缘起·思考·出路·破解——...土地所有权主体重大问题探索_章礼强.pdf

2022 年12 月第24 卷增刊东南大学学报(哲学社会科学版)Journal of Southeast University(Philosophy and Social Science)Dec 2022Vol24Supplement缘起思考出路破解 集体土地所有权主体重大问题探索章礼强(东华大学 人文学院，上海 201620)摘要农村集体土地所有权主体模糊，村集体及其成员的合法权益难以保障。农村土地股份制法人制度的实现需要构建完善的法律、经济和社会支持体系。与繁杂集体土地所有权的实际相比，现今立法实难提供契合纠纷特性的制度。有认为集体土地所有权归集体经济组织享有，还有提出集体所有是新型总有，这些观点或少或多存在不足和缺陷。将集体成员集体确定为集体土地所有权主体的立法选择，未能解决集体土地所有权主体模糊的问题。民法典 需与土地管理法及土地承包法相呼应，来完善集体土地所有权主体问题。集体土地所有权的主体可通过民法重塑，以村级集体土地所有权作基础，村集体成员的合法权益是其核心内容。关键词集体土地所有权主体成员集体两类组织作者简介章礼强(1964)，安徽铜陵人，东华大学(原中国纺织大学)人文学院教授，博士，研究方向:民商法学。刘云生:农地股份制改革:双向目标定位与民间法权表达 ，东方法学 2018 年第 5 期。张毅、张新宝、任洪昌:浙江农村土地股份制改革思考 ，中国土地 2014 年第 3 期。随着 民法典 的实施，集体土地所有权成为我国热点问题，也是解决三农的核心问题。集体土地所有权的主体模糊，行使权利过程中主体错位、缺位，村集体以及农民个人合法权益不能得到保障。实践中，农村集体土地所有权主体与行使主体相互重叠，没有很好的解决办法以厘清二者之间的关系。学术界对农村集体土地所有权主体制度和农村集体土地所有权行使主体应予以关注。研究既要考虑法律逻辑的建构，又要吸收一般的法律方法和跨学科的论证方法。可以结合法学的理论基础，探讨适合我国国情的集体土地所有权主体制度。笔者拟对集体土地所有权主体的现实状况、理性思考、对策出路及关键问题进行探讨。一、集体土地所有权主体问题之缘起推行集体土地所有权乃我国政治制度、社会结构和人口结构影响的必然。在实践中，农村集体土地所有权制度演进的第一个阶段是从中华人民共和国成立到合作社。当时农村土地是私有制，土地所有权主体是个人。第二阶段是集体化，使农业专业化，增加粮食产量，防止富农再崛起，加快社会主义改造。集体化分三层:第一，实行互助组。成员耕种和收割时期一起劳动，成员可合并及出借农具。第二是初级社，合作社成员保留土地所有权，但实际上，成员不仅需在生产工具以及劳动上进行整合，而且需要在土地上进行整合。第三是高级社，所有成员集体共同拥有土地。物权法 规定，成员集体是集体土地所有权主体。民法典 采用了 物权法 的规定。农村集体土地所有权主体模糊。集体土地所有权主体的确定经历了从个人所有制到合作所有制再到集体所有制的过程。如果集体所有权主体的确定仍然依赖于另一种不确定的集体成员身份证明，那么集体所有权主体的复杂体系将更加混乱。在民法上，农村集体土地所有权需要特定的人格化主体。许多主体与非主体非常相似，这使得集体土地所有权的主体空置。特别是“三级农民集体所有”的所有制分为不同的层次。行使权利中，上级农民集体有侵害下级农民集体利益的可能，造成所有权行使不当，并逐渐弱化农村集体土地所有权。这一权利体系严重违背了“一物一权”的基本原则，导致各级农村集体土地权属确认过程中冲突频发，权属纠纷往往成为矛盾的焦点。在民法中，所有权主体必须是特定的，具有独立的民事主体结构。农地股份制从一开始就有两个目标:农业现代化和城市化。从全国来看，农村土地股份法人制度的转型不是一张遍布全国的“面”，而只是“点”上开花。其原因乃是土地股份法人制变现还需完善法律、经济和社会支持体系的建设，这是一项综合性的改革，离不开民法主体的建设。现行立法难供契合特殊性的制度方面的供给，由此产生一系列制度问题。