新形势下中国反腐败立法体系建构的逻辑理路_邹鹏.pdf

辽宁行政学院学报党的二十大报告指出：“坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战。腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号。坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，同时发力、同向发力、综合发力。”1在推动中国式现代化进程中，彻底、全面、有力的反腐败是全面建设社会主义现代化强国至关重要的保障和支持。习近平总书记强调,“要发扬斗争精神，敢于斗争、善于斗争，根据形势变化及时调整斗争策略”2，这不仅对反腐败斗争提出了要求，更指明了方法。在推动中国式现代化进程中，把反腐败斗争整体纳入全面依法治国这场深刻革命之中，运用法治思维和方式开展反腐败斗争，是坚持和完善党和国家权力监督体系的需要，更是推进全面从严治党、以党的自我革命引领社会革命的重要治理创新。因此，在国家监察体制改革进程中，探索建构中国特色反腐败立法体系具有重要的理论和现实意义。一、反腐败斗争新的形势与要求：体系建构的现实动因2022 年，习近平总书记在中共中央政治局第四十次集体学习时强调，反腐败斗争“极其复杂、极其艰难，容不得丝毫退让妥协”3。当前，我们身处百年未有之大变局加速演进的格局中，反腐败斗争的形势十分严峻，新形势需要我们构建强有力的反腐败制度体系，探索运用法治思维和方式开展反腐败斗争，这就首先要固本强基，系统立法。习近平总书记强调，“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作”4。加强民主立法、科学立法、依法立法是中国特色社会主义法治体系建设的重要举措，也是中国特色社会主义法治话语发展的重要维度。进一步建构完善反腐败立法体系，是基于当前严峻形势和实践要求两方面现新形势下中国反腐败立法体系建构的逻辑理路邹鹏严彩梦（华东政法大学，上海 200042）摘要中国反腐败斗争面临新的形势与要求，反腐败立法体系亟待进一步建构完善。在立法体系发展方向上，需要实现立法理念的重构升级、立法布局的优化完善以及立法形态的系统融通。在立法体系的框架重构与侧重上，需要构建集中型反腐败和预防、调查与惩治一体的反腐败立法体系，并通过规范性法律文件的立、改、废，理顺反腐败参与机构的工作关系。要侧重针对政治问题和经济问题交织的腐败问题立法，权力集中、资金密集、资源富集领域的反腐败立法，完善惩治新型腐败和隐性腐败的专门立法。在立法模式上，要探索制定统领性国家反腐败法，构建更为有效的预防、调查与惩治并重的反腐败法律体系和更为全面的廉政教育引导法律体系。关键词反腐败立法；预防腐败；立法体系重构；集中型反腐败立法体系中图分类号D262.6文献标识码A文章编号1008-4053（2023）02-0005-08作者简介邹鹏（1985），男，华东政法大学中国法学学术话语体系研究基地副研究员，博士。严彩梦（2000），女，华东政法大学国际金融法律学院硕士研究生。基金项目国家社会科学基金重大项目“民事司法程序现代化问题研究”（21&ZD205）；国家法治与法学理论研究项目专项任务课题“基于区域一体化发展的地方立法协作困境及其出路”（19SFB5005）；教育部人文社会科学研究专项任务项目“总体国家安全观引领下的中国国家安全实践研究”（20JD710019）。专题 法治中国建设5DOI:10.13945/ki.jlac.2023.02.015辽宁行政学院学报实动因而进行的。（一）反腐败斗争面临的新形势党的二十大报告中设置专章，强调反腐败的重要意义并作出了具体部署。结合党的二十大报告和中央有关部署，可将当前反腐败斗争面临的新形势概括为三个方面。第一，内外部形势更加复杂严峻。