象山县土地利用总体规划 第二部分 规划说明.pdf

第二部分规划说明象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明目录第一章区域概况.1第一节自然条件.1第二节社会经济发展水平.2第三节 土地利用现状、特点、存在问题.3第二章现行规划实施评价.6第一节现行规划主要指标实施情况.6第二节现行规划实施成效.8第三节现行规划实施中存在的主要问题.9第四节规划编制的必要性.12第五节对新一轮规划编制的主要启示.14第三章编制规划的工作过程.16第一节准备工作阶段.16第二节资料收集阶段.16第三节专题研究阶段.17第四节大纲编制阶段.19第五节成果编制阶段.19第四章 规划基础资料与数据来源说明.20第一节关于基期和规划期.20第二节 主要社会经济基础数据说明.20第五章规划基数转换.21第一节 规划基数转换的必要性.21象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明第二节相关名词解释.21第三节 象山县基数转换情况.22第六章 土地利用控制指标分解.28第一节指标分解原则.28第二节指标分解依据.28第三节指标分解方法.29第七章规划协调情况.31第一节 与现行土地利用规划的衔接.31第二节社会经济发展规划的衔接.32第三节与县域总体规划的衔接.32第四节 与农、林业发展规划的衔接.33第五节与旅游、环保规划的衔接.34第六节 与供电、交通、水利等规划的衔接.34第八章土地利用分区.35第一节土地用途分区.35第二节建设用地空间管制分区.36第九章其他重要问题的说明.38第一节 土地利用分类体系.38第二节2005年后土地利用执行情况.38第三节 土地集约利用指标对接.39第四节 中心城区建设用地规模.39第五节基本农田调整与检验分析.40第六节 标准农田调整与补建.42II象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明第七节 土地开发整理复垦项目实施.42第八节 存量建设用地清查整治.45第九节 规划编制实施中的公众参与.46第十章规划方案的环境影响评价.48第一节技术路线.48第二节影响识别.48第三节规划实施可能造成的环境破坏.48第四节 规划实施对环境的正面影响.49第五节规划实施产生的效益关系分析.50第六节减缓环境影响措施.51第十一章规划方案的可行性评价.53第一节规划基础数据可靠，规划依据充分.53第二节规划重点突出，用地布局较为合理.53第三节规划控制指标合理可行，切合实际.53第四节 扩展边界划定合理，有利于用地布局调整.54第十二章规划成果.55一、文字成果.55二、表格成果.55三、图件成果.56四、数据库成果.56III象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明第一章区域概况 第一节自然条件象山县位于浙江省东部沿海中段，地处象山港与三门湾之间，县 境由本土象山半岛东部及所辖608个岛礁构成，地理坐标为东经 121 34，03 122 17,30，北纬 20。5y 18 29 39，42。象山县东临大目洋，南濒猫头洋，西与宁海县接壤，北与奉化、邺州区隔港相望；缘海而邑，一路穿陆，形成东西狭、南北长的象山 半岛。全县海岸线长800km,其中大陆海岸线300km,海岛岸线 500km。象山县陆地总面积1175.16km2,其中山区面积147.25km2,占陆地总面积的12.53%;丘陵面积463.01km2,占陆地总面积的 39.40%,平原和谷地面积562.90km2,占陆地面积的47.90%。象山县处闽浙隆起带北端，属华南地层区东南沿海分区。主要地 貌类型为侏罗系晚期火山岩低山丘陵；主要地质构造为新华夏系构造 和纬向构造两种，均以断裂为主要形迹。境内山脉系天台山余脉，自 宁海县延伸而至，蒙顶山等9座山峰均在海拔500m以上，最高峰为 东搬山，主峰海拔811m。地势起伏较大，自西北向东南倾斜。山丘 交叉起伏，分割成许多滨海沉积小平原，其中最大的南庄平原和定山 平原，素有“上八万”和“下八万”之称，为本县重点产粮区。象山县属亚热带季风性湿润气候，四季分明，日照充足，温和湿 润，雨量充沛。全县年日照总数为1670-2048小时，年平均气温 16-17,年降雨量均超过1250mm。灾害性天气颇多，主要有霜冻、象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明低温、冰雹、干旱、台风、暴雨、寒潮等，其中台风、暴雨、干旱、低温灾害频繁。