引领高质量发展：二十一世纪...西科技政策注意力的变迁逻辑_周均旭.pdf

2023年第2期 39 基金项目 国家社会科学基金重点项目“西部地区公共人力资本投资的效益及对策研究”（17AGL023）、广西研究生教育创新计划资助项目“新世纪广西科技政策注意力的社会网络分析与变迁逻辑”（YCSW2022020）作者简介 周均旭，广西大学公共管理学院副院长，教授，博士生导师（广西南宁，530004）；高松会，广西大学公共管理学院硕士研究生（广西南宁，530004）。引领高质量发展：二十一世纪广西科技政策注意力的变迁逻辑 周均旭 高松会摘 要 高质量发展离不开科技创新，而科技创新需要科技政策的有效供给。进入二十一世纪以来广西科技政策经历了探索发展、体系构建、优化提高及战略深化四个阶段。文章对政策数量、发文主体等外部整体属性特征进行描述分析，并运用社会网络分析方法探究广西科技政策在各个阶段的注意力及其变迁逻辑，发现政策目标由“服务区域开发”向“驱动区域发展”演变，政策重心由“技术引进”向“自主创新”跃升；政策导向由“注重经济效益”向“兼顾生态环境”转变，政策措施由“政府主导与推动”向“政府与市场协同”升级。在推进创新驱动战略深化并迈进高质量发展新时期，广西应当准确把握新发展阶段的特点，坚持区域自主创新，强化核心技术攻关；加强人才队伍建设，优化科技创新后备力量；扩大科技合作，构建全方位开放创新格局，从而适应政策环境转变并实现科技创新引领经济社会高质量发展。关键词 广西；科技政策；注意力；变迁逻辑；高质量发展；创新驱动中图分类号 G322.0 文献标识码 A 文章编号 1673-8616（2023）02-0039-15我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段，而科技创新是引领区域高质量发展的第一引擎，为高质量发展提供重要着力点和关键支撑力量1。在此背景下，广西紧跟国家发展方向，围绕“建设壮美广西 共圆复兴梦想”总目标并聚焦高质量发展要求，颁布了一系列有关科技创新的政策。科技政策是推动科技活动持续创新发展的根本指导，对进入二十一世 40 2023年第2期（第17卷 总第104期）纪以来广西科技政策的注意力演变特征进行研究分析，总结成功经验与失败教训，能够为广西未来的政策体系布局提供合理有效的建议，在推动创新驱动发展战略的深入实施、顺应区域高质量发展需求方面具有较强的现实意义和探索价值。一、文献综述以往针对科技政策的研究主要集中在以下两个方面。一是根据关键时间节点或重要政策的出台将科技政策变迁过程划分不同发展阶段，再分析各阶段的政策重点和发展趋势。如徐治立和范露芳以改革开放和中国特色社会主义进入新时代两个历史性节点为依据，将新中国成立以来的科技政策划分为三个阶段，回顾了新中国持续创新的科技政策与治理理念、举措与成就2；金世斌根据战略目标、重点任务的不同将中国科技政策划分为国防建设战略、经济建设战略、科教兴国战略、创新型国家战略阶段，并从政治、经济和文化方面分析了政策演变的主要动因3。二是以科技政策发展的某个领域为对象进行研究，如李燕萍等人以我国改革开放以来的科研经费管理政策为研究对象，发现政策体系建设经历了探索、建立和健全三个阶段4；盛亚等人采用政策年度等四个维度总结了浙江省科技人才政策的整体状况和发展过程5；杨凯瑞和申珊关注到科技金融政策这一具体领域，从支持手段、支持对象、政策目标和管理规范等方面对不同的历史阶段政策主题的聚焦点进行了探究6。一些学者从注意力视角对科技政策展开研究，关注到中央政府出台的科技创新政策注意力聚焦点及其演变规律7、地方政府科技创新注意力配置和资源布局8、科技人才注意力强度和指向变化9，以及政府在科技成果转化政策变迁过程中的注意力结构10。“注意力”这一概念最初出现在心理学领域。Simon 将注意力引入管理决策并将其定义为“管理者有选择性地关注部分信息而忽略其他部分的过程”11。Ocasio 提出“注意力基础观”，强调个体、机构、外部环境之间的互动12。随后，琼斯将注意力理论引进政治学的政策研究领域，重点关注政治注意力的变化如何对政策演变产生影响13。整体而言，国外有关注意力的研究主要从认知角度出发，以有限理性为基础来探究决策者注意力和政策的选择与设计。而国内学者从具体政策层面对注意力开展了相关研究，除了在科技政策方面的运用，还对学校安全14、高等教育发展15、政务服务平台建设16、农业变迁17、生活垃圾分类18、环境保护19、公共就业服务20、人口生育21等领域进行探讨。