定态度。在反对民权论的人看来，“政府”应受议会监督的观点，并不合理。张之洞 劝学篇 在批驳民权论时表示，如果“政府所令，议员得而驳之”。那么这种制度是“人人无自主之权”，而不是“人人自主”。对此，何启和胡礼垣在 劝学篇 书后 中批评张之洞不懂西方政治的权力制衡，指出“政府之权非以议院之权较之，则不知其平。议院之权非以政府之权较之，亦不知其平。惟两两相较，而其平出焉”。戊戌变法失败后，中国有识之士从域外引介西方政治知识的步伐加快。梁启超是其中典型。他在 蒙的斯鸠之学说 中宣扬三权分立，也谈到“政府”作为行政方的角色，“蒙氏又谓国有三权，一曰立法，议院是也；二曰行法，政府各部是也；三曰司法，裁判院是也。至今各国制度多采之，谓之三权鼎立之制”。他高度赞扬孟德斯鸠的学说，“故蒙氏者，实可称地球政界转变一枢纽云”。除梁启超这类舆论引领者的宣扬外，思想趋新的知识精英通过阅读，也逐渐接受有关“政府”的新说法。如孙宝蠧在阅读梁启超文字及 新民丛报 后，不仅摘录关于“政府”的新知，也有与梁启超商榷的思考。这种有关政府的新知，不单在民间趋新知识群体间传播，也进入了清廷官方视野，尤其在清廷宣布预备立宪后，更是成为其思考政治改革的重要资源。年，清廷特派五大臣出洋考察欧美、日本等国立宪政体。戴鸿慈“放洋之后，即注意于采译书籍”，“特就各国政体荟萃，编为 欧美政治要义 一书”，并于 年 月 日将此书呈进清廷。该书开篇点明了立宪政体的三权分立架构，关于行政权描述到“其执行之权，则仍归诸政府”。年 月 日，宪政编查馆、资政院在上呈“宪法大纲”时讲道，意 马西尼：现代汉语词汇的形成 十九世纪汉语外来词研究，黄河清译，汉语大词典出版社，年，第 页。应说明的是，当时单独的“政府”概念即指“中央政府”。详见下文有关“地方政府”的讨论。唐才常：各国政教公理总论，中华书局编辑部编：唐才常集（增订本），刘泱泱审订，中华书局，年，第 页。张之洞：劝学篇，赵德馨主编：张之洞全集 第 册，武汉出版社，年，第 页。何启、胡礼垣：新政真诠：何启、胡礼垣集，郑大华点校，辽宁人民出版社，年，第 页。梁启超：蒙的斯鸠之学说，汤志钧、汤仁泽编：梁启超全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。中华书局编辑部编：孙宝蠧日记 中册，童杨校订，年 月 日、年 月 日，中华书局，年，第 、页。戴鸿慈编著：欧美政治要义，广西师范大学出版社，年影印本，第 、页。“政府”概念的创制与清末政治改革 “以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法”。类似的言说，常见于清廷官方关于政治改革的讨论。“政府”作为三权分立体系中的行政方，渐成清廷立宪派的共识。可以说，世纪末以后，“政府”一词逐渐被纳入三权分立体系，作为行政方被时人理解，并参与现实政治改革。换言之，三权分立是当时“政府”再生产过程中一层新的观念框架，引导“政府”语义新的生发。不过，“政府”并未完全转向现代政治概念，实因其仍深受传统思想观念的约束。古代“政府”俗称“相府”，是辅弼皇权的最高中枢机构。这种关于“政府”的传统定位，深刻影响时人的理解。年 月 日，在代御史宋伯鲁所作奏折中，康有为认为军机处缺乏“行政之官”的议政功能，提议设立“专思之官”，即“制度局”。他的言说策略，是引入西方国家“三权鼎立之义”作为效法对象。他讲道：“三权者，有议政之官，有行政之官，有司法之官也。夫国之政体，犹人之身体也。议政者譬若心思，行政者譬如手足，司法者譬如耳目，各守其官，而后体立事成。”他又将清廷中央官制架构比附三权分立体系，“军机为政府，跪对不过须臾，是仅为出纳喉舌之人，而无论思经邦之实。六部总署为行政守例之官，而一切条陈亦得与议，是以手足代谋思之任，五官乖宜，举动失措”。此时他对三权分立的理解还较为浅显，但已将军机处即“政府”，界定为三权分立体系中“议政之官”。同年 月，康有为加深认知后，调整前说，讲道：“盖自三权鼎立之说出，以国会立法，以法官司法，以政府行政，而人主总之，立定宪法，同受治焉”。他已认识到“以政府行政”，却没有改变“政府”是军机处的观点。年 月，他仍表示“军机实为政府”。不难发现，在康有为笔下，“政府”虽然进入了三权分立的系统，但“政府”实际处于传统“相府”位置。年后，在君主立宪思潮的语境下，“政府”指涉的对象渐由军机处变为君主立宪体制下的内阁。不过，“政府”作为传统“相府”这一定位并未改变。这在袁世凯提议组建新“政府”的构想中，体现得较为明显。年 月，袁世凯密呈清廷十条有关预备立宪的意见，其一是“政府必须早建”。