第二节社会经济发展水平改革开放以来，象山县立足产业基础和资源优势，稳固农业基础，强化工业主体，发展特色经济，树立城市形象，实施“工业强县、城 镇化、海洋开发、对外开发、对外开放、科教兴县”五大战略，促使 全县经济持续、健康、快速发展，综合实力不断增强，提前实现了“小 康县”目标。多年来，全县干部群众不甘落后，艰苦创业，负重奋进,在极其困难的条件下，创就了出色的业绩，分别于1994年、2001年 和2002年三次荣获“全国综合实力百强县”称号，并先后荣获“全 国生态示范区建设试点县”、“全国双拥模范县”、“全国民间艺术之乡”等荣誉称号。象山县连续三届成功举办的中国开渔节和首届象山海鲜 节，进一步提高了象山的对外形象。近年来，象山经济保持快速稳定增长态势。2005年，全县实现 生产总值136.37亿元，比2004年增长13.1%。其中,三次产业分别 增长6.2%、19.1%、10.3%。第二产业对经济增长的贡献增强，产业 层次不断提升，临港工业开始起步，船舶制造业、建筑经济蓬勃发展。第三产业发展加快，实现生产总值49.15亿元，增长10.3%。滨海旅 游业方兴未艾，全年接待游客204.52万人次，旅游经济总收入10.64 亿元，增长24%。人民生活不断改善，全年城镇居民人均可支配收入 16259元,增长14.6%,农村居民人均纯收入达到6487元，增长10%。2象山县土地利用总体规划(2006-2020年)说明第三节 土地利用现状、特点、存在问题一、土地利用现状象山县土地利用规划基数转换结果，象山县土地总面积 138217.06公顷。按照土地利用规划分类体系，农用地92483.94公顷,占土地总面积的66.91%;建设用地12996.02公顷，占土地总面积的 9.40%;未利用地32737.09公顷，占土地总面积的23.69%。农用地中，林地与耕地是最主要的用地类型，面积分别为 53046.63公顷和26519.61公顷,分别占农用地总面积的57.36%和 28.67%。建设用地中，城乡建设用地8669.53公顷、交通水利用地 2384.04公顷、其它建设用地1942.46公顷，分别占建设用地总面积 的66.71%、18.34%、14.95%。未利用地中，河流水面2571.16公顷、滩涂沼泽19133.32公顷、自然保留地H032.62公顷,分别占未利用 地总面积的 785%、58.45%、33.70%。二、土地利用特点(1)半岛低山丘陵地区，山地面积占陆地面积的近70%;平原 由冲积、洪积或海积而成，散布于沿海一带。(2)在现有的耕作制度与农业科技的支撑下，农用地特别是耕 地的利用强度大，利用率高。(3)园地主要散布于平原之上，往往和农田、林地结合种植，品种以果、茶、桑为主，且种植面积呈递增趋势，名优特产品品种较 多。(4)经过大力改造低产林，调整林种、树种，增加经济林比重,3象山县土地利用总体规划(2006-2020年)说明发展优高林业，全县林地利用综合效益有所提高。(5)城镇基本沿海岸线分布，且均围绕平原展开，西北地带城 镇分布较稀疏，符合城镇建设用地效益原则；由于象山正处在工业化 的中期发展阶段，而这一阶段正是工业化加速时期，所以工业正成为 县域经济主体，工业用地占建设用地的比重较大；交通基础设施取得 了较大的发展，陆路、水路并进，交通较为便捷。(6)县域范围海域辽阔，西起本土大陆海岸，东连东海，北至 舟山磨盘洋，南达台州大陈洋。境内水系不甚发达，平原河网密度不 大，流域破碎，范围狭小。(7)荒地、荒水、荒涂多分布在县域北部，与该区土地面积大、耕地和内河水面多有关；象山县南部因该区光热条件好，又多海岛，易形成荒山和荒涂，海涂资源围垦潜力巨大。三、土地利用中存在的问题1.用地指标不能满足实际需要在土地资源有限、国家对土地资源实行严格管制的情况下，经济 和社会各项事业发展所需的土地资源供给能力面临极大的挑战。2.土地利用布局缺乏科学性以往的各类用地空间规划大多缺乏对土地利用的战略研究和对 区位优势的关注，因而其土地利用布局与安排的依据不足，实施的现 实性不强。3.出现规划迁就用地的现象由于以往的用地规划在规划编制时社会参与不够，各类用地规划 4象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明主要由规划建设部门或土地管理部门采用专版编制的形式来提交规 划成果。受多种因素的影响，这些规划在一定程度上存在迁就用地需 求的现象。4.土地集约利用程度不高。受长期以来形成的粗放型经济增长方式的惯性影响，土地集约利 用水平不高，主要表现为：农业用地利用效率普遍偏低、农田痔荒情 况实有发生，农村宅基地布点零散、“空心村”较多，建设用地存在“多征少用”和土地闲置现象。