基于注意力视角来剖析具体政策的变迁规律，其关键的前提是如何对注意力进行准确和有效地测量，而这种测量一般是通过对政策文本内容进行描述与分析来完成的。社会网络分析法是政策研究领域的一种新兴研究方法，能够较为客观、准确、可视化地呈现出政策文本演变的趋势和主题热点，在了解某一研究主题的研究结构，构建所在领域的知识地图等方面有独特的优势22。这种研究方法在科技政策相关领域也得到了应用，如刘凤朝和徐茜基于社会网络分析法描绘出中国科技政策制定主体在不同阶段的合作网络图谱，指出主体合作网络中主体功能和整体结构相辅相成，网络演化受机制改革和科技发展需求的影响23；宋娇娇等人运用社会网络分析法总结分析了 41 引领高质量发展：二十一世纪广西科技政策注意力的变迁逻辑丨周均旭 高松会我国科技评价政策文本的特征、主题和合作网络变迁，并从对政策注意力的合理分配、机构协调性等方面提出改进建议24；刘瑞等人通过社会网络分析法研究发现，我国产学研协同创新政策主题词包括创新发展、人才培养等5个方面25。苏林等人结合社会网络分析法对 科技成果转化政策的发文主体展开合作网络分析，发现“九五”到“十三五”时期发文主体合作网络较为松散26。综上所述，学者大多基于宏观视角对我国整体层面的科技政策进行探究，较少针对特定省份的科技政策变迁进行研究，且缺少对政策演变内在逻辑的深入剖析。因此，本文以2000年以来广西壮族自治区颁布的科技政策文件为研究对象，通过使用Python、Gephi等工具，结合社会网络分析法对广西科技政策注意力的特点与变迁逻辑进行分析，为未来政策注意力的发展提供建议。二、数据来源与处理（一）数据搜集本文选取2000年以来广西壮族自治区颁布的科技政策为研究样本。苏竣和黄萃将科技政策定义为“政府、政党或其他团体在特定时期为实现一定发展目标、弥补市场失灵、促进技术创新而制定的一系列干预、规制和引导科学技术活动的政治行动或行为准则”27。根据这一定义，本文以“科技”“创新”“技术”“科研”“研发”“专利”等作为关键词，主要通过对广西壮族自治区人民政府、广西壮族自治区科技厅、广西壮族自治区财政厅等的官方网站，辅以北大法意网等网站进行检索，将数据区域限定在广西壮族自治区，将时间限定在2000年1月1日至2022年12月31日，初次检索共获取共249项政策文本，经过筛选剔除后，确定相关度较高的政策文本210项。（二）数据处理本文从政策注意力变迁视角出发，首先，对各年度政策数量、发文主体及合作关系、政策文种等外部属性进行梳理统计，明确政策整体情况；其次，以重大节点性政策或事件作为阶段划分依据，运用社会网络分析方法对各阶段政策注意力特点进行文本内容分析，使用Python和 Gephi等工具提取政策关键词；最后，总结政策注意力变迁的内在逻辑。三、广西科技政策注意力变迁的整体特征（一）注意力变迁的阶段划分20002022年，广西为促进科技发展累计出台政策210项，年度科技政策数量呈现波动增长趋势，具有明显的阶段性特征（见图1）。根据中央和广西出台阶段性科技发展规划的时间作为关键节点，可将科技政策演进过程大致分为四个阶段。第一阶段为探索发展阶段（20002005年）。在2000年中央发布 关于实施西部大开发若干政策措施的通知 后，广西出台相关政策推进本地科技创新能力的提高，以服务西部大开发战略的深入实施，这一阶段共出台10项科技政策，每年发文数量均稳定在较低水平。第二阶段为体系构建阶段（20062010年）。2005 年党的十六届五中全会和 2006年全国科技大会提出建设创新型国家的战略目标，2006年 广西壮族自治区科技发展“十一五”规划 和 广西壮族自治区中长期科 42 2023年第2期（第17卷 总第104期）图 1 20002022 年广西科技政策数量学和技术发展规划纲要（20062020年）相继出台，对广西在此阶段的科学技术发展制定了较为清晰的发展目标并进行了总体部署，以期建成较为完善的广西科技创新体系。这一阶段共出台26项科技政策，相比第一阶段的数量有所上升，但仍处于较低水平。第三阶段为优化提高阶段（20112015年）。为充分发挥科技进步和创新对加快转变经济发展方式的关键支撑作用，2011年 广西壮族自治区科学技术发展“十二五”规划 明确了到2015年广西科技发展的总体目标。这一阶段共出台59项政策，其中2012和2013年出台的政策数量甚至超过20项，表明广西对本地科技创新发展的日益重视。第四阶段为战略深化阶段（20162022 年）。