乡村振兴背景下宅基地“三权...”改革的政策意蕴与实践模式_李怀.pdf

中国流通经济（2023年4月，第37卷第4期）China Business And Market（April 2023，Vol.37，No.4）收稿日期：2023-03-08基金项目：国家社会科学基金项目“基于用户画像的西部农村老年人数字社会融入困境与对策研究”（22BSH090）；重庆市社会科学规划项目“农地 三权分置 下重庆推进现代农业经营体系建设研究”（2021NDQN41）作者简介：李怀（1985），男，四川省甘孜藏族自治州人，电子科技大学马克思主义学院教师，博士，主要研究方向为产权与制度变迁、社会主义市场经济理论；陈明红（1976），男，四川省资阳市人，四川省社会科学院农村发展研究所副研究员，硕士研究生导师，主要研究方向为三农政策、社区发展。乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的政策意蕴与实践模式一、问题提出党的二十大报告提出，要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。乡村振兴背景下，在农村的各项土地制度安排中，宅基地制度是亟待改革的一项土地制度 1。宅基地制度改革不仅是深化农村土地制度改革的重要内容，更是强化乡村振兴制度性供给的重要一环 2，有助于为乡村转型增加活力 3。鉴于此，在当前全面推进乡村振兴战略进程中，如何盘活农村宅基地这一“沉睡资产”就成为农村土地制度改革的重点和难点 4。2018年中央一号文件提出，要系统总结宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，强化乡村振兴制度性供给，这拉开了以宅基地“三权分置”改革助推乡村振兴战略的序幕。2020年10月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部批复全国104个县（市、区）和3个设区市为新一轮农村宅基地改革试点地区，力图通过从2020年到2022年的试点，进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能。随着理论和实践不断深化，2023年中央一号文件要求，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，切实摸清底数，加快房地一体宅基地确权登记颁证，加强规范管理，妥善化解历史遗留问题，探索宅基地“三权分置”有效实现形式 5。可见，2018年中央一号文件为我国农村宅基李怀1，陈 明 红2（1.电子科技大学马克思主义学院，四川 成都 611731；2.四川省社会科学院农村发展研究所，四川 成都 610071）摘 要：宅基地“三权分置”改革是乡村振兴背景下亟须突破的一项土地制度改革。基于治理视角和对试点地区的考察，分析宅基地“三权分置”改革的政策意蕴、现实困境与实践模式。研究表明，宅基地“三权分置”作为全面推进乡村振兴战略过程中的重大理论创新，其政策意蕴在于发挥所有权治理功能进行权能重构，通过强化所有权治理功能统摄地位，兼顾资格权居住保障功能，适度放活使用权财产功能，构建适应中国特色土地产权制度的宅基地制度，推动乡村振兴。当前，宅基地“三权分置”政策执行中仍面临所有权行使机制不完善、资格权保障机制未建立、使用权流转机制不顺畅等现实困境。新一轮宅基地制度改革试点地区“三权分置”权能重构与治理路径的实践模式和经验表明，只有突出所有权在宅基地治理中的根本地位，结合区位优势、资源禀赋，因地制宜选择自愿有偿退出或使用权盘活模式，平衡资格权保障功能与使用权财产功能，才能破解改革中面临的问题，使宅基地“三权分置”改革成为全面实现乡村振兴的重要内生动力。关键词：乡村振兴；宅基地；三权分置；政策意蕴；实践模式中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1007-8266（2023）04-0072-09doi：10.14089/11-3664/f.2023.04.007引用格式：李怀，陈明红.乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的政策意蕴与实践模式J.中国流通经济，2023（4）：72-80.72地制度改革指明了方向，其能否助推全面实现乡村振兴的战略目标，取决于改革的思路和方向。总体而言，宅基地“三权分置”的地方实践，大多致力于满足农民个体利益诉求或地方政府获取土地增值收益的需要，而农村宅基地大量闲置、一户多宅和私搭乱建等与乡村振兴战略目标不相适应的治理难题尚待解决。