养老服务区域协同建设的苏州探索、国际经验与提升路径_徐舟涟.pdf

一、苏州长三角地区养老一体化实践成效2018 年长三角一体化上升为国家战略，此后三省一市备战老龄化加速。四地民政部门于“2021 长三角养老产业协同发展研讨会”上决定将 2021 年作为“深化长三角养老合作年”。苏州作为融入长三角的先行军，多路出击、多方突破。1.各级协作机制更为完善2019 年三省一市民政部门签署了推进长三角区域养老一体化合作备忘录，苏州是开展区域养老一体化的首批17 个试点区市之一，与周边地区的养老一体化服务协作对接加速。同期，吴江区依托青吴嘉长三角生态绿色一体化发展示范区，通过签订 长三角示范区区域养老合作备忘录 等一系列举措，探索三地养老设施全面开放等新路径。此后，张家港市等苏州四市均与上海市虹口区陆续签订备忘录，稳步推进区市层面的合作共建。截至 2021 年 5月，苏州大市范围已有 2 区、4 市同相关方签订协作备忘录。苏州的养老服务合作伙伴不断增加，协作关系愈发紧密。民间机构方面，2019 年“长三角养老协会联合体”成立。该联合体由长三角三省一市的六协会共同发起，搭建起了养老服务行业地区平台。其后，苏州市养老产业联合会成立，该联合会为苏州民间力量“抱团”参与跨区域合作提供了条件。2.异地养老服务机制先试先行（1）异地养老机构苏州积极加入长三角异地养老布局，目前有 7 家机构入选 2020 年首批“长三角异地养老机构/社区”，近江苏省半数，总床位数达 3296 张，占江苏省总床位数的 44.3%。在吴江区已率先实现示范区三地养老设施全面开放。（2）异地就医借助互联网医疗模式，吴江区现有 3 家医院接入上海远程会诊中心，与 35 家三级医院实现资源互联共享，方便居民线上就诊；在长三角地区异地就医实现可实时结算的基础上，吴江区依托长三角示范区，进一步实现三地免备案直接刷卡结算、医保电子凭证一码通等，加速医保领域同城化。3.政策标准一体化探索稳步推进受经济发展水平影响，长三角各地区的养老政策标准差异较大。以百岁津贴标准为例，青吴嘉示范区内过去青浦为 600 元/人/月，吴江为 500 元/人/月，嘉善为 300元/人/月。对此，三地主动探索政策标准的统一，依照“就高不就低”的原则，标准已统一为 600 元。4.养老产业市场不断融合拓展2019 年苏州作为 6 个长三角养老一体化试点城市之基金项目：2021 年度苏州市社会科学基金项目“东京都市圈养老服务区域协同建设经验及对苏州的启示”（Y2021LX113）研究成果。收稿日期：2022-09-10作者简介：徐舟涟（1989-），女，江苏常州人，苏州市职业大学外国语学院，讲师，硕士，研究方向：中日社会政策。通讯作者：蒋天毅（1986-），女，江苏苏州人，苏州大学政治与公共管理学院，博士研究生，苏州市民政局养老服务处,副科长，研究方向：公共政策、养老服务。养老服务区域协同建设的苏州探索、国际经验与提升路径徐舟涟1蒋天毅2（1.苏州市职业大学外国语学院，江苏 苏州 215009；2.苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州215127）摘要：在快速老龄化、长三角一体化高质量发展背景下，苏州作为融入长三角的先行军，在养老一体化方面成果显著，同时存在合作范围小、标准对接难、优势发挥不足、人才缺口大等问题，基于老龄化应对的国际经验，提出苏州要打造区域合作的据点型城市、康养智造的标杆型城市、养老队伍建设的专业型城市、异地颐养的友好型城市等四定位及路径，以促进苏州融入长三角养老服务区域协同推进。