2016年广西出台 广西科技创新“十三 五”规划，明确指出“十三五”期间科技创新 将发挥全面创新的引领作用，提出到2020年建成具有区域特色的广西创新体系，为2030 年跻身创新型省区行列、2050 年步入创新型省区前列打下坚实基础。这一阶段共出台115项政策，数量均保持在较高水平，2021年达到峰值29项。（二）注意力主体的变迁特征20002022年，广西科技政策的发文部门共计16个（见表1），发文数量较多的部门是自治区科技厅（111项）、自治区人民政府（86项）、自治区财政厅（20项）。从单独发文情况来看，自治区科技厅和自治区人民政府的单独发文分别为88项和80项，而自治区发展和改革委员会（以下简称自治区发展改革委）、自治区农业厅、自治区文化厅、自治区工业和信息化 43 厅（以下简称自治区工信厅）和自治区统计局等部门没有单独发文，只参与联合发文。值得注意的是，自治区农业机械化服务中心、自治区地方税务局、自治区商务厅都有1项单独发文，对农业科技产业、科技税务管理及科技兴贸出口等方面给予政策专项支持。表 1 20002022 年广西科技政策发文部门统计表发文部门发文总量单独发文广西壮族自治区科技厅11188广西壮族自治区人民政府8680广西壮族自治区财政厅204广西壮族自治区人民代表大会常务委员会55广西壮族自治区知识产权局41中国共产党广西壮族自治区委员会5-广西壮族自治区发展计划委员会（2004年广西壮族自治区发展和改革委员会挂牌成立）3-广西壮族自治区农业机械化管理局（2018年广西壮族自治区农业机械化服务中心挂牌成立）11广西壮族自治区地方税务局（2018年原广西壮族自治区国家税务局和原广西壮族自治区地方税务局合并，国家税务总局广西壮族自治区税务局挂牌成立）11广西壮族自治区商务厅11广西壮族自治区农业厅（2018年广西壮族自治区农业农村厅挂牌成立）1-广西壮族自治区文化厅（2018年广西壮族自治区文化和旅游厅挂牌成立）1-广西壮族自治区工业和信息化厅1-广西壮族自治区统计局1-广西壮族自治区新闻出版广播电视局（2018年广西壮族自治区广播电视局挂牌成立）1-广西壮族自治区扶贫开发办公室1-根据前文四个阶段的划分，构建各阶段发文部门的合作网络图（见图2到图5）。值得注意的是，某些部门在某一阶段仅有单独发文而并未与其他部门有直接的合作与联系，因此在该阶段的部门合作网络图中并未显现出来。图 2 20002005 年即第一阶段发文部门合作网络图 3 20062010 年即第二阶段发文部门合作网络引领高质量发展：二十一世纪广西科技政策注意力的变迁逻辑丨周均旭 高松会 44 2023年第2期（第17卷 总第104期）图 4 20112015 年即第三阶段发文部门合作网络图 5 20162022 年即第四阶段发文部门合作网络图 6 2000 年至今广西科技政策高频词云图整体来看，科技政策发文部门数量整体上呈现出增长的趋势，发文部门的联系特征大致表现为由松散到紧密的发展转变。20002005年，政策发文部门共有8个（其中，包括仅有单独发文的自治区农业机械化管理局、自治区人大常委会和自治区人民政府3个部门），政策发文数量是10项，该阶段合作发文的部门较少，以自治区科技厅为核心，合作网络较为稀疏、各部门连接较弱，合作程度不高（见图2）。20062010年，26项政策涉及发文部门6个（其中，包括仅有单独发文的自治区商务厅和自治区地方税务局2个部门），此阶段自治区人民政府和自治区党委开始出现合作发文（见图3）。20112015年，政策发文数量增至59项，政策发文部门也增至10个（其中，包括仅有单独发文的自治区人大常委会1个部门），部门间的联系程度有所提升（见图4）。20162022年，政策发文数量陡增至115项，政策发文部门减少到9个（其中，包括仅有单独发文的自治区人大常委会1个部门），发文部门间的联系较为紧密，网络连接的密度较高，部门间的协调性明显提升（见图5）。四、广西科技政策注意力变迁的阶段特点通过对广西科技政策文本进行词频分析，绘制出广西科技政策高频词云图（见图6）。可以看出，“科技”“项目”“企业”等词占比频次较高，对其进行政策话语意义分析可以发现，广西科技创新工作主要围绕各类科技项目、高新技术产业、成果的有效转化以及科技人才等方面。45 为进一步探究广西科技政策的阶段发展特点和演进逻辑，运用Gephi 软件进行四个阶段的主题关键词社会网络分析，利用模块化对关键词网络布局进行社团检测，形成文本网络图，其中节点大小代表关键词的出现频率，形状相同表示社团相同。