因此，需要构建治理取向的宅基地“三权分置”改革方案，不断提升集体所有权主体在宅基地统筹、规划等方面的治理能力，以保障农户住有所居、满足农民土地财产权益合理诉求为前提，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局，使宅基地“三权分置”改革成为全面推进乡村振兴的重要内生动力。二、研究进展2015年，我国33个县（市、区）开始进行农村宅基地制度改革试点工作，随着改革的不断深入，宅基地所有权、资格权、使用权的制度理念逐步形成。近年来，宅基地“三权分置”改革始终是政策制定者和学术界最关注的“三农”问题之一，关于宅基地“三权分置”改革的研究主要集中在制度的生成逻辑、内涵界定、权能结构、风险防范与实现路径上。田传浩等 6 认为，农村宅基地改革面临的现实困境是长期以来无偿分配、无偿使用和缺乏退出机制导致的，必须通过对二元权利结构进行重塑，将原宅基地使用权分为资格权和使用权，形成“三权分置”的权利格局 7 才能破解。宅基地“三权分置”作为中国农村土地制度的又一次重大创新 8，成为改善农民居住环境、促进农民增收和提升治理能力的新抓手 9。因此，宅基地“三权分置”改革的重点在于剥离出一个不受身份限制的“第三权”，推动宅基地产权结构由封闭走向开放，促进宅基地市场化利用 10，使我国农村宅基地制度演进遵循权能拓展与适度赋权的基本逻辑 11，从权利封闭走向权利开放，从管制、赋权走向盘活 12。然而有学者提出，高度财产化的改革取向会破坏农村自洽的宅基地制度实践逻辑，最终受损的将是该制度试图保护的农民 13。事实上，一味推动宅基地市场化改革，忽视了私权细碎化给宅基地使用权流转带来的资源低效利用困境，包括产权离散化、去组织化、市场合约机制缺失等 14。既然宅基地“三权分置”改革存在所有权落实风险、资格权福利和机会风险、宅基地和农房使用权运行风险 15，那么就可能产生不利于乡村振兴战略顺利推进的影响。因此，有必要建立产权、关系、合约协同的治理机制，通过集体主导下的宅基地治理，使成员达成集体行动，不仅可以实现较大比例土地增值收益在村集体内部的公平分配，还可解决宅基地利用中的低效困境，助推乡村振兴战略实施 16。诚然，现有研究从管理学、经济学、法学等多学科视角围绕宅基地“三权分置”进行了广泛探究，为推动宅基地制度改革提供了有益借鉴。但仍有诸多需要深化之处：第一，现有关于宅基地“三权分置”的研究大多属于规范性、经验介绍性研究，需进一步加强实证性、反思性研究。第二，学术界对宅基地“三权分置”的改革思路仍未达成共识，在全面推进乡村振兴背景下，尤其需要厘清其政策意蕴推动其与乡村振兴形成互动耦合。第三，现有研究主要从产权细分视角探讨宅基地财产化改革的风险，对于宅基地制度改革实践中遇到的困难及解决对策，有待从治理视角加强剖析。鉴于此，本文提出可通过集体组织统摄下产权整合为中心的再组织化治理机制，化解宅基地改革中面临的风险，调和其公共利益属性与私人权益属性，实现保障功能与财产功能的平衡。整体研究思路如下：一是基于治理视角构建宅基地“三权分置”改革的理论分析框架，对乡村振兴背景下宅基地制度改革的政策意蕴作出学理阐释，在理论上提出宅基地“三权分置”的权能重构与治理方案，以适应乡村振兴战略的实践要求；二是分析宅基地“三权分置”政策执行过程中现实困境与政策意蕴的偏离，对宅基地利用中产权与治理失序的根源作出解释；三是通过对新一轮宅基地制度改革试点地区“三权分置”权能重构与治理路径进行研究，总结一批可复制、能推广的经验，为重构宅基地“三权分置”制度、完善政策提供实践支撑。三、治理视角下宅基地“三权分置”改革的政策意蕴建党一百多年来，中国共产党在农村土地制度方面最主要的经验就是运用马克思主义土地公有制思想将“公权”与“私权”有机融合，开创了中73国特色土地产权制度 17。因此，我国农村土地产权制度必须坚持集体土地所有制，在所有权治理功能统摄下进行赋权增能，从以所有权为中心的权能架构向以产权为中心的权能架构转变。在全面推进乡村振兴战略的关键时期，有必要基于治理视角探讨宅基地“三权分置”改革的政策意蕴（见图1），厘清宅基地“三权分置”的权能结构、明确所有权治理功能的统摄地位、重视宅基地保障功能和财产功能的平衡，构建适应中国特色土地产权制度的宅基地制度。（一）治理视角下宅基地“三权分置”的权能重构与乡村振兴产权的重要性在于，它能帮助人们在交易时形成合理预期。在我国农村社会，土地作为最重要的生产资料，其分配、占有和使用直接决定了乡村治理结构。