我国执行权配置的路径研究_杨欣茹.pdf

2023年第22卷 第3期产业与科技论坛2023（22）3Industrial&Science Tribune我国执行权配置的路径研究杨欣茹徐海林吕雨珊【内容摘要】目前执行难、执行乱的问题仍然是困扰我国执行工作的一大阻碍，其中执行权配置的不足更是导致执行问题难以解决的根源之一。所以在当前审执分离的模式下不断优化执行权配置，从中厘清我国现存执行权配置模式的不足和优化配置模式的必要性，进一步提出“深化内分，适当外分”的执行模式方案成了推动我国司法执行的重中之重，以实现对执行权的有效利用与监督。【关键词】执行权;权力配置;审执分离;体制改革【基金项目】本文为 2020 年度国家级大学生研究性学习和创新性实验计划项目“破除公平正义的最后一道藩篱 法院执行难的成因及对策”(编号:202011534019)研究成果。【作者单位】杨欣茹，徐海林，吕雨珊;湖南警察学院纵观我国司法体制改革，经历了从审执合一到审执分离，现阶段我国司法体制改革基本是以“审执分离”为核心来展开对民事执行权重构1。从近十年改革效果上看，执行权配置从执行庭到执行局，在一定程度上已经起到分权制衡与协作的作用，改革方向也基本正确，但所摸索的权力配置模式却未有效解决目前执行难题。现阶段执行局内部执行裁决权和执行实施权分离配置模式并未能真正实现权力之间的分工与互动，想通过分权制衡的思想实现权力监督与协作，但却面临着民事执行权定位不清晰、配置不科学等问题，导致执行体制改革举步维艰。执行权如何定位?又如何合理配置执行权?只有拨开迷雾探索执行权本身，才能使司法改革渐行渐明。基于此，以执行权性质为切入点，立足于我国国情与司法实践现状，并通过分析域外执行权配置模式和执行优点，结合我国现存模式弊端，提出“深化内分、适当外分”执行模式，以期用相对较小的改革成本实现真正审执分离，达到审判与执行双管齐下促进执行难、执行乱、效率低、人手不足等司法顽疾解决的效果，最终实现司法权威与司法公正。一、执行权的理论基础(一)执行权的性质及构成。遵循当前我国司法改革的进程，找到执行权分离改革的合理途径需要以执行权的合理配置为根本依据，分析执行权的性质，进一步优化执行权配置模式，深化审执分离改革。执行权是指执行机关强制义务人履行法律文书确定义务的一种国家公权力。对于执行权的性质目前存在着不同的学说，分为行政权说、司法权说、复合权说。行政权说认为执行权归属于行政权，在司法实践中表现为执行性、强制性、法律性等特点;司法权说认为执行权是一种具有司法性质的权力，其附属于审判权来发挥司法作用2;复合权说认为执行权包含司法权和行政权的职能，是通过折中的方式将两种权力有机融合在一起的完整独立的权力。我们认为复合权说更符合现在我国各地人民法院的执行模式，一方面主动强制被执行人履行执行义务来发挥其行政性，另一方面按照相关执行法律规定推动执行工作的实施也体现出了其司法性。执行权可分为执行裁决权和执行实施权。执行裁决权是指法院在执行工作中依法审查执行当事人和第三人的申请三、结语通过对业主大会决议僵局现象研究，无论是参与率不达标还是通过率不达标，破局的关键都在于对业主未参与投票的认定。根据民法典的意思表示规则，业主“已收到通知但未参与表决的”可以根据交易习惯或事先约定而进行科学的认定，从而破解业主大会决议参与率不足或表决率通过率不足的难题，从而促成业主大会形成有效决议。【参考文献】1 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中华人民共和国法院组织法，前者明确规定由法院行使执行权，后者则进一步规定了由法院执行员实施执行权，实现了短暂的执行分立3。经过短暂的执行分立的时期后，在改革开放前，由于我国社会体制在此期间经历了重大变化和改革，我国法制建设的进程停滞不前，执行案件的减少、司法工作人员的大量裁减，使执行权由法院行使，形成审执合一的司法模式。