政府服务类事业单位发展历程_李鹤.pdf

30E经济论坛COMOMICFORUM二、政府服务类事业单位的规模和分类1.政府服务类事业单位的数量规模依据国家事业单位登记管理局颁布的有关实施细则中对事业单位的概念阐释来看，事业单位从事活动涉及国家和人民生产生活各个方面。从国民经济行业分类标准来看，在整个国民经济16个门类中，事业单位涉及了7个门类、18个大类、65个中类和93个小类。事业单位的机构数量和相关从业人员远远超过政府机关、社会团体等。据统计，截至2019年年底，我国事业单位已有机构数量92万个，从业人数3259万人。关于政府服务类事业单位的规模数量，目前还缺少完整公开的统计数据。主要是有两个原因造成：一方面，政府服务类事业单位不属于教育、科学、文化、卫生、体育等行业性分类范畴，缺少行业主管部门，因此从未被单独作为对象研究分析和统计记录其发展过程。另一方面，虽然从编制管理角度，各级编办部门掌握政府机关以及下属事业单位的机构和人员数量，但是由于数据具有高度的敏感性，无法从公开渠道获得。为此，我们采用了类推估算方式对政府服务类事业单位的规模数量进行测算。根据属地化管理原则，国家事业单位登记管理局数据显示，2021 年中央和国家机关下属事业单位登记超过 3300 多家，其中包括“机关服务中心”登记137家单位，“培一、政府服务类事业单位的产生背景事业单位是我国法律规定的六大类社会组织形态之一。与国外具有类似性质和功能的社会组织相比较而言，事业单位的设立、发展、变迁体现了鲜明的中国特色。“事业单位”概念第一次出现在国家文件中，是 1952 年 6 月 27 日中央人民政府政务院发布的关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示。自此开始，事业单位这一概念在国家各类文件中不断出现，事业单位作为一大类社会组织也逐步确立下来。随着我国经济社会不断发展进步，国家对事业单位的认识定位和发展思路也呈现出不断变化的过程。现行对事业单位的法定诠释是在 2014 年 1 月 24 日国家事业单位登记管理局修订的事业单位登记管理暂行条例实施细则，规定事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织”。在我国事业单位发展过程中，改革开放特别是上世纪 80 年代行政体制改革不断推进以来，大量新的事业单位应运而生。其原因主要是，面对改革开放的新形势新要求，政府机关的职能以及人员编制不断明确和聚焦到履职行政方面，原有一些支撑性、辅助性、保障性的活动事项和运转服务，逐步从机关单位内部中剥离出来。一些通用性强的通过市场化社会化方式解决，另一些需要紧密联系的则通过成立事业单位方式予以承担和延续。这类事业单位与一直存在的教科文卫等行业类事业单位不同，成立目的和服务对象有明显区别。对于这类事业单位，虽然在国家文件中没有明确的提法，但是党的十九届三中全会审议通过的中共中央关于深化党和国家机构改革的决定中单独提出了“主要为机关提供支持保障的事业单位，要优化职能和人员结构，同机关统筹管理”。对于这一事业单位范畴，结合其职能定位，当前研究将其定义为政府服务类事业单位（范恒山，2010）。本文采用的“政府服务类事业单位”这一概念，主要指隶属或挂靠上级政府机关，主要经费来源为财政供给，依据政府委托承担研究咨询、运转支撑、后勤辅助等职能，为政府机关提供支持保障的事业单位。摘要：在百年未有之大变局和复杂多变的国际形势交织下，政府机关和事业单位发展面临着新环境、新机遇、新局面和新挑战。政府服务类事业单位是保障政府机关履行行政职能的支撑力量，是事业单位的重要组成部分，在社会公共管理和服务中起着至关重要的作用。政府服务类事业单位数量众多、涉及业务复杂，既受到国家关于事业单位的整体政策指导和影响，同时也与政府机构改革历程密切相关，体现出了自身具有的独特性。系统梳理并深入分析政府服务类事业单位的产生背景、规模分类、特点作用、改革进展等情况，是帮助政府服务类事业单位做好自身定位、实现高质量发展的重要基础。关键词：政府服务类 事业单位 历程国家信息中心办公室 李鹤 毕钰 袁野政府服务类事业单位发展历程DOI:10.19887/11-4098/f.2023.04.00231http:/MONEY CHINA /2023 年 2 月上 财经界 训中心”“党校”登记 118 家单位，“信息中心”登记 93 家单位等。考虑到从中央到省、地市、县各级政府机关都下设不同数量的事业单位，保守估计全国政府服务类事业单位总数超过20 万家。