危机应对时刻领导者“独断”...理性、合法性辨析及把握艺术_孙雪.pdf

领导科学2023 3领导方略一、危机应对时刻领导者“独断”的合理性、合法性依据（一）应急预案为危机应对时刻领导者“独断”的合理性提供支撑应急预案是应对突发事件的重要抓手，亦为危机应对时刻领导者“独断”的合理性提供支撑，这种支撑作用主要表现为两方面：一方面，应急预案规定了危机应对过程中要建立指挥部，按照危机应对类别明确指挥长和副指挥长，这无疑指出了危机应对时刻领导者“独断”的合理性。另一方面，应急预案规定危机应对时刻要根据危机发展形势、破坏程度、影响范围等因素，采取分级式危机应对措施，为危机应对时刻领导者如何科学“独断”提供了具体参考。（二）应急法律为危机应对时刻领导者“独断”的合法性提供支撑各类有关危机治理的法律、规章、制度是危机应对时刻领导者“独断”的重要法律依据。如 中华人民共和国突发事件应对法 明确规定：突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。中华人民共和国安全生产法 第八十五条明确规定“参与事故抢救的部门和单位应当服从统一指挥”。中华人民共和国防震减灾法 第六条明确规定“国家及地方政府抗震救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调抗震救灾工作”。中华人民共和国突发事件应对法 和 中华人民共和国防震减灾法 对危机应对的规定是“统一领导”，这体现出在危机应对的主动性上，要求领导者在应对危机时主动实施“独断”；中华人民共和国安全生产法 则在危机应对具体措施上要求个体或部门主动服从危机应对时刻领导者的“独断”决策，确保领导者“独断”决策的执行。孙雪危机应对时刻领导者“独断”的合理性、合法性辨析及把握艺术【摘要】在危机应对时刻，应急预案为领导者“独断”的合理性提供支撑，应急法律为领导者“独断”的合法性提供支撑，应急体制为领导者“独断”的合理性、合法性提供支撑。领导者“独断”的困境主要表现为“独断”前领导者调整引发的“两断”式困境、领导者“独断”中的响应级别界定困境、领导者“独断”后的集成困境。领导者“独断”不合理容易破坏政治生态、增加救援成本。领导者要合理、合法“独断”，须做到：有效甄选信息，破解“两断”式困境；树立人民观、问责观、舆情观，解锁危机应对困境；建立共建共治共享机制，消除集成困境。【关 键 词】领导者；危机应对；“独断”；把握艺术【作者简介】孙雪（1989），女，中共重庆市委党校讲师，主要研究方向为基层公共安全治理。【基金项目】国家社科基金青年项目“党建引领城市社区公共安全治理的前瞻策略研究”（项目编号：21CDJ018）【中图分类号】C933【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）03-0024-0424DOI:10.19572/ki.ldkx.2023.03.003领导科学2023 3（三）应急体制为危机应对时刻领导者“独断”的合理性、合法性提供支撑应急体制是领导者应对危机的重要遵循。我国的危机应对源于2003年抗击“非典”，从2003年至2017年，我国危机应对体制的主要特点是强调危机应对过程中的统一领导。2018年国家进行机构改革，组建专门的危机应对部门应急管理部门，此时危机应对体制的主要特点是强调危机应对过程中的统一指挥。2019年至今，危机应对体制的主要特点是兼顾危机应对的统一领导和统一指挥。从危机应对体制的发展及特点可以发现，危机应对体制为危机应对时刻领导者“独断”提供了政策依据和行政权威，领导者“独断”则是对危机应对体制“统一领导”和“统一指挥”要求的重要实践。二、危机应对时刻领导者“独断”的困境（一）“独断”前领导者调整引发的“两断”式困境在实际的危机应对中，因换届、上级领导安排等，承担危机应对工作的领导者存在“新手”问题，主要表现为领导者缺乏危机应对所需的专业知识和专业技能，对危机应对的流程、规范、政策不熟悉，同时，和其他领导者的职责分工、沟通协调也处于调整和磨合阶段，容易形成“两断”式困境。