1978 年改革开放以后，改革开放政策的实行进一步明确了依法治国是我国法治建设的基本原则，法院的执行工作也逐渐增多，此时承担了法院繁重的审判工作的法官已无暇顾及执行工作的实行。于是我国开始针对审执合一的模式进行改革，重新将执行权从法院法官的手中分离出来，在法院内部设立执行庭专门负责执行工作并在全国各地推行。在立法上，1982 民事诉讼法 第一次将法院执行制度单独汇入总编与审判程序并列，逐步实现审执分立。而当时执行法律法规方面的不够完善导致审判执行程序上的混同，执行庭的设立也只促成审执工作的初步分立并未推动其完全分离。到了 21 世纪，我国的法治建设不断向前发展，执行工作也产生了极大的变化，在为初步实现审执分离设立了执行局后，又在执行局内部分设综合管理部门、执行裁判部门及执行实施部门，但是执行权的内分并不能代表审执的完全分离，为进一步深化审执分离就必须推动执行权配置的改革。二、执行难现状一个案件从起诉到审判，通常是经历了多方博弈之后才走到强制执行这一步。但是强制执行无论是对于申请执行人还是执行员，都是一场真枪实弹的博弈。纵观我国执行历史，随着政治、经济、文化、科技的发展，强制执行经历了从审执合一到审执分离、从鲜少的法律法规到不断完善的法律文件、从单轨的线下执行模式到不断发展的多元化线上线下查人找物新模式，这为这场博弈增加了筹码，提高了强制执行成功的可能性。然而，一件事物有向阳的一面也必然伴随着阴影的一面。由于被执行人财产藏匿手段的多样化、查封财物变现难、执行案件激增、执行力量短缺、执行相关的法律和配套制度的不足以及社会信用的缺失等，强制执行案件少有顺利结束的。为解决执行难问题，2016 年 3 月，最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”4。据统计，2016 年至 2018 年 9 月，全国法院共受理执行案件 1884.0 万件，同比增长 105%，执结1693.8 万件，同比增长 120%，执行到位金额 4.07 万亿元，同比增长 76%5，执行情况向好发展。虽然基本解决执行难问题取得了阶段性胜利，但由于各地情况差异大，执行难问题在很多地区仍未得到较好地解决。据调研，长沙某法院从 2018 到 2020 年 11 月，收受执行案件 2,000 件左右增加到 7,200 件，终本率从 12%增加到40%，实际到位率从 39%降低到 21%，执行压力依然很大。2019 年 6 月 11 日，最高人民法院发布 人民法院执行工作纲要(2019 2023)，最高法院执行局局长孟祥表示，最高法将继续深化执行改革，加快推进审判权和执行权相分离体制改革试点4。以执行管理体制改革辐射整个执行工作，从制度上切实解决执行难的问题。目前主要是采取两种审执内分的改革模式:一是市(地)中级人民法院对区(县)人民法院执行机构垂直领导;二是区(县)人民法院执行机构接受本级人民法院和中级人民法院执行机构双重领导，在执行业务上以上级执行机构领导为主4。以审执分离深化内分的试点地区 广西壮族自治区为例，他们通过单独成立执行裁判庭，行使执行裁判权;执行局则只行使执行实施权，并实现执行实施队伍警务化。2020 上半年，广西壮族自治区高院共受理各类案件 437,970 件，审、执结 292,959 件，同比分别上升7.71%、16.58%，其中，新收 377,313 件，同比上升 12.28%;结案率 66.89%，同比增长 5.09 个百分点。全区法院法官人均结案67.3 件，同比增加9.6 件6，审执分离效果明显;由此可见，审执分离深化内分是大趋势所在，不但进一步厘清了审判权和执行权的界限，同时实现了审判权实施者的高度中立，还提升了执行效率及执行水平，有效提高了司法公信力。但是目前只有部分地区试点实施，最高人民法院还需总结各地试点经验，进一步建设，在完成顶层设计后，再推进审执分离在全国各地的实施。基于此在审执分离改革的道路上我们还需不断探索，加以完善，建设成具有中国特色社会主义的执行制度和执行模式。