以程序民主推动实质民主——...议事规则》创制、价值与成效_莫岳云.pdf

总第 92 期 第 1 期2023 年 1 月广东省社会主义学院学报Journal of Guangdong Institute of Socialism No.1,2023Serial No.92摘 要：全过程人民民主既有完整的制度程序，又有完整的参与实践，体现了程序民主与实质民主的统一。蕉岭议事规则作为程序民主的典型范例，在依托蕉岭村务监事会、村民理事会和村级协商议事会的内生制度创新过程中应运而生，形成了民主公正、开放包容和广泛协商的内容体系，为民主在基层农村的落地提供了可操作性的指南，实现了基层自治从组织建设到程序规则的跃升，是推动基层民主向纵深发展、创新基层治理的优秀样本。关键词：全过程人民民主；基层协商民主；议事规程中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1671-6949(2023)01-0069-07以程序民主推动实质民主蕉岭议事规则创制、价值与成效莫岳云1，许国燕2（1.华南理工大学马克思主义学院，广东广州560640；2.广东科贸职业学院马克思主义学院，广东广州510430）习近平总书记在党二十大报告中提出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”他强调要“发展全过程人民民主，保障人民当家作主。”1全过程人民民主是党团结全国人民在民主政治道路上成功探索的经验总结，既有完整的制度程序，又有完整的参与实践，是程序民主和实质民主的有机统一。基层协商民主作为全过程人民民主的重要形式与生动实践，是其广泛多层次的重要一环。议事规程作为基层协商民主运行的制度程序，是实现基层协商民主实质，提升基层协商民主实效的程序保障，也是基层治理的有效载体，在回应基层民主需求、落实基层良好自治中发挥巨大效用。近年来，蕉岭坚持问题导向，本着“先试先行”的原则，积极探索基层治理现代化新模式。围绕乡村治理体系由外部性制度安排向内生性需要推动转变的大变革，将协商机制引入乡村治理，将协商民主理念融入乡村议事，开启从村务监事会到村级协商议事会的三轮“创制”改革，形成了民主有序的蕉岭议事规则，探索出“规则型治理”的基层治理现代化新形式，使民主能够真正有效地在基层治理的大地生根开花。基层民主自治活力充分释放，乡村社会治理与民主发展协同推进优势充分展现，全过程人民民主得到彰显。一、基层协商：蕉岭议事规则的产生缘起2007年，蕉岭县乘着乡村治理体系改革的东风，开启了以内生制度创新为核心的实践探索之路。蕉岭议事规则随着蕉岭乡村治理体系改革实践的深入应运而生。依托村务监事会、村民理事会以及村级协商议事会的相继创建，从监督过程到议事过程再到决策过程的制度改革，蕉岭议事规则由此诞生，为民主在基层农村的落地提供了可操作性的指南，实现了基层自治从组织建设到程序规则的跃升。（一）村务监事会拉开创制改革序幕收稿日期：2022-10-22基金项目：国家社科基金项目“政党协商的中国经验研究”（18BDJ049）阶段性成果作者简介：莫岳云（1955-），男，广西南宁人，华南理工大学马克思主义学院二级教授，博士，博士生导师，主要研究方向：马克思主义中国化研究与党史党建研究；许国燕（1996-），女，广西贵港人，广东科贸职业学院马克思主义学院教师，硕士，主要研究方向：协商民主。广东省社会主义学院学报 2023 年70为了进一步加强对公共事务的民主监督，2007年，蕉岭县纪委出台了广东省首个村级“村务监事会”制度，这一制度首先以三圳镇的芳心村作为试点，其中以 5 名老党员、老干部组成了蕉岭县第一支监事会。随着芳心村监事会试点工作成效卓著，村务监事会进入试点推进阶段，但是推广的过程并不顺利，遭到了部分村干部的抵触。直到2009年底，全县仅有 20 多个村成立了村务监事会。为了能够推动监事会建设事业的顺利进行，蕉岭县纪委一方面不断做各村干部的思想工作，另一方面根据试点推广的实践不断完善村务监督制度。