（一）探索发展阶段（20002005 年）我国正式加入世界贸易组织（WTO）之后，国内的经济社会发展受到深刻影响，面对日益激烈的国际竞争，如何对科技创新发展进行整体政策布局，从而提高国家创新能力，有效应对来自外部的市场挑战，成为政策关注的重点。国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知 明确指出，要发挥科技主导作用，逐步提高科技资金用于西部地区的数额。以此为基础，为深入贯彻落实西部大开发战略、缓解二十一世纪初广西科技发展落后的现状，广西逐步出台相关政策支持科技创新技术发展。根据接入点大小和形状分布可以将20002005年广西科技政策文本网络图划分为5个社团（见图7），分别是社团1“知识产权”、社团2“现代农业”、社团3“技术”、社团4“项目”、社团5“企业”。其中，社团 1 关注知识产权，以“知识产权”“研究开发”等为核心词，通过加强对专利工作的管理，来推动本地区技术创新与科技进步。社团1还关注“高新技术”“科技兴贸”“创新创业”，通过对这些方面提供政策支持，提升广西科技发展水平、补齐政策短板。社团2和社团3主要关注现代农业和农机科技的发展，前者以“现代农业”“农民”等为核心词，重点推进建设现代农业示范园区，综合应用现代农业科技成果、生产手段和经营管理方式，合理配图 7 20002005 年广西科技政策文本网络图置生产资源，最终提升农业科技产业化发展，增加农民收入，树立广西农业现代化建设的成功典型，为全面实现农业现代化积累经验；后者以“技术”“农机科技”等为核心词，以求通过科技创新大力促进广西的粮食生产机械化，切实保护和提高粮食综合生产能力。社团4以“项目”“试点县”等为核心词，通过设置自治区重大科技专项支持，投入专项资金与人才，推进“科技进步示范县”和“科技工作试点县”，推进县（市）一把手亲自抓一项事关富民强县的产业化科技开发项目，探索科技扶持和引领县域特色产业发展的新模式。社团5以“企业”“科技”等为核心词，其中“企业”这一主题词在政策文本网络中的中心度最高。二十一世纪初，国家采取了一系列政策措施来支持大型国有企业成立研发中心，并设置科技型中小企业创新基金鼓励企业进行科技创新活动。在这种背景下，广西通过出台相关政策来规范民营科技企业行为，维护合法权益，促进企业健康发展。引领高质量发展：二十一世纪广西科技政策注意力的变迁逻辑丨周均旭 高松会 46 2023年第2期（第17卷 总第104期）图 8 20062010 年广西科技政策文本网络图在探索发展阶段，广西出台多项支持政策，明确了西部大开发启动背景下广西科技创新发展的战略方向和基本布局，围绕专利技术、现代农业、项目开发、企业发展等专项主题，从多个方面提升本地区科技创新能力，为后续科技质量的提高打下基础。（二）体系构建阶段（20062010 年）随着西部大开发战略的深入落实，结合前期各项政策实施效果，2008年国务院发布关于进一步推进西部大开发的若干意见，对西部发展的各项政策措施作出进一步调整部署。作为后发展地区，广西的经济基础和发展能力较为薄弱，科技事业整体水平同发达地区相比仍存在较大差距。根据现实发展情况，自治区人民政府出台 广西壮族自治区中长期科学和技术发展规划纲要（20062020年），指出20062020年是广西经济社会加快发展的重要战略机遇期和黄金发展期。同年自治区科技厅发布 广西壮族自治区科技发展“十一五”规划，明确了“十一五”期间的主要任务和重大专项，对落实科教兴桂战略、提升广西科技创新实力与促进经济社会快速发展具有重要意义。20062010 年广西科技政策文本网络图可以划分为7个社团（见图8），分别是社团1“高新技术”、社团2“科技”、社团3“自主创新”、社团4“项目”、社团5“研究开发”、社团6“科研机构”和社团7“知识产权”。相较于前一阶段，该阶段政策的覆盖范围更广、关注点更多，政策网络密度也有所提升，其中“科技”这一主题词在科技政策文本网络中中心度最高。具体而言，社团1关注高新技术产业，以“高新技术”“高新区”等为核心词，出台一系列政策对高新技术产业进行规划和调整，为培育形成新兴产业、调整优化经济结构提供了根本出路。社团2和社团3关注宏观层面的科技发展，以“技术”“成果转化”等为核心词；相比上一阶段，这一阶段出台了相对较多的计划、规划和条例，对广西科技发展作出较多系统性、前瞻性的设想与安排，并开始注重自主创新和成果转化。社团4关注科技项目，以“项目”“经费”等为核心词，在这一阶段更加注重对科技项目资金的管理，有利于规范和加强各种专项经费的管理，提高资金使用效益。