他表示，“立宪”国家，“上以政府为栋梁”，“皆用责任内阁之义”。他最初设想，“中央政府即以各部长官会合而成，分之为各部，合之为内阁；出则为各部行政长官，入则为内阁政务大臣”。但在这样的架构中，总理大臣被人诟病事权过重。因此，他调整计划，“如必牵于旧制，惮于改作，万不得已，亦宜合军机、政务处为一，而冠以政府名称”。不难看到，袁世凯提议组建的“政府”，由军机处、政务处两大中枢机构合并而成；所谓新“政府”，其实也是新“相府”。也正因为“政府”主要被限定在传统“相府”位置，其与下位的行政机构有明显区隔。如时人认为，“政府人员”与一般行政官员不同，特指“国务大臣”。对于在君主立宪体制下以内阁充当新“政府”的构想，有支持亦有反对的声音。但二者共同点在于多由“相府”历史脉络展开论述，以定位当时的“政府”，并表达相应立场。支持者张荫棠讲道：“吾国自秦、汉以来，代有丞相之职，自明初析中书省为六尚书，归权于六部，而罢丞相不设。然自后中枢之权乃不得不 宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜摺（附清单二），故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。康有为：变法先后有序乞速奋乾断以救艰危折，姜义华、张荣华编校：康有为全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。康有为：请定立宪开国会折，姜义华、张荣华编校：康有为全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。康有为：中国布新先除旧论，姜义华、张荣华编校：康有为全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。考察宪政大臣达寿奏考察日本宪政情形摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。袁世凯：密奏请赶紧实行预备立宪谨陈管见十条，骆宝善、刘路生主编：袁世凯全集 第 卷，河南大学出版社，年，第 页。梁启超：开明专制论，汤志钧、汤仁泽：梁启超全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。年第 期 移于内阁大学士，虽无丞相之名，而有丞相之实。今日各国之有总理大臣，即吾国昔代立相之制也。”他从“相府”历史谱系肯定立宪政体中的“责任政府”，认为与传统“相府”相比，以责任内阁充作的“政府”，在“统各部而负责任”方面更具优势。持有不同意见的御史赵炳麟则指出：“凡京外一切衙门皆属于内阁，以承其令，内外一应庶政，皆仰于内阁，以受其成，是直恢复前明初年丞相府之权限。”御史欧家廉也认为，“内总全国政令，外司百寮进止，即吾古者宰相之职”，这样的“宰相”会有“揽权窃政”之弊。这些正反立场的论说，均将“政府”置于传统君相框架下的“相府”位置。这里可以借由 欧美政治要义 对“政府”一词的界定，以总结当时此概念建构背后的两重框架。该书解释说：“所谓政府者谓辅弼君主而出纳其政令之处也而因君主无责任，其有失政，即违背宪法之时，当任疏于辅弼之责。故学者及政治家有责任内阁之称。”前半句所谓辅弼君主出纳政令，是“政府”作为传统“相府”的描述；后半句是变形后的西方政体知识对“政府”的界说。显然，二者建构“政府”概念的作用并不对等。前者不仅因本身具有思想惯性，且更适合以皇权为核心的政治结构，从而更具基础性；后者则以外来嵌入方式适配前者。所以，“政府”概念呈现出以“相府”为底色，并附着变形的西方政体元素的思想图景。而这又深刻影响“政府”向现代国家机构的转型，尤其体现在清廷对“责任政府”建构方面。清廷在宣布预备立宪后，“责任政府”的设立成为朝野共有的呼声。年 月 日，汪康年在 京报 发文 论吾国为无政府之国。他认为当时清廷没有“政府”的首条原因，是清廷的“政府”还没有建立“责任制”。该年 月 日，程德全表示：“政府必负责任以合立宪制度也。”次年 月 日，达寿也讲道：“责任不能专者，政府即不能成立。”“责任政府”在欧美国家的出现，与代议制民主政治关联密切。当“责任政府”移植到清末中国，其本质却是以皇权为核心的“相府”。这种“在地化”的改造，首先体现在清廷有意将国君从“政府”范畴中分离。何启、胡礼坦二人不仅接受西式教育，且长期身居香港。他们笔下的“政府”，主要是三权分立体系下的概念。对于英国政治制度，他们指出，“其政事尽操诸议员，议员分上下两院”，“宰相亦选自此两院。宰相并其所任用之人，名曰政府。政府欲有所为，则归两院定议”。