2010 年 6 月，广东省纪委常委姜斌到蕉岭考察时对蕉岭创建的村务监事会给予高度评价，认为“具有借鉴意义，值得总结推广”。2为了尽快推广这一有益经验，蕉岭县颁布相关文件，要求县域内 97 个行政村推广实施这一制度。由此，村务监事会制度进入全县铺开阶段，一直到 7 月底，除了 3 个“问题村”，其余 94 个行政村都建立了村务监事会。随着 2010 年全国村民委员会组织法的修订，充分吸收了蕉岭村务监事会的探索实践，蕉岭县村务监事会制度上升为全国经验。（二）村民理事会深化创制改革进程伴随着第一次创制的成功，蕉岭县围绕着加强农村社会组织建设、完善农村基层服务管理创新，拓宽群众参与渠道等要求，针对解决以行政村为单位的村民自治模式中，公共服务半径过大、服务成效甚微以及群众意见难以表达等难题，鉴于传统宗族理事会管理的经验，创建了村民理事会，即村民参与村务服务管理的议事机构。“为什么成立村民理事会呢？就是鉴于我们客家文化中的比较好的优良传统宗族内部的管理有序。提升到我们政府层面来说，就是服务群众服务得比较到位，所以我们可以借用宗祠文化，成立一个村民理事会。”村民理事会的成员范围囊括党员干部、离退休职工、外出乡贤以及宗族中德高望重的成员，广泛吸收妇女、青年等代表，成员数量主要在 5-11 人间，以单数为宜，其中设理事会理事长 1 名，副理事长 1-2 名。村民理事会的职责主要是围绕涉及村民重大利益的事项开展有组织的协商，达成决策共识。2013 年，蕉岭成为“全国农村综合改革示范试点单位”，由此开启了引领传统治理资源的转型期，先后出台了农村村民理事会设立指引村民理事会章程，对村民理事会的工作职责、工作制度、成员的构成和推选程序，以及议事的基本规程等内容做了制度性的说明。自此，蕉岭县村民理事会制度化建设完成，并上升成为蕉岭县“一核三元、四权同步、多层共治”的村级治理体系重要内容。（三）村级协商议事会优化创制改革设计村务监事会的建立保障了村民参与民主监督的权利，使村务更加公开透明；村民理事会的成立，将村级公共事务的协商决策延伸到村民层级。“理事会成立之后，我们也是怕会出现理事会做出错误决策这样的情况，涉及到理事会以内的事情，他们按照规定开好会商量没关系，后来引申到全村的时候，我们要需要成立村级协商议事会制度。”因此，基于对村民理事会协商监督的要求，以及面对涉及到不同理事会之间利益协调的需要，2014 年，蕉岭县以强化民主监督和扩宽协商范围为核心，开启了第三轮创制之路，村级协商议事会就此诞生。2014 年 10 月 17 日，三圳镇芳心村作为村级协商议事会的试点，围绕着村级垃圾卫生收费等问题召开了蕉岭县的首次村级协商议事会，这次会议在村民代表会议基础上，将村民监督委员会成员、村民理事会理事长、“两委”干部、村民代表、党员代表以及离退休干部等乡贤纳入协商范围之中，由此开始了蕉岭村级协商议事会的探索历程。此后，村级协商议事会在蕉岭各村镇广泛推广，为了进一步加强相关制度建设，当时的县委常委纪委书记卢尧生提出了“各镇村要不断探索完善协商议事制度，提高村民议事、决策、管理能力，使民智民意更好地贯穿决策始终，全力推进基层民主治理建设”3的要求。村级议事协商会的实行，对协商议事规程的需要愈发强烈，这为蕉岭议事规则的诞生提供了现实条件。伴随着村级协商议事制度在蕉岭实践的深入，蕉岭县总结了运行过程中出现的不足，并逐渐认识议事程序的重要性，为蕉岭议事规则的创制奠定了重要基础。二、程序民主：蕉岭议事规则的内容体系第 1 期71程序民主是全过程民主的重要体现。蕉岭议事规则以“保障民主权利，提升决策的民主性和科学性”为目标，针对涉及村民重大利益的公共事务和问题，坚持协商于民的原则，围绕着“民主公正、开放包容、广泛协商”的协商理念，创制了涵盖议事代表产生、议事会议召开、议题产生、会议流程、主持和发言、会议表决和监督等多方面内容在内的议事规程，为村民民主有序地进行协商议事提供给了一套约定俗成的程序标准和准则。