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-97 -【资源配置】农业经济 2023/2乡村振兴视域下耕地生态补偿法律制度之完善路径连峰1 黄英2 摘 要：当前农业生产片面追求耕地资源的经济效益，却忽视了其本身具有的生态价值，导致耕地被过度开发，生态环境面临的不利影响愈发严重。为有效协调农业经济发展与耕地生态保护的冲突，贯彻乡村振兴战略，构建耕地生态补偿法律制度势在必行。然而，当前我国的耕地生态补偿法律制度在内生的立法架构和外化的运行目的方面均存在问题，亟待完善。本文通过汲取西方相关制度的立法和实践经验，结合我国农业经济发展现实情况，探讨完善我国特色的耕地补偿法律制度，以实现农村“生态振兴”宏伟目标。关键词：乡村振兴；耕地保护；生态补偿引言改革开放四十多年来，农业经济不断向利好方向发展，这得益于耕地所发挥的关键作用。然而，经济繁荣的“光鲜”背后，延伸出的阵痛也日趋突显。耕地与人类农业活动密切相关，其所受影响也更为剧烈。受“利益最大化”的理念支配，农业生产活动一味强调耕地的经济功能，对耕地进行“无以复加”式的开发与剥夺，耕地的生态价值逐渐被忽视，水土流失、土地荒漠化等一系列生态问题便接踵而来。如何进行合理的制度设计，对耕地有效保护，遏制生态功能丧失，实现经济与生态的和谐发展，成为了亟待解决的问题。党的十九大报告提出乡村振兴战略，强调“建立市场化、多元化的生态补偿制度”。对耕地生态补偿法律制度研讨，对于应对当前的耕地生态问题，以及协调农业经济发展和耕地保护，均具有较强的理论和现实意义。一、耕地补偿制度对乡村振兴战略的助推作用探析耕地生态补偿法律制度，是指公平和正义理念指导之下，依靠法律的宣示功能和强制力，促进耕地生态的可调节性和供给的持续性，对开发利用者（或破坏者）征收费用，对生态功能的保持者以及维护生态平衡的牺牲者给与经济或非经济支援，进而实现各方主体间利益的“帕累托最优”。其底层逻辑在于，通过法律手段让耕地生态的外部成本内部化，以激励耕地生态的可持续发展。其与乡村振兴战略中的“宜居乡村”理念不谋而合，二者是融贯互通的关系，体现抽象到具体的过程。进言之，乡村振兴战略是为生态补偿法律制度提供理论支撑，其所提出的生态振兴理念试图通过生态改善来促进乡村充分发展，以满足农民群众对美好生活的希冀；耕地生态补偿法律制度则以耕地为切入点，以法律规范推进耕地生态和谐，为生态振兴乃至乡村振兴提供助力。总之，耕地生态补偿法律制度对于乡村振兴战略具有积极促进作用，其在维护国家粮食战略安全、恢复耕地生态系统平衡、实现耕地生态价值最大化方面具有不可替代之作用。二、当前我国耕地生态补偿制度的现状与存在问题（一）现有法律规范概述耕地生态补偿最初产生于环境学和生态学领域，广义上包含生态补偿和生态损害赔偿两个方面。“法学意义上的生态补偿，不仅应当调节人与自然之间的关系，也应当调节人与社会之间的关系。”生态补偿制度肇始于国务院关于进一步加强环境保护工作的决定。2017 年国务院出台关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见，提出以利益调节机制调动地方政府和市场主体对于保护耕地生态的积极性，促进耕地生态保护和环境治理的双重提升。从历史角度看，我国的耕地生态补偿法律制度经历了从无到有的过程，不断细化、完善。除上述具有指导性的法律文件之外，其他法律法规对耕地生态补偿法律制度也有涉及。例如，环境保护法规定对于保护生态环境予以奖励，同时对破坏生态环境的行为应当承担恢复、赔偿等责任。2018 年颁布的环境保护税法，以税收形式实现生态补偿目的，对建立生产和消费的良性循环体系予以规定。此外，环境保护法和刑法根据破坏生态行为的严重程度，分别设置了行政乃至刑事的相应惩戒措施。（二）耕地生态补偿法律制度的既有缺陷1.相关法律规范层级较低且缺乏专业性。耕地生态补偿法律制度本质上是法律问题，其作用发挥亦应以健全且具有-98 -【资源配置】农业经济 2023/2充分法律强制力为前提条件。随着近三十年的发展，我国耕地生态补偿制度在构建和完善层面取得了长远进步，但仍旧存在一定不足。首先，当前法律规定的层级较低，明确规定耕地生态补偿制度一般仅见于国务院的规定之中，且主要是一些原则性、纲领性条款，并未真正上升到法律层面。