数字人民币对财政资金运行的影响研究_唐滔.pdf

2022年第12期（总第605期）区 域 金 融 研 究Journal of Regional Financial ResearchNO.12，2022General NO.605一、引言近年来，随着比特币等私人数字货币的兴起以及区块链、分布式记账等相关技术的广泛运用，一些国际组织和国家陆续在法定数字货币领域开展行动。2020年国际清算银行（BIS）发布的一份报告显示，全球80%的央行正在开展央行数字货币（CBDC）相关研究，半数央行已进入 CBDC 测试或试点阶段（BIS，2020）。我国的CBDC发展走在世界前列，中国人民银行从 2014 年起着手研究数字人民币（E-CNY），2019年底数字人民币在深圳、苏州、雄安新区、成都及北京冬奥场景启动首批试点测试。截至2021年末，数字人民币试点场景超过808.51万个，累计开立个人钱包2.61亿个，交易金额875.65亿元。目前数字人民币已在批发零售、餐饮文旅、缴纳税费、发放工资及津补贴等领域形成一批涵盖线上线下的应用模式（徐佩玉，2022）。在各国央行稳步推进CBDC研发的同时，有关部门和学术界也高度关注CBDC大规模推广使用后可能产生的宏观经济影响，尤其是对货币政策及金融稳定可能产生的影响。如黄国平等（2021）研究CBDC对货币形态、金融结构以及货币政策有效性可能产生的影响和冲击，刘生福（2019）研究CBDC对货币政策传导效率和灵活性的影响，姚前（2020）研究CBDC对金融系统稳定性的影响，蓝天等（2021）研究CBDC前瞻条件触发机制对货币政策中介目标及宏观经济变量的影响，袁曾（2022）分析数字人民币在精准调节货币政策、维持币值长期稳定、降低系统性金融风险等数字人民币对财政资金运行的影响研究唐滔李锋森（中国人民银行金融研究所，北京100033；中国人民银行广州分行，广东广州510120）摘要：文章基于国库管理和财税管理实践，分析数字人民币的推广使用将对财政资金运行产生的积极影响及传导渠道。研究结果表明，数字人民币有助于提高财政资金拨付效率和财政支出的精准性，并实现财政资金在特定场景下的智能拨付，从而提高财政资金的使用效率；数字人民币有助于实现财政资金的全流程监控、自动记账和不可篡改，提高对财政专项资金的监督效率，从而提高财政资金的整体效率；数字人民币有助于降低税务部门的征税成本和纳税人的税收遵从成本，从而提高税收征管效率；数字人民币有助于减少逃税和少征漏征现象，从而增加财政收入。基于此，建议推动数字人民币在财政资金运行管理中的应用，利用数字人民币优化财政资金拨付管理、强化财政资金监督、提升纳税服务质效、健全税收监管体系。关键词：数字货币；数字人民币；财政资金；财政政策；税收管理中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1674-5477（2022）12-0005-11收稿日期：2022-12-09作者简介：唐滔，男，湖南湘潭人，博士，副研究员，供职于中国人民银行金融研究所，研究方向为财税理论与政策。李锋森（通讯作者），男，江西赣州人，博士，高级经济师，供职于中国人民银行广州分行，研究方向为财税政策与金融市场。-5区域金融研究 2022年第12期特稿方面的积极作用。部分文献分析CBDC对财政政策的影响，如蒋晓婉（2021）分析CBDC在国库收支中的应用场景，胡元聪和曲君宇（2021）以涉税信息利用为切入点，分析数字人民币对税收效率和税收公平的影响，徐京平和宋歌（2022）分析数字人民币赋能财政治理的逻辑基础，并以财政资金直达机制为例说明数字人民币赋能财政监督的技术路径，黄国平和李婉溶（2022）分析数字人民币在数字财政建设及数字化转型过程中的赋能作用。国库是财政政策与货币政策的桥梁和接口，虽然数字人民币只是一种电子支付工具，但由于数字人民币具有可控匿名、可溯源、可编程等特点，运用数字人民币管理财政资金，将对财政资金的管理和运行产生重大影响。本文基于国库管理和财税管理实践，分析数字人民币对财政资金使用效率和监督效率、税收征管效率以及财政收入的影响，并就将来运用数字人民币强化财政资金管理、提高财政资金运行效率提出针对性政策建议。与以往文献相比，本文可能的边际贡献在于：第一，基于数字人民币的技术特征和应用场景，以财政资金为研究视角和传导渠道，全面分析数字人民币对财政政策和财税管理效率的影响，研究角度和研究内容具有一定的创新性。