5象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明第二章现行规划实施评价第一节现行规划主要指标实施情况一、耕地保护目标实施情况象山县土地利用总体规划（1997-2010年）（以下简称现行规 划）确定象山县2010年的耕地保有量为25544.00公顷，期间接受异 地委托造地913.33公顷，后购入折抵指标36.67公顷，则规划年应有 耕地保有量变为26420.66。规划实施至2005年，象山县耕地面积为 26519.61公顷，耕地现状数比现行规划确定的耕地保有量多出98.95 公顷，比现行规划既定目标略高。现行规划确定的基本农田指标为23070.00公顷，在实施过程中，象山县为宁波市区代保基本农田600.00公顷，则规划期内象山县内 应保有的基本农田面积为23670.00公顷。规划实施至今，通过规划 调整等方式使全县基本农田面积维持在23670.00公顷，达到了现行 规划的指标要求。二、建设用地控制目标实施情况现行规划规定1997-2010年象山县建设占用耕地控制指标为 524.74公顷，期间获取建设占用耕地追加指标253.27公顷，又通过 土地整理增加耕地取得折抵指标624.73公顷，另外，从县外易地购 买折抵指标36.67公顷，实际可用的建设占用耕地的控制指标为 1439.4公顷。截止到2005年，全县建设实际占用耕地面积已达到 973.70公顷，是原下达计划指标的1.86倍，其中，使用计划指标实 6象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明际批准建设占用耕地640.03公顷，使用土地整理新增耕地折抵指标 333.67公顷。象山县新增建设用地的取得和使用无论从来源还是程序 均符合国家法律、法规及相关规划。现行规划规定到2010年象山县建设用地规模为11866.58公顷。2005年底实际建设用地规模达到12996.02公顷，为规划末期的1.1 倍。象山县建设用地总规模及各类建设用地的扩大与象山县的经济快 速发展是分不开的。一方面城镇住房用地不断增加，另一方面由于城 市及城镇的发展，公共设施等条件的改善和补充，以及旧城改造的周 转，扩张非常明显，城区至2001年底人口、用地规模均已达到原规 划中近期2005年的规模；农居点在建设用地中占的比例最大，农民 新建翻建住宅剧增，而且标准提高，旧宅基地难以利用，一般都挤占 耕地，致使村庄面积膨胀；交通事业的发展迅速，重点完成了以“二 纵二横”主干道为骨架额公路网和省重点工程象山县区外环线工程。可以看出，随着象山县经济建设快速发展，现行规划的控制指标 体系与实际用地需求间的矛盾将越来越显著。三、土地节约集约程度现行规划实施期间，各类土地利用集约程度不断提高。从土地投 资强度分析，象山县地均固定资产投资上升较快，地均固定资产投资 由1996年的1199.28万元/平方公里增长到2005年的5404.37万元/平方公里；1997-2005年9年间，固定资产投资与建设用地弹性系数 均大于1,并处于每年递增趋势，表明固定资产投资增长速度明显高 7象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明于建设用地增长速度，用地趋于集约，且这种集约的趋势进一步增快。自1996年以来，象山县土地产出率一直呈上升态势，每平方公 里建设用地产出GDP值从1996年的4848.24万元逐年提高到2005 年的10493.21万元，建设用地对GDP的贡献率逐年提高。四、违法用地情况1997-2004年，按照国家土地政策和执法检查的要求，象山县开 展了 一系列违法专项检查工作，共查出违法用地353项，总面积为 273公顷，其中耕地197公顷，涉及基本农田面积98公顷。截至2004 年底，112宗违法用地已经处理完毕，其余241宗正在陆续处理。第二节现行规划实施成效一、经济效益现行规划实施以来，通过合理配置土地资源，基本满足了城镇体 系和各大产业对用地的需求，有力地促进了象山社会经济的全面发 展。全县GDP从1996年的53.13亿元增加到136.37亿元,人均GDP 从9988元增加到22037元（常住人口）,地方经济进入一个快速增长 期。现行规划实施的9年是象山历史上发展最为迅速的时期之一。二、耕地占补平衡现行规划的实施过程中，始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和 切实保护耕地”的基本国策，把耕地保护放在土地利用与管理的首位。设立耕地开垦专项资金，开展土地开发复垦整理，实行建设占用耕地8象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明“占一补一”政策和鼓励农民自行开发未利用地等方针政策彻底改变 了耕地只占不补的被动局面。