面对百年未有之大变局加速演进，社会主要矛盾变化以及以美国为首的西方国家的渗透，腐败的成因、表现形式等都发生了变化，反腐败形势更加严峻，情况更加复杂，任务更加艰巨。例如：一些腐败分子与境外敌对势力勾结，出卖国家机密，危害国家利益和安全，打击腐败的国际合作需求更加急迫；还有一些腐败分子在社会转型期利用手中权力大肆收取贿赂、侵吞国家利益，形成一系列严重风险隐患亟待破解。第二，腐败问题隐蔽性、复杂性加剧。在中央强大的反腐败高压下，腐败形态更加隐蔽化、复杂化。新型和隐性腐败多发，涉及面广，政治问题和经济问题交织。一些腐败官员搞政商勾连，成为一些利益集团的代理人、代言人、保护伞，以谋取不当经济利益。还有一些腐败分子与境外敌对势力勾结，严重危害国家安全。这些新型腐败交织在一起，是新形势下开展反腐败斗争面临的新问题。第三，现有的腐败治理体制机制需要进一步完善。腐败治理需要国家投入大量资源，需要政策、制度、立法不断完善及反腐机构的专门化。然而，静态反腐资源的投入并不能形成积极的治理成效：一方面，反腐资源如果缺乏统一的理念指导，相关的政策、制度及立法之间就会存在无序化、局部化、冲突化等问题；另一方面，反腐资源协同能力不足，也会严重阻碍反腐资源使用效益的提高5。腐败现象的复杂、多变、隐蔽以及国际国内形势的影响，需要腐败治理体制机制进一步完善，克服反腐败力量分散化、碎片化、重叠化、无序化、专业化程度低等问题，强化统摄思维、提升专业水平，坚持问题导向和系统观念，运用法治来优化反腐败制度体系，构建权威统一、集中高效的权力监督体制。（二）反腐败斗争回应的实践要求反腐败斗争是真刀真枪的战斗，理论和制度都要回应实践需要。随着腐败形态的不断变化，反腐败斗争在实践层面的要求也越来越高，反腐永远在路上，坚持和完善权力监督没有休止符。新时代推进中国式现代化建设对腐败治理提出了更高的要求，“中国之治”需要在反腐败领域不断推进法治化、制度化，而其中建构更为强大高效的反腐败立法体系是最核心的任务。第一，反腐败斗争要求把权力关进制度的笼子里，需要铁一般法律体系的保障。中国特色社会主义法治以民主为前提，以权力的制约和权利的保障为核心6，法治原本就与反腐败紧密联系，并在其中发挥不可替代的关键作用。把权力关进制度的笼子里，重点在于筑牢笼子，让权力不能破笼而出，法治限权之笼无疑最为牢固。所谓看管权力的笼子，正是法律、法治监督治理权力的隐喻，其中最具有代表性和威慑力的就是专门监督权力以及制裁权力寻租的反腐败法律体系。有权必有责，用权受监督，任何权力都需要监督7。从权力监督的角度来说，反腐败需要建构铁一般完善的立法体系，把权力严密地看管起来、有力地约束起来。第二，反腐败斗争的激烈性要求反腐败必须手握强大的法律武器。当前反腐败斗争虽取得压倒性胜利，但反腐永远在路上，丝毫不能掉以轻心。新形势下腐败和反腐败的较量还在激烈进行，腐败分子更加狡猾、隐蔽。腐败涉及面广、渗透度深、案件复杂、任务艰巨，要获得反腐败斗争的绝对胜利，必须掌握法律这一最有力武器。法律作为社会关系的调节器是依据社会治理需要而产生的，并具有教育、指引、规范、预测、评价和惩治作用。在反腐败斗争中，法律既能预防腐败，又能惩治腐败，还能够实施廉政教育，承担着全方位、全过程的腐败治理任务。第三，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的方针需要系统的法律保障。作为腐败治理领域制度构建的目标，不敢腐讨论的是反腐败国家立法对腐败的发现与惩治，对于已发生的腐败行为予以及时的惩治，对于潜在的腐败行为予以有效的震慑8。要实现不敢腐，必须充分发挥法律的作用，特别是依法对腐败予以严惩，让腐败分子承担相应的法律责任，付出高昂的代价，让潜在的腐败分子专题 法治中国建设6辽宁行政学院学报不敢踏过雷池一步；不能腐讨论的是制度管控，让权力寻租没有可能，让腐败行为没有操作空间和模糊地带；不想腐则要通过制度建设明确对公职人员的保障、教化和激励，使其提升职业荣誉感，不生贪腐之心，坚持理想信念，依法规范履职。