第二，理论分析与国库管理、财税管理实践紧密结合，具有鲜明的理论联系实际特点，可为相关理论研究提供实践支持。二、数字人民币有助于提高财政资金的使用效率（一）数字人民币有助于提高财政资金拨付效率1.数字人民币代替现金可提高民生资金拨付效率。提高财政资金拨付效率对于尽快发挥财政资金使用效益、促进经济社会发展具有十分重要的意义。近年来，我国通过实施国库集中支付制度改革、推进国库集中支付电子化管理、加强中央对地方专项转移支付资金管理、加快财政信息化建设进程等措施，有效提高财政资金拨付效率。但地方财政尤其是基层财政的资金拨付不及时的情况还是时有发生（赵小菊等，2019）。出现这种情况，既有管理方面的原因，也有技术方面的原因，其中之一就是以往财政、国库部门采取的改革措施大部分都是建立在传统金融服务基础之上的。如果财政资金收款对象没有银行账户，财政资金拨付流程很容易出现先快后慢、末端受阻的情形。2017年世界银行对140个国家15万人口的调查报告显示，全球约有17亿15岁以上人口未接触到金融系统，无法享受银行带来的基本金融服务（Demirg-Kunt et al.，2018）。如果利用中国人口在全球人口中的占比简单匡算，则中国约有3亿15岁以上人口未接触到金融系统，超过15岁以上人口总数的四分之一。在部分人口没有银行账户的现实情况下，许多直接支付到个人的民生资金（如涉农补贴、学生困难补助）不得不依靠最原始的现金发放方式，这极大降低资金拨付效率，且显著增加了资金被截留、冒领的风险。虽然为每个居民开立银行账户可以在一定程度上解决上述问题，但由于许多边远、贫困地区的金融机构网点较少，加之居民的支付习惯、年龄结构、安全性需求等因素，部分居民尤其是农村居民和老年居民可能更愿意使用现金交易。数字人民币作为现金类支付凭证，与实物人民币具有同等法律地位和经济价值（中国人民银行数字人民币研发工作组，2021），居民对数字人民币的信任和接受程度将会较高。数字人民币可适应线上、线下各类支付环境，可在不依赖银行账户的前提下进行价值转移，很适合用于拨付受众面广的民生资金。在收款人拥有实名制数字钱包的前提下，财政、国库部门可将民生资金直接汇入收款人的数字钱包，既提高了资金拨付效率，又可以减低资金被截留、冒领的风险。部分国家已经有这方面的成功探索，例如赞比亚农村地区约7.5万名女童和妇女可以选择通过银行账户、移动钱包账户或预付卡接收数字支付的福利（迈克尔卢特考斯基，2019）。我国四川省成都市新津区“天府农博园”在当地金融基础设施不完善、农户科技文化水平不高的条件下，利用数字人民币成功发放社保、记录政府资金收支、购买农副产品等，为当地未注册银行卡的农户提供便利，解决资金拨付末端受阻的问题，提高财政资金的拨付效率。2.数字人民币可保障危机情境下救灾资金的及时拨付。我国深受自然灾害影响，我国自然灾害有五个特点：灾害种类多、分布地域广、发生频率高、灾害损失重、灾害风险高。地震、水灾等严重自然灾害发-6区域金融研究 2022年第12期特稿生之后，灾害引发的“三断”断水、断电、断网，往往使受灾地区经济社会陷入瘫痪。在救援过程中，失去通信和联络、无法进行交流和交易可能造成严重后果，虽然有关部门可以利用应急系统迅速建立临时通讯，但是银行等基础设施却可能无法在短时间内恢复运行。中央和地方政府会在灾害发生的第一时间向受灾地区拨付救灾资金，但如何使救灾资金真正发放到受灾群众手中，却是一个亟待解决的现实难题。近年来，我国金融体系陆续建立和完善自然灾害金融保障机制，提高金融机构业务系统的应急处理能力（谢晶晶，2014），但这些措施主要集中于完善金融机构的灾难备份与恢复系统，强调业务系统的可备份和可转换性。现代金融服务高度依赖网络系统，现行自然灾害金融保障机制始终未能解决在断网背景下保障基础金融服务的难题。此外，即使网络通畅，如何快速将救灾资金发放到没有银行账户的受灾群众手中，也是一个难题。数字人民币的推广使用有望为保障危机情境下救灾资金的及时拨付提供有效解决方案。第一，数字人民币可实现国库的救灾资金直达到账和人口全覆盖。鉴于数字人民币的账户松耦合特征，可在央行、财政部门主导下构建一个基于居民身份证号码的实名制数字钱包体系，鼓励居民自愿开户并逐步实现全民覆盖。在危机情境下，救灾资金可由国库直接转入受灾群众的实名制数字钱包，无需通过商业银行系统中转，有效解决在灾区调配和发放现金的难题。第二，数字人民币可有效解决断网背景下支付工具不足的难题。近年来，随着移动支付的广泛应用，越来越多的居民使用现金进行交易的频率降低。