我国城市社区业主委员会自治弱化的因素探究_徐佳.pdf

/2023.2 未来城市设计与运营62Urban Sociology城市社会我国城市社区业主委员会自治弱化的因素探究 徐 佳 新疆财经大学 一、引言当前我国城市基层治理模式中，社区制已成为主要模式。随着社会的发展，居民的诉求越来越复杂多样，基层各组织体与居民之间、各组织体与基层政府之间、各组织之间的关系也日益复杂，导致基层政府所面临的社区治理问题变得越来越棘手。面对这种局面，仅仅依靠基层政府以及传统的基层群众自治组织已经难以解决问题。随着相关法律法规以及政策的出台，加上政府的积极引导，越来越多的社会主体参与到城市社区治理中来，丰富了我国社区治理的内涵，我国的城市社区治理开始步入社区多元主体共同治理的新阶段。多元主体共同参与城市社区治理的“多元制”治理模式，相比之前由基层政府指导、基层群众自治组织（城市中居民委员会）管理的传统的“二元制”社区管理模式，其优点主要体现在两个方面：其一，主体的多元化。这不难理解，更多主体参与到社区治理工作中来，也会使得社区治理决策更具科学性、业主委员会并不是一个新兴的概念，我国香港早在 20 世纪 90 年代便有了“物业管理委员会”，这就是业主委员会的前身。近些年随着社区治理模式的改变以及中华人民共和国民法典（以下简称民法典）的出台，业主委员会才被更多城市居民所熟知，其在社区治理中的作用也越来越突出，与业主的利益联系也越来越密切。因此，要谈论当前城市社区治理的“多元制”治理模式，业主委员会已经是不可回避的一个重要主体。业主委员会的运行效率不仅关系着每一位业主的切身利益，更是整个社区治理主体协同共治程度的缩影。如上文所述，社区中各个治理主体所代表的群体有所差异，因此梳理各个主体之间的关系对协同共治而言就显得尤为重要。二、社区多元主体之间的法律关系（一）业主、业主大会与业主委员会之间关系 依据民法典第二百七十七条规定，业主委员会是由业主大会民主性；当然，也会促使社区工作更容易开展。其二，趋向治理化。传统的“二元制”模式更倾向于管理，而非治理，因为传统的社区管理模式更加强调政策的执行性，因此，自上而下的管理理念则更加突出；而“多元制”治理模式相对而言，则更强调政策的科学性，追求各个社区治理主体协同共治的局面。当然，目前城市社区治理的“多元制”治理模式是当今城市基层治理中比较理想的社区治理模式，但是也存在一些不可回避的现实问题。比如，多元的社区治理主体，各自的职责是否明晰，各个社区治理主体相互间协作程度与社区协同共治的目标是否匹配等。在现阶段的社区基层治理中主要有以下主体：基层政府机关、基层群众性自治组织、其他社区组织等。基层政府机关主要指的是基层政府、街道办事处。社区的居民委员会代表着基层群众性自治组织，原则上代表着整个社区居民的意志。其他社区自治组织更多指的是物业服务公司以及由各个小区业主成立的业主大会、业主委员会。摘要：在目前的社区治理模式中，强调多元主体的参与，居民委员会、业主委员会等基层自治组织共同承担着社区治理的主要任务。在多元化主体治理的大背景下，理清业主委员会与社区其他主体之间的法律关系，如何提高业主委员会的自治能力、加强业主委员会与居委会的协作，最终实现城市基层多元治理主体间的良性互动，达到整个城市社区“善治”的目标，这是本文探讨的主要问题。关键词：业主委员会；法律地位；社区自治未来城市设计与运营 2023.2/63Urban Sociology城市社会选举产生的，对业主大会及业主负责，受业主大会及业主的监督。此外，根据民法典第二百七十八条的规定，业主大会作为社区的权力机构，享有制定业主大会议事规则、决 定 社 区 其 他 重 大 的公共事项等权力。