三、土地利用规划管理得到切实的加强现行规划的实施，把国家关于土地利用的政策方针和管理的基本 原则落实到土地利用总体规划具体方案中，解决了长期以来在管理实 践中土地利用的基本国策难以具体落实的突出问题，做到了政策方针 明确，阶段目标清晰，规划依据具体，管制规则有力。对土地用途的 管制方向以规划方案的规定为标准，对土地用途的变化管理以管制规 则为依据，不仅解决了土地利用管理依据的问题，并且确立了土地规 划在土地利用控制中的强势地位，使土地利用管理的力度大大加强。现在，国土部门才能真正的以规划为依据，以用途管制为手段，加强 土地利用管理这一土地管理的核心地位。第三节现行规划实施中存在的主要问题规划实施以来的9年，是象山县经济社会迅猛发展的大好时期，规划的实施步伐在加快，规划的目标和指标在超前实现，因此而遇到 许多新情况，出现一些新问题，使规划实施难度加大，规划面临亟待 全面修编的境地，其中日益突出的矛盾主要表现在以下几个方面：一、建设用地需求与用地控制指标相矛盾经济社会快速发展、城镇化进程的加快对用地的需求与上级下达 的建设用地控制指标相矛盾。“十五”期间全县经济社会快速发展，地区生产总值年均增长13.2%o经济持续、高速增长的发展势头是 9象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明1998年规划编制时期未曾预料到的，经济持续、高速增长带来建设 用地需求量大幅增加，与规划建设用地供给控制指标的矛盾逐渐加 剧，建设占用耕地规模、建设用地总规模均已突破原下达指标。矛盾 的根源在于现行规划在目标的制定以满足上级下达的控制指标为主，缺乏对本地社会经济发展客观情况的分析预测，规划目标与实际需求 结合不紧。二、规划预见性受多种因素干扰，用地布局有一定偏差象山县在现行规划中确定新增建设用地主要依托原有的城镇发 展状况而确定，同时将农村居民点的新增建设用地分散到各中心村、单列村等，用地指标在布局上不够集中连片，分散的区块规划面积难 以满足引进项目的用地需要。规划期间，象山各城镇建设发展迅速。2001年，象山县对行政区划作了调整，城区设丹东、丹西、爵溪三 个街道，建制镇从原来的14个调整为10个。近几年全县各乡镇在发 展传统特色优势产业的同时，经济发展战略有了较大的变化，实施了 新的经济定位，重点接受长江三角洲上海经济区、杭州湾经济区的高 新技术辐射和产业转移，引进项目主要在省级经济开发区、各乡镇工 业区内布局，各类建设项目选址与原来规划划定的用地范围存在较大 冲突；线状工程用地的位置受多种因素影响，不确定性大，其用地指 标与规划不符的现象也比较突出，动辄要调整规划，几年下来，规划 图件和文本对不上。频繁的规划修编和调整不仅浪费了大量的人类各 物力，也降低了规划的权威性和严肃性。现行规划实施至今，已经过 一次划区定界和一次补充完善调整工作。10象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明三、规划实施的科学性和可操作性有待进一步提高编制土地利用总体规划是一项综合性较强的工程，规划编制的科 学与否，直接影响到规划的可操作性。近几年随着招商引资的进行，很多建设用地需求主要是跟着项目走，而很多项目的确定是没有一定 规划和计划的，是临时选址定点的，再加上规划修编的时间和人员安 排往往比较紧张，研究论证不充分，特别是对一些战略性问题研究不 够；此外用有限的人员和时间去收集、处理一大堆基础资料和数据，并完成编制规划方案和图件等大量工作，势必降低了资料收集的完备 性、资料分析的全面性和规划方案制定的科学性和可操作性四、建设用地审批程序复杂，效率低，管理难度大，效果欠佳新土地管理法从土地用途管制和保护耕地角度，对建设用地审批 程序作了详细的规定，具体包括：“两公告一登记制度”，农用地转用 审批权、土地征用权、建设用地审批权三权分设；农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案、供地方案一书四方案报批；审批权利上收 到国务院和省级人民政府等等。由于程序太复杂，一个建设项目从立 项到审批下来，少则半年多则一载，易导致未批先用等违法现象，而 一块建设用地，要上报农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案、供地方案等两到四种方案，增加了用地单位、基层国土部门的工作量;国务院、省政府在审批时由于农用地转用审批权、土地征用权、建设 用地审批权三权分设且互相制约，加之政府事务繁忙，因此审查时间 长、审批效率低，往往流于形式，但却大大增加了政府工作量。