关键词：老龄化；养老一体化；苏州养老中图分类号：D669.6文献标识码：B文章编号：1008-7508（2022）06-0117-04Journal of Jilin Radio and TV University NO.6,2022（Total No.240）吉林广播电视大学学报2022 年第 6 期（总第 240 期）老年服务研究117一，参与中国国际养老、辅具、康复医疗博览会的长三角养老一体化联合展区展览，7 家苏州企业一同参展，推介养老资源，吸引社会投资。同期，国寿嘉园 雅境、泰康之家和吴园等多个高端医养品牌布局苏州，辐射长三角；2021 年东吴人寿等 5 家企业合作规划构建覆盖苏州大市范围、面向上海溢出的康养照护服务体系；此外，近期苏州康养集团组建揭牌，苏州银行、建设银行等积极参与养老服务合作，创新“金融+养老”战略模式等，硕果频出。各类资金和各类主体参与，丰富了苏州养老市场资源，苏州养老服务业已经进入品牌化、园区化、项目化运作。二、苏州长三角养老一体化建设中的问题和瓶颈1.合作范围有待拓展从政府间合作来看，目前苏州主要在区县层面与其他地区政府建立养老一体化的试点对接。目前，2 区 4 个县级市的合作对象以上海的下辖区为主，与安徽、浙江的跨省交流合作仅各 1 地，较为局限。在三省一市民政部门提出的“拓展合作城市数量”的任务背景下，需要加快“朋友圈”建设。2.地区间政策对接、标准差异问题仍明显虽然医保异地结算全覆盖等工作的推进，解决了异地养老的部分政策梗阻，但是长三角各地区养老产业发展扶持政策缺乏对接、养老服务相关标准不统一等问题，仍是制约长三角养老一体化的最大瓶颈。以长护险为例，截至 2019 年底，长三角地区共有上海、苏州、宁波等 11 市开展了长护险制度试点，从各地出台的规定来看，存在老年人身体评估标准不统一、补贴标准差距大等问题。评估标准方面，2018 年上海统合了全市相关主管部门的不同评估体系，形成统一自洽的评估标准，而其他各市标准各异，测评维度、级别不同。且补贴标准受各地经济发展水平影响差距明显，异地结算机制尚未建立。此外，养老机构配置标准、服务质量评估口径、养老护理人员培训标准等养老相关的诸多标准、政策尚未实现对接，对人力资源自由流动、资源优化配置不利，也会导致养老服务信息平台统筹难度很大。3.苏州养老优势未充分发挥养老产业是一个新兴产业部门，是由多个行业组成的产业集群，随着老年人经济能力水平的提升，具有巨大市场潜力。从产业基础看，在老年旅游产业、智能养老设备产业、医疗保健产业等方面苏州大有可为。目前，吴中区已经在“旅游+养老”方面发力，2021 年以“吴中颐养 太湖享老”品牌打造了 8 条老年游学路线，并结合太湖布局 15 分钟吴中养老生态圈，打造长三角养老颐养地。其次，在智慧养老产业方面，目前苏州有 3 家企业被评为国家级智慧健康养老示范企业，杭州 8 家、南京 5 家、无锡 2 家。苏州有 10 家入围省级智慧健康养老重点企业，南京 12 家、无锡 7 家。从入围数量上看，苏州的智慧养老市场主体发展水平第一梯队，但是与南京、杭州等地相比，并未形成明显优势，全国性的养老品牌太少，亟需借养老一体化之势，推动苏州养老品牌走出去。4.苏州养老护理队伍缺口大相对于苏州养老事业的硬件投入，养老护理队伍建设相对薄弱，目前苏州共有养老护理员 18685 万名，持证率72.8%。2018-2019 中国长期护理调研报告 显示，老年人总失能率为 11.8%。苏州现有常住老年人口 216.2 万，按比例测算，全市约有 25 万失能老人。根据国际惯例，3 个失能老人需要 1 个护理人员，虽然苏州养老护理员配置水平位居全省前列，但养老护理人员至少有 6 万人的缺口。在“学历教育+职业培训+继续教育+实训基地”的养老人才培养格局中，苏州在学历教育中尤为薄弱。三、日本东京圈老龄化社会应对政策1.日本养老政策概述日本自 2005 年成为世界老龄化程度最严重的国家，2020 年 65 岁以上老龄人口达 3619 万，占比 28.8%。