集体土地所有权主体模糊，表现DOI:10.13916/ki.issn1671-511x.2022.s2.028在主体层次、形式和意思表达机制的不明。具体表现为城乡界限不明确，三级农民集体之间集体土地的界定不明确，同级农民集体之间集体土地的界限规则相对简单，集体土地确权程序复杂，在农业合作化时期，农村土地所有权关系过于依赖政策文件和三次大规模的土地政策调整，导致了农村土地所有权的碎片化。集体土地所有权确认包括民事诉讼和行政诉讼，与物权确认请求权的实现有很大的不同。关于集体土地所有权确认的专门规定主要集中在地方立法文件中，而国家立法文件中的专门规定数量较少，且大多过于抽象和原则化，缺乏解决具体纠纷的实用性。我国现行的集体土地所有权方面的立法主要以行政法规及部门规章形式存在，在实践中经历了法律适用的反复考验。在社会主义法制建设的背景下，集体土地所有权确认是财产权一项重要的制度，相关方面立法当以法律形式完善规范体系。二、集体土地所有权主体问题理性思考集体已成为宪法规范意义上的集体土地所有权主体。宪法 对中国的基本政治制度和经济制度做出根本规定。将集体界定为集体土地所有权主体的意义在于为部门法进一步规制提供依据，而对什么是农民集体没有明确答案。集体土地属于不动产范畴，根据上述规定，其所有权主体应当是成员集体。在立法者看来，农民集体所有制的特点表明，集体土地所有权应属于成员集体。在这个集体中，集体中的个别成员可以凭借其成员资格参与土地管理，并从中获得利益，只有集体成员才能享有这些权利。与 土地管理法 和 民法通则不同，物权法 试图通过引入集体成员权利解决农村集体土地所有权的主体模糊问题。物权法 规定成员集体享有不动产与动产所有权，民法典 也是这样规定。集体土地所有权是中国特色社会主义的组成部分。国外对集体土地所有权主体的研究较少。我国农村集体成员与集体经济组织之间不存在相似于股权那样的连带权利，这就很容易使企业任性。事实上，有的地方是乡村干部小集体所有，甚至把公产变成私有财产。有的提出集体土地所有权属性是全体成员共有权，可集体土地所有权不是共有性质。股份制或共有制，都可能导致集体土地完全私有化，集体土地不稳定，这与我国社会主义土地公有制背道而驰。有人认为集体土地所有权是传统的总有。其认为，日耳曼法的总有，很容易满足集体所有制要求。但在日耳曼土地所有权制度中，土地使用权和收益权一直是分配给家庭的，而经营权和处分权属于公社的一种分割所有权形式。集体成员不能要求解除侵害及赔偿损失，但农民集体或者集体土地所有权主体可要求停止侵害和赔偿损失;而当有人侵犯总有团员收益使用权时，不仅团体可以要求停止侵权并赔偿损失，团员亦可以个人权利受损为由，请求停止侵害和赔偿损失。总有中成员的使用权和收入权不可离其身份而处置或转让。从所有权理论角度和学界热烈讨论中发现，应继续坚持集体土地所有权，但要重构集体土地所有制主体，使其具有所有权的特征，这条道路最适合我国的政治需要、社会状况和经济发展。村集体组织严密，管理有序，协调有效，可使村集体外部功能增强。村民委员会作为基层群众自治组织，承担着一定的政治职能，它也是保证农村经济发展稳定的基石。在重塑集体土地所有权主体时，应强调制度的核心是保护集体内部成员的利益。当然，村集体内部组织越精简，越有利于运作，决策、监督和管理就越有效。三、集体土地所有权主体问题出路探论明确集体土地所有权主体是推进农村土地和宅基地改革的基础。将成员集体认定为集体土地所有权主体的立法选择，未能彻底解决集体土地所有权主体模糊的现实问题，民法典 对集体土地所有权主体的认定还有待完善。中国法律制度中，集体是集体所有权的主体，而对集体内涵、范围及性质却不太明确，甚至存在法学界无法明确界定的现象。这就是所谓的集体土地所有权主体的缺陷，这种缺陷表现在所有权主体的模糊和权利代表行使主体的模糊两个方面。当然，这个问题有具体的原因。就集体土地所有权主体的明晰而言，主要是在理论分析的基础上，指出农民集体的范围应从外部村的地理范围和内部成员以户籍和基本生活水平确定的范围两个方面来界定。主要从实践层面说明如何操作。可成立集体土地管委会，行使所有权，其具有独立性和自治性的特点。