社团5和社团6关注科技开发，以“科学技术”“研究开发”等为核心词，采取多项措施大力推进产业技术创新与进步，加快构建科技创新体系；此外，还开始重视科学技术普及和科技奖励，发挥各级政府、科学技术协会、学校等各类主体的作用，推动科技普及工作的有序开展；设置科学技术奖以奖励在科学研究、技术创新等方面具有突出贡献的公民或组织。社团7关注知识产权，与上一阶段类似，以“专 47 利”“版权”等为核心词，由于知识产权是国家和地区经济社会进步的战略性资源与核心要素，对其进行创造、运用、保护和管理，能够在一定程度上为建设创新型广西提供关键支持。在体系构建阶段，广西围绕自身经济社会发展的现实基础和未来需求，在高技术产业、自主创新、项目研发等方面有序开展科技工作，出台的科技政策更为完善与全面，逐渐形成较为稳定的科技制度体系。（三）优化提高阶段（20112015 年）国家“十二五”规划指出，“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，必须加快建设国家创新体系，推动经济发展更多依靠科技创新驱动。随后，党的十八大明确强调要坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动发展战略。在此背景下，2011年自治区发展改革委和自治区科技厅联合印发 广西壮族自治区科学技术发展“十二五”规划，对“十二五”时期广西科学技术发展和创新体系建设作出较为完整明确的规划。同年，自治区人民政府出台广西创新计划（20112015年），对国家和广西“十二五”科技发展规划进行了全面落实，提出企业自主创新能力提升工程、高新技术产业促进工程、科技兴农能力提升工程等七大重点 任务。20112015 年广西科技政策文本网络图可以划分为7个社团（见图9），分别是社团1“科技”、社团2“企业”、社团3“专项经费”、社团4“科技创新”、社团5“专利”、社团6“园区”、社团7“基地”。该阶段各社团间的独立性相对较高，政策内容关注重点较为突出。政策文本网络中“科技”这一主题词的中心度仍最高，其次为“企图 9 20112015 年广西科技政策文本网络图业”和“科技创新”。这一阶段广西加大了对科技创新的扶持力度，扶持范围更为广泛。具体而言，社团1和社团4关注整体科技事业进步，以“创新体系”“科技进步”“科技体制”等为核心词，在坚持创新驱动发展战略背景下，自治区把支持创新体系建设作为公共投资的重点。社团2重点以企业为依托开展科技创新活动，以“高新技术企业”“创新型企业”“产学研用”等为核心词，该阶段充分发挥企业作为创新主体所起的关键作用，强化企业研究与开发新产品和核心技术的能力。在创新链与产业链的有效衔接方面，广西设立科技成果转化专项资金，在高校、科研机构与企业之间建立起恰当的转化机制，加强产学研合作，促进技术转移和成果转化。社团3和社团5关注项目和专项经费的管理，以“经费”“项目”“奖励”等为核心词。为加强对专利技术等关键创新领域专项经费的监督管理，广西针对重点领域制定出恰当的管理办法，以达到规范、合理、有效使用并提升经费使用效益的目的。社团6和社团7关引领高质量发展：二十一世纪广西科技政策注意力的变迁逻辑丨周均旭 高松会 48 2023年第2期（第17卷 总第104期）注创新平台建设，以“园区”“工程院”“工作站”等为核心词。广西通过建设南宁、桂林、柳州等地的创新型园区，提升国家级高新区的科技创新示范作用，加快广西与东盟国家开展科技合作；通过推动中国马来西亚钦州产业园区改革，搭建中马两国投资合作平台；通过建设广西农业科技园区突出区域特色优势农业产业发展，促进现代特色农业发展；通过建设院士工作站搭建高层次科技创新平台，引进高层次创新团队，推动创新型广西建设。在优化提高阶段，广西以创新驱动发展战略为根本指导，统筹安排，在科技基础能力建设、产业科技攻关、农业科技创新、创新人才培养等方面实施科学布局与调整，打造产业创新高地，政策体系逐步走向成熟，科技创新水平得到了进一步的调整与提高。（四）战略深化阶段（2016-2022 年）“十三五”时期是我国进入创新型国家的冲刺阶段，处于由投资驱动向创新驱动全面转型的关键时期，科技创新将发挥全面创新的引领作用。2017年国家发展改革委印发 西部大开发“十三五”规划，提出要遵循“坚持创新驱动，加快动力转换”的基本原则，将创新作为西部大开发的第一动力。基于此，自治区党委、自治区人民政府印发 关于实施创新驱动发展战略的决定，随后，自治区人民政府发布 广西科技创新“十三五”规划，提出通过实施重大科技专项、构建强有力的现代产业科技支撑体系、构建大众创业万众创新服务体系等措施，实现创新驱动经济社会发展。