2021年版日本高龄社会白皮书 的数据显示，目前，日本老龄人口呈现纯老家庭占比高、就业率高且意欲足、人情淡漠等特点。根据 2021 年版日本高龄社会白皮书，日本主要从以下四个方面积极应对老龄化。（1）支持老年人就业，确保收入鼓励各地开展由协议会等举办的老年人就业促进活动；表彰奖励积极支持老年人等就业的企业，对再就业困难的老年人委托民间企业进行就业支持活动，并对雇佣企业实行补贴；积极支援老年人创业，通过日本政策金融公库提供优惠政策，放宽融资条件；2021 年将“保证 70 岁为止的就业机会”作为雇佣义务立法推行，并在老年人就业安全等方面出台了一系列法律法规。为了保证老年人收入来源，日本提出“构建令人安心的公共养老金制度”。2017 年起，将养老金领取资格年限从 25 年缩短为 10 年，促进国民加入扩充财源；2020 年实施的“年金法修正案”通过允许自主选择开始领取年龄、提高在职老人的老龄年金停止给付的收入基准等方式，支持老年人的多样化就业形式。另一方面，放宽 DC、iDeCo 等养老金投资计划等的加入条件，加大宣传力度，完善支持个人养老金投资的社会环境。（2）促进健康老龄化日本提出要打造老人能够身心健康生活的、有活力的社会，并综合性推进国民终身健康事业。2013 年日本开启了第二次“健康日本 21 计划”，在此基础上，2020 年继续与相关企业、机构等合作，积极实施“智慧生活项目”，促进健康事业的宣传推广。日本将综合性健康管理前移至中年，根据 健康增进法 在市町村一级开展 40 岁以上人群建档、健康教育、体检等措施，形成从徐舟涟 蒋天毅 养老服务区域协同建设的苏州探索、国际经验与提升路径老年服务研究118上到下的健康管理网络。在饮食健康方面，每 5 年修订一次“日本人膳食摄取指南”，2017 年制定了 支持地方老人健康的营养管理指南，倡导配餐服务。在运动方面，完善散步道、健身器材等，支持老人保持健康的生活方式，进而抑制医疗费用的快速增长。在精神文化方面，日本提供多种灵活的进修方式满足社会人士进入高校学习的愿望，支持地方团体对公立中小学富余设施等的转用。此外，各地通过组织诸如儿童素质教育活动等，让老年人发挥余热。日本每年举办“高龄社会论坛”，选取精彩生活的老年人作榜样进行宣传，鼓励老人积极生活。（3）推进护理事业发展日本自 2000 年起开始实施护理保险制度，2020 年又颁布了“地域共生社会福祉法修正案”对此进一步完善，目前享受护理服务人数已超开始时的 3 倍，现该制度已成为社保体系的重要支柱。对于养老护理人才短缺、流失率高的问题，日本在医疗护理基金中专设了护理员福利项目，并为护理学生提供助学贷款等；根据 护理人员雇佣管理改善计划，提升护理人员待遇；在地方的职业介绍所专设“护理人才确保对策窗口”，为求职者提供建议和信息；同时，在都道府县的福祉人才中心，设置专员匹配护理人才的供需。此外，日本专设了“护理日”，在每年“11 月 11 日”前后对民众进行科普宣传。医养结合方面，日本意图建立疾病急性期就医、日常居家医护等的一体化分层诊疗体系，基于 护理保险法，2015 年起以市町村为主体与地方医生会等合作共同推进居家医疗护理建设，将权限向基层下放。（4）推进智慧养老根据“第五期科学技术基本计划”，2016 年日本提出Society5.0 的构想，旨在利用最先进的科技解决老龄问题，并推出以农林山地的车站为据点的自动驾驶支持改造等举措，同时加速研发护理机器人、康复辅具、低入侵性诊疗器械等。2.东京圈养老一体化协同机制（1）东京圈养老现状东京圈作为日本最大的都市圈，受外来人口大量流入影响，65 岁以上的老龄人口占比为 25.2%，低于全国平均水平。从东京圈异地就医情况来看（表 1），埼玉县的住院患者中有 10%、千叶县 6%、神奈川县 5%在东京核心区跨地区住院。