民法典第二百七十一条到二百八十七条一系列关于“业主建筑物区分所有权”的授权性规范，共同构建起了业主大会及业主委员会在社区治理中的“权力构架”。业主大会的成立是由于社区里各位业主将自己作为业主所享有的权利让渡了一部分出来给予业主大会，才使得业主大会得以对外享有一定的“权力”。可以说业主大会是社区中业主内部的最高权力机关。这个最高权力机关开展工作的方式类似于我国的人民代表大会制度，通过开会的形式决议一些重大事项。于是，为了日常的工作方便开展，经过业主大会又选举产生了业主委员会。业主委员会的权力来自业主大会的授权，对业主大会负责，更对业主负责；受业主大会的监督，更应该接受全体业主的监督，毕竟业主才是业主委员会的终极权力来源。因此，“业主-业主大会-业主委员会”三者之间的关系，类似于我国宪法中“人民-人民代表大会-人民代表大会常务委员会”的宪法关系。也正如“人民-人民代表大会-人民代表大会常务委员会”这种宪法关系是我国国家治理中的重要的支柱性法律关系一样，“业主-业主大会-业主委员会”这种三方法律关系也是城市社区治理体系中最为重要、最为关键的法律关系。（二）业主与物业服务公司之间的关系 在社区治理框架内，物业服务公司相当于业主聘请来的“管家”。物业公司会依据民法典物业管理服务合同和社区管理规约等规范对社区进行管理服务并收取费用。物业公司对全体业主负责，并接受全体业主的监督。当前在城市社区中，物业管理主要可以分为三种模式：开发商设立物业公司进行管理；不专门聘请物业公司，由业主委员会直接进行管理；业主委员会对外聘请专门的物业公司进行管理。以上三种主要模式，在过去，第一种模式是主流，但是随着民法典的出台，业主权利意识的增长，第二、第三种模式会更普遍。（三）业主与居民委员会、街道办事处之间的关系 居民委员会，是中国基层特有的群众自治组织。居民委员会并不是居民自发组建形成的，而是在公权力的推动下所建立的群众性的社会自治组织。依据中华人民共和国宪法第一百一十一条的规定，居民委员会的职能主要可以分为三个方面：自治事务；辅助行政事务；社会事务。街道办事处，作为基层行政机关的派出机关，在居委会与基层政府之间扮演着桥梁作用。上文谈到的居委会职权中的辅助的行政事务，很大部分就来自街道办。随着城市管理的重心下移，基层政府将负责的基层事务传达给街道办事处，街道办事处再进一步下放给辖区社区居委会，最终居委会再根据实际情况将相关事宜通知给业主委员会，从而落到实处。如图 1 所示，居委会在业主与街道办事处之间是中间人的角色，街道办事处在居委会与基层政府之间又是桥梁的作用。依据民法典第二百七十七条第二款规定，不难看出业主委员会不仅从设立开始便要受到居委会与街道办事处柔性的行政指导，而且在开展工作过程中也需要接受居委会的监督与指导。三、业主委员会自治的制约因素（一）法律地位不明确之所以要谈法律地位，主要是为了明确业主委员会法律的概念及其性质的问题。目前关于业主委员会的法律地位，主要有三种学说观点。第一，法人团体说。法人这一概念之所以会出现，乃是基于自然人的需要，而拟制出的自然人团体之构造。第二，非法人组织说。最高人民法院曾以“复函”形式对业主委员会属于“其他组织”这一理图 1 基层政府、街道办事处、居民委员会、业主委员会关系示意图/2023.2 未来城市设计与运营64Urban Sociology城市社会论进行了认可和支持。第三，业主大会执行机构说。该观点的主要理论构造是利用法律拟制的方式，首先把业主大会看作民法意义上的其他组织。在这个前提下，因为业主委员会的成立需要通过业主大会的选举，而且工作的主要内容也是去执行业主大会通过的各项决议，所以说业主委员会是属于业主大会的执行机构。