其次，纵观我国的生态补偿体系，主要针对水流、矿藏、森林等资源性领域，相关耕地生态保护法律制度的规定却付之阙如。最后，当前耕地生态补偿制度的法律较为零散，分布在各个部门法之中，由于立法目的的差别，上述规定在适用过程中难免会存在冲突或错位。2.补偿标准的科学性存在欠缺。耕地生态补偿制度的本质在于以补偿手段促进各经济主体对于耕地生态的保护动力，而对于大多数农户来讲，对生态保护的实际付出和牺牲能够得到应有的回报，是衡量补偿制度功能实现与否的唯一指标。因此，在耕地生态补偿制度的关键在于“补偿”，这离不开具体补偿数额的计算。然而，现阶段的具体标准缺乏科学性。一方面，受各地经济发展不平衡的客观情况所限，耕地补偿制度一度呈现“马太效应”经济发达地区的耕地生态补偿金额充足，得以充分激发广大农民的对耕地的生态保护意愿，但经济相对落后地区因补偿资金存在缺口，难以满足农民的内心期待，其保护耕地生态环境的动力亦普遍不足。“由于耕地生态补偿比耕地收入的产出效益低，所以农民会逐渐增加生产来剥削土地。”另一方面，补偿标准的划分也过于粗疏。我国对于耕地生态补偿的具体机关主要依靠“面积法”，即以农民所占有的具体耕地数量确定具体的补偿份额。诚然，面积法在核算直观性、简便性和计算效率上具有显著优势，但这种“一刀切”式的补偿核算方法具有天然弊端，其并未将耕地的质量、生态环境价值等因素考虑其中。3.补偿方式过于单一。补偿方式的选择上，我国秉持以政府主导下的资金补偿为主、其他补偿为辅的原则。现有补偿方式过于僵化，缺少灵活性。从补偿主体上看，政府在整个补偿过程中仍处于“垄断”地位。耕地生态补偿活动在运行过程中须要大规模的资金投入，单一路径的资金源模式会让补偿活动对政府形成过分依赖。同时，“农村环境保护资金的主要来源是政府财政资金，但实践中，用于环保的专项资金更多地倾向于城市与工业发展，导致农村环保资金严重短缺。”由于经济发展不平衡、行政效率的繁荣性和延迟性，政府对于耕地生态补偿在资金支持上无论是资金充分程度还是补偿发放的顺畅性，仍具有一定局限性。4.救济制度不够健全。所谓无救济则无权利，耕地生态补偿制度在运行过程中，一旦补偿义务人所支付的补偿（无论是补偿份额还是补偿方式上）无法满足权利人的预期，难免会以补偿纠纷的形式出现。而这一纠纷往往涉及多方主体，例如国家、大型的企业、广大农民等，在权利义务法律关系上也具有复杂性和多样性，同时具有牵涉面广、敏感性强、社会关注度高等特点。但现今我国耕地生态补偿制度缺乏行之有效的配套权利救济制度。实体上，民事、行政以及刑事法规中可以发现有关环境保护的规定，但对于生态保护却甚少提及，实践中对于补偿责任的兑现和追究上面临诸多困境；程序上，现有民事诉讼制度缺乏与耕地生态补偿制度现实情况相贴合的救济机制。即便农户选择以诉讼途径寻就耕地补偿救济，但面对在经济实力、法律专业技能方面都具有全面优势的补偿义务方（一般是政府或者具有一定规模的大型公司或企业），诉讼过程中显然难有胜算，补偿救济亦无从实现。面对上述困境，广大农民缺乏依靠常规手段解决矛盾的兴趣和动力，其极易导向极端，“信访而不信法”，出现集体恶性上访、群体性事件等现象。这势必对农业产生消极效应，影响国家安定团结。而在行政内置刑事诉讼领域，对于损害生态环境的行为仍旧以惩戒为导向，强调对补偿义务人的责任追究，但对受偿人的补偿救济的重视程度不足。三、耕地补偿法律制度之域外经验与启示（一）加拿大土地管理强制法加拿大在生态补偿立法中，对于农地保护，充分考虑农业活动中的经济、文化和环境因素。加政府制定了严格的土地利用管理制度，围绕田地的保护进行立法，同时还成立了基层执法组织，对上述立法予以落实，试图在立法和执行双重维度构建耕地保护机制。（二）日本农业振兴地域整备制度日本的耕地补偿制度虽然由政府主导，但以立法制度为核心依据，依靠耕地生态法律法规，明确农民具有履行维护耕地生态之义务，对土地开发者的补偿责任作出细致要求，以完备的土地管控方案来缓和耕地开发者和广大农民间可能产生的矛盾纠纷。日本政府还巧妙利用合理的城市化进程对耕地保护进行“反哺”，基本实现城市化与耕地生态保护的双赢局面。四、我国生态补偿法律制度的完善进路（一）法律法规的完善化和提级化当务之急是尽快出台生态补偿条例，并在该条例中单独设立“耕地生态补偿”的章节，以填补法律空白。