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域外见闻 增进民间社会组织参与发展合作 经合组织发展援助委员会的角色与实践*吴维旭 张友谊*摘 要:经合组织发展援助委员会(OECD-DAC)的大量发展援助项目通过民间社会组织(CSOs)执行运作。以发达国家为主体的发展援助委员会成员国在与各领域民间社会组织的长期互动过程中,形成了与民间社会组织开展广泛对话的基本原则与互动机制。相关调查研究显示,发展援助委员会成员国普遍认为与本国民间社会组织、国际社会组织(IC-SOs)的合作获益更多,并且在资助比例上明显倾向于本国民间社会组织、国际社会组织;发展援助委员会成员国倾向于通过民间社会组织来向发展中国家提供官方援助;发展援助委员会经由民间社会组织提供的援助多集中在社会基础设施与*基金项目:国家社会科学基金青年项目“地方政府培育社会组织的运作机制及改进策略研究”(项目编号:17CZZ029)、清华大学文科自主科研人才支持专项(项目编号:2019THZWLJ06)。吴维旭,清华大学公共管理学院政府管理与创新研究所助理教授,上海交通大学管理学博士,主要从事区域发展与政策、转型国家与地区等方面的研究,E-mail:;张友谊(通讯作者),国务院发展研究中心国际发展知识中心副研究员,康奈尔大学国际政治经济学博士,主要从事国际发展合作、共建“一带一路”等方面的研究,E-mail:zhangyouyi12345 。服务、人道主义援助领域。发展援助委员会长期将民间社会组织作为对外发展援助的重要合作者,其经验值得我国民间社会组织在推进国际援助合作方面借鉴。关键词:发展援助委员会;民间社会组织;国际发展与合作一 引言2021 年 8 月,国家国际发展合作署、外交部、商务部审议通过了对外援助管理办法,并于 10 月 1 日正式施行。根据 对外援助管理办法 有关条款(如第 19 条、20 条),我国对外援助体系鼓励并支持国内外社会组织参与其中,民间社会组织(civil society organizations,CSOs)首次具有了参与我国对外援助体系的正式制度空间。由于民间社会组织普遍具有非营利属性,如何获得稳定持续的资助是各类民间社会组织开展项目活动必须考虑的内容。在全球对外援助领域,经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)下属的发展援助委员会(Development Assistance Committee,DAC)是规模最为庞大的通过民间社会组织来实施全球性援助的专门机构。经合组织统计数据显示,2018 年发展援助委员会成员向全球各类社会组织的官方拨款资助将近210 亿美元,占经合组织双边官方发展援助总额的 15%。此外,发展援助委员会成员国自身的民间社会组织也带来大约 420 亿美元的私营部门捐款(OECD,2020a)。随着我国民间社会组织参与国家对外援助的制度空间得到进一步释放,借鉴经合组织发展援助委员会与各类民间社会组织合作的运作791增进民间社会组织参与发展合作 对外援助管理办法 第 19 条说明了对外援助项目类型,其中第 8 项“南南合作援助基金项目”为“使用南南合作援助基金,支持国际组织、社会组织、智库等实施的项目”;第20 条说明了对外援助项目的实施方式,如“中方也可以同其他国家、国际组织、非政府组织等合作实施”等。经验,将有助于我国民间社会组织在官方对外援助领域实现“行稳致远”发展。本文通过整理经合组织发展援助委员会新近发布的系列调查报告,分析经合组织对外援助数据库中的相关数据,以及结合笔者对经合组织资助发展中国家民间社会组织的部分项目观察,概括性地展示近十年发展援助委员会及其成员国在增进社会组织参与全球发展进程中所扮演的重要角色与发挥的重要作用。二 发展援助委员会与民间社会组织对话的主要目标、基本原则和主要机制 经合组织成立于 1961 年,是总部设在巴黎的政府间大型国际经济组织,其成员国囊括了目前世界上的主要发达国家。经合组织成员国及其内设机构长期重视在各项政策领域发挥民间社会组织不可替代的作用,经合组织各委员会对其成员国的政策评估与监督工作也多有民间社会组织参与其中。发展援助委员会是经合组织下属的专业委员会。该委员会有 30 个成员单位(29 国+欧盟),是目前国际社会对发展中国家进行援助的核心协调机构,另外世界银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署等 6 个机构作为常驻观察员。