英国政事最终决策权属于议会而非英王，“政府”首领由议会选出，“政府”行事由议会确定。所以，他们虽然借用“宰相”之名表示“政府”首领，但“政府”并非是君相框架内的“相府”。且对于当时中国君主专制的情形，他们明确认为皇帝包含在“政府”范畴内，“夫今之所谓君者，政府也”。在他们看来，清廷拥有实权的皇帝，不应超然于三权分立的体系，理应属于“政府”，接受议会制衡。出使美墨秘古国大臣张荫棠奏陈设责任内阁裁巡抚等六项文职官制摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。御史赵炳麟奏新编官制权归内阁流弊太多摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。御史欧家廉奏内阁官制宜详慎定拟以防揽权窃政摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。戴鸿慈编著：欧美政治要义，第 页。杨度也有类似定义，参见杨度：金铁主义说，刘晴波主编：杨度集 第 册，湖南人民出版社，年，第 页。汪康年：论吾国为无政府之国，汪林茂编校：汪康年文集 上册，浙江古籍出版社，年，第 页。暂署黑龙江巡抚程德全奏陈预备立宪之方及施行宪政之序办法八条摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。考察宪政大臣达寿奏考察日本宪政情形摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。何启、胡礼垣：新政真诠：何启、胡礼垣集，郑大华点校，辽宁人民出版社，年，第 、页。“政府”概念的创制与清末政治改革 此外，日本著名法学家清水澄，曾专门为清廷立宪编撰 法律经济辞典，提供概念解释。他在自序中讲道：“今大清帝国锐意改革，立宪君主政体之议，亦已确定。则法之为何物与夫法中专门语之字义，人无上下皆所应晓。然欲求其字义于群籍，夫岂易言，是予之所以有辞典之著也。”这部辞典不是清水澄对概念的私人解释；相反，作者尽可能搜集了当时日本主要观点，“遍采自日本帝国之成文法及斯学专攻诸大家之著述”。对于“政府”与“天皇”的关系，该辞典指出：“日本宪法所谓政府，文字中包含天皇与否，虽以学说而分，然考其条规之性质，则似或含天皇或否，两说均可。”这说明“天皇”是否属于“政府”，当时日本存在是或否的两种观点。且在谈及中国专制政体时，该辞典表示，“政府之首长专独处理诸政”。这里的“政府之首长”是指清廷皇帝。换言之，清廷皇帝是“政府”一员。此外，民报 在介绍日本立宪知识时，也表达了与清水澄辞典相似的说法，“政府二字，见日本宪法第八条第二项及第六十七条。学者解释有谓包涵天皇及国务大臣者；有谓天皇立乎政府之上，政府专指国务大臣者”。从何启、胡礼垣、清水澄等论述来看，关于国君是否属于“政府”的问题，在当时思想资源中其实有不同答案。但清廷坚持以传统君相框架理解“政府”与国君的关系。江苏学政唐景崇从日本宪法选取的信息，与清水澄等人的说法颇为不同。年 月 日，他明确指出，日本天皇处于立法、行政等机构之上，有至高权力，“其七十六条宪章整齐划一，君权既固，君统愈尊若此”。他显然屏蔽了日本天皇属于“政府”的说法。在他看来，国君不应在须受立法等部门牵制的“政府”之列，而是卓然于上，享有“大权”。他理想的国君与“政府”关系，是国君“握全国大权”，“政府”则作为国君的“运动机关”。同年 月 日，赵炳麟也强调，“凡君主立宪国，其君主有统一之大权，一切关于政治之事，不经君主裁正，不能施行”，且国君可通过议院牵制“政府”。所以，“政府”权虽重，而“无从逞其强权”，“虽有枭雄不敢上凌君而下虐民”。年 月 日，宪政编查馆、资政院同样表示，“君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法，皆归总揽”，“政府辅弼行政”。可见，清廷官方认为，国君不属于“政府”，而是处于“政府”的上位，享有“大权”，“政府”辅助国君行政。与何启、胡礼垣、清水澄等观点相比，更能清晰发现，清廷官方是以传统君相框架为基础，过滤不符合该架构的政法知识，再对“政府”进行的建构。在将国君置于“政府”上位之后，清廷官方又将“责任政府”中的“责任”解释为“政府”对享有“大权”的国君“负责”。年 月 日，戴鸿慈、端方奏陈：“九部长官皆为阁臣，加以总理大臣、左右副大臣，为十二人。上之代皇太后、皇上负责任，下之各率其职，尽力于本部，是为中央政府之制。”同年载泽也有明确表示：“立宪之国君主，神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之。