另外,11象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明“两公告一登记”程序的设计，目的是维护广大农民利益，提高土地 补偿安置的透明度，是实现土地用途管制制度的一项重要举措。但实 际操作难度大。据群众反映，很多征地项目均没有做到这一点。其表 面理由是多方面的，包括征地费用低，公布后农民不愿意；村集体想 提留而不愿公开；担心征地复杂化而不敢公开等等，但归根到底，缺 乏有效监督机制是这一好的制度没有发挥应有作用的根本原因。由于 不少项目审批难度大、时间长，而地方政府又将之列入年度重点项目 计划和办实事的内容，容易导致建设项目手续没有办结就开工建设，登记制度也难以完全落实。造成地方经济发展速度与目前建设用地审 批程序复杂、效率低的现实间的矛盾。第四节规划编制的必要性针对当前象山县土地利用总体规划实施管理中的存在的问题，结 合未来象山县经济社会发展对土地利用的需求，进行土地利用总体规 划修编显得十分紧迫：一、优化土地利用空间布局的需要目前象山县土地利用管理中存在的最大矛盾是建设用地空间布 局，特别是基本农田布局不合理。近年来象山县大力推进工业化和城 镇化建设，土地扩张的趋势十分明显，而现行规划的城镇周边和热点 发展区域基本农田遍布，不得不频繁的进行规划调整，大大限制了经 济建设的用地保障能力。二、调整规划目标的需要12象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明象山县“十一五”规划提出2006-2010年间，生产总值年均增长 率维持在12%以上，未来全县社会经济将保持良好的发展势头。随 着象山县社会工业化、人口城镇化、设施现代化的发展，建设用地需 求将出现较大规模的增长，土地利用结构将出现较大的调整。在这种 情况下，对现行规划进行局部调整已难以满足未来土地利用的需求，必须站在为社会经济发展提供全面保障的角度，对现行规划的目标进 行大的调整，为未来社会经济发展拓展土地利用的空间。三、转变土地利用方式的需要围绕转变经济增长方式、建设资源节约型和环境友好型社会的要 求，象山要实现社会经济发展转型，必须通过土地利用总体规划修编,确立土地节约和集约利用目标，优化土地利用结构与布局，促进城镇 用地增加与农村居民点用地减少相挂钩，实行土地利用方式的根本性 转变，为象山县未来社会经济发展提供土地保障。四、适应乡镇体制改革的需要规划实施以来，部分乡镇进行了行政区划调整，城镇体系发生了 变化，需要通过修编规划，合理调整城镇用地布局，促进城镇建设用 地集约利用。五、协调相关规划目标的需要规划实施以来，象山县已经编制或正在编制县域总体规划、城镇 规划、村庄布点规划、交通建设规划、农林业规划、生态建设规划等,这些规划提出的土地利用需求，需要通过土地利用总体规划进行用地 13象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明协调和控制。六、适应城市发展的需要随着象山县经济社会发展速度不断加快，城市发展方向和发展规 模发展即将发生显著变化，需要通过修编规划对城市范围用地结构进 行调整和控制。第五节 对新一轮规划编制的主要启示一、注重综合统筹和布局优化处理和协调好各业用地之间的矛盾，合理确定各类用地的规划目 标，优化各类用地在空间上的布局。二、突出重点现阶段把重点放在经济社会快速发展形势下，如何协调保护耕地 与推进城镇化、工业化发展和生态建设的关系上，在全面规划的基础 上，突出对耕地和生态环境用地的保护，科学划定土地用途分区，合 理安排建设用地，从严控制城镇建设用地规模，大力推进节约集约用 地。三、注重布局优化重视基本农田和建设用地布局的优化，使两者在空间上相互避 让，实现保护基本农田和保障科学发展用地的“双赢”。四、加强规划衔接14象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明加强规划协调衔接，建立和完善各级各类规划之间的协调衔接制 度。五、加强公众参与建立健全公众参与制度，扩大规划编制过程的开放性。除法律法 规另有规定外，本规划及相关专项规划经批准后，都要依法公告规划 的主要内容，自觉接受公众对规划实施的监督。六、加强规划实施管理一方面要加大规划实施监管力度，加强对规划实施管理的公众监 督、舆论监督和人大监督。另一方面，要建立规划实施评估制度，督 促有关部门落实规划目标、任务和政策措施，增强规划对经济社会发 展的调控作用。15象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明第三章编制规划的工作过程象山县新一轮规划修编开始于2004年，大体经历了六个阶段，即准备阶段、调查与收集整理资料阶段、专题研究阶段、大纲编制阶 段和成果编制阶段。