小城镇镇区详细规划中管控指标精准传导研究_王力.pdf

智能规划NO.02 202386智能城市 INTELLIGENT CITY小城镇镇区详细规划中管控指标精准传导研究王力（中国城市规划设计研究院，北京 100000）摘要：小城镇正在成为推进新型城镇化高质量发展的重要空间载体，随着城市工作向“精细化运营”转型，小城镇详细规划中粗放式思路亟须转变。文章从镇区详细规划的编制工作出发，立足于老城区和新城区建设的差异性，聚焦更新提升和总量管控，围绕公共服务设施配建、高强度管控等规划指标体系的精准传导开展算法研究，探索有效落实标准规范及政策管控要求的方式方法，支持城市治理和开发管控的有序开展。关键词：小城镇；详细规划；城市更新；总量管控；指标传导中图分类号：TU984 文献标识码：B 文章编号：2096-1936（2023）02-0086-04DOI：10.19301/ki.zncs.2023.02.025小城镇在我国城镇总数中占比较大，是促进城乡融合发展、推进新型城镇化工作的重要空间载体。与重要性不相符的是，小城镇的控规工作长期存在粗放式编制和管理难题1，出现指标一刀切、指标赋值宽泛、配套设施不匹配等问题，导致城镇特色日益淡化2-3。规划指标的精确度，是对城市建设形态、空间构成、功能比例等管控意图的指标化表现，直接影响城镇工作的精度。作为“五级三类”国土空间规划体系的重要构成内容，详细的规划工作强调底线思维和总量管控，对于小城镇规划指标体系的约束性应更为精准。2018年7月，新版城市居住区规划设计标准(GB 501802018)（简称标准）正式发布，新的标准相比2011版标准在城镇生活圈建设、配建要求等方面提出了更精细的配建要求。我国小城镇规划工作中，有必要对详细规划编制中精准贯彻总量管控意图、构建更为精细化的指标传导方法开展研究探索，推进小城镇开展更新提升工作和镇区开发管控，助力新型城镇化建设。1研究范围和研究方法1.1研究范围南堡开发区位于唐山市曹妃甸区北部，代管滨海镇，常住人口约5.4万人，在“十四五”产业发展规划中提出，2035年应建设成为千亿级产业园区，是唐山市重要的产业增长级。从长期发展来看，滨海镇的建设应重点面向产业从业人员的居住生活需求，推进形成产城互促的局面。南堡开发区控制性详细规划，是在曹妃甸区国土空间规划明确的城镇开发边界以内开展。依据上位规划要求，结合劳动力需求预测法和职工带眷系数法综合测算，未来城区重点保障约10万人的生活需求。1.2计算方法2021年6月9日，住建部等15部门联合发布关于加强县城绿色低碳建设的意见（简称意见），要求县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅建筑面积占比不低于70%，最高不超过18层。意见提出县城建成区的人口密度应控制在0.6 万1 万/km2，县城建成区的建筑总面积与建设用地面积的比值控制在0.60.8。为了更好地落实意见要求，引导城镇工作的精细化转型，控规编制工作提出从老城区与新城区的差异化特征出发，明确分区管控目标，重点聚焦“人口规模、建设用地规模、建筑规模”三大总量约束4-6，以城镇生活圈的划定为突破口，以落实总量管控为目的，结合城市设计研究，从单元向地块层面逐级关联与分解指标3，构建传导机制，形成人口、用地、设施规模之间的相互关联支撑。2详细规划的精准管控方法研究2.1基于现状制定分区策略（1）明确分区目标策略。南堡建成区主要集中收稿日期：2022-09-30作者简介：王力，硕士，高级工程师，研究方向为城市设计、国土空间规划、数字化规划设计。引用本文：王力.小城镇镇区详细规划中管控指标精准传导研究J.智能城市,2023,9(2):86-89.智能规划NO.02 202387智能城市 INTELLIGENT CITY在西侧地区，东部地区的建设尚未成型，由于区域内存在比较强劲的产业基础，住房需求长期处于供不应求的状态。在未来一段时间内，开发区还将处于老城更新与镇区扩增同步发展的状态。在“精细化”治理的新时期，详细规划不仅面向开发建设管控，更是推进老城更新提升的重要工具。为了更有针对性的编制控规，采取分区目标策略，即在老城地区以更新引导为目的，以用地更新为手段，优化人口分布、增补设施配置，提升老城区生活质量；在新增地区以开发管控为目的，以总量管控为手段，精细化管控指标和满足设施配建要求，建设高品质的城镇生活环境。