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行政职权滥用产生的原因及对策研究

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行政职权滥用产生的原因及对策研究
摘要
当前在各种社会腐败行为中, 行政权力腐败数量最多、 程度最重、 危害最大。就中国情况而言, 行政部门规模庞大、 机构繁杂、 行业多样, 公务人员素质偏低、 良莠不齐, 易于发生权力腐败。因此, 研究行政权力腐败的根源与治理对策势在必行。针对论文的特点, 本文理论联系实际, 采用案例分析法和比较分析法进行研究。
首先, 提出当前行政权力腐败的特征, 介绍行政权力腐败的相关概念, 说明其表现形式和危害, 并从经济、 政治、 社会文化历史以及行政权力腐败者的心理等角度来研究行政权力腐败产生的根源。
其次, 论述当前治理行政权力腐败的重要意义, ”和谐社会”的构建离不开对行政权力腐败的治理, 而治理行政权力腐败是构建社会主义和谐社会的前提和重要保证。经过借鉴西方国家针对腐败的立法和制度、 新加 坡的高薪养廉和监督机制以及香港特别行政区的廉政建设和管理机制, 结合经济、 政治渐进式改革的现状, 探求适合中国国情的治理行政权力腐败的路径。
最后, 从理论上为治理行政权力腐败提供依据, 并提出治理行政权力腐败的对策, 主要是经过权力制约机制、 法制约束机制、 社会监督机制、 民主行政机制及心理教育机制, 从而使得行政权力腐败的治理有一个好的 收效, 同时对治理行政权力腐败的前景进行展望。 关键词行政权力腐败; 经济体制; 政治体制; 心理基础: 权力制约。

一、 选题背景与研究意义
权力腐败是一个历史性、 全球性、 现实性的问题, 无论是在发达的工业化国家还是发展中国家, 无论是实行市场经济的国家还是实行计划经济的国家, 无论是具有长期民主传统的国家还是专制国家, 或是正向民主化过渡的国家, 都受到这个问题的困扰, 反腐败是一个国际社会普遍关注的问题, 各国采取了许多措施, 也为中国提供了一些可供借鉴的经验。权力腐败的主体是握有公共权力的官员, 权力腐败的根本就是以权谋私。反腐败的关键就是治理权力腐败, 克制以权谋私。腐败的程度与社会环境和条件密切相关。在社会环境稳定、 社会运行有序, 即利益分化不明显、 公共权力受到有效制约、 意识形态高度整合的历史发展时期, 腐败现象缺乏滋长的氛围和条件, 权力腐败就会处于低发状态。当社会处于变革或转型期, 各种腐败行为就会成倍滋生, 其根源在于利益整合低于利益分化、 利益冲突加剧以及利益导向动力系统的变型和失灵, 致使一些人价值观的扭曲和金钱崇拜的膨胀, 出现以权力换取财富和以财富换取权力的权钱交易。
从计划经济向市场经济过渡中出现的漏洞是行政权力腐败的经济根源。改革是一个旧体制和新体制此消彼长的渐进过程, 在这个过程中, 必然会经历两种体制并存、 两种体制都在发生作用又都不能有效地发挥作用的特殊阶段。新旧体制共存的局面, 既会产生一定的磨擦, 又会在管理上造成新的空隙, 使社会的经济和政治生活呈现一定程度的无序状态, 成为某些当权者利用权力追逐金钱的肥沃土壤, 大量行政权力腐败便由此而产生。行政权力腐败是社会机体的毒瘤, 是构建社会主义和谐社会的障碍。 研究行政权力腐败的本质、 发生机制和变化规律, 探索有效抑制行政权力腐败的途径、 手段和措施, 对建设和发展政治学、 行政学、 行政管理学等相关科学具有重要的学术价值。本论文沿着从实践到理论、 从理论再到实践的路径, 全面客观地揭示权力的本质和权力腐败的规律, 提出治理行政权力腐败的对策, 为深化中国行政改革、 加强廉政建设提供理论依据。
二、 中国行政权力腐败产生的根源
在全面深化改革开放的社会转型时期, 行政权力腐败是中国百姓最痛恨的社会现象, 也是国家力图根治的顽疾, 党的十六大报告指出: ”坚决反对和防止腐败, 是全党一项重大的政治任务。不坚决惩治腐败, 党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害, 党的执政地位就有丧失的危险, 党就有可能走向自我毁灭。”【l】但行政权力腐败并未因百姓的痛恨与国家的反腐决心及实施的有关措施而减少, 反而愈演愈烈。这说明行政权力腐败已经不是一种个别的、 偶然的现象, 而是一种带有普遍性的现象, 这是因为有相当一部分行政官员选择了经过腐败的方式来满足个人利益和需求, 有人称之为一种制度性或体制性腐败, 它表明现行的制度结构或制度安排存在重大的缺陷。邓小平同志早在1980年就在《党和国家领导制度的改革》深刻指出, ”制度好能够使坏人无法任意横行, 制度不好能够使好人无法充分做好事, 甚至会走向反面。”【2】本章理论联系实际, 分析导致行政权力腐败的政治、 经济、 文化和心理根源, 指出了中国转型时期行政权力腐败的体制性根源。