（一）定人员，明确协商议事主体中立的主持人员。会议主持人由村两委成员和村民代表投票选定，在没有相关票选机制时，通常由村第一书记或支部书记担任，若出现需要回避的情况，其他村干部可接替村书记担任会议主持人一职。多元的协商代表。协商代表应具备的条件包括：拥护党的路线、方针、政策，遵纪守法；依法具有选举权和被选举权；关心集体和公共事务，公平公正；身体健康，具有协商议事的能力和精力。协商代表的遴选范围包括村两委成员、村代表、监委会成员、共建企业、社区志愿组织、积极分子即所议议题利益相关者。协商代表的遴选在协商会议召开之前经村两委及村民代表大会研究产生，代表依法产生自 5 日内，由村民委员会向村民公告，并登记造册。参与协商的成员如有违反法律法规、村民自治章程及村规民约的行为，可以由村两委终止其参与资格。（二）选议题，构定协商议事内容广泛的协商议事范围。村级协商议事会协商内容类型包括：公共事务类：党的方针改策、重点工作、改革试点等具体措施；村级经济社会发展规划和年度计划、村级财务预算决算、资金安排使用；村（社区）重点工程建设的资金安排及承包方案和土地征收方案及管理运行等。基础设施类：道路、桥梁及村庄美化等村庄基础设施建设；村庄基础农田水利建设和改造；村部大楼、活动场所、卫生室等公共服务设施的建设；重大灾情灾后重建。乡风文明类：文明积分制活动；公共文化服务体系，如农村电影、农家书屋、体育活动、文体设施建设；协调邻里纠纷，促进基层社会和谐；红白理事会、禁赌禁毒会等乡风文明组织的建立和活动开展。条权益保护类：养老事业发展、养老服务体系构建事宜；低保、五保等弱势群体的扶持和优抚安置的评议过程中要协商的事项；留守人员的关爱服务；医疗保险、大病保险和养老保险的推进工作；农业保险的实施；土地流转、股份合作的收益保障及风险保障金工作；农村劳动者的合法权益保护；土地占用工作等。灵活的议题产生方式。协商议题产生的方式包括两种，一是村党组织在广泛征求村民意见之后提出相关议事内容；二是如果存在三分之一以上的协商代表提议相关内容，则该内容就可以纳入到协商议题遴选范围，每次协商会议议题的数量为 3-4 个，最终协商议题选定后进行公布公示并按照相关要求提前告知协商代表。（三）强规范，保障协商议事质量客观中立的主持规则。协商议事会由主持人负责召集、主持，会议主持人在代表协商过程中必须保持中立客观的主持原则，主持发言内容不能表现明显的主观色彩和选择倾向，以免干扰协商代表作出选择。在协商过程中，会议主持人既不参与议题的讨论，也不参与相关表决，只承担主持会议和协调秩序的职责。严谨有序的发言规则。首先，协商代表按照先后顺序进行依次发言。协商代表若需要发言，需要先举手示意，待会议主持人分配好发言权限和顺序之后，代表们有序进行发言。其次，关于发言的时长规则。协商代表在针对协商议题进行发言时，时间一般要求不超过 5 分钟，不能过多占用其他协商代表的发言时间。此外，发言过程要遵守相应的礼节规范，不能言语攻击辱骂其他代表，也不能打断其他代表发言，除此之外，协商代表在发言过程中不能与其他代表直接对话，需要面向会议主持人进行观点阐述。最后，协商代表针对协商过程存在的问题以及协商决策的形成保有批评、建议和质询的权利，村党组织和村委会必须对协商代表提出的相关内容予以充分解释。（四）表决议，达成协商议事决策协商决议以表决结果为基础。相关协商决议的最终形成需要基于协商代表们经过表决产生的结果，而表决的形式并不局限，可以根据具体议题多元化，通常情况下，表决方式采取票决制，根据议题的实际需要，无需票决的可采用手决制。其次，莫岳云，许国燕：以程序民主推动实质民主蕉岭议事规则创制、价值与成效广东省社会主义学院学报 2023 年72参与表决的成员由列席代表组成，表决之后确定表决结果，表决结果以超过三分之二成员同意即可视会议议题为通过。最后，现场确定表决结果并形成相关决议，设置一定的公示期，待决议正式通过之后由村委会执行。协商决议由民主监督来保障。首先是协商过程的监督。