（2）确定人口分区策略。开发区地处气候区，参照 城乡用地分类与规划建设用地标准(GB 501372019)（报批稿）中关于镇区的新要求，城镇人均居住用地面积应控制在3555 m2。南堡西侧老镇区紧邻现状产业园区，现状人均居住用地面积约为45 m2，老城区内多数小区始建于2000年之前。东侧新兴产业处于起步阶段，应重点考虑镇区品质提升以及配套建设对于产业的支撑作用。镇区空间的人群差异化导向如图1所示。规划提出将西部老城区作为整体更新单元，增补公共空间，通过南侧空白地区的更新建设迁移部分老城人口，提升老城生活品质。东部服务支撑高新技术人才、专家学者等，建设高品质人才社区，建设高品质居住环境。2.2老城区指标更新研究（1）基于用地权属释放存量空间。老城地区由于建设时间较久，已经形成较复杂的权属关系。为了提升规划的可实施性，保证用地调整的供需一致，老城区规划应基于明确的用地权属开展6。镇区层面，调查数据提供了比较清晰的现状用地构成关系，但并不能如实反映用地权属关系。规划工作应基于调查数据，与有关单位对镇区产权进行详细的梳理研究，形成相对精准的用地权属关系。以权属为基础，进一步对建成区的建筑年代、建设高度、建筑结构等内容进行评估分析，形成现状建设评估。通过进一步与管委会研究讨论，结合拟推进的更新和改造工程，规划明确老城区内释放存量建设用地斑块的可能性，为增补设施、公共空间等工作奠定前期工作基础。基于用地权属的存量建设用地评估如图2所示。（2）基于人口分布增补生活圈设施。老城区建设较为饱和，城镇中存在散步厂房等不适宜功能和老旧小区等需要改造提升的区域。规划提出对老旧地区进行“见缝插针”式的局部功能释放和提升策略，以局部的提升改造带动整体品质升级。以人口规模为依据，划定生活圈范围。老城区已形成特定的人口密度分布特征，不同地区对设施的需求具有差异性，直接影响生活圈划定、设施增补的合理性。南堡控规编制初期，收集分析了各街道和社区提供的现状人口分布数据，通过绘制人口分布图，明确人口密度分布特征。北部镇区住区建设年代更近，建设强度和人口密度显著高于南部地区。研究三级生活圈的划定时，按照人口密度差异，北部地区覆盖半径更小，南部需要适度扩大覆盖半径。半径划定时，由于小城镇局部地区人口密度过低，以10 min生活圈为例，可能出现最大半径范围内人口规模仍低于1.5万人。依据传统的服务半径划法，可能出现服务范围内人口规模过少，设施配建数量过多、过小等情况。小城镇可调用资源有限，设施的配建应缩减数量、提升规模，提高单个设施的覆盖人口，提升运营质量。生活圈划定中，当存在半径与人口规模标准冲突时，应以覆盖人口为准，适度扩大服务半径。明晰生活圈单元边界，与行政职能叠合。在以往详细规划的生活圈划定中，多采取半径式的虚拟服务范围方式，不利于规划评价和设施运营维护职权的落实。在南堡实践中，提出明确生活圈边界，结合规划调整街道办事处和居委会的管辖范围，对单个15 min生活圈设立一处街道办事处，5 min生活图1镇区空间的人群差异化导向图2基于用地权属的存量建设用地评估智能规划NO.02 202388智能城市 INTELLIGENT CITY圈设立一处居委会。空间上明晰生活圈边界和行政管理范围，有助于基层部门发挥主观能动性，校准和落实生活圈建设要求；有助于分析辖区内的服务人口规模和设施建设情况；有助于开展辖区内风貌、环境的整治提升，自下而上推进城市治理工作的开展。三级生活圈划定及服务人口规模明确如图3所示。深化人口需求研究，精细化公共服务设施配建。老城区的年龄结构比较稳定，通过对老城区不同生活圈的人口结构特征进行详细研究分析，可以准确了解未来510年的人口需求，规划具有针对性的设施配建。对人口年轻化的生活圈，重点提升教育、体育设施的配建标准，在中老年人口居多的地区，重点提升基层医疗设施的配建标准，重点研究养老设施的建设选址。通过对各个生活圈的人口需求研究，与现状公共服务设施建设相比较，规划明确了南堡现状建设的缺口短板。结合文章梳理释放的存量空间，对公共服务设施、公共空间提出增补与完善建议，为提升老城区生活环境提出了精细化、可实施、易管理的规划举措。2.3新城区指标管控研究（1）以宜居舒适划定生活圈范围。基于TND模式优化生活圈建设，与老城区类似，新城区的生活圈布局研究应首先对人口总量进行拆分，结合规范要求，保证每个生活圈的人口规模，同时明确每级生活圈的边界。