一是“盲断”式“独断”，表现为领导者不听从其他领导者或下属的危机应对建议，完全按照自己的理解或已有的工作经验，“拍脑袋”进行“独断”。二是“依断”式“独断”，表现为领导者完全听从其他分管领导或下属的建议，不能立足于岗位、职责、全局进行精准研判，不能实现科学“独断”。无论是“盲断”式“独断”还是“依断”式“独断”，都没有实现危机应对时的科学“独断”，不仅不利于危机的应急处置，也不利于营造良好的危机处置环境。（二）领导者“独断”中的响应级别界定困境按照危机应对的层次性，危机应对可分为乡镇级别、区县级别、省市级别、国家级别四个等级。目前我国危机应对的原则是以属地管理为主，这使得危机应对时刻领导者的“独断”具有层级性。同时，因为危机应对的级别存在提级或降级的选择，同一个危机，对于省市而言，属于四级突发事件，需采取四级响应措施；对于区县而言，则需提级响应，变成三级突发事件，需要三级响应措施，但提级或降级响应的条件、标准、规范不明确，需靠领导者“独断”决定。加之属地社会环境各有差异，简单机械地降级或提级危机应对措施也会影响危机应对的效果，故科学把控危机应对的级别成为领导者“独断”的关键点，否则会引发次生危机，如舆情、信息倒灌等，增加危机应对的难度。以森林火灾为例，某区县发生森林火灾之后，按照应急预案只需采取一般森林火灾的四级响应措施，但因缺乏规范的提级或降级响应制度，该区县应急部门领导者“独断”决策，采取提级响应措施，使得分管副区长到现场参与处置，出现多头应对的局面，救援人员在现场“东一榔头，西一棒槌”，造成应急救援慌乱无序，影响了危机应对的效果。（三）领导者“独断”后的集成困境从类别上看，危机应对可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等不同的领域。2018年机构改革后，自然灾害、事故灾害的危机应对归属应急管理部门，公共卫生的危机应对归属卫生部门，社会安全的危机应对归属政法部门。由于危机发生机理复杂，单独依靠某个部门或某位主要领导、分管领导很难应对危机，亟须多区域、多部门、多领导全力合作应对危机。但实际上，在危机应对现场很容易出现不同领导者的“独断”分歧，如何快速科学地集成危机“独断”意见具有挑战性。如某县发生轿车坠河事故造成三人死亡，在危机应对过程中，领导者在救援、问责等环节需要“独断”，但消防部门的领导者和应急部门的领导者立足岗位职责对轿车打捞的救援战术进行“独断”时产生了分歧，且在问责环节也产生了分歧，因缺乏集成“独断”的融合机制而影响了危机应对的进程。造成领导者“独断”集成困境的主要原因如下：一方面，2018年机构改革后，应急部门统筹其他部门、协调救援队伍处于磨合探索时期，缺乏具体的统筹机制，缺少明确的协调办法，使得危机应对时刻领导者“独断”容易出现分歧，造成各自为战的危机应对局面。另一方面，部分单位和领导者存在认知偏差，认为危机应对只是应急部门、卫生部门或政法部门的事情，没有系统地学习当地的危机应对政策，造成在危机应对中与指挥调度机制严重脱节；部分单位和领导者不清楚自己在危机现场的职责，容易在危机应对现场充当“吃瓜”群众，甚至是看热闹，不仅没有为应急救援出力，反而为应急救援添乱。三、危机应对时刻领导者“独断”不合理容易引发的问题（一）破坏政治生态一是破坏政治决策制度。政治决策是政治生25领导科学2023 3态的一部分，危机应对时刻领导者“独断”是一种特殊的政治决策。如果危机应对时刻领导者不重视甚至忽视专家、社会组织等群体的作用，就容易使得领导者的“独断”缺乏监督，使危机应对现场出现“谁官大听谁的”的场景，增加应急决策失误的可能性，同时使应急决策因缺乏民主性、科学性而冲击政治决策制度的权威性。二是破坏政治沟通制度。政治沟通是政治生态的重要组成要素1，如果危机应对时刻领导者听不进上级部门、下级部门、同级部门等不同主体的危机应对建议，破坏政治沟通制度，那么领导者“独断”就容易变成专权。