治理结构的完善也有助于提升产权强度。不同产权强度形塑不同的交易秩序和治理逻辑 18，提升产权强度不仅有助于促进市场交易，提高资源配置效率，还有助于稳定社会秩序，降低社会治理成本。农村土地产权制度是建构经济社会运行秩序的基础性制度安排，农村土地产权与治理的有效互动成为宅基地“三权分置”权能重构的重要驱动力。基于产权与治理的互动，宅基地制度改革助推乡村振兴的理论逻辑蕴含在“三权分置”的权能架构中，应成为新发展阶段指导地方实践的根本遵循 19。当前，农民在宅基地权利上的共同诉求主要是，通过地方政府、集体经济组织、社会资本与农民多方主体协同推动农村宅基地高效利用，化解长期以来宅基地细碎、闲置或无序扩张等难题。可见，农村宅基地“三权分置”权能重构的关键在于，构建治理方案，发挥集体所有权治理功能，释放农村土地内生活力。通过治理方案，对农村宅基地“三权分置”权能进行重构，盘活“沉睡资产”，促进多元主体之间的利益均衡，助力乡村全面振兴。事实上，农村宅基地制度的治理路径关系着宅基地权利结构、收益分配以及制度绩效 20。在全面推进乡村振兴战略背景下，在农村宅基地“三权分置”权能重构中亟须进行产权细分、强化治理和赋权增能。简言之，宅基地“三权分置”改革要转变以所有权为中心的传统思路，通过所有权、资格权和使用权之间的相互关联及协同效应，完善“三权分置”的产权结构体系。因此，强化治理视角下宅基地“三权分置”的权能重构，深化新一轮宅基地制度改革，可实现土地资源高效配置，助推乡村振兴。（二）强化所有权治理功能统摄地位是实现乡村振兴的首要前提当前，集体土地所有制是最符合我国农村实际、能助力农村有效治理和现代化的基础制度安排 21。深化农村宅基地“三权分置”改革的首要前提是：在集体土地所有制下，维护所有权治理功能的统摄地位 22。因此，宅基地集体所有权是保障农户资格权、生成宅基地使用权的制度前提。宅基地“三权分置”改革应在巩固集体土地所有权治理功能统摄地位前提下，对土地产权结构进行细分。在保障农户资格权的基础上，通过市场机制适度放活宅基地使用权，兼顾宅基地的保障功能和财产功能，形成多主体利益均衡和宅基地有效治理的局面。在政策上，宅基地“三权分置”改革要通过扩权赋能，兼顾治理、保障与财产三重功能。在此基础上，发挥所有权治理功能，统摄资格权保障功能和使用权财产功能，不断探索宅基地“三权分置”改革的有效实现形式和治理机制，健全农村宅基地权利体系，满足全面推进乡村振兴战略的需要。可见，实现宅基地有效治理，有助于落实集体土地所有权，保障成员资格权，彰显所有权治理功能，解决长期存在的大量闲置、一户多宅、私搭乱建等问题。因此，以满足乡村整体公共利益为基点，发挥集体所有权治理功能的统摄作用，是实现宅基地保障功能和财产功能平衡的重要途径。所有权治理功能的统摄作用涉及宅基地分宅基地“三权分置”所有权治理功能资格权保障功能使用权财产功能全面推进乡村振兴权能重构首要前提：治理功能统摄地位首要途径：保障功能与财产功能平衡治理视角下宅基地“三权分置”改革的政策意蕴图1 治理视角下宅基地“三权分置”改革的政策意蕴74配、整理、转让、回收等事项，必须经过集体民主决策程序进行决策。强化集体所有权在宅基地治理中的统摄作用，关键在于落实村民自治组织在宅基地分配中的权利，优化现行松散的宅基地管理制度，从源头上遏制低效利用与无序扩张 23。其具体办法主要是利用自然村事务理事会，构建政府认可的合法村民自治组织，形成宅基地制度改革的组织基础。因此，宅基地资源有效配置的目的主要在于发挥有效治理能力、重塑宅基地产权的社会属性，解决宅基地长期以来低效利用的困境。同时，合理分配集体资源 24，实现提升宅基地配置效率、保障农民住有所居、维护农民土地财产权益三重价值目标，这是实现乡村振兴的首要前提。（三）平衡保障功能和财产功能是实现乡村振兴的重要途径长期以来，我国农村土地制度的改革目标始终都是实现农民“耕者有其田”和“居者有其屋”，以确保农民利益不受侵犯为底线，维护农村社会稳定。从宅基地“三权分置”改革看，一方面，宅基地资格权设置是保障农民“居者有其屋”的重要制度安排和政策选择，其本质是集体经济组织成员权，是一种身份性权利。当前，我国社会保障体系还不能实现城乡居民一体化覆盖，利用独特的土地公有制设置宅基地资格权，可为农民构建一个中国特色的福利保障制度。宅基地资格权的设置，明确并强化了集体经济组织成员对宅基地集体所有的权利意识，有助于发挥农民集体组织优势，强化治理功能，提高集体组织化程度和面向市场的凝聚力 25。另一方面，伴随着农村经济社会结构变迁，宅基地资格权保障功能在宅基地价值体系中所占的比例下降，而宅基地使用权财产功能所占的比例在上升。