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对我国行政赔偿制度的思考

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关于中国行政赔偿制度的思考
内容摘要: 行政赔偿是国家赔偿制度的重要组成部分, 中国的行政赔偿制度最初由1954年宪法确立, 现行宪法再次规定, 1989年《行政诉讼法》有所发展。1994年《国家赔偿法》的颁布, 标志着中国行政赔偿制度的进一步完善。行政赔偿制度的确立与实施将会从很大程序上更有效地保障公民、 法人和其它组织的合法权益, 促进国家机关依法行政职权, 保证政治民主化。可是中国现行的行政赔偿制度仍有诸多的缺点和不足, 在新阶段、 新形势下进一步建立健全中国的行政赔偿制度是十分必要的。
关键词: 行政赔偿制度 完善法典
正文: 所谓行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为, 侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。行政赔偿的范围包括侵犯人身权的违法行政行为和侵犯财产权的违法行政行为两类。其中对人身权的侵犯仅限于公民, 侵犯法人或其它组织的行政行为当前不承担赔偿责任。它具有下列特征:
第一, 行政赔偿因行政主体而引起。只有行政主体才享有行政权, 才能实施行政行为, 才能构成行政赔偿。当然行政主体是由行政人员组成, 行政行为是经行政人员作出。因此, 行政主体往往具体化为有关的行政人员。
第二, 行政赔偿因行政行为而引起。只有行政行为才能构成行政赔偿。非行政行为, 如立法机关的立法行为、 司法机关的司法行为, 行政机关的民事行为及行政人员的个人行为等, 均不能构成行政赔偿。
第三, 行政赔偿因行政行为违法而引起, 只有违法行政行为才能构成行政赔偿, 合法行政行为不能构成行政赔偿。行政赔偿仅以客观上行政行为违法为要件, 而不以行政主体主观上是否有过错为要件。
第四, 行政赔偿因行政主体违法行政侵犯相对人合法权益并造成损害而引起。首先, 违法行政行为侵犯了相对人的合法权益。违法行政行为只有在侵犯了相对人合法权益即属于行政侵权行为时, 才能构成行政赔偿。如果侵犯的不是相对人的合法权益, 则不能构成行政赔偿。其次, 行政侵权造成了实际损害, 如果违法行政行为未造成实际损害, 如不举行听证但未影响相对人实体权利义务的行政行为, 或者该行政损害不是由该行政行为造成, 如由于相对人本人过错造成, 则不能构成行政赔偿。
第五, 行政赔偿责任由国家承担。行政主体由国家设立, 其职能属国家职能, 行政权也属国家权力, 行政主体及其行政工作人员行使职权所实施的职务活动, 是代表国家进行的, 本质上是一种国家活动。
1994年5月12日《国家赔偿法》的颁布则标志着中国全面确立了行政赔偿制度。行政赔偿制度的确立, 对于保障公民合法权益, 促进社会主义市场经济建设以及防腐倡廉, 提高行政效率等都有重要的意义。
第一, 确立行政赔偿制度, 有利于保护公民、 法人和其它组织的合法权益。中国宪法确认了公民在社会政治生活、 经济生活和文化生活方面享有广泛的权利和自由, 如果国家行政机关及其工作人员行使职权时违法侵犯公民、 法人和其它组织的合法权益, 遭受损失的公民、 法人和其它组织, 能够依照有关行政赔偿制度的规定, 要求有关行政机关进行赔偿, 以维护自己的合法权益。
第二, 确立行政赔偿制度, 是建立社会主义市场经济的必然要求。党中央在十四提出要在中国建立社会主义市场经济体制。政府对经济的宏观调整主要靠经济手段与法律手段, 对于政府大量的经济管理行为中发生的对各种经济实体的合法权益的侵害如果没有相应的国家赔偿制度来调整, 相对人的合法权益就没有法律保障, 侵害行为得不到应有的惩罚, 被侵害的利益得不到救济, 建立公正、 平等的社会主义市场经济体制也就只能是一句空话。
