浅析我国土地征收制度现存问题及对策.doc

学 年 论 文论文题目 浅析我国土地征收制度现存问题及对策学 院 政 法 学 院 专 业 法 学 年 级 2009级 学 号 200924022334 学生姓名 邵 思 瑜 指导教师 刘 芳 完成时间 2012 年 3 月肇庆学院教务处制浅析我国土地征收制度现存问题及对策邵思瑜 指导老师：刘芳摘 要：我国现在土地征收制度及土地征收现状不容乐观，存在许多的问题和不足，主要体现在:我国法律并没有规定土地征收的前提公共利益的具体范围和审核制度;土地征收程序的运作不够严谨;农民的参与不够;征收制度不合理;征收赔偿远远不足等。关键词 ：土地征收;公共利益;征地程序;征地补偿随着我国经济的迅速发展，我国城市化、工业化进程也在不断推进，各方面的配套设施也在不断跟进，如城市道路、基础设施、公共教育建设等等。由此，建设用地也必然进一步扩大，对农村集体土地的征收也日益增多。一、我国土地使用现状我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。所以，一般来说，建设用地除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的外，都必须使用国有土地。土地管理法第八条规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。但有限的国有土地不能满足日益增长的建设用地需求时，国家对集体土地的征收是必要。那么这其中必会涉及到不同利益团体之间的博弈和产生各种各样的纠纷。那博弈的结果又是怎样一种现状呢？根据“杭州师范大学弱势群体权益保护现状调查组”对浙江省多个县市区随机抽样的500户被征地农户的调查，其中500户失地农民共14765人，具有劳动能力的有846人。调查对象主要包括失地农民、村干部、政府相关部门。调查主要采取了问卷调查和相关人员访谈两种方法。显示结果如下1：表1 浙江省主要县市征地补偿标准地区土地补偿费最高标准青苗费、地上附着物补偿最高补偿费安置补助费补偿最高标准综合补偿价最高标准杭州310万元/亩4万元/亩4.5万元/亩1327万元/亩桐庐按实际补偿按实际补偿按实际补偿5.32万元/亩萧山5.2万元/亩2.42万元/亩3.34万元/亩7.0814.3万元/亩宁波3万元/亩按实际补偿1.98万元/亩9.65万元/亩湖州1.44万元/亩按实际补偿1.98万元/亩4万元/亩永康按实际补偿按实际补偿按实际补偿50130元/平方米温州2或3万元/亩按实际补偿4或5.4万元/亩按实际补偿江山1.8万元/亩0.6万元/亩3.6万元/亩6.7万元/亩表2 失地农民知情权保障现状调查政策熟悉度户数所占比例很清楚4258.4%知道一点16332.6%不清楚29559%表3 失地农民参与权现状调查征地参与度户数所占比例曾参与讨论275,4%参与过但没讨论11222.4%未曾参与36172.2% 以上数据表明了我国土地征收补偿额度较低，征地过程中农民参与度及知情度都严重不足。 过去几年，全国每年新增征地大约300万亩左右，导致大约200-300万农民失去赖以生存的土地，全国失去土地沦为“三无”状态的农民总数已达4000-5000万，由于失地引发的群体上访事件呈激增之势。2007年国土资源部共接到群众来访5569件，接待18083人次，其中因农村土地征收征用问题来访2907起、9756人分别占51.29%、53.95%2。针对征地问题，1999年国务院出台了土地管理法实施条例，2004年8月全国人大常委会对土地管理法进行第二次修正，2004年11月国务院正式实施了被称为“迄今为止最严厉的管理制度”的关于深化改革严格土地管理的决定，2010年7月国土资源部出台了关于进一步做好征地管理的通知。虽然上述法规的出台对缓解征地矛盾起到一定的作用，但征地纠纷并未如我们所料想的那样减少，反而有逐渐升温的趋势，一些没矛盾还演变为大规模的群体性、暴力性冲突2。结合以上事实不难得出，我国土地征收现状不容乐观。二、我国土地征收存在的问题（一）法律对征地的前提“公共利益”没有作出明确规定，政府涉嫌滥用土地征收权力宪法第十条和土地管理法第二条都有规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给与补偿。由此可知，征地的目的是“公共利益的需要”，也就是说非公共利益需要不得征收土地。但是，我国法律并没有进一步规定何为公共利益，公共利益的范围和如何去审定公共利益。因此，政府在土地征收过程中就具有很大的自由裁量权。有调查数据显示，我国土地征收目的呈“公共利益”泛滥趋势。据2008年国土资源部就2007年9月15日到2008年1月15日开展的全国土地执法百日行动所召开的新闻发布会上提供的统计数据显示，不是公益目的的圈地违法案就有1500件，涉及土地面积197万亩。