2021年，广西科技创新“十四五”规划 颁布，强调“十四五”时期是广西奋力建设新时代中国特色社会主义壮美广西的关键时期，要实现加快发展、转型升级、全面提质，更加需要依靠科技创新驱动高质量发展，不断积蓄发展新动能。20162022 年广西科技政策文本网络图可以划分为7个社团（见图10），分别是社团1“科技”、社团2“项目”、社团3“企业”、社团4“评价”、社团5“产业”、社团6“绿色”、社团7“材料”。图 10 20162021 年广西科技政策文本网络图这一阶段的科技政策关注范围显著增大，各类政策间网络连接较为紧密，内容重点更为突出。具体而言，社团1和社团4以“科技创新”“成果转化”“科技人才”等为核心词，通过培养高层次创新人才、投入研发经费，加强产业关键核心技术攻关，并关注到女性科技人才的重要地位。同时，重视对科技成果的评价与转化，着力推进高校和科研院所等知识创新机构的科技成果有效转化为现实生产力。比如，将科技应用于农业发展，实施科技强农八大工程，充分运用科技打赢农村脱贫攻坚战并支撑乡村振兴建设，推动“三农”高质量发展。社团 49 2关注科技项目管理，以“项目”“科技计划”等为核心词，在这一阶段更为注重对科研计划与项目的立项、组织评审、预算评估、经费使用和结题验收等方面的管理。社团3以“企业”“高校”等为核心词，在这一阶段较为重视企业和高校等创新主体之间的协同合作，注重发挥高校在科技发展中的重要作用，通过大学科技园等的建设来推动高校和企业之间的贯通联系。社团5、社团6和社团7关注科技产业的可持续发展，以“产业”“合作”“绿色”“新能源”等为核心词。社团5的核心词较为分散，与前一阶段有所不同，在这一阶段重点关注新兴产业的发展，如新能源等绿色低碳产业、人工智能等信息技术产业。信息技术、新能源技术等的交叉融合正引发新一轮科技革命和产业变革。值得关注的是，石墨烯产业是广西的特色新材料产业，广西支持这一产业成为本地经济发展的战略性新兴先导产业，其对加快传统产业转型升级、推动全区工业高质量发展具有重要意义。此外，社团5还涉及科技合作，如“国际”“跨境”“东盟国家”等关键词，这一阶段的广西着力加强科技开放合作能力，利用毗邻东盟国家的地理区位优势和良好合作基础，切实发挥科技创新在“一带一路”建设中的支撑和引领作用，深化与相关国家不同地区的科技合作交流，如共同开展科学家合作交流、人才联合培养等活动，推动构建全方位、宽领域、多层次的广西开放发展新格局。在战略深化阶段，广西鼓励创新创业、科技强农与乡村振兴，注重科技项目管理，加强跨境开发合作能力，促进新兴产业发展与科技成果转化，更加注重对生态环境的保护，合理优化创新要素配置结构，有效提高创新链整体效能，带动经济新旧发展动能接续转换。“十四五”时期需要继续发挥科技创新驱动高质量发展的重要引擎力量，使科技创新真正成为引领广西高质量发展的强大动力源。五、广西科技政策注意力变迁的内在逻辑通过对20多年来广西科技政策注意力变迁的社会网络分析，可以发现广西科技政策经历着从探索发展走向调整优化的过程，创新驱动发展战略的实施与深化引领着广西向高质量发展的目标前进。笔者对其背后的政策注意力变迁内在逻辑分析如下。（一）政策目标由“服务区域开发”向“驱动区域发展”演变广西科技政策目标从“围绕需求，服务区域开发”逐渐发展到“引领产业，驱动区域发展”。二十一世纪初，以西部大开发战略的初步实施为背景，广西主要根据经济社会发展对科技的需求出台相关政策为区域开发服务，在探索发展阶段主要围绕专利技术、农业发展、县域产业及民营企业等方面展开，努力实现“富民、强县、兴企，建平台、强能力”的目标。随后广西的阶段发展目标在于增强科技对县域经济、农民收入、工业发展等方面的服务和支撑能力，对科技发展的定位主要是为其他领域提供技术支持与服务。而随着经济发展动能转换，国家开始大力推动创新驱动发展战略的落地，未来发展需要依靠科技创新驱动而非传统能源与劳动力推动。在此背景下，广西科技政策目标逐渐转向发挥并增强科技创新的驱动作用，使科技创新对产业高质量发展的支撑引领作用更为突出，不断提升科技创新供给引领高质量发展：二十一世纪广西科技政策注意力的变迁逻辑丨周均旭 高松会 50 2023年第2期（第17卷 总第104期）质量和效率。可以看出，现阶段广西科技发展不仅仅是围绕各领域的发展需求，更是主动求进，发挥自身作用来驱动区域进步，使科技发展成为推动经济高质量发展的新动能。