乡村振兴战略的政策演进及其启示_成涛.pdf

2023 年 4 期乡村振兴智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture乡村振兴战略的政策演进及其启示成涛（中共灵璧县委党校，安徽 灵璧 234200）作为党的“三农”政策的延续、发展和升华，乡村振兴战略自被提出便受到了政产学各方面的普遍关注。但是，很少有学者关注其政策的动态演进及现实启示。2017 年 10 月至今，乡村振兴战略经历了一个概念化、战略化、纲领化、方案化、实操化、法律化的过程。期间，习近平总书记作出了一系列重要论述，中央密集出台了一系列重磅文件。梳理这个过程，分析演进机理和发展逻辑，有利于把握乡村振兴政策的趋势走向，有利于推动乡村振兴战略的落地生根，对于扎实推进乡村全面振兴、加快建设农业强国具有重要意义。1乡村振兴战略政策演进的过程习近平总书记说，“乡村振兴是党和国家的大战略”1。这个战略的提出、发展乃至完善，不是一蹴而就的，而是经历了一个压茬推进、逐步深化的演进过程。1.1战略化：大会确立，载入党章新中国成立尤其是改革开放以来，我国高度重视“三农”工作，出台了一系列方针政策。但赋予其新的时代定位，并上升为国家战略，是在党的十九大上。2017年 10 月 18 日，习近平总书记在作党的十九大政治报告时，将党在新时代的“三农”政策界定为“乡村振兴战略”。稍后，乡村振兴战略作为建设社会主义现代化强国的七大战略之一写入了新修订的党章。与以往党的政治报告提出的“三农”政策相比，乡村振兴已经超越了一般意义上的政策属性，继承、发展更有别于家庭联产承包责任制、社会主义新农村建设和城乡一体化发展等指导性政策，并着眼于构筑建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的战略性支撑。党的十九大政治报告关于乡村振兴战略的阐述，共有 10 句话，400 多字，主要讲了 3 个问题：一是重申“三农”问题的“重中之重”。二是明确提出实施乡村振兴战略的总体思路，即总方针为坚持农业农村优先发展；总要求为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕；总目标为加快推进农业农村现代化；制度保障为建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。三是推进乡村振兴的重大措施，即不断深化农村改革，加快建设现代农业，加强农业农村基础工作2。摘要：作为党的“三农”政策的延续、发展和升华，乡村振兴战略自被提出后至今，经历了一个战略化、纲领化、实操化、法制化的动态发展过程。这个过程具有 3 个特点，即政策的出台非常密集，特意“留白”；政策的内容日益丰富，认识逐步深化；政策的发展凝聚着习近平总书记的大量心血。从中可以得到 4 点启示，一是必须抓稳乡村振兴为农民这个定盘星，二是必须抓牢乡村振兴旺产业这个牛鼻子，三是必须抓住乡村振兴靠人才这个发动机，四是必须抓好乡村振兴要实干这个关键点。关键词：乡村振兴；政策演进；三农；演进特征；实践启示中图分类号：F323文献标志码：A文章编号：2096-9902（2023）04-0140-04Abstract:As the continuation,development and sublimation of the Partys agriculture,farmers,and rural areas policy,sincethe rural revitalization strategy was put forward,China has experienced a dynamic development process of strategic,programmatic,practical and legal.This process has three characteristics,that is,the introduction of policies is very intensive and deliberately leftblank;the content of the policy is increasingly rich and the understanding is gradually deepened.From this,we can get fourinspirations,first,we must grasp the fixed star of rural revitalization as farmers;second,we must grasp the bull nose of ruralrevitalization and flourishing industry;third,we must grasp the engine of rural revitalization relying on talents;and fourth,we mustgrasp the key point of rural revitalization.Keywords:ruralrevitalization;policyevolution;agriculture;ruralareasandfarmers;evolutionarycharacteristics;practiceenlightenment作者简介：成涛（1976-），男，硕士，讲师。