而没征收1亩耕地，就意味着1.5个农民失业3。李燕琼等在2006年对我国东、中、西部1538个失地农户的调查表明，我国征地项目中修路、建工厂、城市建设，建科技园区及其他用途分别占29.11%、28.49%、24.16%、8.64%、9.6%4。另外，有关统计表明，我国土地一级市场收入624亿元，二级市场为3158亿元，比一级市场高出5倍。在土地用途转变增值的收益中，地方政府大约获得60%-70%，村集体组织获得25%-30%，真正到农民手中的已不足10%5。以上资料表明了，我国土地征收范围已经远远超出了法律所规定的为“公共利益的需要”的目的。政府在本身拥有极高自由裁量权的前提下，当面对高额利益收入的时下，不惜弃法律于不顾,严重扩大了土地征收的范围。侵犯了我国法律的尊严，侵害了被征地农民的土地所有权。除了政府自由裁量权过大和利益驱使的原因，法律本身的矛盾也是导致我国土地征收权泛滥的原因。土地管理法第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征收土地。但其四十三条却规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。也就是说，任何的建设用地，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的外，都必须依法申请使用国有土地。问题在于，如果所用的恰是集体所有土地，但又非为公共利益需要，而是城市建设或者工业用地等时，如果按照法律的规定去办的话，这建设是无法继续下去的。因为前提不是“公共利益需要”，政府不能征收该土地，另外，农民又不许将土地转让或出租给需要利用一方进行建设。如果按照这样的道理，那城市建设，工业化建设如何进行下去？政府此时不是也很为难吗？征地就会涉嫌滥用征地权力，不征地又不符合经济的发展。所以说，立法本身也存在矛盾，这也是导致征收权滥用的原因。（二）征地程序不民主不规范，农民缺少话语权1、现存法律的相关规定不够科学。根据土地征用公告办法规定，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。征用土地公告应当包括下列内容：（1）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途;（2）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（3）征地补偿标准和农业人员安置途径;（4）办理征地补偿登记的期限、地点。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。从中不难看出，农民在土地征收过程中一直处于被动接受的位置。农民只能就征地补偿和安置方案提出意见或要求举行听证程序，对土地征收之前没有预知权，对土地的征收的用途不能提出异议。当然，国家为了实现公共利益而牺牲小部分利益时，我们作为公民应当服从国家的决定。但是，公民有服从决定的义务，政府有保证其行政行为合法合理的义务和责任。如果在土地征收过程中，一味的要求公民服从，镇压公民的权利，公民有苦没处说，势必就上访或者过激者以暴力的方法解决问题。这不仅影响政府的行政，更造成了社会的不稳定。在农民仅有的权利：要求举行听证程序，也不见执行的很好。根据一些学者的调查，国土资源听证制度自2004年5月1号起实行至今，一些省市从未启动过听证程序6。可见土地征收过程中，农民的权利被极度剥削。政府连这最基本的程序都不能执行好，还如何让我们期待能实现公平公正的土地征收。西方法谚有云：“程序是看得见的正义”，如果连这些看得见的正义都无法实现，那我们如何期待那些看不见的正义，我们的权利又如何实现？有学者提出，被征地农民在乎的并不是程序合法的问题，而是补偿安置是否到位7。我不同意该观点，补偿安置的到位是农民的最终期待，固然是农民在乎的，但公正合法的程序不仅能体现政府对农民权利的重视和尊重，它更是一种社会秩序，无规矩不成方圆，程序的意义是非常重大的。合法公正的程序对农民来说是一种安全感，农民是绝对在乎的。2、立法不够全面，缺少公共利益的认定阶段。缺少公共利益的认定阶段。公共利益的认定，是指审批机关对建设项目即需用地人申请的事业是否涉及公共利益的审查和确定。公共利益的认定是进行土地征收的前提条件，只有当事业项目被认定为符合公共利益的，才可以行使土地征收权，反之，则不得行使8。日本土地征收有审查项目认定阶段，美国议会有对土地征收是否涉及公共利益进行专项审查，法国的征收公用目的的批准均是土地征收过程中专门的公共利益认定程序。而公共利益一样作为我国土地征收的最重要的前提条件之一，我国土地管理法只规定了，土地征收由国务院或市，县批准，却没有规定批准是审查的内容和程序。