（二）政策重心由“技术引进”向“自主创新”跃升外部环境变化和政策本身限制所产生的危机是导致制度变迁的双重因素，在制度变迁之后将会再次进入平衡稳定期，由此造成政策重心的转变。加入WTO 之后，中国对外资企业的技术依赖程度较高，从国外引进技术加以消化是本土创新的重要模式28。在相当长的一段时期内，我国将引入、吸收与再次创新作为科技政策的主要关注点，同时协调并完善配套的人才、资金、设备支撑。然而，由于发达国家对我国实施技术限制以及我国国内经济体系转型升级的发展需求，出现了较多问题，如企业面临的知识产权纠纷、盲目引进造成资源浪费等。因此，完全依赖引入国外技术无法有效提升我国的创新能力29，依靠自主创新逐渐成为我国科技政策的重心。在此背景下，国家强调要把提升自主创新能力摆在全部科技工作的突出位置，广西也明确提出了“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”的科技指导方针，鼓励原始创新，全面提高自主创新能力和科技综合实力。自主创新需要企业、高校和科研机构等主体从早期关注技术引进、再创造转变为重视原始创新能力的提升，自主进行科技研发、成果转化与应用，这一转变也凸显出政策重心的时代性和导向性。（三）政策导向由“注重经济效益”向“兼顾生态环境”转变二十一世纪初，我国西部地区面临基础设施落后、产业结构不协调、经济增长缓慢等现实情况，推动经济快速发展成为当时的重点。基于此，广西针对产业技术进步与创新出台了一系列支持经济快速发展的政策并取得了一定成效，然而对自然资源与生态环境造成了一定的负面影响，对可持续发展产生不良影响。就全国层面而言，2016年我国338个地级及以上城市中就有254个城市的环境空气质量超标，有3/4的县市出现暴雨，强降水导致26个省（自治区、直辖市）近百座城市发生内涝30，其中很大部分因素可以归结于产业技术的落后，这种状况引起了政府及公众的广泛关注。党的十八大报告中多次提及“生态”这一关键词，资源节约、生态和谐、环境友好是未来科技政策的主要导向。在这种背景下，传统的单纯注重经济发展的政策导向逐渐得到调整，在取得经济效益的同时兼顾生态环境保护，尽量避免或减少科技创新对生态环境的不利影响。近些年来，广西日益注重对环境质量的改善，以保护环境资源为目标，出台相关政策积极推动生态保护技术发展，如加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系，鼓励信息技术、新材料、新能源等战略性新兴产业发展，超前布局发展未来产业，推动产业规模化、特色化、高端化发展。（四）政策措施由“政府推动”向“政府与市场协同”升级从整体政策变迁来看，政策措施从“政府推动”逐渐升级为“政府与市场协同”。政策变迁一般是多重因素相互作用的结果，在政策措施由单一政府推动向政府与市场协同发挥作用的转变过程中，政策主体博弈、外部环境效应等因素共同推动政策措施的升级转化。具体而言，在计划经济体制下政府直接负责科技 51 创新事项，然而随着我国改革和经济转轨的不断深入，单纯地由政府主导并不能长期且持续地促进科技进步，并且已经逐渐对我国经济发展有所制约。在此背景下，政府对科技活动的干预需要进行调整与改变，“十一五”时期，国家提出要建设以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，只有以企业为主体，才能坚持科技创新市场导向，合理优化整合与衔接产学研各方力量，从而增强国家科技创新实力和竞争力。因此，对于企业来说，政府导向与市场调节两者缺一不可，科技政策的出台需要根据市场发展需要，利用市场的调节力量来实现创新资源的优化配置，有效实现科技创新价值。近些年来，广西充分重视企业的创新主体地位，采取政策措施鼓励科技企业自主发展，并大力支持大学科技园、科技企业孵化器等科技组织与团体的建设，不断完善从技术孵化、创新知识生产再到技术成果转化与应用等阶段的链条。总之，政府、企业、科技团体及高校等多元主体之间的相互作用共同推动科技发展并达到利益的相对均衡，市场调节在其中发挥出关键作用。六、广西科技政策发展展望在加快推进西部大开发形成新格局的背景下，广西正处于转型升级、爬坡过坎的关键阶段，科技事业发展面临着新的机遇和挑战，创新能力不足是最大的制约因素，还存在缺少高素质科技创新人才、产学研协同度不高、企业主体地位不强等问题，难以支撑产业高质量发展。面对新形势新要求，广西要准确把握新发展阶段，在总结与反思既往科技政策注意力变迁特点的基础上，参照政策的发展逻辑并总结发展经验，迈向更高层次，朝着引领高质量发展的方向稳步前行。