业主委员会，它是由全体业主选举产生的，在业主大会的授权范围内履行小区的管理职责，处理小区公共事务。由于业主大会是权力机关，一年召开一次例会，并非常设机关，在日常主要就依靠业主委员会来贯彻落实业主大会的决议事项，维护全体业主的利益。因此，业主委员会的民事主体地位不能够得到明确，其职权的行使势必会受到影响，（二）自治能力低正如前文所述，业主委员会仅是基于业主大会授权所成立的一个自治组织，在业主所有的建筑物域内代表全体业主对小区实行自治管理。其自治能力低主要表现在以下方面：第一，业主委员会的成员大部分不是专职委员，而是兼职的，导致业主委员会成员长期负责执行事务积极性低，组织结构松散。第二，业主大会与业主委员会运行缺乏规范性和民主性，业主对二者的认可度低，导致业主参与业主大会的积极性不高，从而对业主委员会执行事务的效率也产生消极影响。第三，业主大会及业主委员会决议的权威性难以维护。无论是业主大会还是业主委员会的提议，都是通过投票多数决定的方式决策，一旦涉及利益，往往就会有人持反对意见。所以，一旦出现业主不遵守业主大会或者业主委员会决议时，业主大会与业主委员会除了道德的谴责外，没有任何能够约束业主贯彻决议执行的有效措施。第四，业主缺乏有效途径对业主委员会进行监督。民法典第六章赋予了业主大会和业主委员会相应的管理职权，按照权责统一的观点，民法典对于业主委员会相应职权所应承担的法律责任及其责任后果却没有相应的规定。这就容易使得业主委员会怠于行使职权或者滥用职权，进而侵犯业主的权利。（三）与居委会的协作程度低居民委员会和业主委员会作为社区内部两大自治组织，二者的协作程度决定着社区总体的治理水平。但是目前，二者的协作程度并不高。主要表现为以下几方面：第一，居民委员会缺乏对业主委员会的必要协助与支持。依据民法典第二百七十七条第二款规定，居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。因为业主委员会本身就是自治组织，缺乏必要的权威性，如果得不到居委会的必要协助，业主委员会的日常工作将更难开展。如果业主委员会的工作无法正常开展，会导致业主的合法权益受到一定的侵犯。第二，居委会与业主委员会的职能范围有一定的重叠性，一旦出现职能交叉重复的情况，往往避免不了冲突。目前的居委会又带有“准行政”色彩，此种情况下，业主委员会的权利行使很难得到保障。第三，现在大部分开发商在取得土地使用权的同时，往往会承担一部分民生基建任务，居委会在此方面也依靠物业公司和开发商。鉴于此，居委会很难对开发商所设立的物业公司进行有效监督，一旦业主与物业公司或开发商发生矛盾时，居委会很难站在业主一边切实维护业主权益。四、完善路径（一）明确业主委员会的法律地位关于业主委员会的法律地位问题，上述三种观点，笔者倾向于第三种观点，即业主委员会是业主大会的执行机构。原因如下：第一，业主委员会是由业主大会选举产生的，业主委员会的权利来源于全体业主组成的业主大会的授权，这一法律结构，是由民法典确定的。第二，业主委员会代表业主对外执行事务时，例如对外与物业公司签署协议时，是代表全体业主进行签字，何为代表？代表是指代表公司或者法人决定某些事务，其法律责任由被代表人本人承担。因此，业主委员会对外签署协议并不对外以自身承担法律责任，其法律后果还是由业主大会承担。第三，社区中各个业主都是独立的民事主体，这些业主基于共同的意思表示成立的业主大会，就是代表业主集体意思的意思机关。在这种情况下，如果赋予业主委员会独立的民事主体地位，那意味着业主委员会可以独自对外行使权利并履行义务。