也就是说但我国没有一个正式专门的机构和程序来对公共利益进行审查和确认。这极度淡化了公共利益认定的重要性，不利于土地征收的公平公正执行。土地征用公告办法规定，因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。所以说，我国对土地征收只是简单地规定了行政救济手段，没有明文规定土地征收争议可以向法院提起诉讼，这是在淡化司法救济，致使政府就像许多学者所说的，即作为运动员又是裁判员，农民对政府的不信任又不向法院提起诉讼导致了大量的上访事件，造成不必要的成本浪费，致使社会不稳地因素增多。3、我国司法机关执行力度不够，司法救济不能公正保障农民的利益。在广州大学城这一占地43.3平方公里、其中有2万多亩耕地、1万5千多亩基本农田这样大规模拆迁案中，最终仍然是在认定程序违法的前提下，支持了政府的征地和拆迁决定。在陕西省督军老宅案件中，主审法院在认定行政机关的程序存在瑕疵的前提下，最终仍然认定行政行为合法9。司法机关的柔和政策不仅无视农民的权益，更是鼓励了政府不按程序征收土地，低廉的程序违法成本，让某些政府官员乐于冒这个险。这些看得见的正义都被如此催残，叫农民如何信任法院能保护他们的权益。（三）我国征地补偿远远不足，分配标准不合适我国目前征地补偿是按被征土地原用途给予补偿的。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。土地上种植的农作物年产值并不高，就算是现在有些农民进行大棚种植，其年产值大大提高，但也是比较少数农民的做法，现实中，很多农民都没有这个条件。况且，如果土地原用途来给予补偿会造成同地不同价的高额差别。北京的一个村原来种玉米和小麦，一亩地的产值有一千多元，现在发展蔬菜大棚，一亩一般就是一两万元10。所以，种植不同的作物，以不同的方法进行种植会造成年产值差异巨大，甚至可达几十倍之多，这种严重的同地不同价的方法是绝对不可取的。所以不能按照年产值作为补偿标准。现在主要讨论的是土地年产值普遍较低的情况。另外，土地的价值并不只在于其年产值多少。土地作为农民的生产资料，虽然土地的所有权是由集体所有，但农民对土地实质上是具有终生使用权的，还可以作为财产遗传给下一代。国家对被征土地进行的补偿远远低于土地对农民的价值。有关研究表明，农民集体及农民得到的补偿价格是出让价格的十分之一，而出让价格又是转让价格的五分之一11。这严重扭曲了土地收益的流向。本来土地是农民集体所有，但对自己土地的收益竟然只占那么一小部分。政府通过征地，已经转手就可以获得农村集体十倍的收益，这是非常不公平的。中国社科院农村发展研究所研究员冯兴元说过，现行土地管理法对耕地的补偿明显不足，所为集体所有，是这块地的村民集体所有，对外有明确的边界。所以政府的征收要么体现为契约关系，要么就是掠夺，没有第三条路。政府征地应本着保证被征地农民的生活水平不降低的原则。但根据国家统计局对16个省（自治区、直辖市）2670个被征地农户的调查，约有46%的农户被征地后收入下降。调查户中，湖北约有56%的农户收入水平比原来下降，河南开封县83%农户收入下降。而福建省的生活消费支出由被征收前的2711元降为2232元，下降幅度约为17%。陕西省的调查户大约下降16%，广西下降了5%。下降幅度最大的是甘肃省礼县，降幅约为48%12。从农民得到的补偿比例和他们生活水平，足以看出这种抵补偿的征收制度无异于掠夺，这是亟需改革的焦点之一。三、对完善我国土地征收制度的对策建议(一）明确界定土地征收制度的公共利益，引入专项公共利益审查制度我国法律并没有对“公共利益”进行界定，实践中出现，公共利益的泛滥，政府征地权力扩张。对比外国的立法和实践，德国以“公共福利”作为土地征收的目的，主要靠法院对土地征收的“必要性”来确定公共利益。日本土地征收的目的为“公共事业的需要”，并通过立法规定列举了35种事业项目。法国现在也是以“公共利益”作为征地目的，法院有权审查批准“公共利益”是否合法。为了防止“公共利益”被征地部门泛化，防止政府征地权力的泛滥，跟上社会的步伐，我国有必要以立法的形式界定公共利益范围。学者赵伟和张正峰提出以下观点，我觉得是可以借鉴的。“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）国家机关，如各级财政拨款建设的国家机关办公用地；（2）国防军事用地，如军事指挥机构、军营、军事机场军用公路等；（3）非营利性城市基础设施用地和公共设施用地，如公共取水供水设施、公共交通设施、公共燃气生产供应设施等等；（4）政府重点扶持的能源、交通、水利的基础设施用地；（5）其他工人或法院裁定的公共利益用地13。该第五项为兜底条款，即使作者也认可引入专项审查公共利益的制度。因为“公共利益”概念本身具有不确定性，以列举的方式很难穷尽，所以有必要引入法院对前四项以外的公共利益进行专项审查，并作出最终裁决。