三、国外执行权配置模式由于各国国情、政治制度、法治水平等各方面的不同，使得执行权配置模式有所差异，但执行权的权能分离是域外共性。各国普遍认为，裁判权与实施权是执行权的基本构成要素。两大法系国家都将裁判权归属于法院，这一点毫无争议，但在实施权的配置上却有所差异，英美法系主要是将执行实施权从法院剥离交由行政机关负责的行政主导型模式，而大陆法系以执行实施权是否由多个机关分享为标准分为混合双轨型和一元法院执行型两种模式。(一)英美行政主导型。英美行政主导型是指执行实施权本质上由行政机关享有，即由法院外设从属于行政机关的执行官享有执行实施权。采取这种执行形式的国家大多属于英美法系，如美国、英国、澳大利亚等。在这种模式下，法院的职能仅负责审判不参与具体的执行，在完成纠纷中的实体权利争议之后，向执行机关发出执行令状作为执行依据，行政机关派出执行官负责执行，这时执行官的角色相当于申232023年第22卷 第3期产业与科技论坛2023（22）3Industrial&Science Tribune请执行人的委托代理人，向其提出执行建议，并在执行完成后向法院反馈执行情况。英美行政主导型执行模式的特点主要为将执行权外分，独立于法院审判权，实现司法的中立性以及消极性。(二)德日混合双轨型。混合双轨制是指执行实施权由多个独立机构分享。采取这种方式的国家有德国、日本。德国、日本设立执行官制度，将具有独立性的执行官工作地点设于地方法院内部，二者并非隶属关系，执行官与法院各司其职、相互协作7。根据案件的复杂程度确定两者的执行范围，执行官主要负责债务人动产的扣押查封拍卖、执行物的交付以及法律文书的送达，即简单无争议的案件，当然在执行行为可能涉及公民基本权利时可以申请法院的介入，如向法院申请搜查令。在上述范围内的执行案件当事人可以选择直接向执行官申请执行，其它复杂有争议的案件由法官处理之后交由司法辅助官执行。在这种二元执行体系中，法院中的法官和司法辅助官分别行使执行裁判权与实施权，附设于法院具有独立性的执行官享有部分实施权8。(三)一元法院执行型。一元法院执行型是指执行实施权由一个机关行使(通常为法院)，具体包括法官执行模式、专门法院执行模式。在法官执行模式中，执行员不具有独立性，由法官裁决争议性事项、发布命令并且对执行员或执达员的执行行为进行指示与监督，两者本质是隶属关系。实行这种执行模式的有意大利、西班牙和我国台湾地区等。我国台湾地方法院内部设立执行处，配置执行法官和司法辅助人员，此种情况本质上是执行权深化内分。具体表现在办理执行案件的过程中执行法官可以直接实施强制措施，同时也可以指挥司法辅助人员执行，司法辅助人员的执行依据来自法官的授权。其特点为司法辅助人员不具有独立性，其行为受到法官的控制与监督。而另一种单一的法院执行模式则是将执行权完全外分，即设立专门的执行法院，采取这种模式的典型国家是冰岛。(四)国外执行工作的优点。各国执行权配置各有差异，但是都强调了执行权能的分离。在英美行政主导型模式中，法院保留执行裁判权，执行措施的具体实施由隶属于行政机关的执行官和社会化执行员负责，这种模式虽未专设执行机关但将实施权整体从法院内部分离，实现裁判权与实施权的完全分离。而德日混合双轨型则虽未将实施权彻底分离出法院，但设立具有独立的执行官与法院分享执行实施权。无论是何种配置，执行裁判权归属于法院，并且法院可以监督执行行为，在有效提高执行效率的同时实现权力制衡与协作。域外根据不同的执行标的物或者执行案件复杂程度，进行明确的执行权限范围划分。比如在德日混合双轨模式中，对于简单的事务性执行行为由执行官负责，复杂涉及法律问题的执行案件由法院负责。执行官的职能包括受理债权人申请执行的事务以及协助法院执行的事务。执行官直接接受当事人申请的执行范围由法律明确规定，主要包括动产执行、交付执行，在范围内实施的执行行为具有自主性不受法院干涉。此种模式法院与执行官分工明确，相互协作，将简单无争议的执行实施权赋予执行官，保证了法院从纯粹的事务性执行行为中抽离出来。