二、 行政权力腐败的经济根源
按照西方经济学的观点, 市场经济中的每一个人都是理性的”经济人”, 每一种社会的行为背后, 总是或明或暗隐藏着追求经济利益的动因, 物质利益是驱动人们行为的最初和最为直接的动机。当前, 中国正处于从传统的计划经济体制向以公有制为主体、 多种所有制并存的市场经济体制的转轨过程中, 还存在着资源短缺、 新旧体制的摩擦碰撞、 物质利益分配不公和不规则竞争, 还缺乏与市场经济相配套的规范化管理规则, 政企不分、 以政代企的经济管理模式尚未彻底消除, 政府在经济管理领域依然行使较大的投资、 调控等管制权力, 这就为某些政府官员利用制度上的缺陷大肆进行”寻租”提供了可能性。在商品经济社会, 金钱起着一般等价物的作用, 能够用来购买种种商品, 是财富的象征, 也是满足人们种种需要的媒介, 这使得它具有普遍而巨大的诱惑力。拥有公共权力的行政人员为了攫取金钱或财物, 满足自己的非分需要, 能够置人民的需要、 国家的法律于不顾, 钻国家法律法规不健全的空子, 利用行政权力作为”虚拟资本”插手经济领域活动, 与社会经济主体进行非法交易, 为自己和她人谋取利益, 从而导致以权谋私, 权钱交易发生、 扩散。
三、 经济体制缺陷导致腐败
”经济基础决定上层建筑。”【l】在廉政范畴内所谓的行政腐败, 基本属于上层建筑的范围。因此, 它必然有着一定的经济体制的根源, 而且这是较深层次的根源。马克思运用历史唯物主义的方法, 从资本主义生产方式入手, 来揭示资本主义社会贪污腐败的必然性。与马克思的揭示所不同的是, 中国现阶段的行政腐败发生在以公有制为主体的社会主义生产方式的条件下, 这种生产方式本是铲除腐败的经济基础, 而绝非滋生腐败的经济温床。实际上, 权力腐败又确确实实大量摆在我们面前。这是因为中国尚处于社会主义初级阶段, 生产力还相对低下, 社会主义经济基础尚不成熟, 现阶段经济体制缺陷滋生了行政权力腐败。
首先, 中国转型时期有效经济制度的不完善为产生行政权力腐败提供了机会。许多研究发展中国家腐败问题的国外学者指出。大量行政权力腐败现象是一种制度化问题。制度亿的过程本身是逐渐消除与经济增长和社会发展不相适应的原有制度, 建立新的与经济增长和社会发展相适应的制度。中国当前的经济体制既不是典型的计划型体制, 也不是典型的市场型体制, 而是一种过渡性经济体制。在经济体制转型期, 计划经济的体制虽然被打破, 但与社会主义市场经济相适应的一系列制度并没有完全建立或没有全部发生效用, 依然存在着制度不完善的严重闯题, 这样就为一部分行政官员利用制度的缺陷从事腐败活动创造了条件。具体表现在: (1】旧制度瓦解, 而新制度尚未健全, 在一定的时间内形成制度真空, 使非正常的行政干扰成为可能。改革初期, 经济体制改革是沿着放权让利这条主线 燕山大学管理学硕士论文逐步推进的。在国家对经济控制的权力减弱的同时, 地方各级行政机关的自主权相对增强, 但对下放权力的行使、 约束、 监督机制却没有及时地完善, 这种缺乏使用规则的权力很快便成为某些人谋取私利的有力工具。例如, 经济发展的初期, 由于生产资金、 生产资料、 原材料、 能源等稀缺资源相对匮乏, 部分是按计划经济体制配置的。由于利益主体的多元化, 就会在获取紧俏生产性资源或项目、 配额等计划控制指标方面展开竞争, 于是有一些人会千方百计地贿赂行政主管人员, 意志薄弱的行政官员就会搞权钱交易, 结果是谁先贿赂, 谁贿赂的金额大, 就会在竞争中占优势, 两相结合, 行政权力腐败便产生了。(2)新旧体制的并存, 为行政权力游走于两种体制间获取差价利益提供了可能。众所周知, 中国的经济体制改革