一旦发生大规模自然灾害，且灾区的网络系统完全中断，即使国库将救灾资金转入居民的银行账户，居民也无法使用账户资金进行交易。在断网的情况下，数字人民币可利用硬件钱包实现离线交易，为灾区居民提供基本金融服务，避免出现“有钱却没法花”的困境。部分企业已经开始探索数字人民币的离线交易。2021年10月，中国电信表示将联合中国银行共同推动数字人民币用户识别卡（SIM卡）硬钱包产品的落地，试点推出电信SIM卡硬钱包功能，通过设置单独存在的“离线”钱包（硬件钱包）支持“离线”收付款，该“离线”钱包与所属的数字钱包关联。而且随着支持硬件钱包功能的手机、银行卡、手表、手环等介质的逐步增加，数字人民币的离线交易功能有望在危机情境下发挥越来越大的作用。（二）数字人民币有助于提高财政支出的精准性1.数字人民币可提高财政资金直达机制的运行效率。按照传统财政支付模式，拨付给企业和居民的财政补贴资金需经过多环节传递拨付，拨付流程长、经手单位多，信息不对称、政策层层传递、政策兑现手续繁琐、财政资金到位慢等问题削弱了惠企利民政策实施的时效性和精准性（马晓白等，2020）。2020年6月，为了确保纾困惠企政策迅速落实到位，财政部按照党中央、国务院决策部署，创造性地设立了财政资金直达机制，将新增财政赤字和抗疫特别国债资金“一竿子插到底”，直达市县基层惠企利民，助力“六稳”“六保”。2021年10月，国务院常务会议决定将财政资金直达机制从应急之举转为常态化机制，并扩大资金规模和直达范围。直达机制聚焦基层“三保”和惠企利民，直达范围基本覆盖中央财政民生补助资金，并包括用于保障基层财力的两项一般性转移支付以及部分对企业的补贴资金。为了防止弄虚作假、截留挪用、套取骗取等行为的发生，财政部建立了一套贯穿中央、省、市县财政部门和资金使用管理部门的财政直达资金监控系统，对全流程信息进行留痕和监控。数字人民币的推广使用有望显著提升常态化财政资金直达机制的效率。第一，数字人民币具有可编程性，可通过智能合约限定资金的使用范围和使用期限，财政部门可根据细化方案设定直达资金的使用范围和期限，防止下级资金被上级部门截留挪用或拨付不及时。第二，在数字钱包实名制和财政直达资金实名台账制的基础上，数字人民币通过智能合约能够规定财政直达资金仅限于拨付给按照规定预先确定的企业和个人名单，不符合条件的企业和个人无法接收也无法使用数字直达资金。第三，数字人民币可通过智能合约限定资金用途，财政部门可为保障基层“三保”和惠企利民的财政直达资金设定用途，资金无法被挪用于其他不合规支出。目前，国内多地已试点用数字人民币向企业或个人直接发放财政资金，如海南三亚市财政局、西安市金融局直接向企业发放财政补贴或政策奖补资金，苏州市相城区向区级机关和事业单位职工发放交通补-7区域金融研究 2022年第12期特稿贴，长沙市公安局向职工发放工资。上述财政资金以数字人民币形式直达企业和个人的成功实践，为后续规制财政直达资金的用途、期限、使用范围等奠定基础。2.数字人民币可提高财政专项资金的精准性和有效性。今后一段时间我国财政运行仍将处于“紧平衡”状态，单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须提高政策和资金的指向性、精准性、有效性（刘昆，2020）。财政专项资金既是财政支出的主要形式，也是财政调控经济和促进社会发展的重要手段。加强财政专项资金管理，对于规范财政资金分配、提高资金使用效率具有重要意义（金国龙，2020）。为了确保财政专项资金用于特定用途，要求专项资金单独核算、专款专用，并加强日常管理和监督检查。但在项目管理和资金用途方面，财政专项资金传统管理方法存在重预算轻执行、形式审查重于实质审查等问题（金国龙，2020；李洪辉，2014）。由于财政专项资金数量多、规模大，要从末端监督资金的支出进度和实际用途存在客观困难。在资金账户开设方面，地方财政专户分散严重，有的地区存在将同一性质的不同财政项目分别在不同银行开设账户的情况，且各级财政部门只负责本级财政专户管理，上下级财政专户管理沟通困难。财政专户庞大导致存量资金盘活效率较低，并滋生记账不及时、会计核算质量不高等管理问题。使用数字人民币拨付财政专项资金有望显著提高资金的精准性和有效性。第一，使用数字人民币有助于实现财政专项资金真正流向目标受益人。以农业种植补贴为例。按照政策初衷，种植补贴是国家直接对种植户的财政补贴，但在现实中，如果耕种土地是种植户向农民承租的，则种植户往往不是种植补贴的实际受益人。