发展援助委员会对外提供援助的目标包括落实联合国“2030 年可持续发展议程”,联合国议程也鼓励各国动员民间社会组织参与并实施可持续发展目标(SustainableDevelopment Goals,SDGs)。各国民间社会组织接收和输送大量发展援助委员会的官方发展援助,是经合组织发展援助委员会开展全球发展合作与信息交流的关键利益攸关方,也是发展援助委员会成员达成可持续发展目标的重要执行伙伴。发展援助委员会是经合组织中负责全球发展合作事务的重要决策891 中国社会组织研究 第 23 卷经合组织发展援助委员会的前身是创建于1960 年7 月的发展援助小组,现任主席是 Sussan-na Moorehead 博士(2019 年起任)。与参与机构,也是目前全球最大官方发展援助提供者的代表机构,因此必须要与民间社会组织就各类全球发展与援助项目达成对话的基本共识。发展援助委员会与民间社会组织对话的基本准则比较契合发达国家对民间社会组织的角色定位,即根据发展援助委员会所做出的发展全球伙伴关系的相关承诺(GPEDC,2016),发展援助委员会成员尊重民间社会组织的独立性,并支持民间社会组织的自我协调与自律。(一)发展援助委员会与民间社会组织对话的主要目标发展援助委员会与民间社会组织对话,首先是要为后者提供一个参与并影响前者决策与工作的空间。如此,发展援助委员会就可以有效利用民间社会组织在消除贫困、促进性别平等等领域的专业知识与能力。具体而言,两者的对话旨在实现以下目标:第一,促进发展援助委员会与民间社会组织共同发挥在“发展行动者”角色上的互动作用;第二,促进关于发展援助委员会改革、相关政策等的辩论、协商;第三,建立两者的相互信任,分享在共同关心的发展类问题上的经验交流(OECD-DAC,2019)。多数发展援助委员会成员与本国民间社会组织一般会进行广泛的政策对话协商,而欧盟委员会(EC)、西班牙国际发展合作署(AECID)、美国国际开发署(USAID)等少数发展援助委员会成员的官方机构也明确表示会与受援国的民间社会组织进行相关领域的政策磋商。发展援助委员会的调查研究(OECD,2020a)显示,多数成员国表示会在本国较高的政治层面与本国民间社会组织举行定期制度性协商,欧盟发展政策论坛(EU Policy Forum for Development,PFD)就是民间社会组织与欧盟各国政府广泛协商后于2013 年成立的。该论坛支持民间社会组织与各国政府就跨领域的发展类问题进行政策辩论、信息与经验的交流。比如,991增进民间社会组织参与发展合作 经合组织的官方文件多将“受援国”(recipient country)用“伙伴国”(partner country)来表述。法国国家发展与国际团结委员会(CNDSI)也是民间社会组织与法国政府、议会、企业等部门组织进行高级别、制度化协商的对话平台。(二)发展援助委员会与民间社会组织对话的基本原则和主要机制发展援助委员会与民间社会组织进行了大规模的密切合作,目前双方已经形成一整套对话的基本原则和主要机制(见表 1),这对发展援助委员会成员与各类民间社会组织(尤其是本国民间社会组织、国际社会组织)的良性互动具有比较明显的规范作用。表 1 发展援助委员会与民间社会组织对话的基本原则和主要机制基本原则1(1)发展援助委员会和民间社会组织间的对话是双方共同责任,双方均可组织并主导对话;(2)发展援助委员会和民间社会组织间的对话应具有战略性和前瞻性2(1)发展援助委员会在做出关键决定前应提供与民间社会组织磋商的空间;(2)发展援助委员会应定期、及时地向民间社会组织共享相关信息(但要遵守经合组织的保密要求);(3)发展援助委员会应及时、透明地对民间社会组织的贡献提供反馈3(1)民间社会组织通过发展援助委员会的小组(CSOs Reference Group)来增进、协调两者的接触;(2)民间社会组织尽可能与发展援助委员会分享知识、经验与观点,将重要的发展援助和合作问题提交发展援助委员会,并与社会组织就相关观点与优先事项展开交流;(3)民间社会组织在地方、国家、区域和全球各个层级开展外联活动,互相联系的民间社会组织应增加其成员的多样性;(4)民间社会组织鼓励在发展援助委员会业务所涉领域与问题方面,分享其知识并提高相关认识;(5)双方共同加强发展中国家的民间社会组织对发展援助委员会相关事务的参与主要机制1(1)民间社会组织代表受邀参加发展援助委员会的部分高级别会议,受邀发言并被赋予观察员地位;(2)两者均可提议民间社会组织针对部分关键问题的实质性对话会议(至少每年一次);(3)鼓励发展援助委员会或经合组织代表在民间社会组织所在地举行会议,并考虑发展援助委员会与民间社会组织进行联合的实地访问;(4)其他对话机制,包括专题网络研讨会、实时通讯和其他在线渠道2每年发展援助委员会会在内部评估两者的对话架构,并由外部第三方每四年进行一次评估,发展援助委员会会根据评估结构修订双方的对话框架 资料来源:OECD-DCD/DAC,2018。