第一节准备工作阶段根据关于全面开展新一轮土地利用总体规划修编准备工作的通 知（浙土资发200334号）文件的统一部署，结合上级指导精神,象山县土地利用总体规划编制工作在县党委、政府的领导和高度重视 及大力支持下开展的。主要做了以下几方面的工作：1、召开了全县 土地利用总体规划修编的专题会议，成立了以县长为组长的规划修编 领导小组。2、由县国土资源局组成了规划修编工作小组，各部门确 立了土地规划修编联络员，乡镇也相应地成立了领导小组和工作小 组。3、由县政府全面部署了修编工作，保证了修编工作的人力、物 力和经费的落实，并要求各部门做好配合，准确、全面提供本部门的 基础资料和用地计划。4、选择浙江大学农业遥感与信息技术应用研 究所作为协作单位，制订了规划修编工作方案和技术方案，正式启动 土地利用总体规划的修编工作。第二节资料收集阶段2004年6月国土资源部下发了关于开展土地利用总体规划实 施评价和修编前期调研工作的通知（国土资发2004133号），要 求开展实施评价和指标测算工作。根据133号文的要求，规划修编工 16象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明作组主要做了三方面工作：一是收集县直各部门相关规划发展设想，重大用地项目布局等方面基础资料，以及象山县国民经济和社会发展 统计资料，涉及象山县发改局、建设局、交通局、水利局、农林局、统计局、计生局等相关单位；二是收集各乡、镇发展规模、人口、基 础设施用地等方面的资料；三是对象山县中心城区规模和中心城区人 口进行调查、核实。第三节专题研究阶段2005年6月国务院办公厅又转发国土资源部关于做好土地利 用总体规划修编前期工作意见（国办发200532号）,并根据关 于印发浙江省新一轮县级土地利用总体规划大纲编制技术要求的 通知（浙土资办200451号）文件，结合象山县土地利用存在的 突出问题和已有的工作基础，开展如下几个专题研究：一、土地利用总体规划（1997-2010年）实施评价研究以现行规划为评价对象，调查、分析象山经济社会的发展变化情 况，明确土地利用与社会经济发展的关系；在“四查清、四对照”的 基础上，评价现行规划目标和任务的实现程度；评价现行规划的实施 措施的落实情况；评价规划实施效益；评价规划的社会影响情况；总 结规划编制和实施的经验，分析存在的问题及原因，提出改进规划编 制的建议，探索完善规划体系、规划内容、实施机制的措施和途径；对是否修编规划提出明确意见并阐明其理由。二、象山县耕地与基本农田保护研究17象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明分析研究象山县耕地和基本农田变化情况及其原因；合理确定生 态退耕、农业结构调整的规划标准，预测建设占用耕地的数量，提出 完善耕地占补平衡推进土地开发整理复垦的方案和措施；围绕现有基 本农田数量不减少、质量不降低的目标，提出规划修编的耕地和基本 农田保护目标及政策建议。三、象山县节约和集约土地利用问题研究按照以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平的原则，围绕保障 宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，从规模、结构和时 序等方面，研究提出象山县节约与集约用地的目标和措施建议。重点 是分析不同类型、不同区域土地的集约利用潜力，研究建立建设用地 集约利用的规划指标体系，提出盘活存量用地的措施；根据经济社会 发展要求，分析集约用地水平提高的长期变化趋势。四、象山县建设用地需求预测研究从规划区的社会经济发展状况和土地资源条件入手，在对影响土 地利用的各种因素进行分析研究的基础上，综合考虑规划期内各业用 地，特别是耕地与非农建设用地的实际需求，为调整规划期土地利用 结构和用地空间布局提供依据。五、象山县城乡用地结构和布局研究按照统筹安排城乡用地的原则，围绕严格控制城乡建设用地规模 和优化结构、布局的目标，研究提出调控城乡建设用地规模、调整城 乡用地结构和布局的目标和政策建议。18象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明第四节大纲编制阶段在对前期研究成果的总结分析基础上，结合浙江省县级土地利 用总体规划大纲审查办法（浙土资办200534号）的要求，土地 利用总体规划工作组开始着手编制象山县土地利用总体规划大纲（2006-2020年）（以下简称大纲），经过几番论证协调，2008年 底于形成正式送审稿上报浙江省国土资源厅，并于二OO九年三月通 过省厅审查（浙土资厅函2009216号）。大纲明确了新一轮规划的指导思想及规划目标，对全县土地 利用进行了初步的安排，提出了具有较强可操作性的实施措施。