政策网络理论视域下大学生创业政策与发展向度探究_刘秋菊.pdf

H J S F X Y X B6 1政策网络理论视域下大学生创业政策与发展向度探究刘秋菊(湖南交通工程学院 经济管理学院,湖南 衡阳 4 2 1 0 0 9)摘 要 自上世纪9 0年代开始,随着高校扩招政策的实施,大学生就业难问题成为新时代环境下存在的普遍问题,尤其是在疫情常态化过程中,创业便成为缓解这种压力的有效路径.但是,在政策网络理论视域下,基于大学生创业政策主体的多元化,各主体在政策的制定和执行上还存在诸多现实困境,如各主体间无法有效衔接、政策理念存在冲突等.对此,如何统筹各政策主体间的利益,如何构建数字政府畅通信息反馈渠道,如何改革高校创业实践提升政策落地效果,如何健全金融政策提高服务质量,以及如何营造良好的“政创”环境确保民意畅通等,是当前疫情常态化背景下以创业赋能就业的发展向度.关键词 政策网络;创新创业;发展向度;政策分析 d o i1 0.1 9 5 7 5/j.c n k i.c n 4 2-1 8 9 2/g 4.2 0 2 2.0 6.0 1 5 中图分类号G 6 4 7 文献标识码A 文章编号2 0 9 63 7 3 4(2 0 2 2)0 60 0 6 10 41 大学生创业政策脉络梳理1.1 观念普及期 与探索期一样,2 0 0 8年全球金融危机爆发,对我国政治、经济环境形成了严重挑战.对此,党和政府积极推广创业政策,培养民众创业意识,并从经济结构调整层面引导产业转型.从中央到地方,创业政策不断更新、完善、推广.在2 0 1 1年6月,国务院第一次以文件形式出台了 关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知,从创业培训到创业服务,再到贷款优惠政策,有效促进了大学生创业开展.1在此基础上,各地方政府积极响应中央政策号召,并根据区域经济发展现状制定了诸多地方性创业政策.次年,教育部进一步颁布 关于做好2 0 1 3年普通高等学校毕业生就业工作通知,并提出强化创业服务的重要性,即设置大学生创业“一站式”服务平台,以及必要的绿色通道,助力大学生了解创业、实践创业,从而明确了创业在缓解就业压力方面的高效性.22 0 1 4年,为充分落实以创业促就业战略,国务院办公厅颁布 关于进一步做好普通等学校毕业生就业创业工作的通知,既是第一次将大学生创业列入办公厅文件标题,也是第一次将创业与就业的关系提到同等地位.31.2 创业完善期 随着“大众创业、万众创新”发展理念的提出,全民创新创业成为社会发展主流,并成为高校毕业生就业的重点方向.该理念旨在简政放权,释放发展空间,提升国民物质财富与精神财富.在“双创”理念下,大学生创业政策体系逐渐成熟.2 0 1 6年1 1月,教育部颁布 关于做好2 0 1 7届全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知,第一次对当届毕业生做出针对性以创业促就业文件,内容关涉到创业资金、创业教育、创业服务、反馈监督等,对大学生创业过程中存在的融资、教育、服务等问题进行了全面探讨.42 0 1 8年1 1月,教育部再次颁布了 关于做好2 0 1 9届全国普通高等学校毕业生创业工作的通知,重点强调高校对创新创业政策的落实,尤其是提高创业服务与指导意识.51.3 多创融合期 2 0 1 9年底,全球新冠疫情的爆发无疑对国际国内的社会经济发展造成重大打击.作为大学生创业者,基于风险规避能力的匮乏,绝大部分创业者面临着“生与死”的考验.面对中小型企业的生存危机与大学创业问题的复杂化,国务院紧急出台多项创业激励措施,助力中小企业渡难关、保2 0 2 2年1 2月汉江师范学院学报D e c.2 0 2 2第4 2卷第6期J o u r n a l o fH a n j i a n gN o r m a lU n i v e r s i t yV o l.4 2 N o.6 收稿日期2 0 2 2-0 5-1 2 基金项目 湖南省教育规划专项课题“湖南民办本科院校双创教育现状分析及优化策略研究”(项目编号:X J 1 9 4 1 2 7).