这反映了埼玉县等周边地区在就医方面对医疗资源丰富的东京都的依赖。但在老年护理方面，则恰恰相反，东京的老人之家、养老住宅等护理设施的入住率仅 68%，而有 13%的老年人入住神奈川的相关机构、10%入住埼玉县、4%入住千叶县。老人保健设施中也有同样的现象。此现象有部分原因是东京都的养护体系对老年人的容纳能力不足而造成溢出，目前都市圈外围尚有余力弥补，但这部分不足在养护压力日益严峻的未来，将在东京圈全面爆发。资料来源：日本创成会议-首都圈问题探讨分科会 东京圈高龄化危机回避战略（2）东京圈养老一体化经验东京圈在养老一体化方面的积极应对，对我们有一定的借鉴意义。完善合作机制及顶层设计2010 年，由东京圈一都三县知事及东京圈内五市市长组成的“九都县市首脑会议”成立，该机制作为自治体间相互协作、共同应对都市圈内跨地区课题的官方组织，每年定期举办 2 次会议。在应对东京圈人口老龄化方面，近年来九都县市联合向日本中央政府提出“创设集体老年之家的减费制度”等申请，以解决首都圈甚至全国的共性问题。各都道府县均设有高龄社会对策部，并定期召开全国会议，以促进政策标准化。例如，组织全国护理保险监管人员会议，对诸文件的标准进行统一解释等。日本国土交通省 2016 年就首都圈进行了统一规划，形成了首都圈广域地方计划-人口流动活力社会的重构，以此为基础，形成了各领域整体规划。统一信息平台日本有提供全国养老服务检索的统一信息平台WAMNET。WAMNET 是由日本独立行政法人负责运营的面向企业、求职者、使用者等多方提供福利、保健、医疗相关信息的综合性网站，整合了全国各市町村层面符合要求的“介护事业所”“地域包括支援中心”“养老型住宅”等各类机构信息，导入了针对护理机构的第三方评价检索。支持异地养老2015 年日本政府提出了“日本版 CCRC 构想”，促进老年人集中居住提高护理效率。2016 年由日本国土交通省编写的 首都圈广域地方计划 提出鼓励老年人迁居东京圈外、甚至去乡村养老，用自然疗愈身心。考虑到年老后外迁至陌生地的意愿不强，支持国民年轻时即建立并维持与“第二故乡”的连结。计划中提出的“对流圈”项目描述了东京圈居民周末到郊外小住，或东京圈居民移居地方、周末回圈内探望亲属的理想模式，政府统筹管理因人口过疏化产生的荒地、空置房屋等，整修道路促进人群外迁。此外，计划中的“住宅置换支持政策”项目提出在市町村设置表 1 东京圈普通病房中异地就医利用情况就诊医院所在地单位%埼玉千叶东京都 神奈川 圈外患者住址埼玉8311104千叶191602东京都 229222神奈川 017902徐舟涟 蒋天毅 养老服务区域协同建设的苏州探索、国际经验与提升路径老年服务研究119咨询窗口等促进老年人住宅买卖的便利化、促进旧宅转化为居住体验设施、公租房的试住等举措。四、苏州在长三角养老一体化中的定位及对策1.打造区域合作的据点型城市（1）拓展合作地区数量及范围2021 年是“深化长三角养老合作年”，上海的 16 个区将全部与 30 个城市开展养老服务合作。基于前述经验及市情，苏州要明确长三角地区副中心的定位，构建层次丰富、覆盖面广的区域合作机制，在现有的同 2 区 4 市合作的框架基础上，继续拓展合作对象数量。另一方面，要推动公众、企业、非政府组织等各方积极参与养老服务产业，建立联合产业平台。扩大已成立的苏州市养老产业联合会的影响力，多组织跨省市的交流合作，形成区域影响力，把苏州打造为长三角地区养老合作交流的据点型城市之一。（2）挖掘合作深度及广度要抓牢长三角一体化发展示范区这个“探路先锋”，根据三地的资源定位等，编制“示范区养老服务一体化专项规划”，设定明确行动路径等，为示范区养老服务一体化指明方向。在示范区内，成立养老服务一体化领导小组，进一步探索养老服务政策的统一标准，搭建统一、清晰、完善的信息平台，实现资源的有效对接。