要实现不敢腐、不能腐、不想腐的目标，需要系统性的制度保障，涉及预防腐败、惩治腐败、廉政教育等多个领域，因此，需要进一步建构完善的反腐败立法体系，构筑强大的反腐败法律保障。二、反腐败斗争新的形势与要求：立法体系的发展方向党的十八大以来，我国在反腐败立法方面取得了一系列成效。中华人民共和国刑法修正案（九）以及 中华人民共和国监察法 中华人民共和国公职人员政务处分法 等一系列法律法规相继出台，为腐败治理提供了有力的法律保障。当前，面对新的反腐败形势与要求，反腐败立法体系需要作出进一步的调整和完善，才能更有效地防范和惩治腐败。明确反腐败国家立法体系的发展方向，进而确定不同阶段的重点任务，是反腐败立法体系建构的重大策略。（一）当前中国反腐败立法体系的观照“应激性”反腐败立法体系，是在国家转型之初，由于现代公共管理体制尚未健全，缺乏对公共权力的有效监督，加之对传统腐败治理措施的依赖及反腐文化的惯性影响而形成的，是以直接打击为主导、以事后干预为特征、以个体惩治为目标的反腐败国家立法战略9。“应激性”反腐败立法体系以“惩治”为主线，在实践中主要表现为“惩治型”治理模式，其至今仍在中国腐败治理中发挥着重要作用。第一，“打击腐败”的立法理念。一段时期以来，在中国经济高速发展的同时，腐败现象也层出不穷，中国打击腐败以典型的“惩治型”治理模式为主，这一模式以刚性威慑为主要手段，对“治标”常能立竿见影，在社会特定发展阶段发挥了重要作用10。在反腐败斗争方面，为了更有效地实现治理目标、充分展现法律的惩治作用，重典治吏、直接打击、严惩不贷一直是我国所秉持的政策和立场。在腐败治理方面，立法理念秉持的是严厉打击、绝不姑息。因此，在相当长一个时期里，我国涉及反腐败的法律以刑法和刑事诉讼法等有关严厉惩治处罚的刑事法律为主要代表。第二，“厉而不严”的立法格局。我国“应激性”反腐败立法体系的建立，是基于当时反腐败斗争形势的紧迫性而提出的以惩治腐败为主的立法战略。这一立法战略以严厉打击腐败犯罪为主导，重视刑法构建，形成了“重惩治、轻预防”的立法体系11。所谓“厉而不严”，其中“厉”是指对腐败的惩治比较严厉，涉及财产罚、人身罚乃至极刑等多个方面，这种惩罚力度在世界范围来说都是从重的；“不严”并不是指惩治制裁不严厉，而是指预防的腐败制度和规范不够严格、严密，法制的疏漏在一定程度上导致了腐败问题的滋生。因而，腐败治理不能仅停留在“事后干预”层面，前端治理和风险预防更为关键。强调预防腐败对于新形势下的中国更具有现实意义，同时也是当今世界反腐败制度建设的共识。第三，“多法并行”的立法形态。“摸着石头过河”是中国改革开放和社会主义现代化建设进程中最真实的写照，改革中制度建设的缺失，造成了对权力的生成、制约、控制、偏差评价的整体机制性滞后，导致“制度缺失型”腐败在中国流行12。为应对这一重大社会问题，改革开放 40 多年来，国家在反腐败立法方面制定了多部法律，横跨监察法、刑法、诉讼法、行政法等多个部门法领域，反腐败立法体系呈现明显的“多法并行”的立法形态。反腐败的核心在于权力监督，这一政治活动涉及方方面面，因此反腐败国家立法横跨多个部门。现存“多法并行”的立法形态有其优势，即比较全面地体现权力监督的目的，能够较为有效地应对不同类型、不同程度的腐败，轻则依据监察法调查，给予党纪处分、行政处分，重则通过诉讼法追究法律责任，予以刑法制裁。但是，填补制度空白而构建的“多法并行”体系也存在因重复冗杂而导致的力量分散、制度衔接不顺畅、“重惩治、轻预防”等问题，并不能完全从根本上预防并治理腐败，也无法完全从环境层面为铲除腐败滋生的土壤提供制度保障。因此，在法治轨道上提高腐败治理水平和成效，需要在反腐败立法战略专题 法治中国建设7辽宁行政学院学报上作出进一步调整和完善。