要求协商会议保证全程公开透明，协商过程向全体村民开放，村民可通过现场观摩或实况转播的形式参与其中。表决结果由村民委员会向村民公示，村民如有异议可向村两委提出质疑，协商结果实施过程及成效接受村民监督和评议。此外，会议记录作为民主监督的重要载体，蕉岭议事规则规定协商议事会应当指定专人负责会议记录，记录应当真实、准确、完整和规范。记录内容须包括：会议时间、会议地点、主持人、记录人、参与会议人数、缺席人员、讨论协商的议题、参会人员的意见、表决情况以及决定等。会议记录、决定文本、签到名册和表决结果等资料应整理立卷存档，妥善保管，以便查阅。其次是决议执行的监督。村“两委”在执行决议过程中，要求将具体的执行进度和情况定期向村务监事会报告，并接受村务监事会的全程监督。村监委会要求积极征集社群众意见，进行集体例会审查，待决议执行完毕之后，监委会对相关结果进行测评，提出存在问题并督促整改。三、实质民主：蕉岭议事规则的特征价值（一）保障民主权利是协商议事的核心要素“保障民权，集中民智，为民办事”是蕉岭议事规则的闪光点，它以民主为核心，凡是涉及人民群众切身利益的问题都交由人民协商，由人民决定，坚持民主决策。“做不做”、“做什么”、“怎么做”由村民说了算，充分保证人民民主权利的实现和人民当家作主落到实处，深刻回应了全过程人民民主对于“坚持人民主体地位，充分体现人民意志，保障人民权益，激发人民创造活力”4的民主要求。首先，协商议题充分反映人民群众需求。议题产生规则要求议题在充分征求党内外群众意见的基础上提出议事内容，村民也可以根据自身需求向协商议事会提议，从而保证协商的内容真正反映人民群众的利益需求，而非领导意志。如芳心村第一次协商议事会讨论的“卫生垃圾收费标准”、“村庄环境整改”等议题均是开会前向村民征求。议题产生之后对信息及时准确地公开，避免“被动公开”和“信息失真”，有效保障了人民的知情权。其次，协商主体是人民群众自己。蕉岭议事规则规定了参与协商的代表包括村两委干部、村民代表、理事会会长、监事会以及其他乡贤侨胞、退休干部等多元人员。同时通过对蕉岭县部分镇村协商代表的产生机制调研发现，协商代表的产生在很大程度上普遍基于自愿原则。“有事协商的时候，愿意出来协商的村民就可以参与协商议事会。”从而有力保障了人民参与协商的主体地位。如芳心村召开的第一次村民协商议事会，在出席协商议事会的 67 名代表中，村民代表就达 51 人，而村干部仅有 7 人，其他包括监委会成员、村民理事会理事长和退休干部以及交叉人员有9人。在这次会议中，村民代表占到了协商议事代表的 77%。其次，通过对三圳镇招福村两次村民协商议事会议记录的抽样调查，其中出席会议的村民代表分别有 25/30、18/28，占比均达 60%以上。村民代表占议事代表的绝大多数使协商的主体不再只是“听话的人”，而是与利益诉求相关的人民群众。最后，民主决策的形成充分反映人民群众意愿。“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”5。芳心村第一次村级协商议事会议就“垃圾费用征收”问题进行协商讨论，“当时我们村干部的想法是一年一户 100 块，但是经过大家协商议事之后，大家都拿不准，有些人认为应该一个月 5 块、有些人认为一年 50 块，也有人认为太少了，一年应该 100 块。后来大家经过票决，将你认为应该收的钱数写在票上，公开唱票之后，60%的代表认为一个月收 5 块，后来我们尊重参会人的意见，按照议事的结果定下来了，每个农户每个月收 5 块，不足部分由村里面进行补贴。”即使当时大家协商表决出来的结果与村委的方案有出入，但是芳心村村委仍然尊重并执行协商结果，没有进行重新表决或其他方式撰改民意，真正将民意反映到决策中。正如谢建祥书记所说的：“这个第 1 期7360 元的标准是大家协商最后形成的结果，即使我们资金补贴不足，也必须要遵守的。”