同时，由于两者权限的分工，一方面避免执行权过分集中;另一方面，提高了执行工作的效率。在域外执行工作中更加强调当事人的参与。域外在处理申请金钱执行案件时，需要债权人提供财产线索才能启动执行程序且当事人参与执行工作，执行人员充分听取债权人意见。比如德国执行官制度，执行官与申请执行人之间的关系类似于委托关系，债权人从某种程度上参与执行工作。同样在法国，债权人对执行程序的启动以及执行措施的采用处于主导地位，虽然不能亲自去实施执行行为，但可以委托授权独立于法院执达员对债务人实施其选择的强制措施。且从实践经验上看，当事人参与度高认同感高，相应的执行结果也容易被接受。无论是混合立法还是单行立法，域外对于执行方面的法律规定相对完善。法国、日本、奥地利采取单独立法的方式，而德国直接将涉及执行内容的 200 多条条文写入民事诉讼法中，这两种方式都对执行行为的规范和指导举足轻重，使得执行工作有法可依、可操作性强。反观我国民事诉讼法中关于执行程序的条文仅仅 35 条，司法解释的分散性、不统一性，根本不能满足实践的需要。完善我国执行法律体系是支持我国执行工作的必经之路。执行工作直接涉及当事人民事权利的限制与剥夺，因此执行人员必须具备深厚的法律素养以及丰富的社会经验，才能确保做出正确的执行措施。域外对于执行法官、执行人员的任职资质要求比较高，例如法国的执行法官由资深法官担任，执行官需要获得法学硕士以上的学历，并在两年的实务教育中考试合格9。德国的执行官尽管权限小但也需要经过 2 3 年的专业培训才能担任。我国台湾地区要求执行法官拥有一定的审判经验并且择优担任。结合各国执行情况可以看出专业化的执行队伍是提高执行质效的重要举措。四、执行模式的弊端及完善建议(一)现存执行模式的弊端。近年来，我国各地展开了执行权配置改革的试点，也取得了一定的成果，但是现存的执行模式还不足以解决执行乱的现象，分别在立法、执行权分工以及相应的监督程序仍存在缺陷。我国现存执行模式最突出的问题是强制执行立法不够完善。尽管近年来最高法院为了解决执行难问题，出台了一系列的司法解释与法律文件来推动法院的执行工作改革以优化执行权配置，但由于强制执行法 迟迟未出台，导致执行权的配置得不到立法上的有效确认，实践中表现为程序上执行体系的不够完善、执行人员的执行行为不够规范、当事人的合法权益得不到保障。另一方面，因为缺乏明确、完整的执行程序规范，实践中存在许多的违法执行、执行乱的现象，因此想要解决执行难问题和消除执行乱现象，完善执行模式，都急需出台一部 强制执行法 予以规范解决。从当前我国“推动审执分离，深化内分”的整体改革方向来看，仍存在执行权分配不明的弊端，执行裁判权与执行实施权的分权形式在某些方面分离不够彻底，并未能有效治理执行乱的现象。即使目前设立了执行局，将执行裁判权和执行实施权在其内部分离，但这两种分权力归属于同一机构并未完全分离，使得法院内部权力制约机制难以发挥作用。同时，整个案件的执行权往往呈现出“一人承包”的局面，在这33产业与科技论坛2023年第22卷 第3期Industrial&Science Tribune2023（22）3种得不到监督制约的情况下极易导致司法腐败的发生。所以想要有效规避司法腐败、防止权力寻租，必须深化内分改革，其首要步骤就是将执行实施权和执行裁判权真正分离开来，来维护司法的公正性与公平性。从当前我国执行监督制度来看，对执行权的监督主要分为内部监督和外部监督，但在实际执行过程中其相应的监督体制并不完善。内部监督主要指执行局内部所设的综合管理部门和上级法院的监督，因这种内部监督是在法院内部的各部门、人员之间行使，致使监督多流于形式，且这种机制和方法实际上是简单地将监督性权力与事务性权力切分开来，具有监督不到位和监督内容不完整的问题。而对于执行权的外部监督，主要为检察院行使抗诉权和提出检察建议来监督同级法院的诉讼活动，但这种监督方式往往表现出监督方式、范围的局限性和监督时机的滞后性的特点，造成检察院对于法院执行工作的监督大都只停留在不够完备的法律规定上。