2.打造康养智造的标杆型城市苏州应充分认识自身的工业优势，做好对于康养制造业的前瞻性、系统性规划。（1）大力推进康养制造的创新升级针对康养制造业多元化发展的新格局，要着力推进从“康养制造”向“康养智造”的创新升级，力争形成苏州康养制造业在长三角地区的绝对优势。要大力培育、引进专业性技术人才，完善政府、企业、和科研、金融机构等创新要素有机融合的开放式集群创新网络；进一步加强对苏州普康智慧养老等品牌智慧养老企业的培育、引导和扶持，同时关注配套服务性企业的发展，形成较为完善的产业链上下游配套，（2）提升城市智能养老的应用水平在现有的“苏州民政-养老服务”公众号等公共服务平台基础上，整合更新丰富细化服务类目，面向老年人提供综合服务性项目；在养老机构及居家养老服务的过程中，利用智能设施、互联网技术丰富智慧养老的应用场景，完善居家安全、生理检测、定位服务等社区健康养老服务管理体系，提升城市智慧养老水平。3.打造养老队伍建设的专业型城市（1）提高养老护理人才的社会认可度和待遇水平针对苏州养老护理人才缺口大的现状，首先要重视解决养老服务成就感低、职业发展空间较小等现实问题。可以借鉴日本经验，一方面通过设立“护理日”，在社会形成尊重理解养老护理人才的良好风气和舆论，提高养护队伍的职业认同感；另一方面，要进一步完善对于专业化养老人才的就业支持政策，在提高待遇补助之外，在精神上，可通过在区、县一级设立养老护理人员心理辅导窗口等政策，帮助其缓解常见心理压力，多管齐下增强其工作满意度，降低流失率。（2）打造高素质养老人才培育基地要依托长三角地区丰富的科教资源，联合多方，合作探索养老服务知识体系、技能体系、培训体系等的标准化，合作推进人才培养基地的建设；同时，抓住养老服务业发展的窗口期，在有条件的高校组建学院、开设养老服务专业，并支持其加入长三角养老行业人才培养共享平台，打造全过程、全链条人才培养体系。在养老人才培训机制方面形成“苏州优势”。4.打造异地颐养的友好型城市（1）加强康养社区的建设据统计，苏州现有规模较大康养社区 18 家，零散分布在吴中区、工业园区、吴江区、张家港市等地。政府要依托各区域优势，统一规划、合理布局康养小镇、康养社区建设，完善各区县的功能区分布。还可借鉴日本经验，将乡村振兴与养老产业相结合，鼓励企业统筹运营郊区、古镇空置住房，并完善相关配套设施，实现避免重复建设和缓解乡村空心化的双赢。同时，要以辐射长三角地区的高净值老龄人口为目标，培育、吸引具有专业运营资质的品牌企业，鼓励品牌、金融、医疗康复资源等各市场要素的跨区域流动和有效对接，将苏州的宜居优势与专业的康养服务相结合，打造苏州养老产业新生态。（2）完善公共服务共享在示范区及苏州与多地的合作框架中，进一步探索养老机构配置标准、服务质量评估口径等养老相关标准的统一；在合作中，继续探索、完善异地医保结算、异地长护险对接政策；协助“一网通办”“长三角养老”等区域养老信息发布检索平台做好信息的整合；按照“谁受益，谁补偿”的原则，处理好共享与公平的关系，探索建立跨区域养老服务补偿机制。促进公路、铁路、能源等设施互联互通，完善综合交通体系，这对推动异地养老具有重大意义。参考文献1李圆圆,王新雅.养老服务一体化的阻滞困境与策略选择以长三角生态绿色一体化发展示范区为例J.浙江树人大学学报,2021,21(01).2张卫,马岚,后梦婷.长三角一体化与区域养老融合发展机制研究J.现代经济探讨.2018,(04).3丁英顺.日本人口结构变化与养老金制度改革J.国外理论动态.2019,(08).4谢立黎，韩文婷.日本促进老年人就业的政策改革与启示J/OL.人口与经济.https:/ 蒋天毅 养老服务区域协同建设的苏州探索、国际经验与提升路径老年服务研究120