部分承包协议规定由农民领取补贴款，另有部分通过隐形租金形式使得补贴由种植户转移给农民。如果使用数字人民币拨付农业种植补贴款，并且通过智能合约设定数字补贴款只能在有关部门指定的若干商店或企业购买种子、化肥、农药等农用物资，则数字补贴款对土地撂荒农民的价值将大打折扣，而对种植户的价值保持不变。虽然此时出租农民与承租种植户的博弈仍将继续，但种植户的博弈力量将显著增强，至少能从农业种植补贴中部分受益，例如博弈的结果可能是由种植户申领数字补贴款，同时以隐形租金形式向农民转让部分收益。第二，使用数字人民币有助于实现财政专项资金真正用于指定用途。以“农村义务教育学生营养改善计划”为例，该计划由中央财政出资，目的是改善农村学生营养状况，提高农村学生健康水平。按照有关文件规定，营养餐补贴只能用于为学生提供食品，但由于财政部门和教育部门难以对所有农村学校尤其是边远地区农村学校进行密切监督，现实中可能会发生营养餐补贴被挪作他用的情况。如果使用数字人民币拨付营养餐补贴，并且通过智能合约设定数字补贴款只能在有关部门指定的若干商店或企业购买牛奶、面包等食品，将大大降低资金挪用风险、减少财政部门和教育部门的监督压力。第三，使用数字人民币有助于加快财政专项资金的预算执行进度。预算执行进度是衡量财政资金筹集和使用完成情况的重要指标，专项支出预算执行进度偏慢是导致财政资金沉淀的重要原因。为了提高财政资金使用效率、避免期末突击花钱现象，可使用数字人民币进行财政专项资金拨付，并通过智能合约限定资金的使用期限，过期自动回收国库，这既能有效督促预算单位加快支出预算执行进度，也能从源头倒逼预算单位提高预算编制的前瞻性和科学性。第四，使用数字人民币有助于实现财政专项资金账户集约化管理。财政专项资金账户繁多是财政专项资金管理质量不高的重要原因。为了提高财政专户管理效率和专项资金会计核算质量，可利用数字人民币“母-子钱包”这一技术特征，在各预算单位账户下设置母钱包，针对不同财政项目设置若干子钱包，以此实现对财政资金的归集和分发，实现“一盘棋”管理，有效减少财政专户开立数量，盘活资金存量。（三）数字人民币有助于实现财政资金在特定场景下的智能拨付为了保证财政资金的安全完整和使用合规，财政资金的使用通常涉及预算单位、管理部门和财政部门等多层级的审批流程，申请批复手续较为繁杂，一定程度上增加了相关单位的工作负担，也容易导致支出预算执行进度缓慢。一些涉及民生的财政资金，如居民养老金、农村中小学生营养餐补贴、低保户补贴、优抚对象抚恤和生活补助等，具有受惠面广且人员相对-8区域金融研究 2022年第12期特稿稳定、拨付频次高且金额相对固定、及时性要求比较高、审批手续相对简单等特点。如果使用数字人民币拨付此类财政资金，通过智能合约可实现资金拨付的条件触发和自动执行，显著提高拨付工作效率。以城乡居民基本养老金发放为例。社保部门除了在新增和减少养老金领取资格时需要进行比较详细的资格核对和待遇复核之外，每月养老金发放审批流程通常是高度固定和形式化的：社保部门待遇管理岗核定当月应发放待遇总额，并生成养老保险待遇拨付计划表；社保部门财务管理岗对计划表进行初审；社保部门负责人对计划表进行审批；社保部门根据计划表向财政部门申请资金拨付；财政部门完成内部审批手续；财政部门将款项从养老金财政专户汇划至社保部门专户；社保部门将资金汇划至委托金融机构；委托金融机构分发养老金。由于绝大部分退休人员的养老金发放时间固定、金额固定，因此必须在源头上做好新增和减少养老金领取资格时的实质审批。每月养老金发放审批流程较长，且上述流程中一旦某个环节出现意外情况（如因为某种原因审批不及时），就有可能导致数以万计的退休人员不能按时领取养老金，进而产生不利的社会影响。使用数字人民币可以实现居民养老金的智能拨付。在社保部门和财政部门的合力推动下，可以建立覆盖全部养老金发放对象的实名制数字钱包。由于养老金发放时间是可以提前准确预期的、资金总额也相对稳定的，财政部门可以根据往期实际养老金拨付总额乘以一定的保险系数（比如1.05倍），提前做好使用数字人民币拨付养老金的支出计划并加载智能合约，合约规定在预定时间系统将自动按照最新人员名单将养老金汇划至退休人员的数字钱包。在截止时间之前，社保部门可以根据实际情况随时新增和减少养老金领取资格人员名单。如果预计拨付总额较往期增加较多，社保部门可以临时通知财政部门提高智能合约自动拨付的金额上限。对于智能合约实际拨付金额与预期上限之间的差额，系统将自动进行额度注销，不能用于其他用途。