因此，对其产权功能的关注点应由农户宅基地资格权的保障功能逐步转向显化使用权的财产功能。同时要注意，如果宅基地使用权的身份限制会导致宅基地处分权能和收益权能无法完全实现，其物权效能将大打折扣 26。可见，在坚持所有权治理功能和资格权保障功能的基础上，宅基地制度改革的重点在于打破宅基地使用权既是身份性居住保障权又是物权性财产权的“两权复合结构”27，在实现使用权去身份化的同时，实现使用形式多样化。宅基地“三权分置”的权能架构实现了资格权与使用权分置，有利于打破宅基地产权结构的封闭状态，为宅基地使用权市场化流转提供制度空间，为社会资本进入宅基地市场奠定制度基础 28，促使宅基地由资源属性向资本属性转变 29。在宅基地“三权分置”下，使用权流转的核心是：通过建立有偿、有期限的宅基地使用规则，平衡各利益主体的流转收益。在所有权治理功能统摄下，有序扩大宅基地产权结构的开放性，实现宅基地保障功能和财产功能的平衡，成为全面推进乡村振兴战略的重要选择。综上所述，在全面推进乡村振兴战略背景下，宅基地制度改革要在“三权分置”框架下有效发挥所有权治理功能，求得农户住有所居与赋权增能之间的平衡。宅基地“三权分置”改革的政策意蕴是：在集体土地所有制下，基于治理视角进行权能重构，强化所有权治理功能统摄地位，兼顾资格权居住保障功能，适度放活使用权财产功能，发展壮大新型农村集体经济，助力乡村振兴战略实施。四、当前宅基地“三权分置”政策执行中的现实困境2015年，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点工作，涌现出许多典型模式和做法。但2019年修订的 中华人民共和国土地管理法 并未吸收试点经验，这既是因为法律修订的审慎，也是因为农村宅基地“三权分置”改革面临的理论问题和现实困境。因此，有必要对宅基地“三权分置”的现实困境进行详细剖析，以为深化宅基地制度改革、助推乡村振兴提供借鉴。总体而言，在宅基地“三权分置”改革中，集体所有权行使机制不完善、资格权保障机制未建立以及使用权流转机制不顺畅 30，是导致宅基地“三权分置”政策执行过程中存在诸多现实困境的主要问题。（一）所有权行使机制不完善在宅基地“三权分置”改革中，各地区“三权分置”政策认知度不一，基层地方政府缺位与越位、村级组织错位与失位、农民地位弱化与失声等治理失灵问题频出，导致所有权主体虚置、行使机制不完善。例如，集体经济组织对宅基地审批、使用、流转、退出等环节缺乏有效审核和监督管理。所有权行使机制不完善、治理功能未得到有效发挥，使我国农村宅基地陷入无序扩张和管理失控的困境。75长期以来，由于集体所有权治理功能薄弱，村庄规划缺失、管理失范、建新不拆旧、私搭乱建等现象较为严重。据统计，20002018年，我国农村常住人口数量由8.08亿人缩减至5.64亿人，而农村有效住宅面积从195.2亿平方米增加至252.2亿平方米，扩容29.2%。我国农村常住人口不足城镇常住人口的2/3，但农村存量集体建设用地面积是城镇建设用地面积的两倍以上，其中农村宅基地约占70%，相当一部分处在闲置或粗放低效使用状态 31。因此，在农村宅基地治理中，由于集体所有权统摄的缺乏，农民难以参与政府主导的协同治理，导致所有权行使机制不完善、宅基地流转中的增值收益分配冲突问题难以解决、宅基地利用效率低下，阻碍了乡村振兴战略的实施。（二）资格权保障机制未建立在宅基地“三权分置”权能架构下，资格权概念提出后学术界对其是成员权还是财产权的分歧较大。在政策执行中，各试点地区对“三权分置”认知的差异也比较大，其根源在于看待问题的视角和出发点不同。基于全面推进乡村振兴战略背景，宅基地“三权分置”的改革目标应是：发挥所有权治理功能统摄作用，保证农民住有所居，维护农民土地财产权益诉求。宅基地资格权的增量权能表现为取得权和退出权 32。当前，宅基地资格权保障机制未建立，主要指资格权的取得和退出机制尚未建立。就宅基地资格权的取得权而言，因长期以来实行“无偿无限期”的分配制度，随着市场化进程的推进，宅基地潜在价值上升，诱发了农户扩张宅基地面积的内在冲动，出现了一户多宅、面积超标等现象。刘彦随 33 通过测算得出，在全国655个城市、64万个行政村、300多万个自然村中，农村居民点普遍呈现“散、乱、空”等特点，其中50%以上的村庄“空心化”现象严重。谢臻等 34 的研究显示，福建省建瓯市共有2 681户存在“一户多宅”现象，总面积为199 043平方米，占宅基地总面积的57.73%。宅基地退出权激励机制的缺乏，导致农户退出动力不足，退出意愿较低。