002 中国社会组织研究 第 23 卷三 发展援助委员会与民间社会组织合作:相关调查所展示的信息 经合组织一直建议其成员制定关于民间社会组织的政策与战略,并积极为其成员国政府与民间社会的合作提供透明和基于论证的总体框架(OECD,2012)。为进一步整体评析发展援助委员会成员与民间社会组织的合作方式,经合组织在 2018 年 11 月至 2019 年 3 月间开展了针对发展援助委员会和民间社会组织合作的大规模调查,最新公开的调查报告(OECD,2020a)重点评估了发展援助委员会成员关于民间社会组织的诸多政策文件,以及成员国相关政府机构与民间社会组织进行线下、线上互动磋商的反馈情况,由此可见发展援助委员会与民间社会组织合作的基本概况以及所存在的部分问题。该调查显示,发展援助委员会成员对民间社会组织的定义有强大的共识,发展援助委员会成员国与民间社会组织合作类型涵盖立法、政策、战略、指导方针、原则和行动计划等多种方式。其中,多数成员国(22/29)出台了有关民间社会组织的系列政策,并允许民间社会组织参与政府的相关政策制定与监督。(一)发展援助委员会与民间社会组织合作的目标选择在与民间社会组织合作的目标诉求方面,发展援助委员会成员对不同目标的选择有所差异(见图1)。发展援助委员会在援助服务领域(包102增进民间社会组织参与发展合作 本次调查由发展援助委员会成员国、民间社会组织和学者共同组成调查小组。该调查与发展援助委员会成员之间的协商包括 2018 年的发展援助委员会成员专家小组、民间社会国际捐助小组会议,以及 2019 年的发展援助委员会民间社会实践社区研讨会。Jacqueline Wood是该调查研究团队的负责人,Karin Fllman 负责调查的指导与监督。正式回复此调查的发展援助委员会成员有29 个国家,“22/29”表示发展援助委员会成员选择(该选项)数量与参与该调查发展援助委员会成员数(29 个国家)的比值,下文标注方式含义相同。括各种形式的人道主义援助)为民间社会组织提供了大量资金,其中的大部分资金(约83%)用于应急、卫生、教育和农业等部门。涉及发展类的服务项目供给也是发展援助委员会与民间社会组织的主要合作方向。在“增强受援国的民间社会力量”方面,发展援助委员会成员的常见做法包括:(1)为发展援助委员会成员本国的民间社会组织创造有利的社会环境(20/29),并通过本国民间社会组织为能力不足、发展环境不佳的受援国民间社会组织提供资金支持;(2)发展援助委员会的半数成员(15/29)表示它们会与国际社会组织(ICSOs)合作,直接针对受援国民间社会组织的具体需求和优先事项提供资金支持。本次调查也显示,发展援助委员会成员本国的民间社会组织与国际社会组织在支持受援国民间社会组织方面的实践结果好坏参半,因为受援国民间社会组织的能力建设更多侧重于进行有效的项目实施,而不是组织能力建设。而发展援助委员会成员本国在加强民间社会组织组织能力建设方面的实践更为多样,包括人力资源和制度发展、增强其技术和业务能力、提高绩效和项目有效性等。图 1 发展援助委员会成员与民间社会组织合作的目标选择 注:发展援助委员会中有 29 个成员做出回应选择,选项可复选。资料来源:OECD,2020b。202 中国社会组织研究 第 23 卷(二)发展援助委员会与民间社会组织合作的利弊认知相关调查显示,发展援助委员会成员普遍认识到与民间社会组织的合作获益更多,并且与成员国(含本国)民间社会组织、国际民间社会组织的合作程度要高于与受援国民间社会组织的合作程度。因为发展援助委员会成员普遍具有较好的内部问责制以及民主赋权的能力,其对本国民间社会组织、国际民间社会组织的服务意识以及资源的供给能力较强,但发展援助委员会成员的官方机构明显在接近受援国弱势群体方面存在能力上的不足。既有调查显示,发展援助委员会与成员国(含本国)民间社会组织、国际民间社会组织合作在“在成员国提升公共意识/公民参与能力”“接触/支持弱势或受歧视/边缘化高风险人群的能力”等方面有一定的比较优势(见图 2)。图 2 发展援助委员会成员国(含本国)的民间社会组织、国际社会组织以及受援国民间社会组织合作的优点考量 资料来源:OECD,2020b。