（二）保证公正平等是协商议事的基本前提蕉岭议事规则以公正为基础，保障不同利益诉求和偏好都能够平等地参与到协商过程中来，即拥有平等的政治参与权利和在平等的条件下行使这些权利。蕉岭县召开的村级协商议事会积极鼓励党员干部、村民代表、以及异地务工人员等积极参与议事会议，为不同阶层、不同职业、不同素养的主体提供了平等参与协商机会。发言规则保障了各方意见的公平表达。不同地位、不同身份的代表在同一议题的讨论中有平等的发言次数与发言时长，也都必须遵守相应的礼节规范，哪怕你是“多数的一方”，也要让“少数的一方”能够有自由完整地表达自身意愿的机会。会议主持人中立规则在一定程度上保障了结果公正。会议主持人作为会议的重要角色，拥有一定的权利，其任何一个价值偏向都可能会对协商结果的公正产生影响。主持人中立规则规定其只行使主持会议和维护会议秩序的权利，无权针对议题发表个人意见、参与辩论与表决，很好地对主持人的权利进行约束，以防止会议主持人通过个人的意志影响会议判断，从而保证协商结果的民主公正。此外，蕉岭县村级协商议事会议室布局也充分体现了公平协商的理念。在召开村民协商议事会的党群服务中心，办公室均采取圆桌式的布置，这种圆桌式相比较于舞台式、课桌式或者指挥式的协商布局在很大程度上彰显了平等原则和协商精神，参与协商的代表不分尊卑地在一张桌子上讨论，更有利于营造平等和谐协商的氛围。（三）注重民主监督是协商议事的重要保障在基层协商民主议事规程的实践运用中，包括发展较为成熟的南塘议事规则十五条和社区治理典范的文华十条等，在文本内容上都缺少了对监督惩戒机制的设置。它们虽然在礼节规范上有诸多的约束性规则，但是对违反规则后的行为惩戒却没有给出相应的说明。受广泛推广的罗伯特议事规则以单独一章的内容来阐述监督惩戒的内容，可见，在议事规程中创制监督惩戒机制以保障协商的顺利进行的重要性。蕉岭议事规则虽然没有在文本内容上设置对违规违法行为的相关惩戒规则，但是却有着对强化民主监督的重视。首先村务监事会的设立，完善了民主监督的组织架构。村务监事会作为全国村民委员会组织法的地方经验，蕉岭县在强化村民监督这一方面的先行先试毋庸置疑，华中师范大学中国农村研究院院长徐勇教授曾称蕉岭县监事会的最早试点村芳心村为：“中国村务监督第一村”。虽然蕉岭没有将监事会纳入协商过程中，对协商主体的行为进行监督，但是在协商结果执行情况的监督方面，监事会发挥了巨大作用。据芳心村第一批成立的监事会成员徐远振介绍:“我们每个月都会到村里面收集村民对两委干部的意见，到年末的时候我们会开展村委干部的测评大会，让村民去投票。”也有村民反映:“有了这个监委会，如果干部有问题，我们就可以去反映，他们会向上级纪委去反映的。”其次文本规则的设置，健全了民主监督的内容体系。“协商会议保证全程公开透明，协商过程向全体村民开放，村民可通过现场观摩或实况转播的形式参与其中。表决结果由村民委员会向村民公示，村民如有异议可向村两委提出质疑，协商结果实施过程及成效接受村民监督和评议。”相比较于众多议事规程在监督内容方面的空白，蕉岭议事规则对民主监督的重视，无疑是一个巨大的进步。四、协商共治：蕉岭议事规则的显著成效蕉岭经过前后相继的创制探索，所建立起的 蕉岭议事规则为基层协商议事会议的顺利开展提供了制度化的流程和程序性的规则，让民主具有可操作性的途径，让治理具有程序化规则化的手段。中国人民大学公共政策研究院毛寿龙教授称其创新实践“是国家治理体系能力现代化的样本，同时也是县治良好的基础。”6（一）充分激发了群众的民主参与热情“把权利下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主，我们讲社会主义民主，这是一个重要内容。”7保障农民的民主政治参与权利，保障他们在民主管理和基层自治中的主人翁地位，促进村民广泛有效参与民主实践，参与到关乎利益问题的协商决策当中，充分保障村民决策权，莫岳云，许国燕：以程序民主推动实质民主蕉岭议事规则创制、价值与成效广东省社会主义学院学报 2023 年74从而推动乡村基层民主建设是蕉岭议事规则的核心内容。