同时 对规划修编的方法、有效实施的机制提出了建设性意见。第五节成果编制阶段首先，按照“从上至下指标控制、自下而上落实规划”的总体思 路，在规划大纲的基础上，立足全县，统筹考虑，将主要指标分解落 实到县级重点建设区块及各乡镇（街道）。然后，组织有关人员开展 规划上图工作，运用制图软件，把各部门及乡镇预布局的草图转绘为 电子图件，并采用计算机技术量算各类规划用途面积，并根据下达给 各乡镇的主要控制指标，核查各乡镇规划图件上各类用地面积，适当 地调整指标与规划图件，最终形成一套县级规划与乡镇规划相衔接、规划图件与规划数据相一致的规划成果。19象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明第四章 规划基础资料与数据来源说明第一节关于基期和规划期浙江省土地利用总体规划（2006-2020年）与宁波市土地利 用总体规划（2006-2020年）基期年均为2005年，近期目标年为2010 年，规划目标年为2020年。为了与省、县级规划衔接，象山土地利 用总体规划（2006-2020年）基期年和目标年与省、市级规划保持一 致。第二节 主要社会经济基础数据说明编制规划和专题研究所需的农业、林业、气象、生态、土壤、地 貌、城乡建设、工矿、交通、水利等专项资料和历年国民经济统计资 料，以及国民经济发展计划、规划、经济社会发展战略等综合资料均 来自政府和县直各部门，资料、数据全面可靠。在具体应用时，分以 下几种情况进行处理：有关国民经济、人口资料，采用2005年统计 部门的数据；有关各类资源数量，大部分参考各个相关部门的调查数 据；有关自然条件方面的资料，采用公认的数据。人口数据：规划采用的人口数据来源于象山县统计局和公安局。2005年，全县常住人口 61.88万人，其中，城镇人口 20.71万人，农 村人口 41.17万人。其他社会经济数据：规划采用的社会经济数据来自象山县统计 局,2005年全县地区生产总值136.37亿元。20象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明第五章规划基数转换第一节规划基数转换的必要性国家要求新一轮土地利用总体规划修编采用第二次土地利用调 查获得的土地利用现状数据，由于二调数据（2008年）和规划基期 年（2005年）的时间不同，必须进行统一时点，将二调土地利用现 状数据通过一定的逻辑处理转换到2005年。第二节相关名词解释一、土地利用现状数据土地利用现状数据是指通过土地利用变更调查或全国第二次土 地利用调查获得的土地利用现状数据。二、土地利用规划分类土地利用规划分类是指在土地利用总体规划编制中，根据规划管 理的需要，对土地现状分类进行归并或细分形成的规划用地分类。具 体的分类体系以及与土地利用现状分类的对应关系请参见浙江省土 地利用总体规划基数审定办法（浙土资办200996号）中的内容。三、规划基础数据规划基础数据是指土地利用总体规划编制中，根据土地规划分类 对土地利用现状数据进行转换，形成规划基期年各类用地的基础数据（简称“规划基数”）。21象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明第三节象山县基数转换情况一、转换依据国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划基数 转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知（国土资厅发2009 10号）及浙江省国土资源厅办公室关于印发浙江省县级土地利用 总体规划编制导则（试行）、浙江省乡级土地利用总体规划编制导 则（试行）、浙江省县级土地利用总体规划图式（试行）、浙 江省乡级土地利用总体规划图式（试行）和浙江省土地利用总体规 划基数审定办法的通知（浙土资办200996号）。二、规划基数来源由于规划修编基期年为2005年，与二调数据相比较，2005年的 土地利用现状变更调查成果与当时的土地利用情况衔接程度更高，为 了科学、合理地完成基数转换工作，本次规划以2005年的土地利用 变更调查数据为基础，参考二调数据进行基数转换。三、规划基数转换的原则（1）用途管制的原则。规划基数转换，应遵循并符合土地用途 管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地 制度。（2）依法核定的原则。规划基数转换，应依法合规、严格核定,通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准 22象山县土地利用总体规划(2006-2020年)说明确，维护规划编制工作的严肃性和科学性。