中国大学异地办学的回溯与展望_高权.pdf

2023年第1期（总第183期）广 西 教 育 学 院 学 报GUANGXI JIAOYU XUEYUAN XUEBAONO.1，2023（Serial NO.183）异地办学是指高校到所在城市之外的另一城市，与地方政府或企业以某种形式合作办学的高等教育活动，是办学组织形态的演化和办学组织空间的扩展。我国高校异地办学产生于20世纪80年代改革开放背景下高等教育的快速发展阶段，经历了探索前行、快速发展、停滞徘徊、复苏反弹等阶段。2017年以后，教育部“原则上不支持、不鼓励跨城市、跨省建设新校区，特别是具有本科教学功能的新校区”，与“不支持、不鼓励”政策导向相反，重点高校纷纷到东部发达城市或邻近城市建立校区或分支机构，比如筹建中的西北工业大学太仓校区（苏州）、北京交通大学威海研究院、天津大学福州国际校区、南京大学苏州校区、上海交通大学南通基地等等。高校热衷异地办学行为与教育主管部门的政策收紧出现了脱节。只有对异地办学追根溯源，探析办学路径的生成轨迹和实际成效，才能去火降温，使我国高校异地办学符合实际、尊重规律、健康发展。一、发展历程（一）摸索前行（20世纪80年代1999年）：为现代化建设培养人才1983年，国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告，指出“教育先行，为国家早出人才、多出人才”“充分发挥现有高等学校，特别是老校的潜力分出一批教师和干部，采取下蛋办法，举办分校或夜大学。这种分校不只在高等学校集中的大城市办，还应帮助教育基础差的外地城市办，以办专科为主”。山东大学选择在山东沿海城市威海创建一所分校，并于1984年得到教育部同意建立山东大学威海分校的批复，成为国内第一所异地办学的高校1。随后，哈尔滨工业大学威海分校、东北石油大学秦皇岛校区（原大庆石油学院秦皇岛分院）、东南大学无锡分校（原南京工学院无锡分中国大学异地办学的回溯与展望高权（南京信息工程大学发展规划处，江苏南京210044）摘要：作为高等教育快速发展的衍生物，高校异地办学经历了探索、发展、停滞、反弹等阶段，与地方政府合作办学具有创生型、原生型、衍生型三种异地办学路径，办学历程中出现了办学区域集中、办学特色不鲜明、办学点空间距离较远、跨区域治理难以突破等问题。教育主管部门要建章立制规范异地办学，高校要优化路径就地就近办学，地方政府要提质增效协同办学，三方协商合作促进异地办学健康发展。关键词：高校；异地办学；办学路径；办学特色；合作办学中图分类号：G123文献标识码：A文章编号：1006-9410（2023）01-0111-06收稿日期：2022年3月21日基金项目：本文系2021年江苏高校哲学社会科学研究一般项目“资源依赖理论视角下江苏高校异地办学模式研究”（2021SJA0161）的成果。-111广西教育学院学报2023年第1期院）、河海大学常州校区等纷纷成立。此阶段，现代化建设背景下，高等教育加速发展需要，威海、秦皇岛等首批沿海城市对外开放，为高校异地办学提供了生长的土壤，异地办学集中于重点高校、沿海城市。（二）快速发展（19992009 年）：扩招背景下的办学规模扩大20世纪90年代末，全国第三次教育工作会议作出高等学校扩大招生规模的决策，带动了新一轮高等教育的快速发展。中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定明确提出“高等学校可以到外地合作办学”2。另一方面，地方政府、企业也抢抓机遇，纷纷举债兴建以高等教育和科学技术为载体的大学城，吸引外地高校迁址办学。比如，东方大学城（廊坊）、珠海大学城、深圳大学城、北海大学城等等。异地办学地点更加分散，组织形式更加多样化：分校或校区（中山大学珠海分校）、独立学院（北京师范大学珠海分校、北京航空航天大学北海学院）、研究院或研究生院（哈工大深圳研究生院、深圳清华大学研究院、北京大学深圳研究生院等）。但是，由于地方政府建设大学城存在盲目性、逐利性，没有结合经济社会发展需求与引进高校办学发展规划，后来部分高校异地分校或校区停止办学，比如东方大学城中京字头高校纷纷迁回原址，北京航空航天大学北海学院停办等。（三）停滞徘徊（20092017 年）：扩招放缓，教育供给侧资源减少全国高校大规模扩招太急促，教育主管部门决定放缓扩招步伐，将扩招控制在 4%以下3。高校资源需求侧出现明显下滑，与供给侧高校资源（大学城等）的盲目建设之间的矛盾使得异地办学举步维艰。