研究方向为乡村振兴、县域治理等。D O I：1 0.2 0 0 2 8/j.z h n y d k.2 0 2 3.0 4.0 3 6140-2023 年 4 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture乡村振兴党中央提出乡村振兴战略，绝非简单地换个提法，而是我们党深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化新特征而作出的重大决策部署。其不仅叫起来简洁响亮、醒脑提神，而且具有坚实的学理逻辑和科学的实践价值。1.2纲领化：顶层设计，出台意见2017 年 12 月底，中央农村工作会议召开。这次会议规格之高，前所未有。会议主要就实施乡村振兴战略进行顶层设计，习近平总书记发表了重要讲话。会议结束 3 天后，中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见（以下简称 意见）作为 2018 年一号文件正式颁布。如果说党的十九大关于乡村振兴的论述是“纲”，意见 就是一篇主题集中、内容详尽的文章。其“定思路、定任务，明确长远方向，搭建四梁八柱。1”具体包括12 个部分 46 条。第一部分主要阐明新时代实施乡村振兴战略的重大意义和有利条件；第二部分从指导思想、目标任务和基本原则 3 个方面阐明实施乡村振兴战略的总体要求；第三到第八部分明确了实施乡村振兴战略的主要任务，可以概括为“五个新”和“一个增强”，即培育乡村发展新动能、打造人与自然和谐共生发展新格局、焕发乡风文明新气象、构建乡村治理新体系、塑造美丽乡村新风貌、增强贫困群众获得感；第九至第十二部分明确了实施乡村振兴战略的重大政策举措，可以概括为“四个强化”，即强化制度性供给、强化人才支撑、强化投入保障、强化根本政治保障。意见 擘画了乡村振兴的宏伟蓝图，分量很重、含金量很高，针对性、前瞻性和指导性都很强，是一个定根本、管全面、管长远的文件，也是实施乡村振兴战略的总纲领、总方案。1.3实操化：印发规划，落实落地为了科学有序推动乡村振兴，将党中央、国务院的顶层设计落实落地，根据 意见，党中央、国务院于 2018年 9 月印发了 乡村振兴战略规划（20182022 年）（以下简称规划）。除前言外，规划共 11 篇 37 章 107节，按照“五大要求”，围绕“五大振兴”，作出阶段性谋划，部署了 82 项重大工程、重大计划、重大行动。规划 具有很多新思想新论断，比较突出的有以下几个：一是明确了乡村振兴的五个方面，即产业、人才、文化、生态和组织振兴；二是提出了 22 项具体指标，其中约束性指标 3 项、预期性指标 19 项，首次建立了乡村振兴指标体系；三是在 意见 提出的乡村振兴 7个基本原则“坚持党管农村工作，坚持农业农村优先，坚持农民主体地位，坚持乡村全面振兴，坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生，坚持因地制宜、循序渐进”基础上，又增加了 1 个，即坚持改革创新、激发活力；四是提出分类推进乡村发展的思路，将村庄分为 4类，即集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄。规划 是我国出台的第一个全面推进乡村振兴战略的五年规划，是指导各地区各部门分类有序推进乡村振兴的重要依据，其出台标志着乡村振兴战略进入了实际操作阶段。1.4法制化：制定党规，立为法律“在我们这样一个拥有 13 亿多人口的大国，实现乡村振兴是前无古人、后无来者的伟大创举，没有现成的、可照抄照搬的经验。1”在这一过程中，法律不应该也绝不能缺位。为此，中央为乡村振兴战略量身定做了2 部法律法规。第一部是 2019 年 8 月 19 日起施行的中国共产党农村工作条例（以下简称 条例）。这是我们党在历史上首次专门制定关于农村工作的党内法规。条例名称虽然没有写“乡村振兴”，但通篇是围绕乡村振兴进行布局的，将深入实施乡村振兴战略贯彻到条例的各个方面。第二部是 2021 年 6 月 1 日起施行的 中华人民共和国乡村振兴促进法（以下简称 促进法）。这是我国首部以乡村振兴命名、旨在全面推进乡村振兴战略实施的法律，标志着我国全面推进乡村振兴进入了有法可依、依法实施的时代。