　　第三, 确立行政赔偿制度, 对于防腐倡廉、 提高行政效率有积极的推进作用。反腐倡廉是一项系统工程, 需多方面的努力才能奏效。行政赔偿制度经过确立国家对违法行政行为的赔偿责任, 特别是经过国家对违法工作人员保留追偿权的规定, 有助于加强行政机关工作人员的责任感、 纠正不正之风和克服官僚主义。
第四, 确立行政赔偿制度, 还助于消除社会不安定因素, 维护安定团结的政治局面。如果公民的合法权益受到非法侵害, 无法经过正常的法律途径的到公正、 合理、 及时的解决, 就会给社会带来许多不安定因素, 留下许多隐患, 同时, 也会严重影响国家机关的威信、 影响正常的社会生活与工作。
在了解了行政赔偿的基本概述和它的重要作用之后, 让我们看看中国行政赔偿制度的现状, 本文将主要剖析中国行政赔偿制度的缺点和不足, 以便改革和完善中国的行政赔偿制度。
第一, 对”违法”的定义不清。中国行政损害赔偿采用的是违法归责原则, 也就是说, 国家只对违法行使职权的行为承担赔偿责任。但国家赔偿法对”违法”概念没有作出明确规定, 导致对某些侵权行政行为是否属于国家赔偿范围在理解上存在着差异。有人认为”违法”应限于严格意义上的违反法律、 法规, 行政损害仅涉及法律、 法规有明文规定的行政行为。有人则认为”违法”除违反严格意义上的法律规范外, 还包括违反诚信原则、 公序良俗原则, 权利不得滥用原则和尽合理注意原则, 以及客观上欠缺正当性违反职务上义务的行政行为。这种认识上的分歧, 造成了司法实践中对赔偿范围掌握上的偏差
第二, 对可赔偿侵权主体的规定不一致。根据《国家赔偿法》的规定, 可赔偿的侵权主体是行政机关和行政机关工作人员及法律法规授权的组织, 这与《行政诉讼法》关于可诉行政行为主体范围的规定是一致的。但 3月最高人民法院出台了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》, 将可诉行政行为主体的范围扩大为”具有国家行政职权的机关和组织及工作人员”。这样, 《国家赔偿法》及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干总量的规定》在可赔偿行政侵权主体的确立上则明显滞后。
第三, 对可赔偿行政侵权行为范围的规定不够明确具体。从《解释》关于对行政诉讼受案范围的规定看, 采纳了广义行政行为的概念。《行政诉讼法》第11条所列举的行政行为, 不但包括法律行为, 而且包括非法律行为; 不但包括单方行为, 而且包括双方行为。只要某一作为或不作为与国家行政职权相关, 对公民、 法人或其它组织的权利义务产生实际影响, 就属于行政诉讼的受案范围。这与《国家赔偿法》关于构成行政赔偿责任的违法行为必须是”在行使行政职权时发生”的规定, 是完全一致的。问题在于《国家赔偿法》对于排除国家赔偿责任的行政行为仅作了”法律规定的其它情形”的原则性规定, 如何与《解释》中对不可诉行政行为的具体界定相协调, 则是审判实践中的一个难题。
第四, 职务行为的标准不够客观、 范围不够明确。执行职务是产生行政赔偿的条件之一, 但对”职务行为”的认定标准与范围, 赔偿法未作立法解释, 不利于实践中的操作。在今后制定实施细则或司法解释中应明确规定职务行为的范围不但包括构成职务行为本自的行为, 还包括与职务行为有关连而不可分的行为, 如为执行职务而采取不法手段的行为、 利用职务之便为个人目的所为的行为以及执行职务时间或处所内所实施的行为。也就是说职务行为的标准应采取客观标准。
第五, 内部追偿制度不够具体也不明确。尽管中国《行政诉讼法》( 第68条) 、 《国家赔偿法》( 第 14条、 第20条) 、 《行政复议法》( 第44条) 等都确认了国家赔偿后的追偿权, 可是这些条文除了对行政追偿权的职权主体和条件作了几乎雷同和重复的原则性规定外, 尚无更具体、 更明确的规定。因此在实践中, 追偿权很难具体操作起来。要改变这种现状, 就必须进一步完善追偿权立法。具体来说, 应进一步完善追偿权法律关系主体方面的规定、 追偿权的期限、 追偿金额的确立标准及有关程序问题。
