政府购买禁毒社会工作服务中的行政吸纳与有限合作_倪菡.pdf

年第 期.云南警官学院学报 总第 期 收稿日期：基金项目：本文为 年度云南省教育厅“政府购买服务路径下的社区戒毒人员心理干预模式研究”（项目编号：）的阶段性研究成果。作者简介：倪 菡，女，云南司法警官职业学院讲师，研究方向为禁毒学、犯罪学、社会学。年中国毒品形势报告 年中国毒品形势报告习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.新华社.，.全国社区康复工作规划（）政府购买禁毒社会工作服务中的行政吸纳与有限合作倪 菡（云南司法警官职业学院，云南昆明）内容摘要：禁毒社工介入社区戒毒工作是我国司法实践中“以人为本”理念的实践创新。随着政府购买服务的日益兴起，政府与禁毒社工服务的关系不断演变。目前，禁毒社工的专业素质不足和政府对禁毒社会工作的“控制过度”是导致早期社区戒毒多元共治难以实现的重要原因。政府要在购买禁毒社会工作服务中制定切实可行的政策，将更多的资源投放在社区戒毒和禁毒社工领域，落实完善禁毒社工人员编制、经费预算和服务管理等制度，扶持禁毒社会工作发展。在“吸纳与合作”并存的特殊语境下，基层政府与禁毒社会组织要凝聚治理共识，创新治理方式，推动禁毒社会治理，形成相互吸引、彼此合作的共生性格局。关键词：基层政府；禁毒社会工作；行政吸纳；合作中图分类号：.文献标识码：文章编号：（）截至 年底，中国现有登记在册吸毒人员.万名，占全国人口总数的.，责令社区戒毒社区康复 万人次。年底，全国有吸毒人员.万名，同比下降.，责令社区戒毒.万人次。目前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经济快速发展带来人民需求不断提升，以社区戒毒人员为代表的弱势群体对于高质量的社区服务更为渴求。近年来我国社区戒毒人口基数庞大，政府工作在公共服务领域延伸有限，无法满足公众对社会公共服务的诉求。基于此，政府职能部门通过购买服务的形式，鼓励禁毒社会工作组织开展社区戒毒工作。全国社区戒毒工作康复工作规划（）中提到：有条件的地区可以优先发展禁毒社会工作服务队伍，力争通过 至 年努力，到 年底禁毒社会工作服务占社区戒毒专职工作人员比例达到 以上。禁毒社工在社区戒毒过程中具有不可替代的作用。一、对问题的思考 世纪 年代后，伴随着社会分工日趋精细，社会生产日益专业化，资源依赖理论蓬勃兴起。该理论对组织间的资源关系进行了深入研究，促进了组织理论的繁荣。资源依赖理论提出（，），组织间依赖关系的重要框架之一是“资源依赖 权力不平等”模式，由于组织间因资源依赖导致权力不平等，弱势组织为了增强自身权力和决策权重，通过弹性吸纳外部非正式约束、巧妙改变强势组织与弱势组织的关系，降低对环境依赖程度。在社区戒毒的过程中，戒毒人员希望在禁毒工作的帮助下，改变过去的行为模式，建立健康的社交圈，寻找良性互动环境下的个体价值感和归属感，不断提升自我认同，构建起全方位的社区戒毒支持模式。基于对社会工作专业性的认同，社区所在基层政府通过购买禁毒社会工作服务帮助政府部门实现职能优化，将社会服务延伸到弱势群体。然而，依照现有的事实经验，政府购买社会服务方兴未艾的同时，政府与社会机构合作治理社会公共事务的精神并未落实。在双方发展过程中，禁毒社会工作逐渐成为政府部门行政职能的延伸，二者呈现行政吸纳与有限合作的趋势。二、基层政府部门对禁毒社会工作的行政吸纳资源依赖理论认为，组织没有自给自足的能力，为了获取生存所必需的资源，必需与环境中的其他组织进行资源交换。在双方互动过程中，若一方组织对另一方的依赖较大，则导致权力关系失衡。社区戒毒工作中，禁毒社工在开展工作时，由于社会组织资源有限，其为了生存和发展必须依赖政府获得资源。（一）禁毒社会工作出现“偏离”在社区戒毒工作中，禁毒社会工作者来到街道，日常工作基本由用人单位负责安排和指导。理论上，禁毒社工应当通过积极整合已有的民政、社区、街道、司法所等资源，运用社区活动、心理干预、个案访谈等方式，帮助吸毒人员形成积极的自我认同，助其重拾信心，融入社会。但工作中，在面对疫情、信访等基层行政事务时，禁毒社工有时不得不处理单位出现的各类琐碎日常，由此带来的后果是，禁毒社工专业工作被行政事务挤占，社区戒毒工作成效堪忧，禁毒社会工作效果与当初政府购买服务的预期存在“偏离”。