2 部法律，一为党规，一为国法，两者各有侧重、相互配合，共同指向乡村振兴，为推进实施乡村振兴战略提供了有力的法治保障，是中国特色“三农”法律体系的完善和发展。至此，中央通过一系列政策，基本完成了最高层面的顶层设计。2乡村振兴战略政策演进的特征习近平总书记说，“做好乡村振兴这篇大文章”3。这篇文章从准备到动笔，从布局到谋篇，从草稿到成文，从一版到多版，一气呵成、“蔚为大观”。回顾和分析乡村振兴战略政策演进的过程，可以清晰地看出以下几点。2.1政策的出台非常密集，特意“留白”本文所列举的党代会报告、意见 规划和 2 部法律法规，只是乡村振兴战略实施过程中出台的具有标志性意义的文件，其他的还有不少，比如 2018 年 6141-2023 年 4 期乡村振兴智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture月颁布的关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见，2021 年 3 月颁布的关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见，2019 到 2023 年连续 5 年出台的中央一号文件等。党的十九大以来，党和国家就乡村振兴出台的文件有 10 部左右，涵盖意见、规划、条例和法律等不同形式，涉及到乡村振兴的各领域和全过程。但是，这些文件并不是“事无巨细、面面俱到”的，而是着眼于正在从事的具体工作，远近结合、有粗有细、特意“留白”的。比如，意见 规划在谋划实施乡村振兴战略的目标任务时，尽量详尽地明确了到 2035 年的目标任务，对于2035 年后 15 年的奋斗目标，则用一句话进行概括，即“乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”。这样安排，体现了我们党对乡村发展规律的科学认识。乡村振兴未来 15 年会怎么样？我们党根据乡村发展的态势能够作出精准而具体的判断，但 15 年之后会怎么样？只能作出一个大致的判断，至于具体的细节及指标性要求，留待后人去探索。2.2政策的内容日益丰富，认识逐步深化乡村振兴政策的发展，呈现出由点到线、由线到面、由面到立体的过程。党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，相当于确定了“文眼”；意见 围绕党的十九大报告为实施乡村振兴战略进行布局谋篇，可谓是一篇主题鲜明、内容精到、结构完整的论文；规划 围绕意见 作进一步的细化、提升，堪称一部逻辑严密、大气厚重的著作；条例 促进法 则以更加凝练的笔法，删繁就简、去芜存菁，堪称乡村振兴的 2 部法典。如果从具体内容来看，乡村振兴政策具有明显的步步推进、层层深化的特点。比如在对乡村振兴重大意义的认识上，党的十九大报告用一句话来表述，即“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”1；意见则在其后加上了一句话，即没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化；规划 则说得非常详细，从经济、生态、文化、社会、政治 5 个角度进行深入阐述；2021 年一号文件则提出，“民族要复兴，乡村必振兴。4”再比如在对推进乡村振兴战略的评价考核上，意见只是作了简单安排，即建立实绩考核制度；规划 进一步提出“年度绩效考评”，条例 则设专章进行规定，明确了党中央及中央农村工作领导小组、省市县党委、各级党委农村工作部门的工作职责及激励和问责机制；促进法 则提出了法律执行过程中的考核评价、指标统计、报告制度、监督检查以及责任追究等内容。2.3政策的发展凝聚着习近平总书记的大量心血在深刻把握我国“三农”工作发展规律的基础上，习近平总书记适时提出了乡村振兴战略，并不断地进行探索。党的十九大至今，习近平总书记曾于 2017 年、2020 年、2022 年 3 次经亲临中央农村经济工作会议并作出重要讲话；曾于 2018 年在中央政治局集体学习时就乡村振兴发表专题讲话；至于到地方视察，更是将乡村振兴作为必看必听必讲的内容。在其强有力推动下，乡村振兴成为了全党全社会的共识。更为重要的是，习近平总书记的很多讲话（文章）成为乡村振兴政策的重要来源。其中有 3 篇特别重要，一是 2017 年发表的 在中央农村工作会议上的讲话，二是 2018 年在主持中共十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话把乡村振兴战略这篇大文章做好，三是 2022 年 4 月发表于 求是 的 坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴。3乡村振兴战略政策演进的实践启示习近平总书记说，“乡村振兴是一盘大棋，要把这盘大棋走好。2”梳理乡村振兴政策演进的过程，并分析其特征，旨在从中受到启示，从而将乡村振兴战略落到实处。