2009年以后，异地办学进入了停滞不前时期，绝大多数异地分校或校区停止办学。2017年12月，教育部办公厅印发的关于进一步加强高等学校基本建设管理的通知（教发厅201712 号）明确规定，“审慎决策建设新校区，原则上不支持、不鼓励跨城市、跨省建设新校区，特别是具有本科教学功能的新校区”4。“不支持、不鼓励”成为教育主管部门对高校异地办学的主要意见。（四）复苏反弹（2017年至今）：“双一流”建设引发空间拓展、资源争夺2017年，教育部“不支持、不鼓励”高校异地办学，同时国家启动了“双一流”建设实施办法，9 月份公布了首批共计 137 所“双一流”建设高校，与“985”“211”工程相比，由于实行动态管理，“双一流”建设引发新一轮院校“同轨竞争”，高水平高校都以一流为目标，追求高层次办学，重视学科建设和研究生教育，追求科研绩效，对照评估指标体系开展“双一流”建设，由此形成了一个围绕学科建设和科研绩效的多层套嵌的院校办学层次竞争体系5。拓展办学空间、汇聚增量办学资源成为异地办学的渠道之一。截至2019年，全国75所教育部直属高校中，有41所学校建有异地办学机构，占比45.33%6。仅2021年，兰州大学“航空集成电路与新材料研究院”（南京溧水）、上海交通大学南通基地、南京大学苏州校区、河海大学苏州研究院、苏州研究生院等机构纷纷成立（筹建中）。此时，异地办学主体为高水平研究型高校，办学地点集中于青岛、苏州等经济发达城市。二、生成路径高校异地办学是高校、地方政府双方博弈的产物，高校寻求更多办学资源、地方政府经济发展寻找新的增长点达成了合作共识。从异地办学类型来看，可分为创生型、原生型和衍生型三类。（一）创生型创生型异地办学是指高校到所在城市之外的另一座城市，与当地政府合作新成立办学点（高等教育机构）。新成立的高等教育机构形式上可分为教学机构（分校或校区）和科学研究机构（研究院或研究生院）。比山东大学（威海）、哈尔滨工业大学（威海）、东北石油大学秦皇岛校区（专科）、北京师范大学珠海分校（独立学院）、北京大学深圳研究生院、深圳清华大学研-112高校管理与教学改革之窗高 权 中国大学异地办学的回溯与展望究院等。创生型异地办学是最常见的异地办学类型，源于经济发达城市高等教育资源欠缺而采用“拿来主义”，直接引进知名高校建立办学点，特点是从无到有，多样化发展。办学层次上涵盖专科、本科和少量研究生教育，类型上包括分校或校区、研究院（研究生院）。校本部与异地办学点之间存在较强的独立关系，表现为异地办学点形式上为独立法人，机构上有单独的管理体系，学科专业设置与校本部差异化定位且规模较大。（二）原生型原生型异地办学是指高校到所在城市之外的另一座城市，结合学校学科特色与当地政府或企业合作，整合外部相关资源新成立办学点（多为分校）。比如，水电部常州机械制造职工大学和常州电力机械厂归河海大学管理领导，1986年成立河海大学机械学院，1996年更名为河海大学常州校区。1988年4月，原南京工学院、原电子工业部、无锡市政府和华晶集团联合创办南京工学院无锡分院（后更名为东南大学无锡分校）。原生型异地办学特点是从小到大，特色发展。从发展轨迹看，校本部行业主管部门地方政府三者之间基于特色学科发展的良性互动，构成了异地办学的可持续发展，实现了异地办学点的规模扩展和快速发展。由于发展学科较为单一，异地办学点规模不是特别大，与校本部之间的联系较强，存在依附关系，但特色鲜明，比如东南大学无锡分校电子信息类人才培养、河海大学常州校区水利机械人才培养卓有成效。（三）衍生型衍生型异地办学是指公办高校与有条件承接举办的外地政府合作，共同完成独立学院转设工作。比如，南京信息工程大学滨江学院从南京迁至无锡，转设为无锡学院，建立无锡研究（生）院；东南大学成贤学院从南京迁至扬州、南京大学金陵学院从南京迁至苏州后终止办学等等。异地办学路径是公办高校所在地举办独立学院迁至外地举办独立学院转设为公办地方高校或停止办学（衍生出研究院或研究生院）。与创生型异地办学、原生型异地办学相比，衍生型异地办学是独立学院转设背景下的被动性异地办学，具有一定的过渡性质，转设的目的就是实现“独立”、脱离与举办高校之间的关系，特点是从有到无或从大到小，即异地办学校（独立学院）停止办学或转为异地办研究机构（研究院或研究生院）。三、特点及问题（一）异地办学行为普遍、区域集中根据相关统计，截至2017年8月，有146所高校有异地办学行为，约占当年普通高校（2631所）的5.5%，其中又有约四分之一异地办学高校为部属高校7。