在上述流程中，数字人民币加载的智能合约充当了财政部门和社保部门“电子审批员”的职能，完成了许多以往需要人工审批的例行手续。同时，养老金资金不再经过过渡账户层层中转，而是由财政专户直接转入退休人员的数字钱包，加快拨付效率，同时也有助于防控资金风险。财政部门可充分利用数字人民币的可编程性，设计出符合财政资金管理要求的“前瞻条件触发”机制（姚前，2020），丰富数字人民币在财政资金运行中的应用场景，用好用足财政政策工具，加强财政政策与货币政策的协调和配合。三、数字人民币有助于提高财政资金的监督效率（一）数字人民币有助于实现财政资金的全流程监控财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分，健全和强化财会监督有助于提升党和国家监督体系的完整性与系统性，提升监督的质效（刘尚希，2021）。从广义来看，财会监督是依据预算法、会计法等财会法规对财政、财务、会计行为开展的各种监督活动的统称，其内涵主要是指以财政部门为主体的财会监督活动（李嘉亮，2020）。近年来，为了提高财会监督的有效性和及时性，各级监督主体建立了各种财政资金监督系统，比如财政部开发建设了联通中央、省、市、县四级财政的直达资金监控系统。一些地方政府也根据实际需求自主开发了当地的财政资金监督系统，比如2020年12月江苏省宿迁市上线了“政府投资工程监管系统”，可对政府投资工程进行全过程监管。现行各种财政资金监督系统显著提升了财会监督的效率，增强了财政资金的政策效用，但仍存在内在不足，即现行机制主要是基于会计信息进行监督的，而不是基于资金信息进行监督。两种监督方式的不同之处在于：假设某基层政府收到上级财政的多笔专项转移支付，并将上述款项与税收收入存入同一国库账户。虽然专项资金应该专款专用，“买盐钱不能用来打醋”，但这种区分只是会计意义上的，实际上国库存款本身并不能区分出“买盐钱”与“打醋钱”，加之不同专项资金的实际使用时间可能不同，基层政府在财政压力较大时往往靠“拆东墙补西墙”来腾挪资金，甚至是变相举债欠款来支撑运转。受疫情影响，这种情况在部分财力薄弱地区表现得尤为突出，例如据媒体报道，2020年一季度西部某深度贫困县被迫将部分原计划用于危房改造、水利建设、村屯道路和产业发展的经费挪用到疫情防控上，造成县级财政吃紧，-9区域金融研究 2022年第12期特稿扶贫工作经费短缺。“拆墙补墙”作为疫情防控期间的救急手段可能暗藏一定风险，且这种行为本身违反了预算管理制度。使用数字人民币管理财政资金，有助于实现财政资金的全流程监控，进而从源头上抑制资金管理和使用单位侵吞、挪用财政资金的行为。与现金、银行存款不同的是，数字人民币由于具有可控匿名特征，数字人民币的每一次交易都会在系统中留痕，并且会准确记录收入资金与支出资金的对应关系，这就意味着每一笔数字人民币资金都可以清晰、准确地溯源。从技术上看，使用数字人民币管理财政资金时，可以完整地监控资金从最初拨付单位到各级管理部门直到最终使用单位的全流程信息，且这种监控是基于资金信息基础上的。如果财政资金被挪用，即使这种挪用是暂时的，事后又采取措施及时填补了资金缺口，资金溯源信息也能准确地揭示资金被挪用的事实，这将大大减弱资金管理和使用单位的机会主义行为。（二）数字人民币有助于实现财政资金的自动记账和不可篡改随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，政治、经济等领域改革不断深化，财会监督随之面临着更高的要求和新的形势。近年来财会监督取得了显著成绩，但也要清醒地认识到，当前财政监督机制还不完善，财经领域的违纪违规现象仍然存在，其中一个重要表现就是会计信息失真问题。有些单位内部管理松弛，会计基础工作薄弱，账目混乱，资产不实，造成信息失真（宋少南等，2020；潘建青等，2020）。推动预算单位加强内部管理、加大对财会造假等行为的惩戒力度，有助于降低会计信息的外部性，防范会计市场失灵（武辉和王竹泉，2019）。但如何防范会计信息失真不仅是一个管理问题，也是一个技术问题。如果能从技术上解决假账高效识别问题，将大大降低会计信息失真概率。就财政资金而言，会计信息失真问题的背后往往隐藏着资金流向异常问题，准确找出每一笔财政资金的具体流向绝非易事。以国库资金为例：国库每天会收到成千上万笔财税收入，同时也会办理成千上万笔支出，所有收入都汇入同一国库账户中，所有支出也从同一国库账户中支取款项。