分析云南省的社区戒毒工作，各基层政府虽然挂着禁毒社工站的牌子，但不少禁毒社会工作者的工作内容与实际工作内容偏离，针对社区戒毒人员的服务排序滞后，行政管理工作却成为主职。同时，部分地区出现政府职能部门对禁毒社工在社区戒毒工作中的身份认同度低，当他们进入街道开展社会工作时，政府往往采取“自上而下”的方式进行业务指导，没有建立尊重禁毒社会工作服务的意识，也没有健全保障禁毒社工发挥专业特长的机制。由于制度缺失，街道层面用惯性思维来定义禁毒社会工作，社会工作者沦为“外聘行政人员”的角色。最终的结果是，政府购买社会服务在实际运行过程中存在偏差。王思斌教授曾指出，我国基层社会工作普遍存在“半行政化半专业化”的特点。从禁毒社工管理工作看，一方面，社区戒毒工作仅仅是基层政府工作中众多职能中的一项，社区戒毒工作如果占用大量工作资源，必然导致社会工作的总体评价不高。另一方面，社会工作者的行政化特征明显，受科层制文化影响，行为模式迎合领导喜好，将政府机构的工作任务作为优先考虑的工作重心。最终多数禁毒社工偏离了社工工作的价值取向，工作中用“自上而下”的方式和戒毒人员开展服务，双方难以在戒毒效果上形成合力。从 资 源 依 赖 视 角 看（，），要兼顾组织双方的利益，让双方在工作中形成合力，就要从传统的以交换价值为中心转变到以服务戒毒人员为中心来加强合作（，），以获得双方利益的平衡。（二）基层政府“柔性化”吸纳禁毒工作政府购买社会服务往往在形式上采取市场化合作方式，实质上却延续着政府控制下行政化供给的惯性思维。为了让社会组织加速融入到政府治理社会事务过程中，中央出台有关政策文件，地方政府将政府购买社会服务纳入工作计划及专项经费中，这样一来，政府购买社会服务面临着来自上级部门的巨大压力。上级政府部门不断强调向服务型政府职能的转型，地方在落实政策时却只能“硬着头皮上”。从资源依赖理论视角分析，禁毒社工组织主动依赖政府，采取策略性的行动和政府职能部门进行互动，为确保资金、权力等资源要素开展交换行为，工作中代替政府承担一些公共事务，换取或控制所需要的资倪 菡：政府购买禁毒社会工作服务中的行政吸纳与有限合作马海燕、熊英.全球价值链下的经济升级与社会升级研究 .武汉：中国地质大学出版社，.陈家建.法团主义与当代中国社会 .社会学研究，（）.王思斌.我国基层社会工作体系建设的合理性研究 .中国社会报，（）.吴月.吸纳与控制.政府购买社会服务背后的逻辑 .上海行政学院学报，（）.源，以便满足自身生存和发展的需要。最终，在不对称的资源依赖结构下，政府让禁毒社会组织主动依附到行政体系之中。政府购买社会服务，目的是通过引入社会组织参与社会治理的过程中，改变过去单一主体治理社会事务的模式，提升社会治理效能。但在不对称资源依赖关系中，政府职能部门试图掌握社会事务治理的主导权，让社会组织在既定的程序下运行，用柔性化和隐性化的方式，将社会组织吸纳进可控的行政轨道之中，实现对社会组织的行政化供给。三、禁毒社工组织与基层政府部门的有限合作资源依赖理论从组织一方的视角出发，重点探讨单向依赖关系。若从双向关系出发，会发现强势组织行政吸纳弱势组织的同时，双方也将因为共同目标和利益而形成依赖联盟，从而开展积极合作（，）。基层政府与禁毒社工基于“构建和谐社会”的共同目标，互相配合、开展行动，双方因资源依赖呈现合作关系，但禁毒社工组织发育不完善，禁毒社工后继人才匮乏，导致双方合作效果有限。（一）禁毒社工专业素养不足政府在社区戒毒工作中，通过购买社会服务满足社区戒毒的需要，然而作为外部资源的社区戒毒机构，在开展社会工作的同时，也暴露出自身的不足。在云南省禁毒社会工作服务的发展过程中，由于区域差异大及自身专业水平有限，禁毒社会工作服务与政府合作具有局限性。一方面，禁毒社工专业水平低，年龄总体偏大，专业素养不足，服务理念不强。当政府把社区戒毒工作通过政府购买服务方式交接到禁毒社会工作服务组织，承接方时常难以完成任务。另一方面，本土禁毒社工人才短缺，高素质人才少，且人才流动性大。针对吸毒人员是违法者、受害者、病人的三重属性，禁毒社工承担着禁毒工作的重要使命，对吸毒人员既要惩戒、教育也要挽救，需要通过专业知识帮助戒毒人员顺利再社会化。禁毒社会工作要求工作人员要树立服务宗旨，整合资源，帮助社区戒毒人员融入社会生活，修复和重建其受损的社会支持系统，最终实现社区戒毒人员全面康复。