随着农村人口“离土出村”，房地分离、农村空心化等现象逐渐增多，宅基地利用效率逐渐降低。（三）使用权流转机制不顺畅我国宅基地使用流转机制不顺畅，宅基地流转市场呈现出“有地无市”或“有市无地”的局面，闲置严重与隐性流转问题并存 35。在经济欠发达地区，限制宅基地使用权流转导致普遍存在“有地无市”局面，以及一系列效率困境，其主要表现有二：一是阻碍城乡资源要素的优化配置。由于宅基地使用权流转受限制，进城农民不得不闲置其宅基地及地上农房，导致农村宅基地资源极大浪费。根据农业农村部抽样调查数据，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%36。二是制约农民财产性收入的增长。限制宅基地使用权流转，成为影响农民财产性收入增长的制度根源。在经济发达地区，伴随着宅基地财产功能的显化和居住保障功能的弱化，宅基地私下流转行为普遍存在，宅基地市场出现“有市无地”的局面。以深圳市为例，2011年底，以“小产权房”为主体的违法建筑数量多达37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，占全市总建筑面积的一半 37。此外，广东省佛山市南山区某地外来人口私下流转宅基地成为普遍现象 38。宅基地的隐性流转使少数城郊农民不劳而获成为土地食利者，这不仅破坏了地利共享的土地增值收益分配机制，还冲击了现行宅基地管理体系，引发了诸多社会纷争 39。五、宅基地“三权分置”的实践模式宅基地“三权分置”政策执行中长期面临的现实困境，表面上是宅基地无偿配置造成的，究其根本，则是未能有效发挥宅基地所有权治理功能造成的。集体所有权对公有产权的支配性地位决定了集体经济组织具有治理权能，尤其在全面推进乡村振兴战略背景下，国家加大了资源下乡力度，这使村集体通过所有权行使对宅基地的治理功能，解决村庄规划缺失、执行能力差等问题，通过承接政府项目、引入社会资本等方法，最终建立良好的宅基地管理秩序。因此，宅基地“三权分置”权能架构下应切实巩固所有权在宅基地治理中的根本地位，将改革的重点放在集体所有权治理功能主导的宅基地自愿有偿退出和盘活使用上，通过总结优化宅基地“三权分置”实践模式（见表1），提高各地宅基地的配置效率，助推乡村振兴战略的实施。（一）集体所有权治理功能主导下的自愿有偿退出模式在宅基地缺乏市场价值的部分地区，难以通76过产权改革激活宅基地的财产功能，宅基地仍承载着重要的福利保障功能。因此，只有在保障农民住有所居的基础上活化宅基地使用权，才能既提高宅基地配置效率，又促进社会公平正义。这时主要采用集体所有权治理功能主导下的自愿有偿退出模式，其政策工具是宅基地退出模式，主要包括资产置换模式、指标置换模式和货币补偿模式。1.资产置换模式将辖区内所有农村宅基地与城镇规划区内高层物业进行置换，形成置换与补偿结合的模式。在集体所有权主导下，村集体与地方政府合作，将农民身份由农村户口转变为城镇户口，将土地性质由农村集体所有转变为城镇国有。在实践中，各级地方政府主要通过土地征收或城中村改造来推进资产置换。天津市宅基地换房模式是资产置换模式的典型。该模式一是将宅基地集中，发挥集聚效应。以天津市东丽区为例，据粗略估计，通过宅基地换房共盘活农村存量建设用地4万余亩。其中，2.4万亩建设用地用于出让开发，产生了集聚效应，拓展了城镇发展空间 40。二是将节约出来的土地用于商品房开发或示范工业园区建设，这样不仅能实现土地快速增值，还能增加就业机会。三是将土地增值收益的一部分用于农民住房建设，另一部分用于农民社会保障和小城镇公共服务配套设施建设。可见，所有权治理功能主导下的资产置换模式，使农民住房、基本公共服务得到了保障，实现了农户宅基地资格权的保障功能。该模式使土地所有权发生变更，使农民转变为城镇居民，有利于新型城镇化道路的探索。2.指标置换模式指标置换模式主要表现为由村集体统一规划兴建集中居住小区，结余的建设用地指标以集体土地入市方式助力乡村发展，发展壮大农村集体经济。在本质上，该模式是土地发展权交易，即从空间上对土地资源进行优化配置，提高土地利用效率。重庆市、四川省成都市的地票交易模式是指标置换模式的典型。地票交易指农民自愿放弃宅基地使用权，将宅基地复垦为耕地，腾退出建设用地指标。在留足本地建设用地指标后，其余部分作为地票进入土地交易所出售，交易金额在扣除复垦成本后，按照85%和15%的比例分配给农民和村集体 41。在该模式下，部分农村宅基地通过获得城市建设用地指标这一“入场券”入市交易，促进城乡资源要素双向流动，增加农民财产性收入。