发展援助委员会成员国表示在与本国或其他成员国的民间社会组织、国际社会组织合作时最常见的问题是民间社会组织之间的工作重302增进民间社会组织参与发展合作 复与缺乏协调,而发展援助委员会成员国(含本国)与受援国的民间社会组织合作常受制于后者能力有限(专业知识缺乏、人员更替等),且受援国民间社会组织相对而言缺乏问责与透明度(管理不善或腐败),许多发展援助委员会成员国表示要对受援国民间社会组织的资金支持进行必要的法律监督(见图 3)。图 3 发展援助委员会成员国(含本国)民间社会组织、国际社会组织以及受援国民间社会组织合作的缺点考量 资料来源:OECD,2020b。四 发展援助委员会与民间社会组织合作:资助领域与资助组织发展援助委员会于2010 2019 年对民间社会组织的累计援助统计数据显示,美国对各类民间社会组织的援助占比最高(37.7%),达到715.6 亿美元,英国、欧盟、德国、荷兰处于 100 亿 200 亿美元的援助区间,瑞典、挪威、加拿大、瑞士处于 50 亿 100 亿美元的援助区间,402 中国社会组织研究 第 23 卷西班牙、丹麦、日本、法国、爱尔兰、意大利、芬兰处于10 亿 50 亿美元的援助区间,卢森堡、新西兰处于5 亿 10 亿美元的援助区间。(一)发展援助委员会对民间社会组织的资助领域分布发展援助委员会对民间社会组织资助领域的范围广泛,涵盖社会基础设施与服务(包括教育、健康、人口与生育、供水与卫生、支持妇女平等组织、政府与民间社会等)、人道主义援助(包括应急救援、重建救济、防灾与备灾)、经济基础设施与服务(包括运输及储存、通信技术、能源、银行与金融服务)、生产(包括农林渔业、工矿与建筑、贸易与旅游等)、环境保护、粮食援助、难民捐助等诸多领域,其中社会基础设施与服务、人道主义援助占据较大份额。在具体项目内容上,2012 年后的“难民事务”类支出大幅提升,2019 年此类支出提升至 55.68 亿美元,占总援助金额的 31.4%;“政府与民间组织”类援助位居第二,2019 年此类支出共计 36.42 亿美元(见图 4)。图 4 发展援助委员会对民间社会组织资助的主要项目领域 注:此图选取项目为 2019 年度援助额度在 4 亿美元以上的项目。资料来源:OECD-DAC Creditor Reporting System。(二)发展援助委员会对民间社会组织资助的组织类型发展援助委员会向民间社会组织提供财政资助的最常见机制是对502增进民间社会组织参与发展合作 项目方案的支持。其中,因资助流动路径的不同可区分为两类:一类是通过民间社会组织(aid through CSOs)提供官方援助,另一类是直接对民间社会组织(aid to CSOs)提供资金援助。多数发展援助委员会成员侧重于通过民间社会组织提供官方援助,比如美国(99.93%)、欧盟(99.60%)、西班牙(98.59%)、法国(96.06%)、加拿大(94.63%)、荷兰(91.85%)、芬兰(87.21%)、卢森堡(78.85%)、英国(75.37%)、瑞典(72.39%)、新西兰(71.43%)等均为占比超过七成的成员(见表2)。在援助总量上,通过民间社会组织提供官方援助占总资助额的85%,此类统计数据印证了发展援助委员会成员的民间社会组织获得多数官方援助,这些民间社会组织再将所获援助重新分配给发展中国家的民间社会组织。表2 发展援助委员会与民间社会组织之间的两类援助额度与比例(2010 2019 年)总额单位:百万美元,%援助民间社会组织总额直接对民间社会组织援助总额直接对民间社会组织援助的比例通过民间社会组织援助的总额通过民间社会组织援助的比例美国71561490.077151299.93英国19805487524.611492875.37欧盟19565820.421948699.60德国12558417633.25838466.76荷兰115069368.131056891.85瑞典9880272827.61715272.39挪威8320253730.49578369.51加拿大77354135.34732094.63瑞士7219226331.35495568.64602 中国社会组织研究 第 23 卷对非政府组织(NGO/CSOs)的援助(aid to)是指对非政府组织自己制定并根据自己的权力和责任执行的方案和活动的正式捐助。通过非政府组织提供的援助(aid through)是指由官方部门支付非政府组织执行由官方部门制定并最终负责的项目和方案的费用。后者包括“联合筹资”计划,由政府机构和非政府组织就活动进行协商、共同核准和分享资金。