（二）基于新形势的立法思路转变当前，我国现行反腐败立法体系在腐败治理中发挥着重要作用，为坚持和完善国家监督体系提供了重要的制度保障。但面对新形势新要求，反腐败立法体系的战略思路需要顺势而为，根据实际情况作出相应转变。第一，立法理念的重构升级。反腐立法的更新、完善和有效实施离不开先进理念的指导13，理念转变是立法战略思路转变的先导和驱动。进入新时代，在反腐败斗争取得压倒性胜利的背景下，“应激性”反腐败立法体系已经不能够全面有效地回应腐败治理的需要。面对新的形势与要求，最关键的任务是如何铲除腐败滋生的土壤、防范腐败引发的系统性风险。因此，反腐败立法体系的理念也要相应转变，由打击为主转变为防范为先，由惩治性立法转变为预防性立法，从分散立法到相对集中立法，形成腐败治理合力。这些理念的转变，需要贯彻到具体立法行动中，转化为法律表达。第二，立法布局的优化完善。新形势下反腐败立法理念应侧重于前端预防、积极治理、问题导向和系统观念，更多从环境、机制、整体性角度来防范腐败、惩治腐败、避免腐败。在这一理念指导下，反腐败立法体系布局要相应优化。一是转变“厉而不严”格局，由严惩腐败的立法形态转化为严防腐败的立法形态，同时，要兼顾严惩腐败，不能矫枉过正。二是加强预防性反腐败立法制度建设。目前，国家已颁布 中华人民共和国监察法 中华人民共和国监察官法 中华人民共和国监察法实施条例 等法律法规，对国家监察机构作出了原则性和一般性规定，对具体监察工作明确了规程，已建构起预防腐败的基本法。但是，由于腐败问题复杂、多发、隐蔽且具有整体性、系统性、长期性，现有的预防性法律制度依然不够系统全面，在预防腐败、实现不能腐方面还有进一步强化的需要。三是加强廉政教育及公职人员权利保障立法。构建不想腐体制还需要重点加强对公职人员的廉政教育和权利保障。在国外，廉政教育是腐败治理的重要举措之一。国内虽然对廉政教育高度关注，但在制度建设方面仍存在短板。同时，还要提高公职人员的待遇和社会保障水平，形成正向激励机制，严管厚爱也是从根本层面上消除腐败、形成不想腐的重要方式，这些都需要通过立法予以解决。第三，立法形态的系统融通。改革开放以来，我国腐败治理侧重于打击和惩治、事后干预、个案惩处，从运动反腐、制度反腐发展到法治反腐，经历了从发展、递进到逐步完善的过程。我国现行反腐败立法体系，一方面，反映现阶段我国法治反腐的立场、思路和部署，体现了更为先进的立法理念和立法技术；另一方面，由于在腐败治理方面的理念、思路和举措依然首重打击、惩治、事后干预，立法也呈现出相对分散的形态，在衔接和融通方面还需要进一步完善。因此，在立法战略调整的过程中，要贯彻党的二十大精神，坚持系统观念，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，建构更加具有整体性、衔接性、融通性的立法体系。探索制定统摄各类反腐败法律法规的统领性法律，进一步优化监察法律体系、行政法律体系、诉讼法律体系、刑事法律体系和有关法律体系之间反腐败制度的衔接与协同，让部门法之间具有更强的整体性与协调性，做到立法形态层面分类施策、密切配合，不断增强制度反腐、法治反腐的合力。三、反腐败斗争新的形势与要求：立法体系重构的框架与侧重党的十八大以来，反腐立法进入转型升级的新时期14。新形势需要反腐败立法体系建设改革创新，实现立法体系整体重构与提升，这是现阶段我国反腐败立法体系的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑共同的努力方向。从立法框架上，需要从系统观念出发，推动监察法律法规、行政法律法规、诉讼法律法规、刑事法律法规等主要法律法规的体系融通、衔接协调。从立法侧重上，需要从问题出发，以党的二十大报告对反腐败斗争的部署为指引，把握腐败治理的阶段性重点和总体性问题，加大高质量的立法供给力度。