如果发生财政资金管理部门和预算单位工作人员通过合谋做假账的方式挪用甚至窃取国库资金的情况，仅根据会计资料进行监督的难度较大，因为工作人员可能故意遗漏或者篡改相关会计信息，此时监督人员还需结合资金信息才能更好地发现会计资料作假的蛛丝马迹。例如，2014年查处的万某挪用公款案中，万某在十年里利用职务便利，采取窃取会计支付密码、绘制虚假银行对账单、私刻银行印章等非法手段，通过支付系统转账、支票转账、现金支票取现等方式，多次从大集街财政所账户违规转出资金3132万元。万某长期作案未被及时揭穿的重要原因是银行对账单本身也是假的，虚假的资金信息与虚假的会计信息结合在一起，无疑显著加大了发现问题的难度。使用数字人民币管理财政资金，有望为防范财政资金会计信息失真问题提供新的解决方案。数字人民币遵循“小额匿名、大额依法可溯”原则，可保证每一笔财政资金都是可以溯源的，相当于数字人民币在技术上提供了一种自动记账功能，能准确地记载每一笔财政资金的来源和去向、原定用途和实际用途等。数字人民币综合使用数字证书体系、数字签名、安全加密存储等技术，具有不可非法复制伪造、交易不可篡改及抗抵赖等特性，保证数字人民币的记账记录不可篡改。因此，数字人民币的自动记账功能及记录不可篡改性有助于监督部门及时发现财政资金管理部门和预算单位工作人员做假账的行为，提高会计信息的真实性和财政资金的安全性。（三）数字人民币有助于提高对财政专项资金的监督效率提高行政效率、降低行政成本是我国政府机构改革和职能转变的主要目标之一。作为国家监督体系的重要组成部分，财会监督机构的核心职责就是通过对财政资金拨付、管理、使用的监督，达到减少挤占、挪用、贪污、浪费财政资金等违法违纪问题发生的目的，提高财政资金的使用效率（杨体军，2005）。但财会监督机构作为政府职能部门，也面临着如何提高监督效率、降低监督成本的问题。长期以来，财会监督机构面临着人员不足、人少事多的难题，主要原因是监督手段相对落后，监督效率不高。目前各级财会监督机构运用的信息化技术手段仍相对有限，对数据的挖掘处理能力不足，部分信息系统已使用多年，不能完全满足监督工作需求，相关部门间的信息系统仍未-10区域金融研究 2022年第12期特稿实现互联互通，影响信息获取效率和监督工作效率的提升（徐丹，2020）。财政专项资金的使用是否合规、及时，是财会监督工作的重中之重。由于目前的财会监督机制主要基于会计信息而非资金信息，监督机构对财政专项资金的监督效率偏低。虽然按照规定财政专项资金只能用于指定用途，但从会计的角度看，只要在规定期限内有足够金额的财政资金用于指定用途，通常就认为专项资金实现专款专用的目的。而实际使用的资金与当初收到的资金是不是同一笔资金难以识别，因为专项资金与公共预算资金放在同一国库账户内，只要国库账户的“水位线”足够高，专项资金在实际使用时国库能立即支付，检查人员就无法认定专项资金被挪用的情况，除非检查人员查阅所有资料后计算发现，在某个时点上国库余额小于所有未使用的专项资金合计余额。但这种方法在实践中基本没有可行性，一是专项资金审计通常只涉及该项资金的收支活动，不涉及被审计单位的其他财政资金收支活动，二是这种方法所需的人力、物力太大，不符合监督的成本效益原则。数字人民币有望从技术上彻底解决财政专项资金监督效率不高的问题，且这种方案是低成本、高效率的。第一，利用数字人民币为财政专项资金打上“数字标签”，资金管理和使用单位可以直接从数字库款中区分“买盐钱”与“打醋钱”，督查人员也可以便捷地检查某项资金的应有余额与实有余额是否账实相符。第二，利用数字人民币的中性化管理、可控匿名特征，技术上可对财政专项资金的流动和使用实施全流程监控。为了严格落实信息安全及隐私保护管理，数字人民币相关信息不能被任意查询、使用，对数字财政资金的信息查询必然也需要经过严格的审批手续。尽管如此，数字财政资金在技术上的可监控性本身就能产生极大的震慑力，从源头上抑制资金管理和使用单位违规使用专项资金的动机。第三，利用数字人民币可加载智能合约的特征，专项资金拨付单位可预先设定资金的使用期限、地域、用途、层级等要素，不符合条件的专项资金将无法使用，这种技术手段有助于解决专项资金被挪用、支出预算执行进度缓慢、上级单位截留下级资金等问题，显著提升对财政专项资金的监督效率。四、数字人民币有助于提高税收征管效率（一）数字人民币有助于降低税务部门的征税成本现代税收制度是民主税收、法治税收，追求税收公平，注重税收效率，强调征管高效，服务于国家发展和人民福祉提高。高效的税收征管要求降低税务部门的征税成本和纳税人的纳税成本（李建军等，2021）。