第六, 缺乏关于抽象行政行为损害赔偿的规定。中国的《国家赔偿法》未明确规定对抽象行政行为造成损害的给予赔偿。《行政诉讼法》也未将其列入受案范围, 因此在司法实践中很难对其进行赔偿。但在实际生活中, 抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的, 与具体行政行为并无多少区别。如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外, 就可能出现行政机关借此规避法律, 采用抽象行政行为实施违法行为的现象。
第七, 可赔偿行政侵权损害范围过窄。我认为, 中国现行行政赔偿损害事实的范围明显过窄, 仅赔偿对人身权和财产权造成的损害, 而对于名誉权、 荣誉权所遭受的损害及其它精神损害, 国家则不予赔偿。而且在财产损害中, 只有直接损失才给予赔偿, 对直接财产损害中可得利益的损失不予赔偿。这就必然使行政相对人的权益因不能受到全部赔偿而遭受损害, 实际上就是对行政相对人的一种不公正。
自1994年中国行政赔偿制度诞生以后, 经多次修改和完善已经是初具规模了, 可是跟世界其它国相比还是有一定的差距, 为了更好的保障行政相对人的合法权益, 实现依法治国的治国方针, 将从以下几点提出建议, 以完善和健全中国的行政赔偿制度。
第一, 制定统一的行政赔偿法典, 具体法律法规对行政赔偿的规定的不统一造成了不公平的现象。从有效保障公民合法权益和健全、 完善应急处理制度的角度来看, 当务之急是要尽快出台《行政赔偿法》, 使受害人在缺乏单行法规范的行政执法领域也能获得赔偿救济。制定《行政赔偿法》时, 应明确以下几个问题:
1、 明确行政赔偿的原则。纵观世界各国, 各国对于赔偿原则的规定比较详细, 具有很强的操作性, 大多数的国家都采取了公平赔偿, 实际上是倾向完全赔偿。笔者认为, 要立足于”人权保障”和”社会公平负担平等”的基础理论, 突出公平赔偿, 建立中国特色的行政赔偿原则。
    2、 明确行政赔偿的范围。 宪法修正案第13条已经明确规定了对私人合法财产的征收征用要给与赔偿原则, 这在行政赔偿法中还需要进一步细化: 一是行政赔偿范围的总则性规定, 二是行政赔偿具体规定。包括行政赔偿的权益范围、 事项范围和行为范围。随着中国经济实力的增强和人权保障的重视, 赔偿范围还应包括精神损失和间接损失。
    3、 明确行政赔偿的基本程序和救济程序。应确立中国行政赔偿的基本程序, 规范国家行政权的活动方式和步骤。基本程序应包括如下: 征收前对事业合法性和公益性进行调查并拟定征收方案、 行政主体提出赔偿方案、 行政主体与行政相对人协商尽量达成赔偿协议、 履行。对于行政赔偿的救济程序, 应包括行政复议和行政诉讼。对于在”征收前对事业合法性和公益性进行调查并拟定征收方案”时产生的争议, 除非在行政征收具有高度紧迫性和及时性的情况下, 才可排除行政相对人的行政诉讼权。对于行政赔偿金额等产生的纠纷应一律遵循”司法终局”的原则, 应积极保障行政相对人的行政诉讼权益。尽管行政赔偿与国家赔偿是不同的概念, 但两者也存在着共同点, 这就为适用同样的诉讼程序解决两种不同性质的纠纷奠定了基础。
    4、 丰富行政赔偿的方式。除金钱赔偿、 返还原物、 恢复原状、 置换等传统的赔偿方式外, 对于那些生活基础设施遭到破坏, 失去土作、 失去生活来源或者生活环境遭到破坏的当事人, 立法上应当特别将生活设施的再建、 劳动与就业机会的供给、 环境污染的治理等措施列入行政赔偿的范畴。