所以目前我国需要通过加强信息化监督平台建设、完善执行监督机制，将公权力置于严密的监督之下，来推动构建系统完备、科学规范的制度体系10。(二)执行模式的完善建议。随着网络信息时代的到来和当事人维权意识的加强，执行难度进一步加深，审执简单内分的执行权配置模式实施多年，未从根本上解决执行难题，难以满足人们的执行需求，所以在法治建设不断完善的社会背景下，需进一步深化审执分离改革，推动执行权配置不断优化。最高人民法院自 2015 年以来，在北京、上海、四川、河北唐山等多地进行审执分离深化内分的改革试点，积累了宝贵的经验，并开展执行相关课题研究，经过深入调研，课题组认为“深化内分、适当外分”应当是我国审判权和执行权相分离的体制改革的最优模式11。基于我国地域广大，各地情况大相径庭的特点，在结合了审执分离内分试点工作的经验和德国、日本执行模式的优点之后，我们也认为执行权配置最好的方式就是内外分权，即深化内分，适当外分。该模式从性质来说属于折中的复合权说，因为执行权本就兼具有司法性和行政性的属性，将其分为执行裁判权与执行实施权，并配置于不同的机关行使，能更加明确审执权利界限，使审判权和执行权相独立。同时适当外分，既能规避内分效果微小的不足之处，细化完善我国的执行体制，又能规避彻底外分的巨大改革成本。如此内外分权，双管齐下，也符合此次执行改革的深入切实解决执行难问题的目的。以下是具体的执行权配置。1 设立执行裁判庭运用执行裁判权。各级人民法院均将原执行局中的执行裁判庭独立分离出来，与民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭相平行。专门受理执行案件的实质审查工作，如案外人异议之诉、执行许可之诉、分配方案之诉、代位析产之诉、执行异议、执行复议;并且与执行局相互监督。执行裁判庭模式与各审判庭一致，但法官还是由原来的执裁局的法官担任，并吸收未能入额的司法人员，整合裁判庭力量，保证审判的中立性和公正性。2 执行局采用垂直统一管理制度，运用执行实施权。即执行裁判权从执行局分离后，执行局只是具有行政性质的执行实施机关，主要负责强制执行案件的形式审查和具体财产性质的执行。由最高人民法院垂直管理，高级、中级人民法院设执行局，基层人民法院设执行分局，执行局及分局以执行团队的方式行使执行实施权，执行团队包括执行法官、法官助理、书记员和司法警察，由执行法官负责执行团队的主导工作。该制度统一领导、统一管理、统一协调，既可以集中力量解决重大、疑难的执行案件，又可以分散处理各区域的简单执行案件。3 在各基层人民法院内附设执行官机构，分享执行局的执行实施权，与基层人民法院不存在职权隶属关系，但是受基层人民法院监督。执行官内人员为经过专业执行工作培训之后的司法工作人员担任。执行官主要负责执行事实清楚、权利义务关系明确的、小额标的、执行难度小的执行案件，符合此类执行要求的当事人可以拿有效的强制执行判决书直接向执行官申请执行相关案件。此种模式下，能够有效降低法院执行压力，节约法院资源和成本，也更加方便当事人行使自己的权利。五、结语根据我国近年来解决执行难问题的方针来看，执行权配置改革在其中的地位不可谓之不高。但执行权配置是一个复杂庞大的工程，在进行了对执行权性质、构成、历史沿革分析之后，我们认为我国执行权配置改革必须立足于中国强制执行的土壤之下得以进行，因而本文主要是结合当今中国执行难现状以及审执分离深化内分试点工作成效，对比借鉴域外执行权配置的优点，从而提出内外分权执行权配置改革建议。我们相信，随着我国司法体系的不断完善、国家越发重视执行问题及法律各界人士对于强制执行的不断研究，我国必能走出一条符合我国国情的具有中国特色社会主义特点的执行改革之路。【参考文献】1 马登科 民事执行的现代转型与制度创新 以威慑机制和人权保障的冲突与融合为背景M 厦门:厦门大学出版社，2014 2 邱丹，李昙静 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