数字人民币在提升税收效率方面最直观的助力可能是有助于降低征税成本。征税成本通常是指税务部门在税收征管过程中为了取得税收收入所付出的行政成本，一般以税收征收成本率作为衡量。据统计，我国税收征收成本率常年保持在4%以上，而美国、英国、日本、加拿大等发达国家则通常维持在2%以下，这说明我国的征税成本相对偏高（王秀芝，2015）。征税成本的高低既与税务部门本身的运作效率有关，也与税收征管环境密切相关。涉税信息的透明化程度是直接影响征税成本的重要因素。例如，如果企业的内部管理混乱、会计资料不规范，税务部门就有理由怀疑企业存在少计收入、多计支出等逃税行为。为了准确计算企业的应纳税收入，税务部门必须花费较多的人力、物力与企业进行交流沟通，并查阅企业的生产、销售及相关原始资料，这些都将显著增加税务部门的征税成本。反之，如果企业的内部管理严格、信息化水平较高、会计资料规范有序，税务部门可以提高对企业提供的涉税信息的信任程度，仅需对某些重点环节加以审核即可。涉税信息不透明是税务部门在小微企业、个体工商户以及自然人税收管理中遇到的突出难题，也是数字经济、平台经济税收管理制度不健全的重要原因。数字人民币的广泛使用有望显著提高我国涉税信息的透明化程度，进而降低全社会的征税成本。数字人民币遵循“小额匿名、大额依法可溯”的原则，这意味着除了部分小额匿名交易之外，实名小额交易和所有大额交易都是依法可溯的，这将显著增强我国的货币流通监管能力。从现实影响看，货币流通强监管效应在对金融、贸易等领域造成冲击的同时也可能传导至税收领域，进而形成涉税信息高度透明化现象（胡元聪和曲君宇，2021）。所谓涉税信息高度透明化，是指纳税人在经济活动过程中形成的，作为税收-11区域金融研究 2022年第12期特稿决策与征管基础的收入、支出、财产、行为、货币资金等流量性和存量性涉税信息被税务部门全面、精准地掌握（张念明和庞凤喜，2015）。国家若掌握了纳税人的货币流通情况，就意味着掌握了纳税人的几乎全部涉税信息，因为纳税人的绝大部分市场行为都要借助货币流通才能实现。当然，涉税信息高度透明化虽然有利于降低征税成本，但也可能引发其他方面的风险和冲突。因此，站在技术中性的角度看，数字人民币广泛使用之后，财税部门和中央银行在涉税信息合作方面需要把握好适当的度，以达到既能降低征税成本又能防控风险的双重目标。此外，随着数字人民币的广泛使用，数字人民币缴税将成为一种新型缴税方式。与现金缴税相比，数字人民币缴税有助于提高税务部门的柜台效率，减少收到假币的风险，消除将现金存入银行的成本，同时也有助于防止税款被截留、挪用或延迟入库。如全国首笔全流程数字人民币线上缴税业务在大连落地，企业或个人在大连市征纳互动平台或税务窗口缴税时可直接使用数字人民币，减少纳税人缴纳税款的时间成本等。除税收征缴外，数字人民币也可在非税收入收缴业务中应用，北京市丰台区为所有非税收入的财政专户开通数字钱包功能，成功实现以数字人民币形式缴纳学费、门票等非税缴费，并将获取的资金顺利入库。（二）数字人民币有助于降低纳税人的税收遵从成本高效的税收征管除了要求降低税务部门的征税成本，也要求降低纳税人的纳税遵从成本。税收遵从成本是指纳税人在办理纳税事宜时发生的除税款之外的经济扭曲成本，通常包括时间成本、货币成本、非劳务成本和心理成本。虽然绝大多数纳税人都知道应该依法纳税，但仍有部分纳税人想方设法逃税，即税收遵从度较低。纳税意识不高只是税收遵从度低的一个原因，纳税成本过重往往是更重要的原因。在计算纳税人的实际税负时，不能只计算税款本身，还得把税收遵从成本也包括在内。据学者测算，19861987年英国的税收遵从成本约占GDP的1%，1995年美国的税收遵从成本约占税收的9%、GDP的0.93%。一般来说，自然人的税收遵从度显著低于法人的税收遵从度，其原因在于自然人多为小额缴税，税收遵从成本在实际税负中的占比较高。近年来，税务部门不断强化信息技术应用，持续加强税收信息化建设，运用税收大数据等技术为海量纳税人提供个人所得税年度汇算预填报服务，目前 90%的涉税事项、99%的纳税申报业务都可网上办、线上办、掌上办（王军，2021）。同时，税务部门推进与银行、第三方支付机构合作，纳税人可通过网银、微信、支付宝等多种渠道完成税款的在线支付。但由于网银、第三方支付都是基于银行账户来提供资金清算服务的，如果纳税人没有银行账户，即使纳税申报、资料审核等环节可以在线完成，最后环节也只能采用现金缴税的方式，这就显著增加了纳税人的时间成本及其他成本。