作者简介 刘秋菊(1 9 7 1-),女,湖南衡阳人,湖南交通工程学院经济管理学院副教授,硕士,主要从事高教管理与区域经济发展研究.H J S F X Y X B6 2生存、促发展,并扶持大学生恢复创业信心与激情,从而实现国民经济稳步提升.2 0 2 0年3月4日,教育部紧急出台 关于应对新冠肺炎疫情做好2 0 2 0届全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知,从宏观层面确保了如何应对就业压力问题,如线上技能培训,鼓励大学生拓宽创业渠道,从而有效应对外部风险.6在接下来的4月中旬,由财政部发布了关于加大贷款贴息力度,简化审批程序,免除反担保要求,适当提高信贷额度的财政优惠政策,切实推动重点群体就业创业.7在2 0 2 0年上半年,关于应对疫情就业创业政策多达十余项,充分体现了党和政府对创新创业的重视程度.2 创业政策网络的困境分析2.1 创业政策的衔接困境 随着“面向2 1世纪教育振兴行动计划”的颁布,国务院其他相关部委也相继制定就业创业政策.但是,由于部门间缺乏联动机制,政策的集群效应被削弱.通过梳理新世纪以来的大学生创业政策,主要是国务院牵头,教育部、人社部、共青团中央、财政部等部门也参与政策制定.因此,关于大学生创业政策的制定,并没有统一的发布主体,各部门在职能上存在重叠.一方面,大学生创业政策涉及社会多个领域,如就业、教育、工商行政、财政税收等;另一方面,从中央到地方,由于各部门的职权与性质不同,在一定程度上限制了其政策制定或执行的整体性,或无法全面了解大学生就业创业的需求.倘若不及时开展有效的协同、协商机制,往往容易出现职能交叉,导致政府资源的浪费.从这个角度讲,由于缺乏有效的沟通机制,导致政策无法产生合力效应,既影响了政策的上下衔接,也阻碍了政策执行的实效性.2.2 地方政府之间的政策冲突 在全面深化改革背景下,供给侧结构性改革是当前创业政策制定的基本依据,这就要求多元政策主体要积极适应新时代下的发展观.作为大学生创业政策的制定者和执行者,中央政府和各级地方政府是政策生成的“主导者”.但是,由于各级政策主体,以及不同区域的政策主体在供需关系上的独特性,在顶层设计上容易呈现“片面化”特征,在地方执行上容易出现“碎片化”特征,在基层服务上容易出现“形式化”特征.此外,从各地方政府推出的大学生创业鼓励政策来看,财政、教育、人事是主要支持的对象,总体上还缺乏与创业教育相关的配套政策.因此,鉴于不同地区经济发展的差异性,以及创业政策文件的不统一,导致不同地区的配套政策与执行力度不统一,政策“断层”危机严重.2.3 高校政策落实的偏差 在政策落实过程中,专业网络还存在较大偏差.在整个政策网络体系中,专业网络中的高校以及专家学者,因自身的专业性和理论性,主要负责大学生创业的相关培训和教育,是大学生日常学习的主阵地,尤其是专业学者,对大学生创业理论与实践有重要影响.但是,在具体落实过程中,高校更注重对理论知识的教学,而缺乏相关的创业实践教育,割裂了理论与实践的关系.此外,从高校的创业教育队伍来讲,思政课教师与辅导员是主体,由于他们同样缺乏创业实践经验,进一步阻碍了政策落实的实效性.因此,高校对创业政策的落实关系到大学生创业能否实现突破性进展.2.4 企业与高校的沟通障碍 在政策网络体系中,非政府组织主要为政策执行提供相应的物质保障,如运营资金和创业信息等.不可否认,创业资金的筹措是导致大学生创业难的主要原因.作为大学生创业者而言,其融资渠道相对狭窄,融资非常困难,且大部分来自于父母、朋友的借贷或投资,很少能够非政府组织筹集到创业资金,如银行借贷、基金支持.一方面,政府主导下的创业贴息贷以及创业基金在资金数量上相对有限,在扶持力度上还处于较低水平;另一方面,资金申请和审批手续的繁琐也是重要原因,导致大学生创业融资难,成功率低.最重要的是,高校与企业在资源上未实现资源上的“互通有无”,即高校在人才储备与创新理论上的优势,以及企业在资金、创业经验上的优势,两者未形成有效的沟通合作机制,尤其是在大学生创业实践方面,高校与企业的战略合作关系还不成熟,从而压缩了创业空间.82.5 创业文化宣传不足 关于大学生的创业意识,外部环境的认同是需要考虑的重要因素.随着“双创”概念的深入实施,在政府扶持下的大学生创业形态基本形成.但是,由于公众对大学生创业的形式和内容没还未深入了解,在全社会范围内还未形成浓厚的创业创新文化.一方面,在创业文化的宣传对象上,政府更侧重在高校大学生群体间的宣传,而刘秋菊:政策网络理论视域下大学生创业政策与发展向度探究H J S F X Y X B6 3忽视了社会舆论面的有力支持;另一方面,在宣传形式上,并未发挥出新媒体技术在“裂变”上的优势,往往采取“上传下达”式的传统方式,从而导致在全社会范围内对大学生创业的扶持力度较低.