即偶有行政失宜，或议会与之反对，或经议院弹劾，不过政府各大臣辞职，别立一新政府而已。故相位旦夕可迁，君位万世 日 清水澄：法律经济辞典，张春涛、郭开文译，王沛点校，上海人民出版社，年，“自序”第 页，“绪言”第 页，第 、页。精卫：希望满洲立宪者盍听诸，民报 第 号，年 月 日。江苏学政唐景崇奏预筹立宪大要四条摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。御史赵炳麟奏立宪有大臣凌君郡县专横之弊并拟预备立宪六事摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜摺（附清单二），故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。年第 期 不改。”这里的“相位可迁、君位不改”一语，不仅点明构造此种“责任政府”的目的，也反映“责任政府”建构的逻辑框架，实质是传统君相结构。梁启超对清廷所谓的“责任政府”多有批评，从中能进一步观察到清廷囿于“相府”框架建构新“政府”的深层问题。年，梁启超在 新史学 中批评古代史学“知有朝廷而不知有国家”。走出王朝体制，转向现代国家，是当时梁启超思考的核心议题。年，他在 宪政浅说 中明确表示，“国家者，在一定土地之上，以权力组织而成之人民团体也”，其中“领土”“国民”“统治权”为国家三要素。同时，国家为施行“统治权”，需借助包括国君在内的“国家机关”。国君“不过供国家使用之一器具，以国家之目的为目的，而非别自有其目的者也”。在他笔下，现代国家应有相应的现代政治体制，而以“国家机关”取代以皇权为核心的官僚机构，则是建立现代政治体制的一项重要内容。年前后，梁启超多次发文，批评清廷官方仍在传统君相框架下建构“责任政府”，“夫使对于君主而负责任者即称之曰 责任内阁 也，则我国之有责任内阁已数千年，岂复劳诸公之陈请”。他认为，“责任政府”只有对代表民意的国会负责，才能真正成立，“与国会相依为命”；而清廷所谓的“责任政府”，与军机处没有实质区别。从表面看，这是关于“责任政府”建构的差异，但在此背后实则是维护王朝体制还是建设现代国家的深层分歧。梁启超评论说：“夫使国家而果为君主私产，则君主固自应非国家机关，即政府、议会等，亦不过为君主之机关，而非国家之机关。”年，梁启超回顾往事时，对清廷未能向现代国家方向改革仍颇为不满，“彼其时虽号称有国家而实未尝有国家也，号称有政府而实未尝有政府”。这里没有“国家”“政府”的说法，正是对清廷改革仍囿于王朝体制的抨击。三、“地方政府”概念与省制改革既然“政府”概念构造的基础是“相府”，那么它自然也被限定于“中央”。在时人看来，“政府”与地方行政机构有明显区分。年戴鸿慈、端方讲到清廷预备立宪，应先谋划六事，第五项为“定中央与地方之权限”。他们认为，“各种行政机关之间，其权限皆无一定，即责任皆无一定，惟视事之来时，因宜而夺之”，强调应“参酌各国官制”，明确“何者属于政府，何者属于地方”。用今人眼光来看，他们是在建议厘清中央政府与地方政府的权责。不过，他们非但没有使用“地方政府”一词，且他们笔下的“政府”与“地方”处于相对位置。与之类似，年 月 日，达寿谈到教育层面的中央与地方关系，“地方可以各出财力以自谋，政府常为监督而奖励之”。达寿所说的“政府”与“地方”，同样是一组相对概念。在“政府”与“地方”相对的表述中，有时后者也被写作“地方官府”或“地方官厅”等。瑏瑠且这样的现象，并不限于官方论述，当瑏瑠 出使各国考察政治大臣载泽奏请宣布立宪密摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。梁启超：新史学，汤志钧、汤仁泽：梁启超全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。梁启超：宪政浅说，汤志钧、汤仁泽：梁启超全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。梁启超：为国会期限问题敬告国人，汤志钧、汤仁泽：梁启超全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。梁启超：将来百论，汤志钧、汤仁泽：梁启超全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。梁启超：内阁果对于谁而负责任乎，汤志钧、汤仁泽：梁启超全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。