印度机场经济性管制概况_张兆全.pdf

53域外实践空 运 商 务N o.4 5 3 2 0 2 3.2印度机场经济性管制概况山东航空股份有限公司张兆全民航业是全球性行业，空管、航油、机场等保障领域具有较多共同点，同时各国民航业经济管制政策又各具特色。2 0 1 9 年，印度民航业旅客吞吐量规模全球排名第9 位，是全球民航大国之一。他山之石，可以攻玉，印度机场的经济性管制政策与实践值得参考借鉴。笔者综合2 0 0 8 年印度机场经济监管局法案和印度民航部、机场管理局、机场经济监管局官网截至2 0 2 2 年1 2 月3 1 日披露的相关报告和政策文件等，对印度的机场经济性管制情况概述如下。印度机场管理体制概况1 9 2 7 年，印度成立民航部（MC A）。目前，民航部实施行政控制的机构分为如下三类：一类为附属机构：包括民航总局（DGCA）、民航安全局（B CA S）、铁路安全委员会（CR S）、飞机事故调查局（A A I B）；一类为自治机构：包括印度机场经济监管局（A E R A）、英迪拉甘地飞行学校（I GR U A）、拉吉夫甘地国立航空大学（R G N A U）；一类为公共部门企业：包括印度机场管理局（A A I）、帕万汉斯有限公司（P H L）、印度航空有限公司（A I L）。1 9 9 5 年，印度国际机场管理局和国家机场管理局合并，成立印度机场管理局（A A I），旨在加快印度机场运营、码头和货运设施的综合开发、扩建和现代化。1 9 9 7年，印度政府制定了机场基础设施政策，规定私营部门可参与机场建设。2 0 0 8 年出台2 0 0 8 年印度机场经济监管局法案，成立一个独立的监管机构，以解决印度机场管理局面临的利益冲突问题。2 0 0 9 年，印度机场经济监管局成立，作为一个独立的机场经济性管制机构，旨在监管收费，鼓励投资，创造公平竞争环境。印度机场概况（一）机场总量根据印度民航部官网，目前印度在运营机场1 3 1 个，其中，国际机场2 9 个，国内机场9 2 个，海关机场1 0 个；另外，国际机场中合资机场5 个，国内机场中邦政府或私营机场1 6 个。（二）主要机场根据2 0 0 8 年印度机场经济监管局法案，主要机场的年度旅客吞吐量标准是超过1 5 0 万人次。根据2 0 1 9 年修订的2 0 0 8 年印度机场经济监管局法案，主要机场的年度旅客吞吐量标准由超过1 5 0 万人次调整为超54域外实践空运商务N o.4 5 3 2 0 2 3.2过3 5 0 万人次。根据2 0 2 0-2 0 2 1 财年报告，印度共有2 4家主要机场。印度机场管理局概况根据T h e A i r p o r t s A u t h o r i t y o f I n d i a A c t，1 9 9 4 和相关年度报告，印度机场管理局的主要职能、管理机场和经营情况等如下。（一）主要职能印度机场管理局的主要职能是，高效管理机场、民用飞地和航空通信站，提供机场相关服务，提供空中交通管理服务，负责机场和空管设施的维护和建设，确保服务的有效、经济和安全。为了履行职能，印度机场管理局可以对外出租机场相关设施，可以通过特许权协议转让机场的经营管理权。（二）管理机场截至2 0 2 1 年3 月3 1 日，A A I 管理机场1 3 6个（在运营机场1 1 0 个），其中，国际机场2 4 个，国内机场8 1 个，海关机场1 0 个，国防机场的民用飞地2 1 个。A A I 的合资机场共有德里国际机场、孟买国际机场、海德拉巴国际机场等5 家。以德里国际机场为例，2 0 0 6 年A A I 与德里国际机场私人有限公司签订特许权协议，协议期限3 0 年。此外，2 0 2 0-2 0 2 1 年，A A I 以政府和社会资本合作模式向出价最高的投标人阿达尼企业有限公司转让了6 家机场的经营管理权，这6 家机场是阿默达巴德、斋浦尔、勒克瑙、古瓦哈提、特里凡特琅、芒格洛尔，租赁期限5 0 年。（三）经营情况A A I 是印度政府1 0 0%控股的法定公司，是印度唯一的空中交通管理服务提供者。2 0 2 0-2 0 2 1 财年末，A A I 资产总计3 5 3 5亿印度卢布（约合人民币2 9 5 亿元），负债合计2 2 4 8 亿印度卢布（约合人民币1 8 7 亿元），所有者权益1 2 8 7 亿印度卢布（约合人民币1 0 7 亿元），资产负债率6 4%。2 0 1 8-2 0 1 9 财年，新冠肺炎疫情尚未发生，A A I 管理机场的飞机起降2 6 0.6 万架次、旅客运输量3.4 5 亿人次，总收入1 4 1 3 亿印度卢布（约合人民币1 1 8 亿元），利润总额3 6 8亿印度卢布（约合人民币3 1 亿元），净利润2 2 7 亿印度卢布（约合人民币1 9 亿元）。