各国所占百分比系笔者根据经合组织的 Aid for Civil Society Organizations 研究报告数据计算所得,计算方式为:通过民间社会组织提供官方援助的资助额/发展援助委员会成员对民间社会组织提供的资助额。续表援助民间社会组织总额直接对民间社会组织援助总额直接对民间社会组织援助的比例通过民间社会组织援助的总额通过民间社会组织援助的比例西班牙4838701.45477098.59丹麦4558164336.05291563.95日本2889184964.00104036.00法国2308913.94221796.06爱尔兰2106127260.4083439.60意大利176194853.8381346.17芬兰163420912.79142587.21卢森堡88418721.1569778.85新西兰52515028.5737571.43 注:此表选取 2010 2019 年对民间社会组织援助总额超过 5 亿美元的国家(含欧盟)。资料来源:OECD-DAC Creditor Reporting System。多数发展援助委员会成员高比例地资助本国民间社会组织,目前大致有三种解释。第一,由于成员国的法律、监管等行政要求,部分发展援助委员会成员国(如比利时、捷克、德国、葡萄牙、西班牙)的国内发展合作法律框架明确限制了可直接支持的民间社会组织类型,本国或其他发展援助委员会成员国的民间社会组织、国际社会组织可以较好地满足财务、行政监管的风险管理需求。第二,在政府的大量财政支持下,发展援助委员会成员本国的民间社会组织已具备专业、技能与经验,并与本国其他机构组织、国际社会组织建立了长期信任关系。第三,发展援助委员会成员本国的民间社会组织在增强本国公共意识和公民参与方面扮演着重要角色。对于这些国家而言,支持本国民间社会组织是提高公众认识并参与全球发展合作问题的重要手段,而这些民间社会组织也更容易因其在本国社会中的良好表现而获得民众的信任与政治支持。上述解释对多数发源于发展援助委员会成员的国际社会组织也基本适用,但对于受援国的民间社会组织而言,它们在上述三个方面均存在明显的劣势。702增进民间社会组织参与发展合作 五 结语随着全球化在过去数十年的快速推进,民间社会组织逐渐成为发达国家实施全球性官方援助以及参与全球发展治理的重要行动者。以发达国家为主体的经合组织发展援助委员会对民间社会组织在全球可持续发展中的关系定位、资助力度直接影响着这些组织在世界范围内的运作与活动范围。发展援助委员会成员与本国民间社会组织、国际社会组织以及其他发展中国家的民间社会组织的合作领域广泛,互动形式多样,故本文通过总结近期发展援助委员会对民间社会组织的官方支持文件与调查报告,分析了发展援助委员会在 2010 2019 年通过民间社会组织实施全球性援助的主要领域,展示了发达国家与民间社会组织互动的多个面向,这有助于我们更好地理解当前发展援助委员会与民间社会组织合作的发展趋势。我们应该看到,西方发达国家普遍通过持续性地支持民间社会组织来实现其全球发展战略,虽然目前这些发达国家与民间社会组织还存在资助分配不平衡、短期过度指导等问题,但发展援助委员会与民间社会组织基本形成了比较稳定的合作支持架构。随着中国综合国力的稳步提升,民间社会组织在我国社会主义现代化强国建设中的主体性日渐突出(徐家良,2017)。中国在全球发展治理领域的作为与影响力与日俱增,“一带一路”倡议的推进将越发需要中国民间社会组织“走出去”(邓国胜、王杨,2015)。中国民间社会组织如何更好地参与国家对外官方援助,并在其中发挥积极作用,已经成为具有现实意义的重要课题。吸收、借鉴发达国家与民间社会组织合作的相关经验与教训,将有助于中国在对外援助、全球治理等领域的发展。802 中国社会组织研究 第 23 卷【参考文献】邓国胜、王杨,2015,中国社会组织“走出去”的必要性与政策建议,教学与研究 第 9 期,第 28-34 页。徐家良,2017,社会组织在现代化强国建设中的主体性日渐突出,中国社会组织 第 20 期,第 21 页。GPEDC.2016.Nairobi outcome document,from https:/www.effectivecooperation.org/content/nairobi-outcome-document.OECD.2011.How DAC Members Work with Civil Society Organisations:An Overview,OECD Publishing,Paris,from 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