从办学点来看，苏州、青岛、威海、深圳、珠海接纳的异地办学点相对较多，表现出向沿海经济发达城市集中的趋势。从异地办学发展历程来看，沿海城市对外开放最早、高等教育资源匮乏，尝试异地办学经验较为丰富，吸引名校入驻支撑名城建设是新发展阶段城市发展的共同目标。（二）异地办学发展目标相似、路径不同由于高校选择异地办学点大多位于沿海城市，地方政府支持设立研究院或研究生院等科研机构，“高端化、国际化、本土化”成为高校异地办学共同的发展目标，开展前沿科学研究、留学生教育、推进校地产教融合特色发展是最普遍的异地办学行为。从异地办学生成路径来看，可分为路径校本部异地办分校或校区、路径校本部异地办研究院或研究生院异地办分校或校区两种路径。从实际办学效果来看，路径成本较高、风险大，路径办学成本较低、循序渐进，更容易成功。比如广西北海2003年创立的独立学院北京航空航天大学北海学院由于投资方意见不合，于2013年停办，直到2020年才由地方政府接手8；东南大学2005年在苏州成立苏州研究院，十余年间拓展发展成立软件学院、东南大学-蒙纳士大学苏州联合研究院等机构和科技创新平台，循序渐渐、步步为营，为统筹办学，2018年成立东南大学苏州校区9。-113广西教育学院学报2023年第1期（三）异地办学依附性强、特色不鲜明第一，无论是创生型、原生型还是衍生型异地办学，尽管异地办学组织形式各异，但异地办学点与校本部之间联系较为紧密。隶属关系上，异地办学点如分校、校区、研究生院等从属于校本部，大多机构不独立，服从于校本部统一招生；队伍建设上，多采用“分流+外聘”的方式，大多数教师或科研人员由校本部选派分流至异地办学点，部分教师和管理人员通过对外招聘方式吸纳，并且处级以上干部的考核和任免都要经过校本部组织人事部门认可。第二，异地办学点发展定位与地方经济社会发展需要结合不紧密，特色不鲜明。如深圳大学城内清华、北大、哈工大的异地办学特色不明显、表现单一，基本上是按照校本部的院系设置在深圳开设专业，培养与校本部同等水平的硕士、博士10。另外，校本部在异地办学点的专业设置大部分为开办成本较低的法学、管理学、语言学等文科专业，且盲目地将留学生教育放到异地办学点，没有精准对接地方经济社会发展的需求。（四）异地办学空间距离较远、通勤成本高从异地办学点涉及的区域范围来看，可分为省内跨市异地办学、跨省异地办学和跨国境异地办学（厦门大学马来西亚分校、老挝苏州大学等）。省内跨市异地办学空间距离一般不超过500公里，且同一省份内城市间交通便利，通勤时间少。比如山东大学（威海）、河海大学常州校区、中山大学珠海校区、东南大学苏州校区等等。而跨省异地办学的办学空间较远，一般都超过了1000公里，通勤成本太高（时间成本或经济成本）。比如哈尔滨工业大学（深圳）、北京大学深圳研究生院、中国人民大学苏州校区等等。由于异地办学点与校本部之间存在较强的依附关系，人员交流频繁，办学空间距离较远带来的通勤成本过高成为阻碍高校异地办学发展的障碍之一。（五）异地办学跨区域治理难以突破当前高等教育资源的区域和空间布局是国家规划与主导的结果，高等教育以行政区划为地理坐标。以省域为单位的高等教育管理体制使中国高等教育形成了“块块分割”的状态，即“块”与“块”之间为了实现各自利益最大化而相互封闭管理和运行，缺乏应有的交流与协作，影响全国高等教育整体发展的一种高等教育机制和状态11。特别是对于跨省异地办学，由于不同省份之间经济发达程度不一，高等教育发展模式不同、水平不等、管理体制不同，给大学异地办学跨区域治理带来了较大的挑战。四、对策作为高等教育快速发展的衍生物，高校异地办学在高等教育改革创新、服务地方经济社会发展、培养应用型人才、促进国际交流与合作等方面做出了积极的贡献。但办学路径单一、办学定位模糊、办学点距离较远等问题成为异地办学的桎梏。可以从高校、地方政府、教育主管部门三方展开分析，找到对策。（一）高校：处理好“扩张”与“内涵”、“存量”与“增量”之间的关系第一，规模扩张偏离内涵发展党的十九大报告指出，“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”。所谓内涵式发展，应该是以稳定规模、准确定位为前提，以特色发展为基础12。异地办学中的规模扩张是与内涵式发展的稳定规模相冲突的。中国很多大学盲目扩大规模，追求学科更全、专业数更多和招生规模更大的综合性、研究型发展目标，特色不鲜明、同质化现象突出。办学规模与办学成就并不一定成正比。普林斯顿大学、加州理工学院、麻省理工学院等大学的在校生都在1万人左右，但都是学科特色鲜明的世界一流大学。