2 0 2 0-2 0 2 1 财年，受新冠肺炎疫情影响，A A I 管理机场的飞机起降架次、旅客运输量分别同比下降5 4%、6 6%，总收入4 8 7 亿印度卢布（约合人民币4 1 亿元），同比下降6 2%，利润总额-2 7 7 亿印度卢布（约合人民币-2 3 亿元），净利润-1 9 6 亿印度卢布（约合人民币-1 6 亿元），为成立以来首次亏损。印度机场经济监管局的主要职能根据2 0 0 8 年印度机场经济监管局法案（含2 0 1 9、2 0 2 1 年修订法案）和2 0 2 0-2 0 2 1 财年报告，印度机场经济监管局对主要机场的主要职能有以下四项：一是确定航空性服务收费标准；二是确定主要机场的开发费金额；三是确定旅客服务费金额；四是监控设定的性能标准。根据2 0 0 8 年印度机场经济监管局法案，法案适用的航空性服务共有以下七项：一是空中交通管理的导航、监视和支持性通信；二是飞机在机场的降落、保存或停场，以及任何其他与飞机在机场运行相关的地面设施服务；三是机场的地面安全服务；55域外实践空 运 商 务N o.4 5 3 2 0 2 3.2四是飞机、旅客和货物相关的机场地面服务；五是机场的货物设施；六是机场的飞机燃油供应；七是经过中央政府书面意见，监管局确定的机场利益相关者的收费。印度机场经济监管局的政策体系根据印度机场经济监管局官网披露的信息，印度机场经济监管局履行机场经济监管职能的法律和规章规则等政策大概分为七类，即法案（A c t s）、规则（R u l e s）、规章（R e g u l a t i o n s）、指南（Gu i d e l i n e s）、指示（D i r e c t i o n s）、指令（O r d e r s）、咨询文件（C o n s u l t a t i o n P a p e r s）。（一）法案法案（A c t s）是国家层面的法律。主要法案有2 0 0 8 年印度机场经济监管局法案，以及2 0 1 9、2 0 2 1 年修订法案，相关法案是1 9 3 4 年航空器法案1 9 9 4 年印度机场管理局法案。（二）规则根据法案，印度民航部为印度机场经济监管局制定了若干规则（R u l e s），主要规定了该机构的岗位编制数量、人员薪酬标准和招募条件，以及该机构的年度会计报表、预算和年度报告规则等。（三）规章根据法案，印度机场经济监管局制定了2 0 1 2 年机机场经济监管局（商业活动）规章，主要规定了会议规则。（四）指南根据法案，印度机场经济监管局制定了2 0 1 1 年机场运营人收费指南、2 0 1 1 年货运设施、地面服务和航油供应服务收费指南，详细规定了主要机场的机场运营人的各类服务收费标准的具体条款和条件。（五）指示截至2 0 2 2 年1 2 月3 1 日，印度机场经济监管局官网公布了共计1 1 个指示，发布日期自2 0 1 0 年8 月至2 0 1 9 年3 月，规定了主要机场为飞机提供货运设施、地面服务和燃料供应服务的经济性管制理念和方法，规定了机场运营人的经济性管制理念和方法、主要机场的独立服务供应商向机场运营人支付许可费的金额上限、机场资产的使用寿命、主要机场的机场运营人在各种情况下获得土地成本的合理收益率。（六）指令指令（Or d e r s）是印度机场经济监管局实施机场经济监管的使用最频繁、数量最多、最具体的一类政策文件。根据2 0 2 0-2 0 2 1 年机场经济监管局年度报告，2 0 2 0 年4 月1 日至2 0 2 1 年3 月3 1 日，印度机场经济监管局共计发布了6 8 个指令。（七）咨询文件咨询文件（C o n s u l t a t i o n P a p e r s）被印度机场经济监管局用于向利益相关者就某项政策征求意见和建议，以便制定或完善相应的监管政策、收费标准。例如，2 0 2 2 年1 1 月3 日，印度机场经济监管局发布N o.1 1/2 0 2 2-2 3 号咨询文件，就机场服务供应商B i r d Wo r l d w i d e F l i g h t S e r v i c e s 在科钦国际机场提供地面服务的第三个控制期（2 0 2 1-2 0 2 2 财年至2 0 2 5-2 0 2 6 财年）的收费标准向利益相关者征求意见或建议。确定航空性服务收费标准的主要做法综合上述法案、指南、指示、指令等，印度机场经济监管局确定航空性服务收费标准时，应当考虑提升机场设施需要的资本支出、合理的投资回报和机场维持提升运营效率及经56域外实践空运商务N o.4 5 3 2 0 2 3.2机场经济监管局规定了主要机场的机场运营人在各种情况下获得土地成本的合理收益率，该合理收益率用于指导确定机场运营人的收费标准。在机场运营人免费获得土地的情况下，不得为土地成本设置收益率。土地成本收益率仅限于航空性活动使用土地。在机场运营人购买获得土地的情况下，土地成本的合理收益率以实际贷款利率或印度国家银行（S B I）基础利率的较低者加上2%来确定。