是采取的自上而下的渐进式的强制性制度变迁, 这种改革过程和方式一般采取先试点后推广, 先简单后复杂, 先局部后整体, 先经济后政治, 体制外改革和体制内改革并举的策略, 由此造成一定时期内双重体制并存。一方面旧的体制所要求的各种规则和势力由于惯性而不能及时退出; 另一方面新的体制所必要的权力管理和监督没能迅速建立, 而且改革过程中的许多措施具有过渡性, 其本身存在明显的缺陷和不足, 在破立的过程中, 新旧两种体制不可避免的发生摩擦和碰撞, 有时甚至出现某种空隙和无序状态, 这为行政权力腐败的滋生留下了时空条件。从80年代商品价格的”双轨制”到90年代的要素价格的”双轨制”, 对资源的计划配置和市场配置的同时存在, 计划价与市场价之间存在着明显的差价, 只要能用计划价获得资源, 不费吹灰之力, 一转手就能够在市场上获得高额利润。掌握计划配置权的是各级行政官员。这样, 贿赂行政官员以获取计划物资, 或者在获得好处后把所得的利润分一部分给掌握权力的政府官员就是一种保证双方都能获利的好方法。90年代以来, 商品的价格双轨制虽已破除, 但资金、 房地产、 土地等要素市场依然存在着双轨制, 这种双轨制在某种程度 上为腐败提供的空间更大。(3)缺乏与市场经济相配套的规范化管理规则和严格规范的管理制度, 为行政权力腐败留下了空子。先有市场, 后有市场规则, 先引进国外市场经济, 却没有引进国外与市场经济相配套的法律法规, 这是中国转型期市场经济体制下的一种特殊表现形式, 而且在改革和发展的过程中一部分人存在着重改革, 轻规范; 重发展, 轻管理的思想观念。在改革措施出台的同时, 对可能出现的问题估计不足, 重视不够, 没有作出相应的纪律规范和实施严格的监管, 未做到防患于未然, 以致问题不断发生, 纠而复生。比如在财务管理和资金管理方面, 漏洞很多, 最明显的就是预算外资金问题, 相当一部分预算外资金被挪用和用于各种各样的”应酬”, 成为腐败的资金源头之一。(4)各项改革措施的不配套, 也会给行政权力腐败滋生留下空隙。改革是一项配套工程, 各个领域的体制、 制度间存在着紧密的联系。一项改革措施出台, 必须由许多的配套措施来保证, 如果配套措施或相关领域的改革未能跟上, 不但会使该项改革大打 折扣, 不能取得预期效果, 而且其间的裂隙会给腐败以可乘之机。如正在进行的产权制度、 财政制度、 金融制度及政府职能的转变, 依然存在着不少问题。在这种体制下, 各经济主体在利益的驱动下, 为了获得短缺资源和一些项目的审批权, 就会向行政官员行贿。这样, 转型期中的这种过渡型经济管理体制就会产生行政权力与物质利益的非法交易, 行政权力腐败就难以避免。
其次, 新旧体制交替过程中多种经济成分不规则竞争加剧了行政权力腐败现象的滋生。为了解决社会主义初级阶段人民群众日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾, 中国在所有制结构中确立了以公有制为主体, 多种经济成分共同发展的方针, 在积极促进国有经济和集体经济发展的同时, 个体、 私营、 外资经济也得到迅速发展。经济结构的变革导致了阶级阶层结构的分化, 产生了不同的利益群体, 从而使得利益格局由一元化向多元化转变, 出现了一些新的社会阶层, 如个体工商业者阶层、 私营企业主阶层、 企业管理者阶层。阶级阶层结构的变化使中国原先那种统一的、 凝固的利益格局被打破, 不同的社会阶层和群体都成为不同的利益主体, 都各自有其特殊的利益, 其相对独立性将日趋强化和合法化, 这无疑增加了利益群体问的矛盾和冲突。竞争是市场经济的主要特征, 按照市场经济的公平原则, 各种利益群体间的矛盾和冲突只能经过竞争来解决, 然而在中国新旧体制交换之际, 由于市场机制很不成熟, 在市场经 济中发展起来的个体、 私营、 ”三资企业”和乡镇企业, 其发展之道有时经过请客送礼、 搞回扣甚至直接受贿的灵活经营手段打通的。在这种情况下, 国有企业再像过去市场经济时那样等、 靠、 要是不灵了。因此转换经营机制后, 为了在竞争中获得有利条件, 也千方百计拉拢、 腐蚀国家公职人员, 从而诱发部分国家行政人员利用手中的权力, 搞钱权交易, 走上腐败犯罪道路。