如此一方面会造成业主大会与业主委员会的关系混乱，另一方面，业主委员未来城市设计与运营 2023.2/65Urban Sociology城市社会如有擅自行使权力、滥用权力的现象将更加难以监督。综上所述，需要明确业主委员会的法律地位仅仅是业主大会的执行机构，负责执行业主大会所决议的事务，对外不能够独立实施法律行为。（二）提高业主委员会自治能力首先，考虑到业主委员会成员的兼职性与非专业性，一方面，在选任业委会主任、副主任人选时，应更多考虑退休的管理类、法律类人才；另一方面，也可以对外聘请专业的法律、管理人员担任业主委员会的咨询专家，他们仅仅提供咨询意见，并不参与决策。其次，要提高业主委员会决策的民主性，这就需要优化业主委员会成员的结构，在选举成员时，根据职业、年龄及服务业主的意愿等角度综合考虑。再次，有必要对业主委员会成员进行管理、法律等方面知识的培训，提高业主委员会成员的管理及决策的科学性。最后，拓宽业主对业主委员会的监督渠道。业主委员会应该积极向业主传达有关业主权益的相关信息，对于业主委员会的专项决议事项应该定期向业主公布，并接受业主的质询，同时也要与业主保持密切联系，了解业主诉求。业主也可以通过业主大会的召开，制定对业主委员会成员的考核机制，对考核不合格的成员予以罢免，将对业主委员会组成人员的任免权力牢牢抓在手中。（三）加强居委会与业主委员会的协作目前，关于加强居委会与业主委员会的协作程度主要有两种观点。第一种观点，主张整合社区居民委员会与社区业主委员会。原因如下：当前在我国城市基层中，业主委员会的职能和居委会的职能存在交叉，管辖范围也是高度重合的。这使得社会资源难以最大程度得到利用，造成了社会资源的浪费。此外，因为居委会的“行政化”色彩，这种情况使得业主降低了对居委会的认可度，从而也影响到对业主委员会的认可。如果将二者整合为一个新的自治组织，不仅可以加强居民对此自治组织的认可度，也可以从根源上解决二者职权范围的界限不清晰、协作程度低的问题。新的社区自治组织的设立，不仅可以提高基层自治组织的执行效率，而且由于去除了行政化色彩，真正放权给居民进行自治，也会激发业主参与自治事务的热情，使业主权益更大程度得到保护。第二种观点，主张厘清二者间的职责，并实现业主委员会成员与居委会成员的交叉流动。首先，在确定两者的职责范围时应该坚持的两个原则：凡涉及物权相关内容的应交由业主委员会负责；凡涉及居民内容的则交由居民委员会管理。其次，一些城市的居委会工作条例已经明确规定，居委会成员可以经合法程序担任业主委员会成员。由于居委会和业主委员会居住范围的重合性，居委会内部成员完全可以被推荐或自荐去担任业主委员会的成员，同样，也可以鼓励业主委员会成员去参与居委会事务的执行。这对于解决业主委员会和居委会乱作为、不作为等现象都能起到一定的制约与监督作用。也会将居委会与业主委员会二者的权益高度统一，提高二者在日常工作上的协调度，也有利于真正形成社会的多元化治理。参考文献：1 周毕芬.城市社区多元主体协同治理机制及其优化集体行动理论的视角 J.信阳师范学院学报（哲学社会科学版），2022（5）：14-18.2 胡琛.业主委员会的法律地位及其功能发挥 J.长治学院学报，2018（6）：16-19.3 汪俊英.社区自治的法治化：理论基础、制约因素、实现路径 J.学习论坛，2022（2）：129-136.4 吴思丽.业主委员会行为异化与矫正研究D.成都：四川师范大学,2021.5 李妮.当居委会遇上业委会 J.上海人大月刊，2019（9）：26-27.6 宾杜芷梦.我国业主委员会法律地位研究D.海口：海南大学，2019.7 徐成.居民委员会参与物业管理活动的研究分析（一）性质、定位及与业主委员会的相互关系 J.住宅与房地产，2022（1）：78-80.