第二，存量支撑增量教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见指出，“优化存量、确保增量（质量）”，“支持确有需求、现有高等学校培养能力不足同时又确有支撑与保障能力的地区新设高水平应用型高等学校”13。沿海发达城市显然满足新设高校的需求，但是存量要支撑增量发展，可-114高校管理与教学改革之窗高 权 中国大学异地办学的回溯与展望从生成路径、办学空间等方面优化设计。一是优先选择校本部异地办研究院或研究生院异地办分校或校区发展路径。一方面，异地开设研究院或研究生院等研发机构占用场地小、人员少，成本较低，并且能够对接地方经济社会发展需求，反哺学校学科特色发展形成良性互动。从研究院到分校或校区的发展路径是资源配置市场化的表现，是对异地办学点的进一步认可。即使办学停留在研发机构或停办，也可以及时止损。另一方面，避免扎堆办学。以深圳为例，清华大学深圳研究院、北京大学深圳研究生院、哈尔滨工业大学深圳研究生院等办学点目标相似，培养高层次人才、开展前沿科学研究，结合各自学校特点办学不够紧密，差异化办学无法体现。二是就近就地选择异地办学。高等教育以行政区划为地理坐标，“就近”办学可以节省办学成本。从外国高水平大学多校区办学经验来看，遵循就地就近原则，办学点分散且特色不一。我国部分高校异地办学点与校本部相距超过1000公里，跨越省（市）一级行政区，存在为了异地办学而办学，增加了跨区域治理的难度，不合时宜。异地办学还是应该遵循就地就近原则，省内或协同发展区域内就近跨市异地办学是可行之路。（二）地方政府：从“投资办学”向“协同办学”转变，从“数量扩张”到“质量提升”转变高校异地办学历史沿革表明，地方政府是更加积极主动的一方，无论是从无到有的创生型异地办学、从小到大的原生型异地办学，还是日渐式微的衍生型异地办学，地方政府都尝试通过出让土地、资金或动员实力雄厚的集团公司参与建设等方式吸引更多优质教育资源，寻求经济发展新的增长点，盲目兴建大学城回应高考扩招。以东方大学城廊坊为例，采用“先建设，后付款”开发方式，不仅兴建教学楼，还建起别墅、商品房、度假村，甚至高尔夫球场，偏离了投资办学的轨道，高峰期有30多所高校，现在只剩下14所，且京字头高校已经搬离14。地方政府应该转变思维，办教育不是简单搭台唱戏，主导产业或支柱产业与学科专业、人才队伍的匹配度越高，合作办学才越有可能扎实推进，实现从单一的投资办学向“高校政府”协同办学的转变。另一方面，区域经济社会发展到底需要多大体量的高等教育资源，数量扩张是否已经到了极限？根据统计，“双一流”建设大学在异地设分支机构最集中的4座城市分别是深圳（38个）、苏州（20个）、青岛（17个）、珠海（7个），一共占到了所设机构总数的49%15，并且这些城市还在不遗余力地推进名城名校融合发展，扩大规模。地方政府应该从数量扩张到质量提升角度看待异地办学，更多地聚焦现有高等教育资源整合、提升。（三）教育主管部门：建章立制，规范高校异地办学行为过去20年间，53所“双一流”建设高校在异地共设立了166个机构（包括研究院、研究生院、分校区等），其中35个校区没有相关的法律依据。教育部“不支持、不鼓励”政策跟不上异地办学的快速发展。建议尽快出台相应政策和规章制度，将高校异地办学纳入法治化管理轨道，明确办学范围、办学形式、招生名额、办学经费如何收取等问题，规范管理高校在异地设立的机构，构建更加均衡合理的高等教育资源配置新格局。参考文献：1李建军.山东大学威海分校志(1984-2004)M.济南:山东大学出版社,2004:4-5.2改革开放以来的三次全国教育工作会议EB/OL.(2010-07-15)2021-07-08.http:/ 教育部办公厅关于进一步加强高等学校基本建设管理的通知的通知EB/OL.(2018-02-11)2021-07-08.http:/jyt.jiangxi.gov.-115广西教育学院学报2023年第1期cn/art/2018/2/11/art_25870_1516946.html.5张应强,周钦.“双一流”建设背景下的高校分类分层建设和特色发展J.大学教育科学，2020(1):17.6教育部明明“不鼓励、不支持”，异地办学近三年却现又一轮高峰！顾祥林委员:新的失衡正产生EB/OL.(2019-03-06)2021-07-08.http:/ 作 的 意 见 EB/OL.（2017-02-04）2021-07-08.http:/