蕉岭议事规则规定了凡是涉及村里利益的重大事项必须经过村民协商决定，要求涉及相关利益的成员都可参加村级协商议事会。在发言中规定了议事代表针对协商议题依次轮流发言，每个议事代表的发言和表决的权利都是公正平等的。蕉岭议事规则以程序性的规范与制度保障了村民真实有效地参与基层民主与自治的实践中，保证人民的事由人民协商决定，使村民的民主权利真正落到实处，一改传统社会政府对公共事务大包大揽的局面。对于村委会而言，由公共事务的“独断者”和“包揽者”转变为发挥制度设计、平台搭建和共同协商的角色。对于人民群众而言，也由“旁观者”、“附和者”转变为决策的“主人翁”与“敲定者”。在对公共事务的建言献策与表决达成的过程中，人民群众的主体意识、权利意识与责任感被激发，芳心村村民理事会的的徐远振理事长感慨：“村民协商议事给了村民参与决策的机会，他们的激情得到很大激发。”议事规程建立以来，芳心村各小组协商会议中，由村民提出的议题共计 150 多个，所有的决议都是通过村民协商表决形成，构建出了“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”8，形成了良好的自治氛围。芳心村谢建祥书记表示：“以前村里面很多事情都是村干部去做，不仅任务负担重不说，很多时候村民还不理解你。现在让他们去讨论去决策，他们的热情也提高了，很多事情也不用村干部来插手，他们自己可以做好。”（二）有效培育了协商主体的规则意识蕉岭议事规则作为程序性的民主与法则，是协商民主规范性的要求，它使协商的过程必须符合规则程序，使协商代表必须遵循协商规则，它将无序的秩序与感性的人置于有序和理性的枷锁中，从而使代表在反复参与协商实践的过程中不断催生和培育规则意识，主动地按照规则进行对话交流。基于元规则的协商议事会就成为了理性对话的平台，协商代表就协商议题表达自己的意志，在与其他代表在对话交流的过程中秉持理性原则，通过辩论不断“妥协”，最终达成偏好转化和决策共识。值得注意的是，蕉岭议事规则之所以有助于培养协商主体的规则意识，一方面是得益于长期以来蕉岭客家文化中的宗族管理传统。早在宋元时期，华南农村就逐渐形成宗族组织，一直到现代，逐渐转型成为宗族理事会，“当时我们有一个说法是，看农村漂亮不漂亮，首先看我们的宗祠好不好。”可见，宗族对于蕉岭、对于村民俨然是一个重要的存在。伴随着宗族理事会逐渐延伸发展成为村民理事会，基于长期以来对传统宗族议事规程的遵循，在现代协商议事会中也会不自觉的遵守议事规程。另一方面还得益于其严格的监督机制。村务监事会的建立，强化了对村级公共事务决策的监督，在严格监督审查机制下，为村民协商议事营造严肃审慎的风气，也为协商主体规则意识的激发创造良好的环境。（三）极大提升了决策的效率与水平蕉岭议事规则将民主目标与价值用程序化的手段确定下来，这个手段为基层协商就议题形成、协商、辩论、表决到最后形成决策这一系列过程提供了一套层层递进、相互衔接的协商法则，这个程序化的法则大大提高了基层协商的可预测性和可控性，也提升了协商的效率水平。首先，它以关键程序为抓手，以通过具体的规则对协商的程序进行规定，为协商议事会议提供了有据可寻、有律可探的操作指南，以此达到规范公共事务民主决策和保障人民民主权利的最佳效果。如议事代表发言前先举手，发言时长不能超过 5 分钟，且次数须控制在 3 次以内，发言次数用尽之后没有人再发言了，主持人提请表决等，改变了村庄以往重形式、轻操作、纷繁杂乱的议事局面。其次，它以程序衔接为重点，从协商议题的产生到协商主体的确定，再到协商过程礼节规范的规定，以及表决形成，到最后决议的产生和执行，构建出了一套合理有序、紧密相连、无缝衔接的议事流程，极大地提升了协商效率水平。协商效率水平的提升进一步促进了决策的形成落地，在这样的议事规程下，蕉岭县把一件件难事办妥，急事办稳，好事办实，改变了以往“议而不决”、“议而无果”的局面，正如三圳镇芳心村干部所言：“以前村里面的干部在讨论一些事情的时候，也有存在意见分歧，议而不绝的情况，后来有了这个村级协商议事会和议事规则之后，我们的工作就简单轻松很多了，效率也第 1 期75明显高了很多。”