另外，前面已经分析过了，公共利益为前提的土地征收制度与国家城市建设用地、工业用地等存在矛盾。但如果将城市建设用地和工业用地规定为公共利益范围之内有明显不合理。所以，我认为可以引入一种特殊的土地征收制度，当非因公共利益需要用集体土地时，用地人或者用地单位可以先与集体土地所有权人进行协商，如果确实双方同意转让，集体土地所有权人可以请求国家征收他们的土地，国家对该土地进行各项审核，审核等制度按照普通征地制度进行，如果各项审核皆符合标准，有在土地规划范围内，有对国民经济发张等有促进，那国家可以征收该土地。国家在此作为特殊的被动的征收者，不能收取任何收益，只能对土地增值部分进行适当的增值税征收。其他收入应归给集体土地所有者共有。（二）充分农民的话语权，依法严格执行土地征收程序，完善司法救济途径现存的土地征收制度只允许农民对土地征收补偿方案和安置方案提出意见，却不允许农民对土地的用途提出异议。农民对征地的用途提出异议不仅是对集体共有财产土地所有权的保护，也是对政府征地的一种民间监督。允许农民对被征土地用途提出异议，不仅体现了我国法律地私有财产的尊重，更体现了土地征收程序的公正公平，所以，应允许农民对其认为不符合公共利益需要时，可以向上一级政府提出异议或者向法院提起诉讼。土地征收过程中，政府本身就处于强势地位，法律赋予农民更多的权利可以进一步平衡双方的地位，以充分保护农民权益。严格执行听证程序，允许农民选代表与政府有关人员共同记录听证内容，加强记录内容的保护，不得任何人进行修改，并共同将听证记录内容送达上级政府审查。农民对土地征收提出的异议和建议的收集也应该有政府和村名代表共同收集，共同整理，保护，并共同送达上一级政府审查。确保尽可能反映农民在征地过程中的声音。加强农民通过司法途径解决土地纠纷问题的意识，土地管理法应明文规定农民可以向法院提起诉讼以解决各种征地过程的纠纷。加强法院对政府程序违法的惩罚力度，绝不姑息程序违法者。（三）提高土地征收补偿标准，以土地市场价格为基础，已相当补偿为原则在征地补偿方面，许多国家都是以市场价格作为基础。我国国情与外国不一样，实行的是土地所有权的双轨制，我国土地所有权只能在国家和集体之家流转，那么我国是不存在土地买卖市场的。但我国土地征收的补偿可以参照我国政府土地出让金的标准，再根据土地的位置及征地后的用途来确定土地的价格，应出台系列标准作为定价参照。综合外国土地征收补偿原则，大致可以分为三类：完全补偿原则，不完全补偿原则和相当补偿原则。我国并没有在法律上明文规定为何种补偿原则，但是实际是按照不完全补偿原则为标准进行的。合理的征地补偿应考虑以下四个因素：一是对被征土地本身的补偿；二是对被征地农民生活安置补偿；三是残余土地的分割和相连土地损害补偿；四是其他一切附带损失补偿14。该第四项应包括搬迁所发生的一切费用、日常为配合土地征收所发生的费用如交通费和其他。 面对日益严峻的土地征收问题，土地征收制度已经迫在眉睫。只有充分认清我国土地制度的欠缺，真正落实土地征收制度的改革，加大土地相关立法改革，加强司法救济力度，充分农民发言权，才能有望我国有一套体现健康积极的土地征收制度。参考文献：1马利峰，徐，可，罗思荣. 农村弱势群体保护的现状与对策以失地农民为视角J.商丘职业技术学院学报，2012（1）：21-222谭峥嵘.征地纠纷及其解决机制的探究A.法制与社会，2011（1）:172.3 陈建军，李立宏.保障被征地农民的生存和发展空间以完善我国土地征收补偿法律制度为视角.J.云梦学刊.2011（1）：69.4李燕琼，嘉蓉梅.城市化过程中土地征用与管理问题的理性反思对我国东、中、西部1538个失地农户的调查分析J.经济学家，2006（5）:15.5黄蓓，黎继忠.试析我国农村集体土地征收制度的完善农民权益保护为视角J.行政与法，2008(8)：1176覃卉.试论我国土地征收程序的完善J.改革与战略，2006，（6）:34-42.7朱晓文.谈土地管理法修订中的集体土地征收与配套改革问题J.资源行政管理与法制建设，2009（10）：20.8罗建磊，包欢欢.论我国土地征收程序的完善J.中南财经政法大学研究生学报，2008,（5）：130.9 罗建磊，包欢欢.论我国土地征收程序的完善J.中南财经政法大学研究生学报，2008,（5）：131.10张默宇.土地征收背后的规划之避J.财经制度,2011(10)：6711朱启臻，窦敬雨.新农村建设与失地农民补偿.中国土地，2006（4）.19-2212赵伟，张正峰.中国城镇化进程中土地征收制度的问题及对策J.中国农学通报，2009,25（11）:271-27613 赵伟，张正峰.中国城镇化进程中土地征收制度的问题及对策J.中国农学通报，2009,25（11）:271-27614 赵伟，张正峰.中国城镇化进程中土地征收制度的问题及对策J.中国农学通报，2009,25（11）:271-2768