3.1必须抓稳乡村振兴为农民这个定盘星习近平总书记曾经满怀深情地说，“现在的城里人，往上数三代，大都来自农村。1”“即便我国城镇化率达到百分之七十，农村仍将有四亿多人口。1”这是从感情上说的，如果从农民的作用上来说，我国的革命、建设、改革都离不开农民。所以，意见 规划 促进法在乡村振兴的基本原则上都有“坚持农民主体地位”这一条，条例用了另一种表述方式，“坚持以人民为中心，尊重农民主体地位和首创精神。”但在实际工作中，部分地方、部分人员在推进乡村振兴过程中因为思维惯性，还是更多地考虑 GDP 增长，“见物不见人”，没有充分尊重农民群众的知情权、表达权和参与权，有越俎代庖的现象；没有把主要精力用于激发农民参与乡村振兴的内生动力上；没有将工作重点放到提高农民参与乡村振兴的本领能力上。对于农民而言，富裕只是结果，依靠自己的能力实现富裕才能实现自己的全面发展。必须深刻铭记，“乡村振兴是为农民而兴，乡村建设是为农民而建。5”乡村振兴不能脱离农民，不能让农民成为“被代表”，不能让农民成为“旁观者”，而是要发挥广大农民的积极性、主动性和创造性，切切实实地提高142-2023 年 4 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture乡村振兴农民群众的获得感、幸福感和安全感，切切实实地推进全体农民共同富裕。3.2必须抓牢乡村振兴旺产业这个牛鼻子习近平总书记说过，“产业兴旺，是解决农村一切问题的前提。1”实施乡村振兴战略，产业兴旺是重点，也是难点。我国现在的很多农村，产业比较单一，仍然以传统的种养业为主；生产方式比较落后，仍然以粗放式碎片化为主；经营方式比较单一，仍然以单纯出售初级农产品为主。虽然最近几年很多乡村出现了一些稍具规模、有一定科技含量的现代农业，但抗风险能力低、品牌影响力弱。更值得警惕的是，近几年来，发达地方淘汰的一些高污染、落后产能，打着农业的旗号入驻农村，严重背离了乡村振兴的初衷，决不能让这类企业钻了空子。在实际工作中必须把产业兴旺作为实施乡村振兴战略的“主攻方向”，把发展现代农业作为实施乡村振兴战略的“重中之重”，深入挖掘本土资源优势和潜力，因地制宜、循序渐进地培育特色产业，坚持走质量兴农、绿色兴农、科技兴农之路，打造具有地方特色的现代农业产业集群。3.3必须抓住乡村振兴靠人才这个发动机习近平总书记说过，“乡村振兴要靠人才、靠资源。”并强调道，“人才振兴是乡村振兴的基础，要创新乡村人才工作体制机制，充分激发乡村现有人才活力，把更多城市人才引向乡村创新创业。2”实施乡村振兴战略是一项系统而复杂的工程，既需要顶层设计，更需要基层探索。经过几年努力，中央关于乡村振兴的顶层设计已经完成并逐步完善，但是基层探索却进展缓慢，可复制可操作可大面积推广的经验做法并没有达到足够的量级，其原因就在于人才的严重匮乏。乡村振兴和城市建设对人才的需求同样强烈，但是满足的程度大不一样。大量农民工进城，大学毕业生首选城市，结果导致城市人才相对过剩而乡村人才特别紧缺。如何扭转这种局面，让更多的人才投入到乡村振兴中来，这不仅考验着意志，而且考验着智慧。为此，要从 2 个方面发力，一方面要以培养新型职业农民为抓手，大力培养本土人才；另一方面要以动员社会力量为抓手，大力吸引外来人才。3.4必须抓好乡村振兴要实干这个关键点习近平总书记提出，“要坚持以实干促振兴”1。再美好的蓝图，必须通过实干才能实现。从中央到地方，关于乡村振兴的制度供给和配套政策已经很全面到位了，现在最重要的是落实，是实干。怎样做乡村振兴的实干家呢？一要选好领路人。如果说县委是乡村振兴的作战指挥部，村党支部就是乡村振兴最基本最重要的作战单位。然而，我国大部分地方村党组织成员年龄偏大、知识结构老化。这样的村党组织显然是无法带动村民实现乡村振兴重任的。二要找准切入点。乡村振兴包括很多方面，要想同步推进，确实很难。我们必须找准切入点，然后由点带面、各个击破。有的地方把推进移风易俗作为文化振兴的突破口，取得了很好的效果。我们应该加以借鉴。三要增强坚韧度。乡村振兴投入高、周期长、收效慢，有时候还会招致部分农民群众的不满甚至为难。我们必须树立“久久为功、功成不必在我”的心态，脚踏实地，坚持不懈，努力绘就新时代的“富春山居图”。参考文献：1 中共中央党史和文献研究院.习近平关于“三农”工作论述摘编M.北京：中央文献出版社，2019.2 习近平.习近平谈治国理政：第三卷M.北京：外文出版社，2020.3 习近平.论“三农”工作M.北京：中央文献出版社，2022.4 中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见N.人民日报，2021-2-22（001）.5 中共中央国务院关于做好 2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见N.人民日报，2022-02-23（001）.143-