领导者这种专权风格也会辐射至其他业务工作领域，潜移默化地影响下属的工作风格，不利于营造良好的政治生态。三是损害政府公信力。政府能否兑现承诺是政府公信力的重要影响因子。2以社会群体事件类危机为例，此类危机事件发生的主要原因就是领导者的承诺兑现不及时甚至不兑现，主要表现为危机应对时刻领导者开“空头支票”，从而引发涉事群众的逆反心理，使得政府的公信力下降，引发危机应对的次生危机，产生危机应对的“蝴蝶效应”。（二）增加救援成本危机应对时，如果对危机形势把握不准，就会出现两个极端：一是危机响应不足，二是危机响应过度。这两个极端都会增加危机应对的时间成本、救援成本、经济成本。一是增加时间成本。无论是危机响应过度还是危机响应不足，都容易让领导者丧失于萌芽状态化解危机的最佳时机，拉长领导者危机应对的时间战线，增加领导者危机应对的风险和挑战，同时使领导者无法抽身做其他工作。二是增加救援成本。当危机响应不足时，会引发次生危机和附属危机，加大危机载体的破坏力度，对当地经济发展、社会秩序造成更大影响，这无疑会要求领导者协调更多的救援设备、救援队伍、救援技术等资源来应对危机，从而增加危机应对的各种救援成本。如某单位在组织员工进行抽水作业的时候，员工因操作不当发生意外坠落，涉事单位领导者在危机应对时盲目“独断”，造成三人死亡，发展成为较大事故，需区县、省市相关部门出面参与危机应对，这无疑增加了危机应对成本，由此引发的社会舆情也对涉事单位及当地发展产生了负面影响。三是增加经济成本。无论是危机响应过度还是危机响应不足，都会增加危机应对所需的人力、财力、物力等保障资源的运行成本，迫使政府不断增加危机应对财政支出，从而间接影响了政府其他工作任务的财政保障和有序开展。四、危机应对时刻领导者“独断”的把握艺术（一）有效甄选信息，破解“两断”式困境约哈里的“窗口理论”依据人际传播双方对传播内容的熟悉程度，按照自己知道、自己不知道和他人知道、他人不知道两个维度，把沟通信息分为信息开放区、信息盲目区、信息隐秘区、信息未知区。3危机发生后，领导者会收到来自危机事发地基层政府、行业部门、专家、社会救援力量等不同群体的危机反馈信息，并且将来自不同部门、不同应对主体的危机信息划分为信息开放区、信息盲目区、信息隐秘区、信息未知区。这就需要领导者有效甄选危机信息，否则会因危机信息不对称而影响危机应对决策。具体而言，领导者可从三个方面不断提升自身有效甄选危机信息的能力。一是加强应急知识学习，减少危机信息盲区。可通过支部“三会一课”“大讲堂”以及线上线下培训等方式学习危机应对知识，增加应急知识储备；还可通过应急知识志愿宣讲、到党校上课等方式内化危机知识、转化危机知识、输出危机知识、传播危机知识，避免成为危机应对的“新手”。二是提升危机信息表达能力，破解“盲断”式“独断”困境。因危机应对涉及各类专业知识，在危机应对现场，领导者需多采纳各领域专家的应对意见、建议，提高危机信息表达的准确性，提升危机信息传递能力。在具体实践中，可在危机应对现场设立现场指挥官，使其在现场指挥部的领导下负责生产安全事故及自然灾害现场抢险救援的专业指挥工作。三是拓展危机信息未知区，破解“依断”式“独断”困境。因危机本身及危机后果在不断发展变化，所以危机应对措施也要不断地调整、完善，这就要求领导者敢于担当，避免在危机应对中过度依赖他人，产生“依断”式危机“独断”。领导者要切实立足岗位职责、工作全局进行“独断”，科学研判危机发展走势，精准把控危机应对的级别，不断挖掘未知区域的危机信息。（二）树立“三观”，解锁危机应对困境一是用人民观解锁响应级别界定困境。“人民至上，生命至上”是以习近平同志为核心的党中央治国理政最鲜明的价值取向，也是危机治理的重要遵循。在危机发生后，领导者须始终把人民的生命安全和身体健康放在第一位，最大限度地减少人员26领导科学2023 3伤亡和财产损失，做到精准“独断”危机应对级别和救援措施，合理安排属地政府、事发单位、医院等部门妥善安置好受灾人员，建立一对一帮扶政策，采取具有韧性、持续性、可评估性的危机响应措施。