指标置换模式最大的特点是：在村集体主导下，不改变集体经济组织成员身份，保留集体土地所有权，在地方政府指导及乡村建设项目资金支持下，进行宅基地收储和规划建设，保障农户宅基地资格权，这有利于乡村生态宜居目标的实现和农民财产性收入的增加。3.货币补偿模式货币补偿模式主要通过与农村土地整理项目结合，以集中安置和货币补偿方式引导农户退出宅基地。在该模式下，农户退出宅基地，自愿放弃集体经济组织成员身份，通过集中安置实现就地城镇化；集体土地所有权发生变更，农户宅基地资格权得到货币补偿，农民宅基地财产权益诉求得到满足。浙江省义乌市的集地券模式是货币补偿模式的典型。集地券模式的实质是充分运用市场价格机制实现土地发展权的空间转移，使土地增值收益在各主体之间均衡分配。义乌市的做法是将全市范围内零星的农村建设用地复垦为耕地等农用地，在验收合格后折算成建设用地指标，发给农户集地券。集地券持有人既可以其向金融机构申请质押贷款，也可在政府设定的交易平台以挂牌或模式自愿有偿退出使用权盘活资产置换指标置换货币补偿租赁共建共享典型案例天津市宅基地换房模式重庆市、成都市地票交易模式浙江省义乌市集地券模式浙江省象山县和义乌市租赁模式四川省泸县共建共享模式主要内容通过所有权变更，确保农户资格权保障功能在保留所有权前提下，确保农户资格权保障功能和部分显化宅基地使用权财产功能通过所有权变更，实现土地发展权的空间转移，较大程度上显化宅基地使用权财产功能在保留所有权前提下和确保农户资格权保障功能基础上，让渡宅基地一定期限的使用权，极大显化宅基地使用权财产功能在保留所有权前提下和确保农户资格权保障功能基础上，与其他主体共享宅基地使用权，极大显化宅基地使用权财产功能表1 试点地区宅基地“三权分置”实践模式77者拍卖方式自由交易流转。此外，政府对集地券交易实行每公顷 600 万元的保护价回购兜底政策 42，极大地保障农户合法权益。通过“集地券”这一模式创新，义乌市将腾退的建设用地指标和耕地指标在全市范围内统筹使用，推进了全域城镇化进程。综上所述，资产置换模式、指标置换模式、货币补偿模式通过发挥集体所有权主导下的治理功能，满足农户对宅基地资格权的诉求。三种模式的不同之处是：在资产置换模式和货币补偿模式下，集体所有权发生了变更；在指标置换模式和货币补偿模式下，宅基地使用权的财产功能得以显化。三种模式具有不同的治理效果，应因地制宜，探寻不同治理模式的适应性，根据乡村区位优势、资源禀赋选择闲置宅基地退出模式。（二）集体所有权治理功能主导下的使用权盘活模式农村宅基地使用权盘活是乡村振兴的基础支撑 3。宅基地使用权盘活的本质是对农民赋权增能，适度放活宅基地使用权。适度放活旨在突破集体经济组织成员身份限制，进行有偿、有期限的市场化利用，扩大宅基地产权结构的开放性。通过与市场主体合作，畅通宅基地使用权流转通道，彰显宅基地财产价值，增加农民财产性收入。目前，集体所有权治理功能主导下的使用权盘活模式主要包括租赁模式和共建共享模式。1.租赁模式村集体通过收购、统租、托管等方式收回宅基地，合理约定宅基地增值收益分配方案，由村集体统一委托社会主体规模化经营宅基地，促进宅基地资源高效利用，真正盘活乡村闲置宅基地。浙江省象山县和义乌市宅基地租赁模式比较典型。在村集体的统筹下，象山县通过引入社会资本盘活农村闲置宅基地，用以发展乡村旅游产业，其宅基地使用权流转期限不超过20年。义乌市在地方政府和村集体统筹下，保障宅基地使用权跨村转让的合法性。义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）第七条规定，允许农村宅基地使用权在该市行政区域范围内跨集体经济组织转让。与此同时，跨集体经济组织转让的宅基地所有权、资格权和使用权是相分离的，转让后使用年限最高为70年，使用期限届满后受让人可优先续期，并有偿使用 43。这种“70年转让期限+有偿优先续期”方案的效果，与法律上“转让”的效果接近。2.共建共享模式在村集体主导下的宅基地使用权共建共享模式中，农户享有房屋所有权和宅基地使用权，社会主体参与村庄整治并取得一定年限的集体建设用地使用权。在共建经营中，村集体通过有偿方式收回农户闲置宅基地，使其宅基地使用权恢复为集体土地所有权，进而通过出让行为，让社会主体获得由宅基地转化而来的集体经营性建设用地。四川省泸县宅基地共建共享模式比较典型。泸县引领村集体规划探索共建共享的转换入市方式，激活宅基地使用权的财产功能。目前，泸县完成了65个新农村“多规合一”的编制规划，优化了农村生产、生活、生态空间 44。与此同时，通过政策引导，由村集体主导收回农户闲置宅基地，除给予农户房屋拆旧补偿外，还保留其宅基地资格权，在实践中探索出了推动宅基地向集体经营性建设用地转换的共建共享模式。