对于小额缴税来说，这些税收遵从成本可能远高于税款本身。数字人民币有助于打通税收信息化的“最后一公里”，使纳税人不依赖银行账户就能完成在线缴税，从而降低税收遵从成本。2017年世界银行对140个国家的调查报告显示，全球约17亿未接触到金融系统的15岁以上人口中，约10亿人拥有手机（World Bank，2018）。中国互联网络信息中心发布的 2020年全国未成年人互联网使用情况研究报告 显示，我国未成年人拥有手机比例已达92%。由于成年人的消费能力高于未成年人，再结合上述两份报告可以合理推测，我国绝大部分成年居民即使没有银行账户也拥有手机。由于智能手机可实现数字人民币的数字钱包和硬件钱包功能，只要税务部门、金融系统、手机制造商加强合作，建立数字人民币缴税机制，就能完成在线缴税的“最后一块拼图”。五、数字人民币有助于增加财政收入（一）数字人民币有助于减少逃税现象英国学者Sandford（1995）提出的税收遵从理论认为，纳税人会对遵从成本和不遵从成本（罚款）进行比较，从而做出是遵从税法还是逃税的决定。这种观点对于解决纳税人税务违法问题具有建设意义。根据税收遵从理论，设计合理的激励相容约束机制有助于从源头上减少纳税人逃税的动机：一是降低税收遵从成本，二是提高不遵从成本。降低税收遵从成本的主要措施包括：简明税制，简化纳税申报手续，加强税收宣传，提高税务部门工作效率，降低纳税人处理纳税事宜的时间成本和货币-12区域金融研究 2022年第12期特稿成本；推进税收信息化建设，实现纳税申报和税款缴纳的网上办、线上办、掌上办，降低纳税人的非劳务成本；改进税务部门服务作风，减少不必要的税收检查，缓解纳税人的焦虑和不满情绪，降低纳税人的心理成本。提高税收不遵从成本的主要措施包括：强化税收稽查，提高税收违法行为被发现的概率；加大对逃税行为的处罚力度。数字人民币的广泛使用既有助于降低纳税人的税收遵从成本，也有助于提高不遵从成本，从而减少纳税人逃税现象。一方面，数字人民币可为纳税人提供一种新的税款支付方式，使电子化缴税摆脱对银行账户的依赖，实现税收信息化的全流程贯通和纳税人全覆盖，这对降低边远地区纳税人和弱势群体纳税人的税收遵从成本将发挥更为重要的作用。另一方面，数字人民币的可控匿名性和可塑源性将降低税务部门确认纳税主体和税基的难度。数字人民币为税务部门提供核查个人真实、准确、完整的涉税信息的技术手段，逃税行为被发现的概率将上升，这对心存侥幸的潜在违法犯罪分子来说是一种有力的震慑。（二）数字人民币有助于减少税款少征漏征现象近年来，世界主要经济体的经济局势错综复杂，但数字经济依托其虚拟性和跨区域流动性依然表现出了蓬勃的生命力。2019年，47个主要经济体的数字经济收入已达 31.8 万亿美元，占 GDP 总额的41.5%。数字经济的快速发展有助于降低生产成本和流通成本，提升市场效率和社会福利，但也对各国税收制度提出了新的挑战，其中之一就是对数字经济的征税技术条件提出挑战，目前数字经济中大部分没有征税。2018年10月财政部发布的 2018年会计信息质量检查公告 显示，互联网行业部分企业跨境转移利润、逃避缴纳税收等问题比较突出。由于监管难度较大，电子商务、网络直播、游戏行业、在线教育等数字经济均存在税收流失等问题（杜涛，2019）。数字经济交易一般依托平台进行，但目前税务部门难以获得数字经济交易的资金流、信息流、物流数据，因为这涉及隐私保护和监管法律问题，数字平台一般以商业数据保密为由拒绝配合。即使数字平台愿意向税务部门提供部分数据，由于数字经济交易的网络化和虚拟性，税务部门核实数字企业经营数据真实性的工作难度增大。数字人民币的广泛使用有助于减少税款少征漏征现象。第一，数字人民币的可控匿名和可溯源性将提高数字经济涉税信息的透明化程度。在数字平台拒绝配合提供数字企业的资金流、信息流、物流数据的情况下，数字人民币为税务部门使用技术手段核实数字企业的真实经营状况提供了可能。通过抽查、跟踪一定时期内企业数字钱包的交易流水，税务部门就能对企业的收入状况和盈利水平做出合理评估。由于数字人民币交易具有不可篡改、抗抵赖性，企业数字钱包的交易记录还可以用来验证数字企业或数字平台提供的资金流、信息流、物流数据的真实性和完整性。第二，数字经济涉税信息透明化有助于相关部门加快推进数字经济税收制度的建设和完善。目前对数字经济征税存在纳税地点难以合理确定、课税对象难以有效评估、数据收益难以合理分配等障碍和困难（高金平，2019；刘多，2020；赵丽梅，2021）。税