（一）新形势下反腐败立法体系的框架重构在 中华人民共和国监察法 颁布之前，国家对于腐败治理的立法主要集中在行政监察法、刑法和刑事诉讼法方面。党内法规对于违纪违规的专题 法治中国建设8辽宁行政学院学报处理集中体现在 中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例 中国共产党纪律处分条例 等规范上。国家监察体制改革之后，监察概念得以扩大，从行政领域监察扩展为国家监察。中国共产党纪律处分条例 于 2018 年配合监察法的颁布进行了修改，为构建更加完善的国家监督体系提供了制度保障。立足新形势，国家反腐败立法体系的完善要从框架层面予以重构，为坚决打赢反腐败斗争攻坚战、持久战提供高效全面的法治保障。第一，构建集中型反腐败立法体系。反腐败国家立法涵盖公权力产生、运行、监督和制约等全过程，覆盖腐败治理的预防、调查、处置和惩戒等各方面，可谓体系庞大、内容浩繁15。如果采取分散立法，虽然比较有针对性且能灵活回应腐败问题，但各法律主要聚焦其所针对的领域，难以兼顾其他，法与法之间易缺少协调性和关联性，将会分散反腐败的制度力量，降低反腐败成效。且分散立法的理念主要是通过事后干涉方式惩戒腐败，不能完全从根源上消解腐败滋生，无法更深入地应对当前日趋复杂、隐蔽的腐败风险。分散立法虽然在特定时期发挥了重要的积极作用，但与当前反腐败形势并不完全契合。因此，转变立法思路，采取集中型立法，整合各类反腐败的法制性力量是适应当前反腐败斗争要求的立法战略。设立统领性法律对于整合反腐败法制力量具有提纲挈领的作用，能够涵盖腐败可能发生的各个领域和环节。集中型反腐败立法体系的结构分为两个部分：一是统领性法律，二是涉及预防、调查和惩治的法律。其体系涉及监察法律、行政法律、诉讼法律、刑事法律以及其他法律，能够提高反腐败国家立法的整体性和协调性，是坚持系统观念的表现，更加适应当前中国反腐败斗争的需要。第二，构建预防、调查与惩治一体的反腐败立法体系。结合我国当前反腐败斗争新形势，从治本角度，需要铲除腐败滋生的土壤，化解腐败产生的动因，加强预防腐败的制度设计。反腐败工作中的预防腐败是治本，惩治腐败是治标。有效的治标，也可以为反腐败工作的治本赢得时间与空间，为更加从容地治本创造条件；有效的治本，可以为反腐败工作的治标减少压力与工作量，从而把更多的人力财力物力投入到预防腐败上，减少新的腐败发生16。探索构建以预防性为主的反腐败立法体系，可有效补充原立法体系的空白。与此同时，惩治腐败依然不能手软，“惩治型”治理模式依然发挥着威慑力，今后需要进一步加以完善和细化。在预防与惩治之外，针对当前出现的新型腐败问题，深入开展调查研究尤为重要，依法依规调查与挖掘腐败问题对立法也提出了更高的要求。要不断完善调查腐败的法律规范体系，使调查的程序、内容、方式、主体和机制符合法治原则，在法治轨道上全面客观准确地调查案件、发掘缘由，为后续治理与遏制腐败奠定基础。在立法框架上，推动构建预防、调查和惩治于一体的立法体系，使三者各有侧重地发挥作用，更契合现阶段反腐败斗争的实际需要。第三，通过规范性法律文件的立、改、废，理顺反腐败参与机构的工作关系。当前，我国反腐败国家立法分列于多个部门法中，各法之间虽然形成了衔接机制，腐败治理各参与机构之间也依法构建起了协同工作关系，但由于反腐败形势的严峻性和问题的复杂性，在具体案件办理过程中，预防腐败、投诉举报、调查处置、政务处分、刑事侦查、刑事诉讼、刑事追责等各方面和各环节还存在衔接不协调甚至交叉、错位、脱节现象，各主体之间因依据不明导致执行中各自为政，甚至滋生矛盾，严重影响了反腐败整体性监察监督的成效。新制度和已有制度之间、新制度彼此之间并未完全兼容，降低了各支反腐败力量的协同效应。因此，应加强反腐败立法体系的系统性、协调性建设，依托规范性法律文件的立、改、废，不断完善反腐败立法体系的内容，健全权力监督的模式和机制，更好地理顺不同反腐败参与机构之间的关系。