基于此,在新冠肺炎疫情的冲击,大学生的创业动力严重受损,创业激情严重磨损.这也成为优化大学生创业政策互动,构建创业新发展路径的时代课题.3 深化创业政策网络内部的互动性3.1 协调政策制定与政策执行关系,构建完善的创业保障体制3.1.1 营造优质便捷的政务环境 在两者的职能梳理上,要强化中央政府的顶层设计职能,根据市场环境变化统筹创业创新工作.同时,基于开展大学生创业工作的庞大关涉面,教育部门还要积极协调人社部、发改委、财政部等部门,为大学生创业提供就业、创新、资金等方面的支持,在常态化沟通机制下增强政策制定的整体性,发挥政策的合力.3.1.2 健全创业法规,优化创业退出机制 关于创业法规,政府要切实结合大学生创业需求,在工商、税收、人事和教育等方面完善创业实施法规,健全大学生创业法律保障体系,赋予创业政策和创业流程合法化,提高风险控制能力.此外,还要优化大学生创业的合法退出机制.例如,在大学生创业过程中,不可避免地会遭遇诸多困难,政府要帮助创业企业在抵押贷款或企业收购方面减少或避免创业风险.再者,倘若大学生创业失败,政府要根据其创业事实,积极纳入创业人才库,并优先推荐其就业,从而维持大学生今后创业的积极性.3.2 建立数字地方政府,完善信息反馈渠道 在新媒体技术语境下,“互联网+”也渗透至社会发展的各领域.作为各级地方政府而言,同样需要转变工作模式,积极应对新媒体语境,全方面推进电子政务,从而提高政务效率,并积极应对中央政府及其下属部委颁布的新创业政策.值得强调的是,随着全球新冠疫情的爆发,在一定程度上推动了电子政务与网络办公,例如线上就业创业指导.从这个角度讲,搭建大学生创业网络服务平台是健全政策网络体系的重要组成部分.作为地方政府而言,通过数字化办公,能够借助大数据高效汇总最新创业政策信息,并积极分享至创业服务平台,从而实现创业政策和资讯的及时传达.同时,各级政府还要积极开设创业反馈专栏,既能够有效推动政务公开化与可视化,也能够及时掌握大学生创业需求,从而优化创业服务.3.3 创新高校创业教育,提高政策落实效果 尽管“双创”工作取得了一定进展,如高校创业教育体系逐步完善,大学生创意意识不断增强,但高校的创业教育实践在总体上还呈现出效率低下的问题,如理论与实践的割裂,导致创业政策的落实困难.3.3.1 关注学生的综合素质 “立德树人”是高校育人的根本任务.作为创业教育而言,高校要注重对学生专业理论与综合素质的“双重”培养,尤其是要引导学生树立正确的人生观、价值观,不消极、不抱怨,拥有强大抗压与抗风险能力.在专业技能上,创业教育应包括经济学、市场营销、管理学等学科的综合性学习,以提高创业理论修养.在思政教育方面,深入贯彻“课程思政”教学理念,挖掘各学科蕴含的思政元素,如体育课中的顽强拼搏精神、语文课中的人文精神、数学课中的高阶思维品质以及心理课中的自我愈合能力等,为大学生创业提供理论基础.3.3.2 提高教师的创业素养 高校创业教育在师资结构方面还存在较大差距,尤其是创业实践与经验欠缺,导致大学生创业理论与创业实践的割裂,不利于创业政策的有效落实.对此,各地政府要充分发挥统筹协调,引导高校之间强化创业教育的联动性,在动态交流中实现教育形式与内容的持续更新.此外,构建高校与优秀企业的战略合作机制,政府以税收优惠政策吸引优秀企业与高校建立人才培养合作计划,既能够拓展大学生的创业实践渠道,也能够为企业自身获取最新的专业理论和人才资源,从而实现两者的双赢.当然,政府也可以定期组织创业研讨会,并邀请高校领导层与创业教育团队,以及优秀企业家和管理者共同参加.一方面,政府能够根据高校创业教育的实际需求及时制定政策;另一方面,在政府、高校与企业的三方交流中,能够根据大学生创业中的实际问题展开实质性商讨,从而提高政策的针对性.3.3.3 健全创业基金政策,发挥生产者网络的资源优势 较之其他社会创业主体,大学生创业者在资金方面存在“天然”的劣势,无论是经济条件还是风险承受能力都相对较弱,因此需要创业基金和风险投资的及时介刘秋菊:政策网络理论视域下大学生创业政策与发展向度探究H J S F X Y X B6 4入.但是,无论是政府还是高校,在当前的创业扶持计划中,创业基金的匮乏与管理问题显而易见.此外,作为生产者网络而言,本身具有丰富的资金与资源优势,这就需要政府积极统筹高校与企业的创业实践合作关系,逐步构建由政府牵头、高校搭台、企业唱戏的创业服务体系.