但实践中，由于禁毒社工专业素养不足，社区戒毒工作开展困难重重。（二）禁毒社工后继人才匮乏禁毒社工是开展社区戒毒工作的重要力量。目前，全国仅云南警官学院开设禁毒社会工作专业，每年毕业人数约 人，根据年级差异对专业认同统计表反映，学生通过到派出所、社区实习后越了解专业现状，越表现出较低的专业认同，社工人才留不住成为现实发展的短板。与此同时，社会招聘的禁毒社工薪资待遇低且社会认知度低，因此禁毒社工发展面临缺口大、流失率高的双重困境。由于禁毒社工自身发育不足而带来的供给缺陷，使得其与基层政府的合作有限。在部分边远县区，人情往往成为非正式社会关系中权重最大的部分，双方合作需要依靠社会关系来进行协调，关系型合同就成为基层政府和禁毒社工在缔约方式上的优先选择。当前云南省从事禁毒社工的人员以临聘人员为主，多以 岁居多，他们大多与基层政府职能部门工作人员有一定的亲属关系，这部分人群作为禁毒社会工作服务组织的重要来源，社区戒毒效果不够理想。四、社区戒毒工作的复杂性（一）文件可操作性不强以云南省为例，尽管 年云南省禁毒部门颁布了 加强禁毒社会工作服务者队伍建设的意见禁毒社会工作服务岗位服务标准，但是上述规定仍然缺乏具体明确的工作机制和工作流程，社区戒毒工作常常是被动、茫然的状态。目前，禁毒社工对社区戒毒人员开展的主要工作是每月进行的尿检，忽略了针对社区戒毒人员开展个案服务及小组工作，在工作中表现出形式化、随意化的特点。禁毒社工的宗旨是帮助社区戒毒人员顺利融入社区，重建受损的社会支持系统，但禁毒社工日常工作没有体现出社会工作倪 菡：政府购买禁毒社会工作服务中的行政吸纳与有限合作王曙文.政府购买禁毒社会服务的困境与对策 以云南省为例 .中国社会工作，（）.倪玉霞、赵雪莲.禁毒社会工作学生专业认同的现状调查与策略提升 以云南警官学院为例 .云南警官学院学报，（）.的专业性，常常以完成行政工作为目的。禁毒社工为了迎合基层政府机构换取资源，在帮助戒毒人员更好地融入社会等方面做出的努力甚少，导致专业服务呈现形式化和指标化，最终影响政府对禁毒社会工作的评价。（二）禁毒工作评价体系科学性有待提高对于戒毒人员来说，学会处理负面情绪，积极建立家人支持系统，净化社交环境，主动融入社会方面的需求，更为迫切和重要。而禁毒社会工作是一份“助人自助”的工作，是一种利他主义行为，社会功能的实现、社区戒毒人员心理问题的解决难以靠指标及数据去衡量。但由于社会关注度不够，社会评价不高，部分禁毒社工以谋求个人发展或确保生存需求为目的来开展工作，当工作过程以工具理性为导向时，禁毒社工忙于追求指标、积极迎合基层政府，禁毒社工工作的重心也随之发生变化，社会工作效果堪忧，最终禁毒社工与基层政府的合作效果大打折扣，周而复始陷入恶性循环。因此，科学评价禁毒社会工作，改变以往单一的评价方式和考核体系，在社会层面提升民众对禁毒社会工作的认同具有重要意义。五、对社区戒毒工作的展望朱健刚认为国家与社会的融合可以促进社会团结、培养民众对社会的责任感。传统上，我国基层政府有包揽社会事务的传统，民众普遍形成了“有事找政府”的观念，另一方面，我国禁毒社工组织也在不断探寻自主发展的路径。（一）加强基层政府和禁毒社会工作组织的良性互动 年我国政府强调“在公共部门的创新方案中，与社会组织建立伙伴关系”，成为新型社会治理的核心要素之一。随着政府治理观念的进步，社会组织成为提供公共服务的新主体，在公共领域发挥着积极作用。年 民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见强调，中央政府和地方政府要创新社会管理并建设服务型政府。随着国家政治、经济改革的深化，国家与社会自治组织之间可能出现“强国家、强社会”，形成共生共长、良性互动的关系。政府行政力量在不断增强的同时，应当通过将社会工作服务纳入行政参与过程，扶持社会组织不断发展，二者形成相互促进的关系。十九届六中全会提到“以人民为中心的发展思想”的理念，为更好地建设和谐社会，政府需要创新思路来促进禁毒社会工作的发展。党的十九届六中全会提出“中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高”。政社合作开展社会治理是国家治理的新形态，它由过去政府主导的单一治理模式向政府和社会组织协同治理模式转变。