为了保证这种代表权的有效行使，应当完善组织的内部机构，即权力机关、执行机关和监察机关。261东南大学学报(哲学社会科学版)第 24 卷李永燃、李永泉:我国农民集体土地所有权的性质与构造 以日本民法上的入会权为借鉴 ，西南交通大学学报 2010 年第4 期。K Deininger，S Jin:“Securing Property ights in Transition:Lessons from Implementation of Chinas ural Land Contracting Law”，Jour-nal of Economic Behavior Organization，2009.p.28.韩松:我国民法典物权编应当界定农民集体所有权类型的本质属性 ，四川大学学报(哲学社会科学版)2019 年第 3 期。李凤章:美国印第安部落集体土地所有权制度述评及启示 ，法商研究 2011 年第 4 期。吴昭军:农村集体经济组织“代表集体行使所有权”的法权关系界定 ，农业经济问题 2019 年第 7 期。Megarry，Wade W，The Law of eal Property，7th ed.London:Sweet Maxwell，2008.p.56.可充实集体土地所有权的内容，充分发挥集体土地所有权应有的价值。根据三级所有中集体法人的不同类型，设计不同代表机构，以消弭主体模糊缺陷。应当完善 民法典 的有关规定，在所有制方面，要明确农村和郊区土地属于农村农民集体所有。应该用法律专业语言清晰准确地表达立法目的，使人民群众能够正确理解。作为一项民事权利，集体土地所有权主体须具民事主体资格。集体土地股份制的实践对集体土地所有权的性质以及农民集体与经济组织关系提出挑战。为了缓解集体土地产权固化与集体成员在集体土地所有权主体上的流动性以及保护全体集体成员利益，对没有集体土地权益的集体成员，应当设计配套措施，实现土地权益共享。因此，可对 民法典 中集体经济组织行使所有权文字进行一些修改;在使用农龄股时也要慎重。确认权利的集体意愿不当损害成员权益的，被侵害的集体成员可以提起诉讼，立法应遵循代位权制度，赋予集体成员代位权的主体资格。由于集体所有权的特殊性，集体土地所有权确认请求权具有以下特点:一是必须由明确的集体土地所有权人提出请求;二是集体土地权属不清;第三，通过必要的法律程序实现。可增集体成员对有关利益的受益权。集体土地及其他不动产若被征收，则集体成员有权参与集体补偿分配;有权参加集体经营所得或者其他福利的分配;享受集体所有权的其他利益。建议加大对集体所有权限制，土地和自然资源的所有权不得交易，集体土地和自然资源的所有权不得划分为集体成员的私有权。农民集体所有权主体可以转变为股份合作社法人。集体成为民事主体，但不是传统意义上的主体形式，其属于其他组织。从物权法的角度看，我们需要一个绝对明确的主体，从民法的角度看，我们也需要一个承担民事权利义务的主体。以其他作为主体的形式，不仅难能体现立法技术，也难能给出更好的选择。因此，农村集体土地所有权主体制度可以从法律发展演变的角度来看待，它需民法更新进步，也需集体土地所有权的主体制度协同发展。这种二元互动可以构建符合现实中集体土地所有权主体情形。集体土地所有权可分为双层所有权。第一层以村集体为根基，具有完全绝对控制权;第二层是以村集体成员的合法权益为核心内容。农民具有模糊的股权，类似于股份制的集体内部权利结构。四、集体土地所有权主体关键问题破解总的来说，集体所有权主体是土地法研究的重要主题，尤其是 民法典 出台后，集体所有权主体的辨识之争，即究竟是本集体成员集体还是农村集体经济组织仍然存在争议。集体成员无权要求分集体财产，此外，集体所有为公有而不为共有。集体由若干成员组成，亦可称为成员集体，因此，集体所有权也可以称为集体成员所有权，或集体成员公有。集体所有非为财产共有。财产共有可散伙、离婚等法律事实而终止，共有人有权要求分割共有财产;集体所有乃制度安排，不可因集体成员资格的丧失而要分割集体财产。集体所有权的主体与行使集体所有权的主体不相同。