再次, 转型期中所有制结构和分配制度重大变革是转型时期行政权力腐败现象大量存在的诱发因素。行政权力腐败现象作为一种政治现象之因此滋生蔓延, 归根结底要从经济基础与生产关系的变革中, 特别要从所有制结构和分配制度重大变革中寻找原因。改革开放前, 中国在社会阶层方面实行一种事实上的等级身份制, 全社会基本上分为国家干部、 普通工人、 农民三个等级, 作为国家干部中的国家行政工作人员, 无疑处于这个等级金字塔的顶部。这种优势不但仅表现为她们有着优厚的工资待遇, 较好的劳动、 住房条件和完善的医疗保障, 还表现为各种特殊的福利待遇, 是社会上其它阶层的人很少有机会获得的。随着经济体制改革的推行, 国家允许多种所有制成分共存, 原有体制外的经济成分逐渐活跃、 生长迅速。家庭联产承包责任制的推行和农村多种经营的发展使得农民的收入在改革开放初期提高很快。乡镇企业迅猛发展, 个体、 私营经济日益增多, 外企也蓬勃发展。由于政策倾斜和早发效应的存在, 一些人迅速发财致富, 而最先富起来的那些人往往是在旧体制下处于中下层的人。由于其中的一些人素质较低且长期受压抑, 暴发户们常常经过一掷千金的消费和放纵的享受来补偿。行政官员是社会上受教育层次较高、 能力较强, 从事着重要工作的群体, 按照公正的社会物质利益分配原则, 她们的经济收入应该居于社会的中上等。但在改革开放的前期, 由于国家财政支付能力下降、 财力有限, 一时无力大幅度增加公职人员的薪俸, 从而导致公职阶层经济收入偏低, 经济地位明显下降, 物质利益分配明显不公。于是一些暴发户穷奢极欲的现象必然给在原体制内享有优越地位的机关干部们以极大的刺激, 使她们产生相对剥夺感。而在这段时期内, 国家对企业放权使得国营企业在某种程度上脱离了国家的控制, 有了一定的自主权, 国营企业职工的工资在改革的初期也节节攀高。这就非常容易使一些收入处于中低收入水平的行政官员产生失衡心理。受物质利益的驱动, 部分意志薄弱的行政人员就会铤而走险, 利用新旧体制转轨时期政策、 制度的漏洞和缝隙, 用自己手中的公共权力参与商品交换和资源配置, 以权谋私、 贪污受贿。在社会普遍以收入多少作为衡量人的价值和社会地位的尺度时, 这种情况就会更 加严重。
四、 寻租行为泛滥加速腐败
关于寻租理论对行政权力腐败, 经济学家最常见的解释是”寻租理论”, 租是指非生产性高额利润, 寻租就是用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。寻租理论认为人类所拥有的资源是稀缺的、 有限的。例如政府部门的行政审批权, 这种特殊权力代表的就是有限的、 稀缺的社会资源, 而拥有资本的企业之因此愿意用自己的金钱与行政权力人手中的权力进行交换, 不是为了等价交换获得正常的利益, 而是为了谋取有限的、 稀缺的资源所蕴藏的巨额利润。如控制着安徽省土地审批大权的王怀忠等人, 一手索贿、 受贿, 不断”创租”, 一手不按有关法规审批土地, 减免税费, 自1996年以来, 经王怀忠之手批出的土地, 明显属于国有资产流失的就高达10亿人民币, 严重地损害了国家利益和公共利益。在市场经济条件下, 常见的寻租活动主要表现在以下几方面: (1)政府价格管制所产生的寻租; (2)政府特许权所产生的寻租, 例如行政审批权、 行政处罚权等, 前文提及的王怀忠等腐败者就是利用行政审批特权, 进行寻租; (3)政府的关税和进1: 3配额所产生的寻租; (4)政府采购所产生的寻租。[tl寻租会导致腐败, 而产生寻租的根本原因是行政权力运用不当。经济学家们认为, 寻租行为产生的根本原因是行政权力过大, 或者说行政权力对市场交易活动的过度干预。从斯密(Smith){!tj建的古典经济学理论开始, 到信仰萨伊(Says)定律的新古典经济学派都认为市场具有自我调节的功能, 经过价格机制和竞争机制的双重作用能自动达到一种和谐、 均衡的最佳效率状态, 即所谓的帕累托最优状态, 而任何政府的干预都将导致经济扭曲, 造成寻租社会的产生。这一理论形成了以美英为代表的自由市场竞争模式, 显然这一理论模式有其明显缺陷, 因为市场不是万能的, 影响市场状态的因素太多, 而且市场的主体是人, 仅靠市场自身机理来解决市场经济发展中的问题, 过于理想化。在一定条件下需要行政权力适度介入经济活动, 弥补市场缺陷”东亚奇迹”的出现很大程度上归功于行政权力的积极干预和决策诱导, 而”金融风暴”的产生又说明行政权力干预不力或不当干预就会导致经济的混乱。因此, 任何进行市场经济建设的国家, 一方面要严格遵循市场机制的客观要求; 另一方面又不可放弃行政权力的必要干预, 而只要有行政干预, 就有可能产生寻租行为, 从而滋生腐败, 反过来又影响市场经济建设的效率。