(3)衔接可行的原则。规划基数转换，要充分利用土地利用变 更调查、第二次土地调查、“四查清、四对照”等调查研究成果，与土 地现状分类有效衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标 任务的具体落实。(4)综合平衡的原则。规划基数转换，应遵循行政辖区内土地 总面积不改变的原则，转换前后的土地总面积应保持一致。(5)实事求是，尊重客观实际。客观反映现状用地情况，标识 违法用地，考虑批而未用土地，真实反映事实，为规划编制和实施提 供可靠、可信的基础数据。(6)讲求实效，便于管理。在农用地转换中，将耕地、园地、林地由三级类，归并为二级类，以便于以后管理。(7)注重差异，突出重点。在建设用地转换中，将建设用地细 分到三级类，以有效控制各类建设用地规模，更好地保护有限的耕地 资源。四、规划基数转换的技术路线对于二调成果与变更调查成果中不一致图斑，通过分析、归类、摸清原因，同时对有疑问的地块进行实地调查，进行分类总结后，得 出各类用地的转换结果，形成基数转换后的现状数据，并在土地利用 现状图上进行标示，形成基数转换标示图，完成基数转换的整个过程。23象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明基数转换技术路线图五、规划基数转换的具体做法（1）农用地转换将农用地中的耕地、园地、林地及牧草地进行了归并，不再细分 为三级类，并分别纳入到规划基数中。在二调中部分园地、林地被划 为可调整土地，在本次基数转换中，通过调查和衔接，基本上将可调 整土地归入到耕地中，少量的可调整土地，返回到其原来的相应地类 24象山县土地利用总体规划(2006-2020年)说明中。(2)建设用地转换城市：除将城市周边的交通用地、风景名胜设施用地、水工建筑 用地加以甄别，并从城市用地中分离出来外，其余均划入城市中。建制镇：除将建制镇中的交通用地、风景名胜设施用地加以甄别，并从建制镇用地中分离出来外，其余均划入建制镇用地中。村庄：将处于城市或建制镇建设用地范围内的村庄，分别纳入城 市用地或建制镇用地，其余的村庄进一步细分为集镇和村庄。采矿地：主要为二调中确实为采矿地的那部分用地。特殊用地：除二调中的风景旅游及特殊用地外，经调查，将城镇 和村庄中属于特殊用地的地块分离出来，归入特殊用地，并进一步将 特殊用地细分为风景名胜设施用地和特殊用地。交通用地：交通用地处于城市或建制镇建设用地范围内的，纳入 城市用地或建制镇用地，其余的交通用地细化为铁路用地、公路用地、机场用地、港口码头用地和管道运输用地。水工建筑用地：将主要水利设施用地，从城市用地中分离出来，纳入到水工建筑用地中。通过调查和核实，在二调成果中，有一些畜禽饲养地被调查为村 庄，在基数转换时将其还原为农业设施用地；有一些裸地被调查为采 矿地，在基数转换中将其还原为自然保留地。25象山县土地利用总体规划(2006-2020年)说明(3)未利用地转换自然保留地：将荒草地、沙地、裸地、盐碱地等，全部归并为自 然保留地，不再进行细分。滩涂沼泽：包括苇地、滩涂、沼泽地等用地，不再细分。水域：将河流水面和湖泊水面均纳入水域中。(4)农转用项目所涉及土地的转换对于2005年以前批准的农转用项目，包括批而未用的项目，经 过核实后全部进入基数。对2005年后批准的农转用项目，按照农转用项目的坐标范围，对照二调的调查结果，对照2005年土地变更调查成果，将其逐块还 原为2005年的土地利用现状。(5)违法用地标示将2005年土地利用变更调查图和二调成果图进行叠加分析，对 二调中新增加的建设用地，通过剔除已审批农转用项目所属的地块 后，对其余新增地块进行实地调查，最终认定是否属于违法用地，对 于已经处理并补办手续的违法用地，按建设用地认定并进入基数；而 对于未处理和补办手续、但进入基数的2005年前的违法用地，按建 设用地认定，并逐块在基数转换成果图上标示其范围并标注“W”(违 法)。2005年后的违法用地，经调查和核实后，将其还原为2005年 的土地利用现状。26象山县土地利用总体规划（2006-2020年）说明按照上述方法对基于二次调查的“土地利用现状数据”进行分类 转换后，相应地增减土地利用现状数据中对应的地类面积。经转换后的各乡镇、街道的规划基数总面积和经确认的土地利用 现状数据相一致。六、规划基数转换成果各乡镇、街道基数转换成果包括基数转换说明、附表、确认书、基数转换审核表和基数转换标示图、成果图。乡镇的基数转换成果经 汇总形成象山县规划基数。七、基数审定象山县18个乡镇（街道）基数转换完成后，经象山县国土资源 局审查，上报宁波市国土资源局审定通过。27象山县土地利用总体规划(2006-2020年)说明