二是用问责观解锁危机应对困境。问责是危机治理的重要组成部分，也是预防危机发生的重要手段。领导者在危机应对中，需考虑何时问责、怎么问责，切实发挥问责机制的作用。危机涉事主体比较清楚危机发生原因及危机发生环境等问题，因此，领导者不能首先对危机涉事主体进行问责，否则会打击涉事主体参与危机处理的积极性和主动性，贻误危机应对的最佳时间。以事故灾难类危机为例，企业发生生产安全事故造成人员伤亡，按照危机应对程序，虽需要对企业责任人和行业监管部门进行问责，但领导者应对此类危机事故时，要先让涉事企业法定代表人、相关行业监管部门、属地政府等相关主体参与企业安全生产事故的处理工作，而不是上来就控制企业的法定代表人、问责相关部门工作人员，这样不利于危机应对工作。三是用舆情观解锁信息倒灌困境。领导者在危机应对中，要时刻关注网络舆情，制定网络舆情应对策略，最大化争取网络舆论引导的主动权。在全媒体时代，由于网络受众的原子化特征，网络舆情容易形成舆论风暴，传播迅速且难以管控，加之个别领导者在危机应对过程中存在“躲”“脱”“堵”“懒”等行为4，增加了领导者危机应对的风险和困难。这主要表现为两个方面：一方面，危机应对时刻，领导者集中精力进行现场救援，但忽视了社会舆论的正面引导，容易引发网络舆论风暴；另一方面，危机应对需综合考虑各种问题，危机信息容易出现“信息倒灌”“信息打架”等问题，使得领导者危机应对较为被动。（三）建立“三共”机制，消除集成困境建立共建共治共享的危机治理格局，是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。危机的跨界性、融合性、复杂性特征逐渐凸显，跨地区、跨部门、跨层级、跨行业综合协调成为危机应对的主流趋势，这要求领导者在危机应对过程中按照共建共治共享的思路应对危机。具体来说，一是建立共建机制。领导者需动员各类主体积极参与危机应对，实现危机治理主体多元化。危机应对主体包括党委、政府、企事业单位、社会组织、社会个体等不同主体，危机发生后，领导者需动员各类主体积极参与，找准各类主体参与危机应对的切入点，主动向各类危机应对主体寻求支持和协助。以事故灾难类危机为例，中华人民共和国安全生产法 规定建立健全全员安全生产责任制，发生此类危机事故后，除了党委、政府相关部门参与危机应对工作，还需发挥企业法定代表人、企业管理人员、企业员工等主体的积极作用。二是建立共治机制。现代治理具有整体性、协同性、层次性、关联性等系统性特征5，且危机载体具有差异性，这使得危机治理涉及多个部门。以洪灾为例，危机前的降水监测预警、危机中的救援响应、危机后的恢复重建涉及气象、水利、应急管理等多个部门，这就需要领导者在应对危机时适度把握各部门的职能职责，具备妥善把握职责盲区和交叉区的能力，加强协调，消除职责盲区，明确职责交叉区相关主体的工作任务，最大化释放危机治理主体的合作功效。三是建立共享机制。地方政府因人力、物力、财力有限，在危机应对中存在资源不足甚至缺失等现实困境，领导者需具备跨地区、跨层级、跨部门、跨行业调度、统筹、整合各类应急资源的能力，确保危机应对所需的救援设备、救援物资、救援队伍、救援数据等核心资源的供应，最大化统筹协调多部门行动，建立集成危机应对时刻不同部门的领导者“独断”决策的机制，确保危机应对全过程中领导权和指挥权的统一，解决各参与主体“各自为战”“当吃瓜群众”等问题。参考文献：1 韩建力，王海荣.优化政治沟通机制：净化党内政治生态的有效路径 J.理论导刊，2022（4）：26-32.2 胡晓明.提升政府公信力的逻辑内涵与实施路径 J.人民论坛，2021（34）：73-75.3 郭淑娟.约哈里“窗口理论”在跨文化传播中的运用 J.新闻爱好者，2010（8）：13-14.4 王小娟.领导干部网络舆情应急处突能力提升策略 J.领导科学，2021（3）：52-54.5 张树华，王阳亮.制度、体制与机制：对国家治理体系的系统分析 J.管理世界，2022（1）：107-118.责任编辑张小瑞27