寻租理论对中国行政权力腐败的解析现实中的中国, 一方面我们正步入完善社会主义市场经济体制阶段; 另一方面, 计划经济体制下的传统思想和做法经过惯性, 又严重影响着建设的进行, 集中表现在行政权力过多地干预经济活动, 存在着太多寻租行为产生的机会和环境, 从而导致行政权力腐败的产生, 对于这一点, 主要有以下几方面的表现: 第一, 官商联盟形成”腐败壁垒”, 加之治理行政腐败的立法不完善, 人治思想阻碍了法治的进程。经过分析中国的腐败案例, 我们不难发现, 中国腐败现象呈现出以下特点: 腐败现象开始从经济领域向政治领域蔓延, 从政府主要职能部门向具有一定垄断地位的企业如自来水公司、 客运集团公司以及资产雄厚的民营企业蔓延; 从一般的行政管理部门向人事组织部门、 公安、 司法等要害部门蔓延。能够想象, ～些地方的重要资源都被这些少数人所掌握, 成为了寻租活动的一方创租、 寻租的条件和资本: 而寻租活动的另一方, 企业从自身利益出发自愿归附于政府权力的庇护, 希望以较小的租金投入换取公共政策的倾斜, 从而在竞争中处于优势地位, 最终带来巨额超经济利润收入, 用企业或集团内部成本收益进行核算, 献租行为是绝对划算的、 理性的, 这恰好迎合了少数官员寻租的内在欲望, 达成官商合谋, 并渐渐结成一个紧密的利益共同体, 久而久之形成腐败壁垒。同时由于中国制约权力腐败的立法还不完善, ～些腐败者在法律真空中心安理得地生存。加之在行政管理的领域内, 由于历史的原因, 中国传统的专制人治和人治底下的法治表现的十分明显, 行政权的支配力和强制力与人性的贪权趋利弱点相结合, 助长了一些地方和单位的行政权力腐败风气。
第二, 滥用行政自由裁量权, 缺乏有效的可操作的法律监督和制约。政府工作人员手中的权力本质上属于人民, 可是一些行政人员不能正确看待和运用手中的权力, 责任意识淡薄, 滥用行政自由裁量权, 进行寻租活动。从法律来看, 一方面不断有行政人员寻租: 另一方面又没有有效的机构来实施监督。中国不少法规只明确执法者的权利, 却对执法者知法犯法的行为和应承担的法律责任只字不提, 因此只有极少一部分的行政违法者受到了惩罚。这在某种意义上向未寻租的官员传达着寻租安全、 无入监管、 收益丰厚的信息, 客观上有”示范”的效应, 于是出现的腐败之风, 特别是在行政审批、 行政许可、 行政划拨等方面的行政权力都能够在市场经济中对应的映射区带来明显的利益影响, 腐败诱因迅速膨胀, 公务员利用手中权力能够轻易截留财政收入或者寻租。腐败所带来的好处, 提供着政府官员为更大的腐败设置管理权力的激励, 从而腐败意昧着更大的腐败, 寻租意味着无穷无尽的设租与寻租。
第三, 执法不严, 没有实现违法必究的功能。法治社会, 也是责任社会, 任何人都必须对自己的行为负责, 行政机关工作人员也不例外。然而在实践中出现的却是一些地方或部门权责不等、 执法不严的局面。《行政处罚法》第64条规定, 凡是行政处罚领域的规定与其相抵触的规范性文件应当在1997年12月1日前废除, 但至今某些行政机关为了本单位利益而舍不得废除, 这不但损害了国家法制的权威及其与国际惯例的接轨, 而且造成了执法上的混乱。一方面当行政工作人员有违法行政、 越权行政行为时, 有的领导受”家丑不可外扬”的思想的影响, 企图掩盖丑行, 以权代法: 另一方面, 中国行政执法工作相对滞后, 有的行政执法人员以免除处罚或减轻处罚为条件, 向当事人索要财物, 进行权力寻租。以上两方面共同作用造成了执法不严的局面。这意味着即使违法也不会受到相应惩罚, 即选择腐败的收益大于违法受到惩罚的成本, 于是就出现了腐败之风。
五、 行政权力腐败的政治根源
邓小平同志指出: ”我们过去发生的各种错误, 固然与某些领导人的思想作风有关, 但组织制度、 工作制度方面的问题更重要, 这些方面的制度好能够使坏人无法横行, 制度不好能够使好人无法充分作好事, 甚至走向反面。”【1】这里所说的制度也就是政治体制, 由于历史和现实的原因, 中国的政治体制在某些环节尚需进一步改进和完善, 就其与行政权力腐败
的直接关系而言, 有如下几个方面表现。
1、 政治观念腐朽诱发腐败