小城镇的新建地区，社区生活服务的便捷性、舒适性应是主要考虑因素，生活圈的构建 模 型 宜 采 取 TND 模 式。TND(Traditional Neighborhood Development)是指“传统邻里开发”模式，强调公共空间、公共建筑建设的集中布局，社区重点围绕公共服务核心布置4。将居住人口尽量向公共空间、服务设施周边集中，提升公服设施的便捷性和社区的紧凑度。差异化人口密度，明确生活圈人口限制。为了鼓励人口的适度集中，发挥土地的市场效益，在靠近15 min生活圈公共中心的地区，控规鼓励适度布局高层住宅，提升短距离内的服务人口规模，外围一般地区以多层为主。为了更精准的分解总量、控制人口规模，规划从5分钟生活圈出发，结合容积率差异，进一步对人地指标进行关联研究。按照标准要求，气候区的5分钟生活圈中，高层类的居住区用地容积率为1.51.9，多层为0.91.5。以此为基准，对生活圈进行详细的可承载人口指标计算，经过计算校核，形成每个生活圈人口规模的总量控制要求。（2）以人口分布明确建设强度管控。结合五分钟生活圈明确服务人口规模与住宅建设规模的约束要求如图4所示。以人口规模限制推算住宅需求总量。我国尚无人均居住建筑面积标准，为了更符合南堡地方建设的需求和特征，规划对南堡老城区现状人均居住情况进行分析。老城区现状人均建筑面积为61.35 m2，老旧小区人均建筑面积约为4050 m2，而近10年建成的居住区人均建筑面积约为6070 m2。考虑到开发区的发展需求以及国家政策要求，规划提出适度集约建房，新建地区按照人均60 m2估算。以此为基准，结合多层、高层用地分布情况，图3三级生活圈划定及服务人口规模明确图4结合5 min生活圈明确服务人口规模与住宅建设规模的约束要求智能规划NO.02 202389智能城市 INTELLIGENT CITY反算高层和多层的住宅建设规模，有效保证新建多层住宅建筑面积达到70%。通过计算各地块住宅建设量，得到各个生活圈的住宅建设总量需求，形成各生活圈人口、住宅总量的控制分布。考虑到市场开发建设中一般会达到容积率上限，因此承载人口规模与住宅总量的约束应为上限约束要求。依托住宅需求规模形成建设强度管控。在街区的开发建设中，应鼓励社区商业、创新型服务设施的建设。规划以现状老城区居住区的平均商住比为基准，按照街区至生活圈公共中心距离的不同，分别预留10%或15%的弹性建设规模。结合住宅总量反算，得到各地块的理论建设总量限制，明确容积率指标要求。进一步结合城市设计工作细化街区空间形态研究，落实意见要求，限制建筑高度不超过18层（约60 m），进一步对城镇整体空间塑造进行优化研究，明确城镇各街区高度管控要求。2.4精准管控小结详细规划从更新提升和总量管控出发，通过指标的层层传递与相互校核，可以在单元和生活圈层面深化形成人口规模、建设总量、分类建设规模、设施配建要求等内容，并在地块层面形成详细、有针对性的容积率、高度、弹性规模比例等指标要求，形成目标清晰、上下衔接、约束性强、可落实的详细规划指标管控体系。镇区规划指标控制重点如表1所示。3结语南堡开发区控规编制中的问题，在我国中小城镇详细规划编制中具有一定的代表性和普遍性。文章提到的研究方法重在刚性约束的精准度研究，在项目实践中还应同步推进风貌、活力、眺望等弹性引导内容的研究，形成完整全面的更新建议和开发管控要求。文章研究样本覆盖南堡、包头、雄安新区等地区的控规编制过程，结合不断尝试摸索，初步形成了重要指标的传导机制，在项目实践中取得了显著效果。此外，应着力推进数字化城市管理平台的建设。当前数字化平台体现出精细化、可视化管理中的优越性，是未来城市管理的重要手段和转型方向。模糊化、区间化的指标管控是传统的人工管理、纸质文件记录所产生的便于操作的方法。借助数字化平台建设管控，有助于精确管理规划提出的大量、多变的指标参数，提升规划约束的精度，有效推进城市开发管控和更新工作。参考文献1 田莉.我国控制性详细规划的困惑与出路一个新制度经济学的产权分析视角J.城市规划,2007(1):16-20.2 易维良,朱琪.中小城镇开发边界内详细规划编制思路探讨J.智能建筑与智慧城市,2021(11):26-27.3 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