（二）新形势下反腐败立法体系的侧重点“惩治型”治理模式侧重于严惩腐败、有腐必反，虽能厉行律令，但对腐败现象中更深层次的伦理动机、更细节性的行为趋向却无能为力17。无法完全根除腐败产生的动因，在更为复杂的国际国内形势下，难以有效阻止更加隐蔽的腐败滋生和演变。新形势下，加强反腐败立法体系建设，在于转变立法理念，聚焦并加大腐败治理重点方面的制度供给力度，深入贯彻党的二十大精神，以专题 法治中国建设9辽宁行政学院学报法治反腐突破重点方面存在的腐败治理困局。第一，加强针对政治问题和经济问题交织的腐败问题立法。党的二十大报告强调，“坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败，坚决防止领导干部成为利益集团和权势团体的代言人、代理人，坚决治理政商勾连破坏政治生态和经济发展环境问题，决不姑息”18。政治问题和经济问题交织的腐败反映出目前腐败问题的新特征和新风险，在推动经济高质量发展进程中，少数腐败分子与不法商人勾结，利用职权为自身谋求更大的政治和经济利益，搞“权力市场化”和“资本政治化”，严重影响党和政府的形象和威信，既干扰市场经济正常运行，损害了营商环境和经济主体合法利益，又破坏了地方政治生态和社会秩序，造成社会的不稳定。针对这类腐败，应加大法治反腐力度，运用法治方式予以评判、预防、规制和制裁。一是制定专门规范性文件，明确政治问题和经济问题交织的腐败的概念和主要表现形式。二是在预防方面，针对政治问题和经济问题交织的腐败的重点领域、行业、机构，加强专门监督检查规范的制定，加强监察监督，聚焦权力监督、公务公开、财产申报、利益冲突、社会关系等关键事项和领域加强防控。三是在惩治方面，探索在 中华人民共和国公职人员政务处分法 中华人民共和国刑法中设定专门条款，有针对性地惩处这类腐败行为。第二，瞄准权力集中、资金密集、资源富集领域的反腐败立法。党的二十大报告指出：“深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败。”19这一领域涉及利益众多，如果缺乏权力监督很容易滋生腐败。反腐败立法应针对这一特殊领域有的放矢、加强监督，综合运用预防性法律和惩治性法律，防、打结合，构建体系化的监督规范，一体推动不敢腐、不能腐、不想腐的贯彻落实。一是加强权力监督。缺乏制约和监督是引发权力滥用的主要原因，也是造成腐败的成因。对上述重点领域及行业，特别是对基础设施建设、公共资源交易、项目审批、融资信贷、股权管理、医疗卫生、招生录取等领域要加大监督检查的力度，在权力主体、运行程序、权力内容、监督检查、责任承担等方面制定细化的规范，做到行权有据。二是结合上述重点领域的运行规律制定专门的惩处法律规范，特别在刑法上要结合实际情况制定专门罪名，做好与公职人员政务处分法的衔接。三是进一步细化权力监督检查程序，制定专门监督检查规程，明确检查监督主体、权限、时限、内容、方式、整改和责任，与公职人员政务处分法和刑法紧密衔接，严控权力滥用。四是健全反腐败举报制度，保护举报人，对举报机构、举报原则、举报范围、举报形式、举报程序、奖励和保护等问题要作出具体而明确的规定，进一步完善举报制度，动员社会力量与腐败行为作斗争20，让法律规范成为打赢反腐败人民战争的重要保障。第三，完善惩治新型腐败和隐性腐败的专门立法。党的二十大报告明确提出要“惩治新型腐败和隐性腐败”21，并强调这两类腐败迷惑性大、复杂度高、专业性强，危害性巨大。惩治新型腐败和隐性腐败需要强化立法的针对性、及时性与全面性。一是对新型腐败和隐性腐败予以专门定义，便于依法惩治。二是刺破腐败的面纱，透过现象看本质，把握腐败行为内涵。结合腐败问题实质，加强对公职人员政务处分法和刑法相关条款的法律解释，细化法律适用，坚持违法必究。三是构建常态化、制度化审查模式。定期开展针对反腐败的调查、纠察，通过内部审查与外部审查相结合的模式，挖掘腐败诱因，遏制腐败萌芽。