2.政府服务类事业单位的分类事业单位从不同角度可以有多种分类方式。按照从事活动领域角度，可以分为教科文卫体等不同行业类事业单位。按照财政资金支持程度，可以分为全额拨款、差额拨款和自收自支等三类事业单位。随着 2000 年以来事业单位不断深化分类改革，按照功能定位，事业单位分为承担行政职能的事业单位、从事公益服务的事业单位（含公益一类、公益二类）、从事生产经营类的事业单位。绝大部分政府服务类事业单位由于其明确的公益属性，一般与教科文卫类事业单位一并被划分为从事公益服务的事业单位。2018 年，党的十九届三中全会通过的中共中央关于深化党和国家机构改革的决定，根据事业单位的职能定位和性质差异重新分为四类，分别是“承担行政职能的事业单位”“从事经营活动事业单位”“面向社会提供公益服务的事业单位”“主要为机关提供支持保障的事业单位”。该文件首次单独提出为机关提供支持保障的事业单位，将政府服务类事业单位与其他公益服务类事业单位进行了区分。从政府服务类事业单位满足对机关支撑保障作用角度，可以进一步细分为政策咨询、后勤保障、技术支撑、新闻出版、培训教育等五个类别。一是政策咨询类。这类政府服务类事业单位主要为上级机关提供政策研究等决策咨询建议。例如，国家发展改革委的直属单位中国宏观经济研究院，作为重要的智库单位，聚焦宏观经济领域的重要政策和研究问题，通过对经济运行的综合研判和社会走势的态势分析，为宏观经济决策提供智力支撑。二是后勤保障类。这类政府服务类事业单位主要为上级机关和有关单位提供后勤服务等。例如，财政部直属事业单位财政部机关服务中心，主要工作包括机关房改管理、车辆运行保障、干部医疗保障、食堂管理；根据授权管理房地产、人防工程、基建、房屋修缮、住房资金等，以及机关通讯、配电、卫生、绿化、防汛等管理工作。三是技术支撑类。这类政府服务类事业单位主要为上级机关和有关单位提供专业技术支撑工作。例如，中国人民银行金融信息中心是人民银行直属事业单位，其机构职责为人民银行各类业务系统的运维保障和运行安全工作；有关数据的归集分析工作以及相关网络系统的统一管理工作等。四是新闻出版类。这类政府服务类事业单位主要为上级机关和有关单位提供宣传、出版、发行等服务。例如，中国统一战线杂志社是统战部直属事业单位，以贴近统战工作，聚焦统战人物，体现统战特色为办刊宗旨，刊载统战文章，促进统战工作，承担相关出版发行和广告业务。中国教育报刊社是教育部直属事业单位，主要承担报道教育新闻和有关文章，中国教育报中国教师报等教育期刊的出版发行工作。五是培训教育类。这类政府服务类事业单位主要为上级机关和有关单位提供教育、培训等服务。例如，国家卫生健康委直属事业单位国家卫生健康委干部培训中心，主要负责承担卫生健康委系统内部以及外部机构委托的干部教育培训、岗位培训工作，承担干部教育培训的教学研究、基地建设和师资队伍建设等。三、政府服务类事业单位的特点和重要作用事业单位作为一个庞大的社会组织系统，在推动我国社会事业发展、提供优质高效的公共产品和服务、满足人民群众需求方面起着十分重要的作用。事业单位的特征主要有三个方面：一是公益性，作为以国家公益目的设立的社会组织，事业单位主要从事公益领域的非物质产品生产和服务活动，具有很强的非竞争性和非营利性。二是服务性，作为提供社会服务的组织，主要是以脑力劳动为主体，利用科技文化知识为社会各方面提供服务，保障国家有关生活正常进行。三是共有性，多为国有资产举办。在 1998 年国务院发布的事业单位登记管理暂行条例 中，明确将私人性质的“民办事业单位”定义为“民办非企业单位”，事业单位则具体定义为利用国有资产举办的国有事业单位。政府服务类事业单位除了具有公益性、服务性、共有性三个普遍性特征外，更重要的一个特点是与政府机关具有紧密联系的关系。政府服务类事业单位的定位决定了服务对象就是以政府机关为主，或者按照政府机关委托面向社会对象提供公共服务，其目的也是为支撑机关更好履行行政管理职能。政府服务类事业单位作为与政府紧密相关、但又不归入政府机关系列的独立存在的社会组织，具有三个方面重要意义和作用。一是提升了专业性。通过设立政府服务类事业单位，将政府机关非核心业务与辅助活动相分离，既保证了机关能够将全部精力投入到行政管理工作中，提高工作效率；也通过专业技术、资金设备、人才等优势资源集中和细化分工，切实提升政府服务专业化水平。二是提高了竞争性。政府服务类事业单位一般视上级机关为主要服务对象，同时专业化水平和效率提升也加大了面向各级政府机关的服务供给能力，通过形成政府服务类事业单位之间的竞争格局，扩大和增强了政府服务选择范围和支撑效果。