长久以来，社会大众形成了有事找政府的惯性思维，对社区戒毒过程中禁毒社会工作作用的认知度不高。结合我国处在社会主义初级阶段的特殊国情，双方合作在实践中“摸着石头过河”，我们要正确看待合作过程中出现的阻力，凝聚政社合作的思想共识，将禁毒社会工作积极引入到社会治理体系中，创新基层政府社会治理模式。在社区戒毒治理中，一方面，政府对职能部门及公众进行引导，另一方面，禁毒社工要树立社工工作理念，以责任感、有效性、包容性和人文关怀来开展禁毒社工服务，二者需要改变过去此消彼长的关系，用新视角对禁毒社会工作参与公共事务进行控制和引导。（二）培养禁毒专业人才社区戒毒以吸毒成瘾人员为出发点，借助禁毒社工提升社区戒毒的服务管理力量。通过专业化服务，打消戒毒人员的防备心理，让禁毒社工的技术技能帮助吸毒成瘾者回归社会。禁毒社会工作是一门助人自助的职业，禁毒社工作为戒毒工作的中坚力量，社区戒毒工作要形成良性机制，需要接纳、尊重戒毒人员，对他们不歧视、不排斥，传递关爱和同情，帮助戒毒人员建立良倪 菡：政府购买禁毒社会工作服务中的行政吸纳与有限合作朱健刚.草根 与中国公民社会的成长 .开放时代，（）.美 戴维奥斯本、特德盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门 .周敦仁，译.上海：上海译文出版，.朱健刚.城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式 对一个街区权力结构的分析 .战略与管理，（）.中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议公报.新华网客户端.，.好的生活信心，为他们回归社会做助推，彻底切断他们对于毒品的渴求和依赖。积极帮助吸毒人员戒除毒瘾、融入社会，最大限度减少毒品社会危害，禁毒社工在社区戒毒工作中发挥出积极效能，有助于与戒毒人员建立良好的互动关系，实现服务利益最大化，也是维护社会公平正义，推进平安中国、法治中国建设的有利支撑。政府职能部门要多路径提升禁毒社会工作服务的专业化水平，全方位提升其社会工作服务素质，加强队伍建设，优化社区戒毒工作效果，将禁毒社会工作嵌入禁吸戒毒治理体系，让社会组织在每一步发展过程中把握机会、获得成长，更好地提升对毒品问题的治理能力。需要明确省、市、区、乡镇各级政府分工职责，统筹规划，科学布局，积极构建政社合作关系，通过纵向干预和横向吸纳强化社区戒毒效果，矫正政府职能部门“偏差”行为。实践表明，高效的社区戒毒专业人才应具有社会工作经验和戒毒康复领域的专业知识。通过获取社会工作者职业资格认证，培育出专业化的禁毒社工人才，鼓励更多的专业型社会工作者加入到戒毒社会工作的人才队伍中。同时，政府职能部门加大禁毒社工的日常培训，通过禁毒专题讲座、社区戒毒工作交流等形式，开展社区戒毒业务交流，帮助禁毒社工提升社会工作实物操作水平。（三）增强禁毒社工职业认同地方政府要积极利用纸质传媒和电子媒体向社会大众提供信息传播，使社会大众对社区戒毒及禁毒社会工作服务有所了解，提升大众对毒品预防宣传的参与度。同时，禁毒成员单位要整合当地关注度较高的自媒体平台，重视创建社区戒毒示范中心，加大对社区禁毒工作的宣传。通过开展“禁毒社工活动日”让百姓了解禁毒社工的日常工作。通过此举，让禁毒工作不仅得到职能部门的认可，还能得到来自社会的支持，从而增强禁毒社工的职业认同，更好地开展社区戒毒工作。结合当前的禁毒形势，禁毒社工介入社区戒毒工作是我国司法实践中“以人为本”理念的实践创新。随着政府购买服务的日益兴起，政府与禁毒社工服务的关系不断演变。目前，禁毒社工的专业素质不足和政府对禁毒社会工作的“控制过度”是导致早期社区戒毒多元共治难以实现的重要原因。政府要在购买禁毒社会工作服务中制定切实可行的政策，将更多的资源投放在社区戒毒和禁毒社工领域，落实完善禁毒社工人员编制、经费预算和服务管理等制度，扶持禁毒社会工作发展。在“吸纳与合作”并存的特殊语境下，基层政府与禁毒社会组织要凝聚治理共识，创新治理方式，推动禁毒社会治理，形成相互吸引、彼此合作的共生性格局。同时，禁毒社会工作服务需要因地制宜，不断探索本土化的发展模式。（责任编辑 蒋凌燕）倪 菡：政府购买禁毒社会工作服务中的行政吸纳与有限合作