四是探索制定针对新型腐败、隐性腐败的刑法修正案，施以专门打击，形成威慑。（三）新形势下反腐败立法体系的模式设计新形势下运用法治思维和方式治理腐败不仅是全社会的共识，也是最有效的机制。构建集中型反腐败立法体系，与当前国家腐败治理新形势与要求相契合，是高质量反腐败的保障。在立法模式上，探索制定统领性的国家反腐败法。同时，立足预防、调查、惩治、教育四个维度，坚持系统观念和问题导向，反映反腐败国家立法逻辑与规律，聚焦重点、理顺关系，在现有制度框架内打通制度堵点，努力消除各类反腐败法规制度之间的矛盾和冲突，使上位法规制度和下位法规制度、实体性规定和程序性规定、综合性规定和专门性规定衔接协调、相辅相成22。要更加有力遏制腐败增量，更加有效清除腐败存量。通过制度建设使严厉惩治、规范权力、教育引导紧密结合且专题 法治中国建设10辽宁行政学院学报协调联动，形成更为严密有效的预防、调查与惩治并重的法律体系和更为全面的廉政教育引导法律体系，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。第一，探索制定具有统领性的国家反腐败法。集中型反腐败立法关键在于“集中”，即依据 中华人民共和国宪法 制定一部统领性的法律“国家反腐败法”，将腐败治理整体性权力纳入国家权力格局。国家反腐败法的目的是统领、统合、协调监察、行政、诉讼、刑事，以及其他有关方面立法，以此对反腐败立法的价值目标、规范逻辑、实施策略等作出统筹安排23，构建系统性、整体性、自主性的反腐败法律体系。集中型反腐败国家立法克服了目前国家针对反腐败斗争分散立法导致的反腐力量碎片化、不协调、单向化等短板，形成汇聚各类法律治理成效的反腐强力。作为统领、统合、协调法的国家反腐败法，内容可以包含现有反腐败法律没有明确予以规定的关键性问题。一是规定腐败的概念、形式和判断的标准，这是腐败治理的原点。二是关于腐败治理的基本框架。要协调好监察法律、行政法律、诉讼法律、刑事法律，形成反腐败主体相互配合、密切分工、有序衔接的反腐败和权力监督法律体系，完善反腐败主体履职程序和机制。三是关于腐败治理的职权分工。要明确监察机关、行政机关、检察机关、审判机关在反腐败斗争中的具体职权。四是关于预防腐败和惩治腐败的基本内容，包括预防腐败的制度构建、廉政教育以及公职人员保障和激励、举报与揭发、审计与问责、腐败行为的法律责任等。五是关于国际反腐败合作的基本内容，包括合作主体、机制、方式等。六是其他通用于不同类型反腐败机构履职的通则性规定。第二，构建预防、调查与惩治并重的反腐败法律体系。腐败治理应当以事前预防为主、事中调查和事后惩治为辅，以制度构建之严密取代刑罚规制之严厉，重点构建腐败行为滋生和生存的前端领域规制体系。在事后惩治领域，应当摒弃重刑主义思想，构筑起宽严相济、张弛有度的惩治体系24。加强预防、调查和惩治一体推动，围绕不敢腐、不能腐、不想腐，构建腐败治理领域的法律体系框架。一是加强预防腐败立法体系建设。中华人民共和国监察法 正式出台后，预防腐败的法治保障更为全面。但是，现行监察法、监察法实施条例和监察官法以及有关的规范性法律文件侧重于案件调查和机构组织建设，对于廉政教育和廉政风险防范涉及相对较少。构建预防性反腐败立法，要侧重于廉政教育建设，加强对事先防范重点领域的立法规制，形成激励、保障、预防、警醒、督察、制止等多个维度综合发力的体系化立法形态。预防性反腐败国家立法系统要在监察法统领下构建，探索公职人员待遇保障立法、公职人员激励立法、公务审计与监督立法、公职人员个人信息公开立法、廉政教育立法，以及权力集中、资金密集、资源富集领域反腐败国家立法等。要科学规划立法层次，对调整不同社会关系的立法，应根据科学立法原则按不同层级设计，使法律、法规、规章和其他规范性法律文件围绕上述核心内容形成综合性规范体系，做到上下衔接、左右贯通，织密预防腐败的“法网”，依法预防腐败，让不敢腐、不能腐、不想腐的目标转化为具体的法律制度。