没有必要强行设立集体经济组织，否则便是削足适履，也就是说，代表集体行使所有权组织机构没必要重叠。需要明确的是，并非任何集体性质的组织都是代表集体行使所有权的集体经济组织。集体投资设立的集体性质的企业就是典型，各种形式的农工商公司或一部分村民组成的集体性质的合作社，它们是为特定目的成立的法人，即使具有集体性质，也不具备集体经济组织的规格，无权代表集体行使所有权。有关法律规定并未将“集体”的权利主体给以明确界定。可在村民委员会外设置集体所有权团体。该团体可依合作社方式组建，亦可依社团方式组建，但须为纯经济性质。因农村土地集体所有人，只能是一定地区全体农民组成的团体，而这些经济组织，最多只是土地的经营管理权主体。通过发证，不仅要确认农村土地的归属，同时也要确认土地位置、四至、用途等。而一旦完成这样的土地权属登记，可以避免现实生活中存在土地权属的纠纷。不可否认的是，完成这样的登记，至少为土地权属确立了基本的依据。为保护农民集体，对抗不法的侵害，尤其是来自行政权力侵害，提供了依据;同时也为其财产化奠定了基础。传统上，集体所有权是确保特定集体范围内公平利用土地(生存权)的一种制度安排。因为集体企业是传统计划经济体制下，为企业贴上的标识其属性的标签，而市场经济体制下，不管什么类型企业都应实行现代企业制度。村应先是一个经济共同体。只要我国还要实行集体经济，只要统分结合政策不变，村就要承担集体经济功能，维系特定村社(地域)范围人口共同生存问题。在现行的农村经济体制下，村应先是一个经济组织，即以社区为基础的集体经济组织。村同时又是基层的社会生活单位，是共同生活社区。目前在村层面少见独立的经济组织，实行的是村民委员会兼村集体组织的模式。先应建立村为社区法人的概念，建立村法人事务的管理机构，村合作社，代表村行使土地所有权。村是一个独立法人，其具有双重法律属性:在其以地域为基础并作为社会基本单位(村)的性质上，它属于公法人组织，需361增刊章礼强缘起思考出路破解汪洋:集体土地所有权的三重功能属性 基于罗马氏族与我国农村集体土地的比较分析 ，比较法研究 2014 年第 2 期。于飞:“农民集体”与“集体经济组织”:谁为集体所有权人?，财经法学 2016 年第 1 期。要配套相应公共管理组织;从其拥有土地所有权并由全体社员共同利用该土地、参与市场经济的角度来看，又属于经济组织，具有私法人性质。为了配合村法人的双重性，村法人需要两套组织机关。一套应当是以土地所有权为基础的经济组织，建立以其经济权利为基础的管理机制，实行自主管理;同时设立以民主管理为基础的村委会，作为乡镇公共事务的执行机构。村委会行使权力，属公共事务管理权，代表公法人;而村合作社，行使土地所有权及经营权，代表私法人。按照法律，农村土地被定为农民集体所有。法律上，农民集体必须应当有明确的主体的内涵和外延。在将村改造成为社区法人的同时，也可以将农村集体所有，改变为村社所有。村社所有，即法人所有;村社由全体社员组成，村社所有实质上仍然是全体社员集体所有，只是将全体社员明确化。这样既明确了农村土地所有权的范围，又并不实质改变农村土地集体所有性质。村合作社不拥有土地所有权，但可以代表村法人行使所有权并拥有土地经营权。村合作社可投资成立经济组织，获得投资收益，并再分配给社员。将村民委员会定位于村公共事务管理和服务机构，完成一些公共事业、公益事业，同时也执行乡镇行政公共管理职能，接受乡镇政府的领导，承担乡镇政府交办的事务。农村的自治管理适宜在经济层面上推行，其基础是土地所有权;而在村公共事务管理上适合推行民主管理，其基础是政治民主权利。民主管理和自治管理不完全一致，至少在现在的农村，不具有将农村的所有事务交给农民自己管理的条件。还村民以权利，重要的是还经济权利于村民。让农村自主地决定土地利用方式和土地经营，将所有事务交由村民自治，实质上是将政府应当承担的公共管理事务也转移给村民自己，结果不仅公共事务和服务满足不了农村社会发展需要，而且农村经济发展也受到影响。(责任编辑余敏)461东南大学学报(哲学社会科学版)第 24 卷高富平:我国私法规则的形成 以财产制度为核心，法律出版社，2017 年，第 362 页。