    5、 明确公共利益范畴。建议将下列事项纳入公共利益的范围: 维护世界的和平与安全; 维护国家的主权、 独立、 和平、 安全和公共秩序; 保护生态环境, 保护与利用自然资源和文化资源; 建立与维护社会经济秩序和经济安全; 建设与维护城乡公共设施; 维护社会公共道德; 保障社会弱者利益; 促进人类文明发展事业; 其它应属于”公共利益”范畴的事项。同时认为, 下列事项不属于公共利益的范围: 政府官员个人的利益; 地方政府的利益; 企业的利益; 行政机关小团体的利益。
    6、 明确行政赔偿的标准。对于直接的财产应当按征收时的重置价格赔偿, 而且为了保证赔偿义务人及时履行义务, 立法上还应规定, 如果赔偿义务主体迟延支付赔偿金时, 遇价格上涨, 按新价格执行; 若遇价格下跌, 按原价格执行。这样规定, 一方面能够保证补征收人的生活不至于因征收而下降, 另一方面也能够防止赔偿义务主体拖延支付赔偿金。对于间接关联的经济损失, 应经由相关社会中介机构的评估。
第二, 加强对行政权力的监督和制约。对行政权的监督是权力监督的重心。行政权力天生具有自我膨胀的特性: 行政权力在运作过程自发产生扩大权力的本能冲动,使行政权具有一种无限延伸的动力,而行政权力的扩张无疑使行政机关违法侵权的机会大大增加,而维护公益又授以行政机关合法损害私益的籍口,因此法律不但要为行政权的行使设定最后的边界,而且还要严格规范行政权行使的程序。行政机关是权力机关的执行机关, 它的活动必须受到广泛和有效的监督。必须防止行政机关打着维护公共利益的幌子侵犯公民的合法权益。
中国的行政监督制度是建立在人民代表大会基础上的监督制度, 包括执政党的监督、 人大的监督、 政协的监督、 司法监督、 行政自我监督、 社会监督等多种形式。具体到行政赔偿来说, 就是要监督行政主体征收权的行使是不是有法律依据, 是不是遵守了法律规定的程序, 有没有按法律规定对相对人受到损失的合法权益进行公平赔偿。对行政权的制约, 主要就是要求行政机关在整个行政赔偿的过程中严格履行一切法定的手续, 包括对所有者意见的听取, 以减少或消除自由裁量的可能性。政府严格地限定自己对国有土地的所有权, 谨慎地行使其处理权、 收益权。也就是说, 政府对城市国有土地的所有权, 仅在政治意义上成立, 而不是普通的民事权利。相反, 旧城区民众拥有的因袭的占用权, 近些年经过购买商品房而获得的国有土地建设使用权, 才应当被视为一种实体性民事权。
第三, 建立公众参与的行政赔偿协商机制。钉子户拆迁赔偿协议经三次协商无果, 拖延了工程开工时间。对于开发商来说, 遭受了数千万元的损失, 以每天6万元的”标准”继续遭受损失; 对于已经是惟一拆迁对象的”史上最牛钉子户”吴苹一家来说, 已经消耗了许多时间和精力, 已筋疲力尽。综观这个事件, 之因此会走到今天这个地步, 实际上主要的症结能够用一句话来概括, 就是没有形成一种对等和充分的谈判机制。
另一个重要问题是, 必须有一个相对独立并有专业素质的第三方来裁决, 使赔偿价格趋于合理, 既不是一味往下压, 也不是一个劲儿向上抬。这样的”第三方”不但大量存在于技术鉴定领域, 也存在于司法、 社保、 劳动、 教育、 卫生、 城建等一切与居民生活密切相关的领域。吸收公众参与能够集思广益, 发挥群众的集体的智慧和力量, 起到给政府当参谋的作用, 进而提高政府相关决策的科学性、 可行性。避免拆迁中由于信息不对称或缺失交流沟通而导致各种各样的纠纷。尽快研究构建由行政赔偿法律关系各方参加的协商机制; 规定协商时间、 方式、 组织者、 参加者; 构建信息共享平台; 开拓公众参与途径和方式。
参考文献: ①罗豪才、 湛中乐主编《行政法学》第十章。
②陈应珍《关于完善中国国家赔偿法的思考》《湖北省社会主义学院学报》 4月。
③杨小君《国家赔偿制度的问题与完善》大河法律网 12月。
　　 ④房绍坤、 毕可志: 《国家赔偿法学》, 北京大学出版社 。
⑤薛刚凌: 《国家赔偿法教程》, 中国政法大学出版社 。
⑥中国法制快车网。