（五）主要机场运营人的许可费金额上限2 0 1 8 年，机 场 经 济 监 管 局 发 布 的N o.0 1/2 0 1 8-1 9 号指示中提到，机场经济监管局检查主要机场的独立服务供应商提交的跨年收费建议（MY T P s）时发现有些机场运营人收取的许可费过高，认为这会影响独立服务供应商的服务和发展，影响市场竞争，导致最终用户成本负担过高从而限制行业发展。因此，文件规定了主要机场的独立服务供应商向机场运营人支付许可费的金额上限：1.飞机加注燃油服务，许可费金额上限是管制总收入的5%；2.货物、地面服务和其他服务（包括燃油传输），许可费金额上限是管制总收入的3 0%。（六）主要机场运营人的合理收益率机场经济监管局通过收费指令规定了主要机场的机场运营人在每个控制周期的合理收益率（F R o R）。以果阿国际机场为例，在第三个控制周期（2 0 2 1 年4 月1 日-2 0 2 6 年3 月3 1 日），机场经济监管局规定机场运营人的航空性收费的合理收益率是1 2.5 2%。印度机场经济性管制政策的特点总结综上所述，印度机场经济性管制政策的特点总结如下：济性的成本，还应当考虑非航空性服务收入和中央政府提供的优惠，主要做法如下：（一）收费标准的控制周期航空性服务收费标准的控制周期是五年，其间的每一年称为收费年度，第一个控制周期自2 0 1 1 年4 月1 日开始。机场经济监管局应当每五年确定一次收费标准，必要时可以在五年期间内进行调整。（二）预估最大允许收益预估最大允许收益是每一个收费年度每名旅客允许的预估最大收益。机场经济监管局在2 0 1 1 年机场运营人收费指南中规定了非常具体和完整的预估和实际最大允许收益的计算公式和要求。（三）收费指令收费指令（T a r i f f O r d e r）被机场经济监管局用来明确规定受监管机场运营人、独立服务供应商（I S P）各收费项目的收费标准及要求，并且对于机场运营人还有“旅客预估最大允许收益”的限制。收费指令具体到某个机场运营人或独立服务供应商，收费标准具体到某个收费项目，带有具体的时效期间和条件，收费标准是最高上限，不含政府税费，不允许收取其他费用。收费项目类别包括航空性收费、地面服务、货运、燃油、燃油通过费、发展费等，各类收费项目细分到具体收费项目，例如，燃油细分为燃油基础设施、飞机加油、飞机抽油、飞机抽油再加油等。通常，机场运营人、独立服务供应商向机场经济监管局提交为期五年的多年期收费提案，就其收费项目及标准提出建议，机场经济监管局综合考虑收费提案和利益相关者意见后做出决定，向机场运营人、独立服务供应商发布要求其遵照执行的收费指令。（四）主要机场运营人获得土地成本的合理收益率57域外实践空 运 商 务N o.4 5 3 2 0 2 3.2服务项目和经营期间。同等规模主要机场在同一期间的收费政策是独立的，不同机场和企业的收费标准和收益率等存在差异。同一家企业在相同期间内提供的相同服务项目，不同机场的收费政策也是独立的。航空性服务收费政策每五年确定一次，必要时视情调整。（四）机场经济性管制政策充分考虑相关者利益，政策制定的过程和结果透明印度机场经济监管局制定或调整政策时，不仅以咨询文件方式向利益相关者征求意见和建议，还会通过公告公示，在具体收费指令中正式列出利益相关者的意见和建议，以及政策制定者的考虑和回应，列出被监管企业的实际经营数据和用于制定收费标准的预测经营数据。印度机场经济监管局的咨询文件、收费指令等政策文件均在其官网公开披露。（五）机场经济性管制政策整体上抑制垄断、鼓励竞争和保护最终用户利益机场收费政策通过设定旅客最大允许收益、合理收益率等硬性量化指标，以及定期调整、沟通利益相关者和信息公开等措施，有效地抑制了机场运营人先天的、容易滥用的市场垄断地位，通过设定机场运营人的许可费金额上限鼓励独立供应商参与市场竞争。抑制垄断、鼓励竞争的相关政策，直接或间接保护了航空公司、旅客和货主等最终用户的利益。印度机场经济性管制政策在较大程度上体现了国际民航组织倡导的成本相关性、透明度、与用户协商等关键收费原则，以及建立独立经济监督实体的建议，值得借鉴。（一）机场经营与机场管制分离印度机场管理局负责机场的经营管理，印度机场经济监管局负责机场的经济性管制，前者是民航部的附属机构，后者是民航部的自治机构，两个机构是相对独立的、分离的，在一定程度上解决了机场管理的利益冲突问题。（二）机场经济性管制政策位阶分明、体系完整印度机场经济性管制政策包括国家层面的法案、民航部的若干规则，以及印度机场经济监管局制定的规章、指南、指示、指令等，国家、行业主管部门和监管机构三个层次的政策位阶分明，政策逻辑关系相对清晰，政策文件比较正式，政策体系比较完整。（三）机场收费政策因地制宜、定期调整、视情调整印度机场经济监管局主要以收费指令方式发布的航空性服务收费、开发费和旅客服务费等机场收费政策，具体到机场、企业、资料图片