（四）创新推动了基层治理现代化基层协商民主作为基层民主管理制度和基层治理的重要方式，它能够最大限度和最广泛地保障基层群众直接行使民主权利，为广大人民群众积极参与到公共事务的决策过程提供管理决策平台。同时，不同利益主体通过协商平台进行理性表达，形成公共事务的决策共识，在实现“最大公约数”的基础上维护社会和谐稳定，从而实现有效治理。而科学合理的议事规规程作为基层协商民主化运行的重要保障，为基层自治提供了一套指导协商主体理性表达诉求、化解矛盾纠纷的制度逻辑。人民群众是基层自治的主体性力量，在以往缺少民主公正议事规程的基层治理实践中，很难保证人民群众治理主体力量的发挥，一方面人民群众很难真实有效地参与到基层治理的环节中，另一方面人民群众的意志心声难以得到汇聚并上升为决策，从而使基层治理的“由民做主”变成了“为民做主”。蕉岭议事规则的创制和产生创新了基层治理的方式和手段，规则牵引式的民主成为了基层治理模式的重大突破。它在很大程度上保障了人民参与民主政治和基层治理的权利与地位，协商会议的召开从“一言堂”变成了“百家论”，从“领导班子座谈会”变成人民民主协商会，充分发挥了人民群众的基层治理主体效能。除此之外，它推动了基层治理的制度化、程序化、规范化和稳定化。它使基层协商变得有据可循，有律可探，人民群众在理性规则的框架中对公共事务进行协商决策，协商不再是“乱哄哄”的争论会，而是井然有序的讨论会，解决了基层治理“决议难”的重要问题，实现了治理主体的扩充、治理内容的拓展以及治理手段的升级，实现了基层自治从组织建设到程序规则的跃升，这种规则牵引协商的方式填补了基层治理空白，是推进基层治理现代化的有益尝试。中国人民大学公共政策研究院毛寿龙教授认为“蕉岭的村级治理创新是国家治理治理体系、能力现代化的一个样本。如果蕉岭能把这个创新经验坚持下去，将对经济社会的发展起到很好的促进作用。”9规则是民主实践与治理方式的生动体现，同时也是进一步深化民主、优化治理的重要载体。蕉岭议事规则的诞生，实现了“协商一小步，民主一大步”的伟大跨越，规则牵引治理实现了基层治理从组织建设到制度规则的跃升，开启了基层治理模式的新篇章，迈出了中国基层治理现代化的一大步。站在新的百年历史征程上，深刻总结蕉岭议事规则运行的经验成效，是探求“程序民主推动实质民主”，以程序赋能全过程人民民主发展，全面推进“社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”10的有益尝试。注释：基于2022年3月17日对三圳镇芳心村前村支书的访谈.基于2022年3月17日对三圳镇芳心村前某理事会理事长的访谈.基于2022年3月16日对蕉城镇龙安村村支书的访谈.基于三圳镇芳心村第一次村民协商议事会会议议程.基于三圳镇招福村两次村民协商议事会会议记录.基于2022年3月17日对三圳镇芳心村村务监督委员会成员的访谈.基于2022年3月17日对三圳镇芳心村村村民的访谈.基于2022年3月17日对三圳镇芳心村村民理事会理事长的访谈.基于2022年3月17日对三圳镇芳心村谢建祥书记的访谈.基于2022年3月17日对三圳镇芳心村村干部的访谈.参考文献：14810习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告M.北京:人民出版社,2022:38.55.10.2369徐勇,邓大才.蕉岭创制“四权同步”的基层治理模式M.北京:中国社会科学出版社,2016:27.30.271.5习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告M.北京:人民出版社,2017:68-69.7邓小平文选第3卷M.北京:人民出版社,1993:252.【责任编辑：陈童敏】莫岳云，许国燕：以程序民主推动实质民主蕉岭议事规则创制、价值与成效