（一）坚持区域自主创新，强化核心技术攻关自主创新能力是决定一个国家或地区竞争力的重要因素，必须把提高自主创新能力作为今后制定和实施科技政策过程中的关键注意力之一。当前，国家和地区间的科技竞争日益激烈，凸显出强者愈强、弱者愈弱的态势，广西则面临着“不进则退、慢进亦退”的严峻挑战。要想缓解创新能力不足的状况，在市场竞争中掌握主动权，广西需要继续全力推进以科技创新为核心的全面创新，在关键领域开展核心技术研发，促进蔗糖、茶叶等现代农业的发展和冶金等传统工业的转型升级，培育和带动一批具有核心创新力的创新创业企业，形成自主创新品牌和技术标准；支持战略性新兴产业的发展，鼓励新能源、新材料、人工智能、数字经济等新兴产业的应用，使得战略性新兴产业成为产业转型升级、绿色发展的重要支撑，增强高端产品供给能力，造就一批具有国际竞争力的企业。只有坚持自主创新道路，将提高自主创新能力贯彻到新时代现代化建设的各个方面，强化产业关键核心技术攻关，才能走出一条从科技强到产业强、经济强、广西强的高质量发展之路。（二）加强人才队伍建设，优化科技创新后备力量人才是提升区域创新能力的关键所在，广西科技政策的注意力也需要集中到各类科技人才的培育与引进上，尤其是高层次创新人才，充分调动科技创新人员的积极性和创造性；完善“院士后备人选八桂学者特聘专家青年人才”高层次人才培育体系，通过重引领高质量发展：二十一世纪广西科技政策注意力的变迁逻辑丨周均旭 高松会 52 2023年第2期（第17卷 总第104期）大科研项目、科研基地及国际学术交流合作项目，加强对学科带头人的培养力度；通过国家级和区级重大专项人才计划，积极引育一批产业发展急需的“高精尖缺”人才，健全并落实人才配套福利政策，在人才补贴、落户、科研资助等方面予以重点支持，实现人才政策与区域创新驱动和经济社会发展战略规划的精准对接，吸引并留住高素质创新人才；采取恰当措施鼓励企业聘用和培养科技人才，引导高校、科研院所的高层次人才进入市场就业创业、从事技术开发工作，并支持企业与高校、科研机构共同培养人才；加强对留学人才和海外高层次人才、紧缺人才的引进，构建有利于创新人才成长的文化环境。（三）扩大科技合作，构建全方位开放创新格局在“一带一路”倡议的指引下，广西应充分利用与东盟国家的区位优势和良好合作基础，积极与以东盟为重点的“一带一路”相关国家开展科技合作交流。在新发展格局下，广西需要继续将政策注意力放在科技创新的对外开放合作上，加快推进东盟科技创新合作区建设，提升中国东盟技术转移中心建设水平，建设中国东盟卫星应用中心。在优势特色领域集聚大量国内外人才、技术、资本、数据等创新资源，推动要素流动更加通畅，全力打造面向东盟的科技创新合作高地，与区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）成员国及“一带一路”沿线国家和地区开展更广泛、更深入的科技创新合作。此外，加强与国内技术发达地区的交流，引入中国科学院、区外知名高校等的一流创新资源，围绕特色农业、海洋和绿色低碳发展等重点领域，建设国家级科研机构和联合实验室等创新平台，组织实施“科技搭桥行动”，对接院士通过“定向研发合作”方式帮助企业攻克重大技术难题。全力打造国内国际双循环重要节点枢纽，加快融入国内及东盟的产业链、供应链和创新链，构建全方位开放创新格局。参考文献：1 王慧艳，李新运，徐银良.科技创新驱动我国经济高质量发展绩效评价及影响因素研究J.经济学家，2019（11）：64-74.2 徐治立，范露芳.新中国科技政策的持续创新及发展J.科技导报，2019（18）：43-52.3 金世斌.新中国科技政策的演进路径与趋势展望J.中国科技论坛，2015（10）：5-9.4 李燕萍，吴绍棠，郜斐，等.改革开放以来我国科研经费管理政策的变迁、评介与走向：基于政策文本的内容分析J.科学学研究，2009（10）：1441-1447，1453.5 盛亚，于卓灵.科技人才政策的阶段性特征：基于浙江省“九五”到“十二五”的政策文本分析J.科技进步与对策，2015（6）：125-131.6 杨凯瑞，申珊.改革开放以来中国科技金融政策演变与启示：基于对中央政府政策文本的共词分析J.中国科技论坛，2021（6）：105-118，148.7 段永彪，郑烨，任由果.科技创新政策的政府注意力演变与启示：基于19782021年中央政府工作报告的文本分析J.中国科技论坛，2022（7）：1-11.8 张彦红.“十四五”时期地方政府科技创新注意力配置和资源布局研究