对于补偿的权利义务主体、补偿标准核算、补偿方式、责任承担等问题，条例应进行明确细化，以促进征地补偿法律制度的针对性和可操作性。同时，由于我国幅员辽阔，不同地区耕地的地理情况、生态价值、人文因素、经济发展情况也-99 -【资源配置】农业经济 2023/2存在区别，条例中可将耕地生态补偿的具体实施细则交由省一级政府进行制定，并结合我国不同的耕地特征选取耕地补偿的若干试点，进而为范围性推广提供宝贵参考。当然，从长远观点来看，我国在生态补偿条例运行效果良好的前提下，应当继续出台生态补偿法，以实现我国耕地生态补偿法律制度的立法跃迁。（二）制定科学合理的补偿标准以往完全以耕地面积为补偿依据的做法虽然更具效率，但其弊端在于过分程式化而无法将耕地补偿的其他因素纳入考量范围。一方面，健全耕地生态系统的价值评估体系，其“主要针对耕地生态保护和建设所产生的水土保持、维持土壤营养物质循环、气候调节、水源涵养、生物多样性保护等耕地生态功能价值进行综合评估和核算。”耕地生态系统的价值评估体系会将耕地的生态维护成本以及农民对耕地的机会成本等权重充分考虑进来，从而有效确定特定耕地的生态补偿价值。另一方面，满足耕地补偿核算的个别化与特殊化要求。横向上，结合当地经济水平、受偿人生活标准的补偿计算标准；纵向上，承认耕地生态补偿活动是一个动态化过程，随着农业经济发展、成本浮动、民众的生态保护意识等因素而持续波动，在充分考虑上述情况下，在特定时间对于补偿标准进行再调整。（三）补偿具体途径的创新与拓展除传统的资金补偿之外，还可以充分发挥市场作用，通过企业、社会组织和公众参与扩宽耕地补偿的融资渠道。这中相对灵活的补偿方式使资金来源更加多元化，减轻耕地补偿可能给政府财政造成的负担，资金来源的多渠道性也能增加耕地补偿制度抵御经济风险的能力，保障资金储备的充足和利用的顺畅。同时，补偿方式也可进行多元化构建。除资金补偿之外，应当进一步发挥政策补偿、技术补偿等创新补偿方式的积极作用。以制定长期的综合补偿方案为手段，对农民主体在科学文化、生态伦理、补偿政策等领域进行教育培训，增加种植技术化与机械化，杜绝原有农药化肥滥用而对耕地生态造成的不可逆破坏，扭转原有粗放的农业生产进行理念，树立现代化的耕地生态环境保护意识。创新型的补偿方式虽不像资金补偿那样“立竿见影”，但从宏观角度看，其更能促进生态保护工作的深化开展，有利于促进耕地的可持续开发。（四）补偿救济制度之构建实体法层面，民事、行政、刑事立法应当将生态补偿与环境保护上升到同等地位，为耕地补偿过程中各方主体权利义务关系，以及责任承担提供充分法律依据。一旦补偿义务主体违法法律规定或者约定的补偿义务，将结合过错大小和损害的严重程度追究责任。特别是对于政府公权力，必须利用法律对其职责予以明确，并对耕地生态补偿过程中的行政活动进行必要的监督和约束，防止政府因滥用权力而损害受偿主体的利益。程序法层面，针对民事领域中耕地补偿纠纷主体众多、矛盾复杂多样、影响范围广等特点，诉讼模式选择上可采用诉讼代表人制度，有效解决诉讼实际操作中当事人法律专业素养不足、司法流程相对漫长等问题，节约诉讼成本和维权效率，为广大农民的耕地补偿权益保护扫清障碍。考虑到耕地补偿纠纷本身的公益属性，立法可以将耕地补偿纠纷纳入法律援助范畴，免费为农民提供专业的耕地补偿纠纷的法律咨询、诉讼代理人等业务，降低农民维权成本的同时，扭转其在经济和法律素养方面的劣势。耕地补偿纠纷亦可转入公益诉讼领域，有检察院代表农民群体主张权利。在行政和刑事程序中，本着“补偿是目的，惩戒是手段”的宗旨，若补偿义务人能够在合理期限内履行耕地补偿义务，挽回耕地生态法益的损害，可以视情况从轻或减轻处罚；对于涉嫌犯罪的企业，可以对该单位适用“企业合规附条件不起诉”制度，由企业制定耕地补偿的具体方案并实际履行，检察院可视其履行情况对其犯罪行为酌定不起诉。参考文献1 吕志祥.西北生态脆弱区生态补偿法律机制实证研究M.北京：中央编译出版社，2017 年版，35-36.2 毛良祥.耕地保护补偿标准与补偿基金规模研究 D.中国政法大学博士毕业论文，2013 年.3 尹飞、毛任钊.农田生态系统服务功能及其形成机制J.生态学报，2005（4），29-34.4姜英国.农村生态文明法制建设的困境与路径 J.农业经济，2021（8）：10-12.作者单位：1.辽宁大学法学院 辽宁 沈阳 1100132.中共辽宁省委党校 辽宁 沈阳 110004