从主观意识方面来看, 由于我们党处于执政地位, 既获得了更好为人民谋利益的条件, 也存在一种脱离群众甚至腐败变质的危险, 政治观念的腐朽诱发腐败。一些世界观没有很好改造, 原来就不够党员条件的人, 她们或投机钻营, 或骗取信任, 混进执政党内捞取好处, 把各种腐败风气带进党内, 使党内消极腐败现象得以滋生、 蔓延。即使在本质上比较好的党员, 如果放松对自己的严格要求和失去了强有力的约束, 经不起执政和改革开放的考验, 在各种剥削阶级腐朽思想的侵蚀下, 也会发生动摇, 以致走上蜕化变质的道路。另外, 错误的舆论导向及西方腐朽思想作风的侵入, 也是导致腐败的又一原因。一段时间来, 某些报刊杂志、 电影电视等宣传媒介大肆宣扬不劳而获、 享乐腐化、 仰慕豪华奢侈, 严重污染了社会风气, 破坏社会主义精神文明建设和改革开放, 一些行政人员在思想上、 政治上被资产阶级的意识形态所侵蚀, 追求个人名利, 地位一步步滑下去, 利用特权进行违法犯罪, 变成腐败者屡见不鲜。
2、 政治体制漏洞滋生腐败
首先, 党政职能交叉严重, 削弱了党的领导, 大大增加了腐败的机会。传统的政治体制有其固有的弊端, 其中重要的表现就是权力的过分集中, 特别是集中在各级党委的手中, 以党代政。一方面政府机构发育不完全, 这同党的系统设置了不少与政府对口或职能重叠的业务机构有关。党政对口设置机构, 职能交叉、 互相制约, 既削弱了党的领导, 又不利于建立适应新的经济体制需要的强有力的政府工作系统, 官僚主义和缺乏效率的问题得不到根本的解决; 另一方面, 从正当的制度化水平来看, 执政党在社会发展中但当什么样的角色, 其制度化水平的高低, 直接关系到腐败程度的高低。就制度而言, 最关键的是提高政党制度化的水平。因为缺少组织性, 缺乏公认的权威模式以及社会集团间缺乏稳定的关系, 造成各种超越个人和集团上的组织化集团利益, 每一利益集团又为各自的小利益而”行动”, 从而大大增加了腐败的机会。
其次, 一些现行政策不完善、 不配套, 是滋生行政权力腐败的重要原因。例如, 在社会分配政策上, 虽然几年来分配制度改革不断深入, 在一定程度上改变了过去收入分配存在的”大锅饭”现象, 但由于新的间接宏观调控体系及手段尚未建立和健全, 原有分配中的问题并未完全解决。同时, 产生了一些新的矛盾和问题, 突出表现为少数从事”第二职业者”、 非工薪从业者等与广大干部职工相比, 收入差距过大, 出现了严重的社会分配不公现象, 在这种情况下, 一部分党政干部的心理容易失衡, 呈现出一种谋求工资收入以外的物质利益趋势。有的从事第二职业; 有的利用机关权力多、 门道熟、 信息灵的优势为企业生产经营活动”搭鹊桥”, 从中接受、 索要咨询费回扣; 有的党政机关为提高干部的收入甚至利用职权经商办企业。这些做法, 其结果是干扰了机关的正常工作, 诱发了以权谋私、 索贿受贿等不廉洁行为和腐败现象, 严重破坏了机关的风气。
再次, 干部人事制度的弊端和缺陷, 政治透明度低是行政权力腐败的重要原因。长期以来, 我们在干部人事制度很大程度上沿袭着传统”伯乐相马”式的选拔方式, 其结果造成部分干部队伍存在着严重的用人唯亲、 官僚主义和宗派主义作风, 年轻有为的优秀人才难以脱颖而出, 而平庸无能之辈反而得以提拔, 干部队伍长期不能优化。原来, 公开性是扼制行政权力腐败的有效手段, 但我们在实际的行政工作中还存在着办事不公开、 透明度低等弊端。这样, 群众和检查机关难以监督, 自然存在着严重的”人治”问题, 腐败现象便易于滋生、 蔓延, 难以制止。最后, 有效的权力制约制度的缺乏导致行政权力腐败行为得不到及时遏制。权力制约机制是防止行政权力腐败的重要保障, 不受制约的权力会发生腐败。在中国, 权力过于集中, 分工制约不够。中国的政治体制中的权力结构是从战争年代军事集权权力结构移植到社会主义政治体制中来的, 自上而下建立了一个单向走向的二维权力结构。这个权力结构的特点, 从纵向上看, 有领导向群众集权, 上级向下级集权的倾向; 从横向上看, 存在党政一体化、 政经一体化、 政社一体化的问题。虽然中国的政治、 行政权力结构中也有分工, 但往往是职能上的分工, 缺乏制约意义上的分工。
同时, 中国的监督体制不健全, 行政监督机构缺乏必要的权限和独立性, 监督的权力与手段不强, 这势必造成行政权力腐败行为发生后无法得到及时有效的遏制。
3、 政治权力扩张助长腐败
行政权力作为一种职权, 是由最高权力所委任、 所体现或由法律制裁所支持的权力。宪法赋予行政机关极其广泛的权力范围, 几乎涉及社会的各个角落。社会复杂性为行政权创造了广阔空间, 事实上行政权是国家权力中最为活跃的权力。行政权一般包括行政立法权、 行政命令权、 行政决定权、 行政监察监督权、 行政制裁权、 行政强制执行权、 行政裁判权等。