作为创业政策的执行者和统筹者,政府要积极推行创业基金与社会资本的有机结合,即根据区域发展实际情况,切实落实上级政府创业政策,加大对创业资金的投资倾斜力度.同时,还要利用政策优势与税收杠杆,鼓励优秀企业以捐赠形式设立创业基金.对此,政府既要在大学生创业宣传方面强化新媒体资源的利用程度,从而激发社会企业家的责任感,也要根据地方发展现状建立健全与大学生创业相适宜的创业基金投入制度,从而调动社会资本参与的积极性.3.3.4 提升议题网络的参与感,营造良好的政创环境 在“双创”背景下,以媒体和大学生为代表的议题网络是宣传创业政策意志,监督创业政策实施效果的重要因素,是创新驱动的生力军.当前,议题网络的结构还存在松散化、形式化问题,这就需要提升议题网络在政策制定方面的参与感,营造良好的政创环境.作为大学生创业者,除了要具备全面而扎实的创业理论和创业意识外,还需要增强自身的创业实践能力和抗风险能力,在决定创业前要综合考查与统筹规划,对创业过程中可能出现的问题能够及时预判,并制定相关的应对预案,树立良好的就业创业观,提高创业成功率.作为舆论宣传的主体,媒体要发挥其技术资源优势,通过信息“裂变”反应,积极营造大学生创业的社会舆论环境.例如,积极运用自媒体进行舆论“造势”,如微博账号、微信公众号、抖音视频等,实现大学生创业观在社会领域的全覆盖.此外,传统媒体的宣传功能也不可忽视,尤其是以政府为主导的官方媒体,以此强化议题网络的参与性.结 论 毋庸置疑,在政策网络理论视域下,大学生创业政策的制定存在多元主体共同参与的基本特点.在全面深化改革,以及全面推进“双创”工作的现实背景下,以政策网络理论作为政策分析工具,有助于调动各参与主体的互动性,实现政策生成的时效性.在这各政策网络体系中,从中央政府到地方各级政府,从高校创业教育到非政府组织的参与,再到媒体与大学生的政策监督,每个主体都能够充分发挥自身效能,从而形成了大学生创业政策的合力.参考文献1 国务院.关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知R.2 0 1 1.6.1.2 教育部.关于做好2 0 1 3年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知R.2 0 1 2.1 1.1 9.3 国务院办公厅.关于做好2 0 1 4年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知R.2 0 1 4.5.9.4 教育部.关于做好2 0 1 7届全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知R.2 0 1 6.1 1.2 8.5 教育部.关于做好2 0 1 9届全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知R.2 0 1 8.1 1.3 0.6 教育部.关于应对新冠肺炎疫情做好2 0 2 0届全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知R.2 0 2 0.3.4.7 财政部.关于进一步加大创业担保贷款贴息力度全力支持重点群体创业就业的通知R.2 0 2 0.4.1 5.8 吴 江,李达龙.“整体政府”理论视域下大学生就业政策的协同治理研究J.江苏高教,2 0 1 7,(1 1).【编校:胡军福】O nC o l l egeS t u d e n t s E n t r epr e n e u r s h ipP o l i cya n dD e v e l opm e n tD i r e c t i o nf r o mt h eP e r spe c t i v eo fP o l i cyN e t w o r kT h e o ryL I U Q i u-j u(S c h o o l o fE c o n o m ya n dM a n a g e m e n t,H u n a nI n s t i t u t eo fT r a f f i cE n g i n e e r i n g,H e n g y a n g4 2 1 0 0 9,C h i n a)A b s t r a c t:S i n c e t h e1 9 9 0 s,w i t h t h e i m p l