2015年以来，“民宿联建”“农汇民宿闲置农房云平台”在各地兴起。在村集体主导下，通过引入新型经营主体、盘活农村闲置宅基地，促进乡村旅游业、休闲农业发展，具有共建共享模式特征，促进了乡村一二三产业融合，使城乡协同发展取得初步成效。综上所述，在集体所有权主导下，租赁模式和共建共享模式治理功能得以发挥，农户资格权得到保障，农户宅基地使用权的财产功能诉求得到满足。这两种模式均强调集体所有权和农户宅基地资格权，均通过市场价格机制显化宅基地使用权的财产功能，让渡的只是宅基地使用权。因此，这两种模式最符合宅基地“三权分置”改革的初衷，十分有利于助推乡村振兴战略的实施。但不可否认的是，只有在经济发展程度较高，对宅基地使用权需求比较旺盛的地区，宅基地使用权盘活才具有一定的可行性。六、总结宅基地“三权分置”改革是对产权结构的全新调整，意在通过权能重构发挥所有权治理功能，并在其统摄下进行利益再分配，实现多主体利益均衡，激发多元主体共同参与推动乡村振兴。研究表明，构建宅基地“三权分置”改革的理论分析框架，对农村宅基地进行所有权统摄下的有效治理，78保障农户住有所居，激活宅基地使用权财产功能，从而更好地服务乡村振兴战略，具有时代价值和实践意义。在全面推进乡村振兴战略背景下，宅基地“三权分置”改革的重点在于，通过发挥所有权治理功能，发展壮大新型农村集体经济，保障农民宅基地权益，盘活闲置土地。在宅基地“三权分置”改革中，应不断巩固和彰显集体所有权在宅基地治理中的根本地位，因地制宜探寻不同治理模式的适应性，进一步激活乡村内生发展动力，助力乡村振兴战略的实施。本文选取的案例类型及其覆盖面有待进一步拓展，研究方法主要以案例描述性分析和比较分析为主。后续研究需要通过定量方法对宅基地“三权分置”不同模式的治理水平和效果，以及不同模式的风险差异和控制体系等进行测度和探讨。注释：数据详见https：/ 375-1 386.5农业农村部关于落实党中央国务院2023年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见EB/OL.（2023-02-21）2023-03-22.http：/ 419-1 427.30朱新华，吴舒心，韩沛岑.农户宅基地资格权何以保障：分置还是错配L市宅基地资格权择位竞价的案例研究J.农业经济问题，2022（3）：109-116.31林远.要素市场化配置为主线 农村土地改革向纵深推79进N.经济参考报，2020-07-08（A01）.32李怀，陈享光.乡村振兴背景下宅基地“三权分置”的权能实现与深化路径J.西北农林科技大学学报（社会科学版），2020（6）：28-34.33刘彦随.科学推进中国农村土地整治战略J.中国土地科学，2011（4）：637-650.34谢臻，沈梓睿，范胜龙.农业需求侧视角下宅基地“一户多宅”分类退出及其整治效应J.资源科学，2022（11）：2276-2 289.35公茂刚，吕淑玉.中国共产党农村宅基地政策变革及产权结构细分研究J.经济问题，2021（7）：13-22.36陆铭.尊重农民意愿，多种方式盘活农村闲置宅基地EB/OL.（2023-03-06）2023-03-23.https：/ 资源与环境，2020（3）：126-134.42李倩.义乌：“集地券”打通宅基地自愿有偿退出通道N.中国国土资源报，2017-01-04（001）.43义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）（义委办发2016103 号）EB/OL.（2018-07-25）2023-03-22.http：/ Policy Implications and Practical Models ofthe Three Rights Separation Reform of Homesteadin the Background of Rural RevitalizationLI Huai1and CHEN Ming-hong2（1.School of Marxism，University of Electronic Science and Technology，Chengdu 611731，Sichuan，China；2.Institute of RuralDevelopment，Sichuan Academy of Social Sciences，Chengdu 610071，Sichuan，China）Abstract：The three rights