同时, 行政权的内容又随着时代的变化而变化。进入21世纪, 行政权力大为扩张, 已扩展到对经济、 教育、 环境、 社会保障等方面的管理, 出现了经济行政、 社会安全行政、 文化教育行政、 卫生行政、 交通行政等。行政权干预和规制经济活动, 调控国内国际贸易, 兴办社会福利和社会保险, 管理教育、 文化和医疗卫生, 保护知识产权, 保护、 开发和利用资源, 控制环境污染和改进人类生活、 生态环境, 监控产品质量和保护消费者权益, 管理城市规划和乡镇建设等。而且, 行政权力向立法权、 司法权渗透, 由于行政权力有着更大的实权来控制社会经济事务, 行政权力很快就超过了立法权。另外, 行政权力扩张表现在行政人员的增加和行政机构的膨胀, 导致了机构臃肿、 效率低下。行政权力原来是人们为获取”公共物品”而设置的, 可是当其异化以后, 它即在为公众提供”公共物品”的幌子下, 大肆为掌握和行使其权力的人提供”私人物品”。掌握和行使权力的人运用权力为她们自己谋取金钱和财物。她们原来是人民的”公仆”, 但却以权力把自己塑造成”主人”, 将行政相对人作为自己驱使的对象, 她们能够对相对人罚款、 摊派、 集资、 定规章制度、 发号施令, 相对人若不服从, 她们立即对之予以强制或制裁。行政权力的异化, 原因在于行政自由裁量权的滥用, 行政自由裁量权的滥用又导致了行政权力自身的无限扩张, 并最终助长行政权力腐败的发生。
六、 行政权力腐败的社会历史及文化根源
新时期行政权力腐败现象高发的原因, 除了前面所述的经济以及政治因素外, 作为发展中国家, 中国腐败现象的产生还受种种社会因素的影响, 有其深刻的社会历史和文化根源。
从历史的角度来看, 当今的腐败是中国历史上腐败现象的延续, 漫长的封建社会, 官僚腐败严重, 完全是一种制度性的腐败。虽然中国早己进入社会主义, 但封建社会的某些”遗传”因素却是难以消除的, 其影响力也是不可轻视的。
第一, 重视道德自律, 忽视制度约束的德治主义社会历史传统。中国封建社会素有德治主义的传统, 官吏的道德修养被视为治国于天下的根本, 重视道德也理所当然地成为中国传统政治文化最重要的内容。就意味着对道德的不信任。我们不否认对官员道德、 品行的信任是一种人性的激励, 能产生积极作用, 可是, 我们更应该看到这是以官员道德、 品行、 修养达到一定高度, 形成相当的坚固度为前提的。事实上, 现实生活中政府官员并未建立起坚而不摧的道德堤坝, 而我们又对她们的官德仍抱以天真的幻想, 认为她们应该而且也能够做到廉政爱民, 也就轻视甚至忽视了规范、 法律、 以及制度的约束, 造成违法失德现象的日益增加。特别在改革开放的形势下, 在普遍求利的社会氛围中, 在物欲和权欲诱惑下, 加上相应的制度约束和法律规范未能及时跟上, 导致出现官员舍弃或随时准备舍弃道德形象, 道德城堡不堪一击的现象也就不足为奇了。
第二, 根深蒂固的人治观念和官本位意识的社会历史传统。从官员角度来看, 人治有利于治人者, 这是治人者总是崇拜人治而废弃法治的根本原因。”人治”, 顾名思义就是治人者说了算, 这就为人治者随意治人提供了基础, 为权力腐败播下了种子。现今仍有一些官员, 以为手中有权就高高在上, 就要对部下或公众进行”管理”, 而忘记了自己服务的职责, 如果道德观念再薄弱一点, 那么权力腐败也就成了必然。而从民众角度来看, 中国历来有重官轻商的思想, 在形成官员严重的官本位意识和等级观念的同时, 一方面导致民众崇拜权威, 使其没有意识到自己的主人地位和作用, 缺乏对公民权利与义务的正确认识, 也就不能积极、 主动、 有效地对权力腐败现象进行坚决的抵制和斗争; 另一方面民众对政治权利和义务的冷漠, 则造成了政治系统处于某种程度上的松弛状态, 为权力腐败现象的泛滥提供了基础。 七、 行政权力腐败的文化根源
就文化角度而言, 一个发展中的国家, 特别是集权式、 全能管制型、 依附型的行政文化广泛存在的发展中国家, 在走向现代化的过程中, 极易滋生大量的腐败行为。
首先, 集权式的行政文化剥夺了广大人民群众的知情权、 参与权。”集权不但是一种体制和原则, 更是一种文化。”【I】两千多年的封建专制政体与脱胎于前苏联高度集权的行政管理体制对中国政府与公民关系产生了深远影响, 出于对社会资源与人的控制和需要, 以秩序为核心导向的行政必然走向集权, 这种集权式行政文化片面强调政府的统治性、 公民的服从性, 使得政府与作为行政管理相对方的公民双方地位不平等, 剥夺了广大人民群众的知情权、 参与权, 这是集权式行政文化的重大弊端。