e m e n t a t i o no f t h e c o l l e g e e n r o l l m e n t e x p a n s i o np o l i c y,t h ed i f f i c u l t e m p l o y-m e n to f c o l l e g es t u d e n t sh a sb e c o m eac o mm o np r o b l e mi nt h en e we r a,e s p e c i a l l yi nt h ey e a r so f t h ee p i d e m i cc o n t r o l,e n t r e p r e n e u r s h i ph a sb e c o m e a ne f f e c t i v ew a y.H o w e v e r,f r o mt h ep e r s p e c t i v eo f p o l i c yn e t w o r k t h e o r y,d u e t o t h ed i v e r-s i t yo fp o l i c ys u b j e c t so fc o l l e g es t u d e n t s e n t r e p r e n e u r s h i p,t h e r ea r es t i l lm a n yp r a c t i c a ld i f f i c u l t i e si nt h ef o r m u l a t i n ga n d i m p l e m e n t i n gp o l i c i e s,s u c ha s t h e i n a b i l i t yo fv a r i o u ss u b j e c t s t oe f f e c t i v e l yc o n n e c tw i t he a c ho t h e ra n dt h ec o n f l i c to fp o l i c yc o n c e p t s.T ot h i s,h o wt op l a na saw h o l eb e t w e e nd i f f e r e n tp o l i c ys u b j e c t so f i n t e r e s t,b u i l dd i g i t a l o p e ng o v-e r n m e n t i n f o r m a t i o nf e e d b a c kc h a n n e l,i m p r o v ep o l i c yr e f o r mi nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e se n t r e p r e n e u r s h i pp r a c t i c eg r o u n de f f e c t,i m p r o v e t h e f i n a n c i a l p o l i c yt o i m p r o v e t h eq u a l i t yo f s e r v i c e,a n dc r e a t eag o o d p o l i c y+o p e ne n v i r o n-m e n t t oe n s u r e t h a t t h ep u b l i co p i n i o n,i st h ec u r r e n to u t b r e a kt oe n t r e p r e n e u r s h i pe m p o w e r i n ge m p l o y m e n tu n d e rt h eb a c k g r o u n do fd e v e l o p m e n td i r e c t i o n.K eyw o r d s:p o l i c yn e t w o r k;i n n o v a t i o na n de n t r e p r e n e u r s h i p;d e v e l o p m e n td i r e c t i o n;p o l i c ya n a l y s i s刘秋菊:政策网络理论视域下大学生创业政策与发展向度探究