separation reform of homestead is a land system reform that urgently needs to be brokenthrough in the context of rural revitalization.Based on a governance perspective and an investigation of pilot areas，the authorsanalyze the policy implications，practical dilemmas，and practical models of the three rights separation reform of homestead.Research shows that the of homestead，as a major theoretical innovation in comprehensively promoting the rural revitalizationstrategy，its policy implication lies in restructuring the power through a governance perspective，giving play to the governancefunction of ownership，strengthening the membership rights of collective land ownership，taking into account the residentialprotection function，moderately liberalizing the property function of the right to use，formulating the homestead system with theconsideration of land property right system with Chinese characteristics，and promoting rural revitalization.At present，thecurrent three rights separation of homestead still faces practical problems such as incomplete ownership exercise mechanisms，incomplete qualification rights protection mechanisms，and unsmooth transfer mechanisms of use rights.The practical models andexperiences of restructuring the power of three rights separation and the governance path in the reform pilot areas show thathighlighting the fundamental position of ownership in homestead governance，and combining different geographical advantagesand resource endowments，choosing a voluntary paid exit or use rights revitalization model based on local conditions，andbalancing residential protection function and property function of the right to use can help us solve the problems faced in thereform，and make the three rights separation reform of homestead an important endogenous driving force for achievingcomprehensive rural revitalization.Key words：rural revitalization；homestead；three rights separation；policy implications；prac