三是提高了灵活性。政府服务类事业单位通过具有的管理32自主权，能够扩大运营灵活度，更加有效地运用适合的管理体制机制，优化利用各类资源，增强自我发展能力。四、政府服务类事业单位的改革进展1.政府服务类事业单位改革历程面对制约事业单位发展的各项问题和经济社会发展实际需要，改革开放以来，国家先后多次推进事业单位改革，大体上可以分为五个阶段。其中，政府服务类事业单位从诞生时起就伴随着事业单位整体改革进展不断发展。党的十八大后，事业单位进入新一轮的改革试点阶段。党的十九届三中全会审议通过的中共中央关于深化党和国家机构改革的决定对各类事业单位改革提出明确要求，其中“承担行政职能的事业单位，要理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位；从事经营活动事业单位，要持续推进事企分开；面向社会提供公益服务的事业单位，应理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制；主要为机关提供支持保障的事业单位，要优化职能和人员结构，同机关统筹管理”。这是中央文件首次将“为机关提供支持保障的事业单位”单独提出，并对其改革方向予以明确。2020 年 2 月，中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过的关于深化事业单位改革试点工作的指导意见中强调，要坚持试点先行、优化协同高效，逐步改革事业单位机构设置和职能设置，探索实行政事权限清单、章程管理等制度，各省市由此开始新一轮的改革试点工作。2.近年来政府服务类事业单位改革探索近年来，按照党的十九届三中全会提出的明确要求和改革方向，各级地方政府持续深入探索，先行先试，在政府服务类事业单位改革方面积累了一些宝贵经验。一是针对部分地区存在政府服务类事业机构职能相近、重复设置、主管部门交叉等问题，各地根据实际情况跨部门跨系统对职能相同或相近的事业单位进行整合优化。例如，上海市印发关于推进市政府各部门信息化职能整合优化工作的实施方案，按照编随事转、人随编走、专业精干的原则，对 41 个政府机关下属信息化事业单位实施分类整合，通过遴选将一批信息化管理和技术人员转隶到市大数据中心，实现系统统筹建设、服务统一购买、数据充分共享。二是因地制宜优化事业单位职能定位，部分地区调整或新设政府服务类事业单位，支持保障当地发展战略、优势产业、特色领域。例如，山东省围绕加快新旧动能转换、打造乡村振兴齐鲁样板、经略海洋向海图强等重大战略，整合组建山东省创新发展研究院、省农业技术推广中心、省海洋科学研究院等新机构；围绕推动黄河流域生态保护和高质量发展，沿黄市县统筹设置黄河流域生态保护促进中心等机构，完善黄河口生态环境监测、科研等机构设置。三是针对部分地区存在事业功能定位不清等现象，部分地区按照专业性、技术性、研究性明确定位，厘清政事关系、事企关系、管办关系。例如，安徽省按照“人随事走”的原则，将由事业单位承担的行政职能回归到行政主管部门，省农机局、省海事局等 15 个行政性事业单位被撤销。黑龙江省将 54 家完全承担或部分承担行政职能省直事业单位剥离划转，撤销原事业单位或与其他单位进行整合撤并。总体来看，当前各地的探索主要针对部分地区和部分领域，呈现出一定的区域性、局部性和碎片化特点，没有从根本上解决政府服务类事业单位面临的发展难题。面对快速变化的外部环境，当前政府服务类事业单位存在着对外发展脱轨、对内管理缺位等问题。同时，政府服务类事业单位还面临着发展与安全、经济效益和社会效益、现实问题和长远发展等多重挑战。突破发展困境，处理好各方关系，明确高质量发展路径，将成为今后政府服务类事业单位改革的关键。参考文献1张善岭.公益服务类事业单位改革研究J.机构与行政,2013(12):36-38.2李婕.公益类事业单位改革的路经探索J.社会科学家,2018(4):95-99.3 范恒山.事业单位改革:国际经验与中国探索 M.北京：中国财政经济出版社,2004.08.4 赵春力.事业单位改革历史考 J.前沿,2014(10):167-168.5范恒山.中国事业单位改革探索M.北京:人民出版社,2010.11.6左然.中国现代事业制度建构纲要事业单位改革的方向、目标模式及路径选择M.北京:商务印书馆,2009.08.7景朝阳.中国事业单位的概念考察J.生产力研究,2007(24):71-72.8李鸥.事业单位改革与管理M.天津:天津大学出版社.图 1 我国事业单位改革历程E经济论坛COMOMICFORUM