二是加强腐败调查的立法体系建设。腐败调查在反腐败斗争中至关重要，发挥承上启下的作用。要加强腐败调查立法，完善调查的程序规范，推动法法衔接，体现对违纪违法和犯罪行为的惩治以及执行惩治的“零容忍”，切实体现权力监督。目前，调查腐败的立法主要体现在 中华人民共和国监察法 中华人民共和国刑事诉讼法 等法律法规和有关法律文件中，是按照政务处分和刑事惩罚来分别设计调查流程的，涉及前者为监察调查，涉及后者为司法侦查。要在立法上坚持问题导向，总结梳理 中华人民共和国监察法 实施以来出现的调查方面的代表性问题，结合问题成因予以立法或修订法律法规，完善监察调查程序制度设计。要注重系统观念，完善监察法和刑事诉讼法的衔接，针对目前立案程序、强制措施、证据适用等方面存在的问题推动法律法规修改，出台司法解释，形成监察机关和司法机关权威高效、衔接顺畅的调查机制。三是加强惩治腐败立法体系精细化建设。新形势下，惩治腐败需要更加科学、精细，要运用法治思维和方式通过惩治腐败实现有效震慑，推动分类惩处，逐步运用法律构建不敢腐的外部环境。按照 中国共产党党内监督条例 第 7 条所规定的专题 法治中国建设11辽宁行政学院学报“四种形态”分别处置，宽严相济，有针对性地运用政务处分、刑事处罚来协同治理腐败。要把惩治的确定性和威慑力作为惩治立法的首要目的。惩治是为了不再犯，警醒一批人、震慑一批人，主要目的旨在挽救干部、整顿队伍，坚持惩前毖后、治病救人，要根据违法行为的严重性完善相应的惩治形式。四是聚焦腐败新问题发力，贯彻党的二十大精神，对重点领域的新型和隐性腐败行为要有针对性地完善刑事法律的相应条款，设定专门入罪量刑的规定，依法严惩这类危害严重的腐败行为。第三，构建更为全面的廉政教育引导法律体系。教育引导是实现不想腐目标的重要举措，促进公职人员加强廉政学习是教育培训的重要环节，发挥先导性、前瞻性、指引性功能，意义深远，影响广泛。在系统的廉政学习过程中，公职人员能够提高政治站位，坚定正确方向，明辨是非，知慎倡廉，全面认识腐败现象的成因、表现与危害，熟悉廉洁自律主要规范与重要知识，了解腐败风险点并掌握防范基本方法。要通过廉政教育提高公职人员拒腐防变的能力，增强其抵制腐败的自觉性与纪律性。随着公职人员准入制度的不断完善，我国公职人员自身道德修养和职业素养总体有较大提升，但腐败是一个社会性问题，受多种因素影响，并且人的成长也存在个体差异。因此，要使公职人员始终保持清正廉洁、拥有坚定的理想信念，不仅需要持续不断地给予其精神力量，补足精神之钙，促进其开展自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，更需要完善的反腐败廉政教育法律体系的支撑。因此，要加强反腐败廉政教育立法，探索制定公职人员职业道德法、廉政教育法等法律，通过立法方式将反腐败廉政教育的主体、对象、机制、目标、内容、保障等纳入法律调整范畴，提高反腐败教育引导的规范性和专业性，从而让反腐败教育更加全面深入地发挥作用，引导公职人员在思想上、作风上、行动上始终从严要求自己，以法促廉、为政以廉，增强拒腐防变的自觉性，坚定与腐败斗争的信心和决心。参考文献：1 18 19 21 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年 10 月 16 日）N.人民日报，2022-10-26（1）.2 习近平：在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话（2020 年 9 月 8 日）EB/OL.（2020-09-08）2023-02-01.http:/ 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