梁启超：政策与政治机关，汤志钧、汤仁泽：梁启超全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。戴鸿慈、端方：请定国是以安大计折，迟云飞编：清廷的预备仿行立宪 第 卷，胡绳武主编：清末立宪运动史料丛刊第 册，山西人民出版社，年，第 、页。考察宪政大臣达寿奏考察日本宪政情形摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。考察宪政大臣李家驹奏考察日本官制情形请速厘定内外官制摺，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料上册，中华书局，年，第 页。“政府”概念的创制与清末政治改革 时报刊的这类表达也颇为多见。在描述中国情况时，“政府”与“地方”处于区隔且相对的位置，是当时较为常见的现象。这说明“政府”概念尚未被系统用于解释中国由上至下的行政机构。年 月 日，学部主事刘宝和在条陈预备立宪事宜时强调：“朝廷颁布一令，政府则恭录谕旨寄之督抚，督抚下之司道，以施行于各府厅州县。”这反映了当时表述中国行政层级的概念：朝廷（君主）、政府、督抚、司道、府厅州县。“政府”作为承担“辅弼君主而出纳其政令”的“相府”，仅是自上而下行政体系中的一环。“政府”的传统“相府”定位，固然影响时人将之用于描述中国地方政治。同时应注意到，当时已出现“地方政府”一词，也有“省政府”等指涉地方政府的具体表述。不过，因作为新名词的“地方政府”具有特定政治涵义，清廷官方对此的使用，颇为慎重。“政府”与“地方”关联的知识，于 年前后已逐渐在国内传播。但“地方政府”的流行表述，大多与具有独立倾向的地方自治有关。如 年月 申报 报道俄国设立“地方政府”，实行自治，“俄王颁谕，承认西比利亚近日之变动，令该处之各总督设地方政府以自治”。这尚属突发事件的新闻报道。“地方政府”作为制度性知识而被阐述，常见于有关美国联邦制的文本。清末五大臣出洋考察政治，搜集各国政治制度资料是他们一项任务。由戴鸿慈主持编纂的 列国政要，即为此成果之一。美国地方制度作为重要内容，在 列国政要 共占 卷。该书描述的美国，是一个自下而上高度自治的分权体制，各级“地方政府”享有高度自治权。关于“省政府”与“中央政府”的关系，该书讲道：“美国政治，联邦分治之政体，而非中央集权之政体也。三数荦荦大政，其权操之中央政府，而其他政权则分授各省政府而听其自治。”对于“美国立国合十三州为一联邦”的解释，该书认为十三州原是十三国。在这种有关分权体制的描述中，加入美国立国记忆的元素后，颇显“省政府”有“国中之国”的意味，“曩日州自为国，各有主权。今日虽合为联邦，而主权仍在”。美国“省政府”的“国中之国”色彩，在梁启超笔下更为突出。他认为，美国人久富自治精神，“积数百年之自治习惯”。美国的建立，是先有“地方政府”，再有“中央政府”，“各省政府之发生，远在联邦政府以前”。美国的政治权力，则受到“省政府”的分割，“其一国政治上事业，中央政府与各省政府中分之”。这种分权并不平衡，“中央政府”权力较弱，“省政府”具有较高的独立统治权，“美国政府联邦之国也，政权之大部分，为各州政府所保留，其割爱以献诸中央政府者，实至微末耳”。瑏瑠与 列国政要 描述的不同处在于，梁启超强调美国“中央政府”所收各州“政府”之权，不是“大政”，仅为“微末”，更凸显各“省政府”分权、独立的特质。基于此种中央与地方权力架构的认识，梁启超强调：“彼美国者，有两重之政府”。“两重政府”概念瑏瑠钱智修：社会主义与社会政策，张鰓、王忍之编：辛亥革命前十年间时论选集 第 卷，生活读书新知三联书店，年，第 页。学部主事刘宝和条陈立宪预备施行大纲以通上下之情明上下之权呈，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料 上册，中华书局，年，第 页。张坤德译：论洋人来函以新设邮政为不便，时务报 第 册，年 月 日。西比利亚将令地方自治，申报 年 月 日，第 版。戴鸿慈编：列国政要 第 册，广西师范大学出版社，年影印本，第 、页。梁启超：申论种族革命与政治革命之得失，汤志钧、汤仁泽编：梁启超全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。梁启超：新大陆游记节录，汤志钧、汤仁泽编：梁启超全集 第 集，中国人民大学出版社，年，第 页。梁启超：答某报第四号对于 新民丛报 之驳论，汤志钧、汤仁泽编：梁启超全集 第集，中国人民大学出