其次, 全能管制型的行政文化削弱了政府的管理能力, 削弱了其服务功能。转型时期政府面临着结构改革和职能创新、 社会格局变革中的利益摩擦和行政文化转型中观念冲突。这一切制约着政府的法规政策的效力, 再加上政府能提取公共财力和调动资源的能力的有限性, 势必造成政府能力的有限性与其所承担责任的无限性相冲突, 使政府处于管不好、 管不了的困境。全能管制型政府导致政府的权力行为与经济行为混淆不清, 为腐败者获得了许多”寻租”的机会。在计划经济条件下, 政府是计划的制定者和计划执行的监督者, 政府经过计划对企业的经济行为进行管制和调控。由于”计划性”内含的集中统一性也渗透到其它社会领域, 因此, 政府管制的行为多, 服务的行为少, 管制理念就占据了支配地位。管制型行政文化容易导致政府机构的官僚主义和”暗箱操作”等腐败行为。
最后, 依附型行政文化束缚了人的自由。传统行政文化的人格基础是权威崇拜以及对权威的依附。在行政管理中, 唯上是从, 只对人、 不对事, 个人的人格权威往往高于职务权威, 表现出极强的等级性和依附性, 严重影响了法制建设和民主化进程, 极易导致专制和腐败。
八、 行政权力腐败的心理根源
行政权力腐败的心理根源主要包括行政权力腐败者的认知基础、 欲望驱动和人格特征等三方面, 以下逐一进行论述。
1、 行政权力腐败者的认知基础
行政权力腐败的认知基础是权力行使者从事腐败活动的心理基础。权力行使者的认知是指个人能够顺利、 有效的认识客观事物所具备的心理特点, 它包括观察力、 注意力、 记忆力、 想象力、 思维能力等多方面的心理特征。在讨论到行政权力腐败产生的认知基础时, 有一种比较有代表性的观点, 行政权力腐败的心理根源在于腐败者政治信念的丧失。对社会主义信念的丧失, 导致了腐败者的滋生。这种看法, 表面看来不无道理, 但这不是问题的根本。腐败者为什么失去理想和信念?陈希同、 李真, 包括正在查处的原上海市委书记陈良字等腐败者, 哪一个脱离过”坚定信念”的灌输?因此我们不能用信念的丧失来对行政权力腐败的认知基础下结论。事实上, 腐败政治心理的形成过程往往也要经过这样一个自发过程, 首先由自发的政治心理所产生的腐败——不自觉的腐败; 其次由稳定政治心理定势所产生的腐败——自觉腐败; 最后由于政治心理失衡和扭曲而产生的腐败——突然腐败。【l】具体来说权力腐败初期的心理表现为不良的需要与欲望、 羡慕妒忌、 攀比和不平衡、 失望虚荣、 补偿贪婪等心理, 中期表现为从众侥幸、 冒险、 心安理得等心理状态, 末期表现为悔恨抑郁、 恐惧戒备、 报复绝望等心理状态。嘲能够看出, 权力腐败者的认知在一步步发生着变化, 这也使她们一步步走向不归之路。
2、 行政权力腐败者的欲望驱动
欲望是一种心理现象, 心理学认为, 需要对某种目标的渴求或愿望就 是欲望, 单纯的需要是不能自然转变为动机的, 单纯的需要对人的行为也不具备直接的推动作用。只有当需要被人的主观意识到, 成为意识目标时, 才能转化为欲望, 才会对人的行为产生驱动力量。欲望是连接需要与动机之间的桥梁。积极的欲望是每个人进步和发展的源泉, 而消极的欲望则会使人误入歧途, 甚至走向毁灭。
3、 行政权力腐败者的人格特征
在心理学中, 人格是指一个人在社会化过程中形成和发展的思想、 情感及行为的特有统合模式。这个模式包括了个体独具的、 有别于她人的、 稳定而统一的各种特质或特点的总体。每个人的行为、 心理都有一些特征, 这些特征的总和就是人格。人格特征能够是外在的, 也能够是隐藏在内部的。人格的形成是先天的遗传因素和后天的环境、 教育因素相互作用的结果。权力主体的人格特征作为一种和人类社会活动相始终的社会现象, 具有因时间、 空间、 社会、 历史、 地理、 人文条件的变化而变化的表现形态。所谓积极的领导者人格特征, 指的是领导者个体的完善和谐的人格所形成的魅力作为一种顺应历史发展的客观规律, 有益于人民、 有益于社会文明进步的健康力量而表现出的魅力形态。积极的领导者人格魅力形态, 明显带有”立党为公、 执政为民”特征, 是历史发展方向和最广大人民群众根本利益与愿望的集中体现, 是具有正常人格心理的领导者的表现。而与之相反, 所谓消极的领导者人格形态, 指的是个体领导者低劣人格所形成的影响作为一种违背社会发展的客观规律, 侵害人民利益, 阻碍社会文明进 步的病态力所表现出的虚假形态。消极的领导者