条件约束下的中国发展道路.docx

条件约束下的中国发展道路内容提要政策是国家治理的基本手段，但中国却在其特殊的发展背景下形成了独特的政策形态“政策治国”。本文以在中国发展里程中发挥重要作用的“五年计划”战略为分析对象，通过对中华人民共和国成立以来十个五年计划的系统梳理，在其他学者研究的基础上，从决策能力和决策机制两个维度探讨具有中国特色的经济改革道路的经验特征“政策治国”，指出在中国转型期短期的、灵活的柔性政策更有利于经济增长和社会稳定，也符合渐进式改革的特点。当然，这种头痛医头、脚痛医脚式的柔性政策针对的是具体挑战和具体问题，其缺乏长期可预见性的缺点也可能导致更大的损失。关键词五年计划/决策能力/决策机制一、研究背景及分析框架新中国成立以来，党和政府“干中学，学中干”，从一开始仿鉴苏联模式，到后来从国情出发，借鉴西方经验，走过了一条充满曲折而又前途光明的道路。这条路是独一无二的，它具有中国特色；这条路是世人瞩目的，它创造了一个东方神话；这条路也必定是让人思索和学习的，它还在无止境地延续。中国的崛起不仅给世界发展作出了巨大的贡献1，而且为欠发达国家的“追赶”提供了有益的启示和希望。因此，对中国发展道路的讨论引起了许多学者的关注。当前正处于“十五计划”的总结和“十一五规划”的部署阶段，对前十个五年计划的回顾与探讨就显得尤为必要。乔舒亚。库珀。雷默用“北京共识”来概括中国的发展经验，认为中国突破了“华盛顿共识”的藩篱，创造出一条独特的发展道路，这主要包括：创新的速度快于社会问题出现的速度，利用创新减少改革中的摩擦损失；可持续的、平等性的发展；军事上的非对称战略，运用杠杆推动可能想要惹怒你的霸权大国.林毅夫、蔡昉、李周认为，中国的改革是一个始于改进微观激励机制，进而松动资源配置制度，推动价格体系的改革，与此同时通过新增资源的配置实现结构调整的渐进过程：“采取了一条代价低、风险小，又能及时带来收益的渐进道路”。胡鞍钢则认为，中国改革是一个“强制性制度变迁模型”，良好的社会政治经济环境和强大的学习能力为中国发展提供了坚实的基础1.本文则以极具中国特色的“五年计划”战略为分析对象，通过对中华人民共和国成立以来十个五年计划的系统梳理，在其他学者研究的基础上，探讨具有中国特色的经济改革道路的经验特征“政策治国”。胡鞍钢很早就提出，中国存在明显的政策周期，且与经济周期波动基本一致，可以称之为“政策舞蹈”。这可能被认为是计划经济遗留的印迹，但如果换一种视角来看，灵活多变、不拘一格的柔性政策或许有利于中国的经济增长和社会稳定。哈佛大学教授丹尼。罗德里克基于发展中国家的经验教训，构建出增长战略的一种可行方法“诊断法”，即鉴别出在任一时点上对经济的最大瓶颈因素，然后利用富有创造性和想象力的政策设计，集中精力减轻这些瓶颈因素的约束，从而实现次优效果。这其中体现出来的主导思路与中国改革以来柔性政策的调整过程是基本一致的。需要指出的是，政策并不完全归属于制度。诺斯认为，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制相互之间交往行为的框架；其可以分为两大类：正式规则和非正式规则。之所以要建立制度，最重要的原因就是减少信息不对称性，克服机会主义行为，降低交易成本；这其中一个基本要素是人们对自身行为后果的可预见性，即在完备的制度环境中，人们在做某件事或作出某种决策之前，能够预知自己行为可能带来的收益或损失。但柔性政策在一定程度上恰恰违背了制度的稳定性和可预见性，即其灵活多变的性质决定了其变化的周期比较短，从较长时期来看，人们无法按照现存政策来准确预期自己决策可能产生的后果。这也正是本文所要讨论的主要议题。本文把执政党制定政策的基础分为决策能力和决策机制，以此来建构本文的分析框架。其中，决策能力包括自律能力、学习能力和创新能力；决策机制则以民主化和科学化两个维度来衡量。其具体含义自律能力指的是指中国共产党通过思想政治教育、社会主义精神文明建设等加强党内纪律，敢于面对自己的问题，治理腐败，发动政治体制改革等。自律能力是中国共产党执政的合法性基础之一，为改革提供了一个相对稳定和清明的环境。这也是政府主导型改革的前提。学习能力指的是中国共产党在面对新的危机、挑战都能很快适应，并从历史、国外经验中吸收对自己有用的知识，用于指导实践，应对危机。学习能力是中国共产党能不断引领中国克服困难，化解危机的宝贵财富。缺乏学习能力的执政党不可能将改革进行到底，不可能取得今天的成就。它是中国发展的动力。创新能力指的是中国共产党在不断学习的过程中实现制度创新，用于探索适合中国特色的社会主义道路。在瞬息万变的中国，消除变化带来的问题的唯一方法是更多的变化和更多的创新。创新密度是救命良药，它是中国进步的灵魂。决策机制的民主化与科学化指的是决策在一个透明、广泛参与的集体决策中进行，并且依据的是全面的信息和科学的方法。坚持决策民主化和科学化是减少决策失误的主要途径。在一个十几亿人口的大国进行改革与现代化建设，是一个十分复杂的过程，任何一个人或几个人的知识与经验都不足以认识或驾驭这个过程。因此，必须有几百个乃至上千个最优秀的各方面专家从事长期的、系统的、综合的研究，提出各种可供选择的方案，进行充分的论证和反复的比较，才能在多种发展方式和道路的各个岔口连续作出符合中国国情的较佳选择。二、政策治国：五年计划的变迁特征自从1955年新中国的第一个“五年计划”出台，至今为止已相继制定了十个五年计划，在中国的建设和发展历史上发挥了重要作用，其中也集中体现了中国以政策治国的特点。例如，第七个五年计划开宗明义的指出：“充分认识改革中还可能出现某些问题和风险，加强政策观念、法制观念和全局观念，作好克服困难的思想准备”.可见，政策在某种意义上发挥着比法律、制度更加重要的作用。作者综合整理了过去十个五年计划的战略和策略，从中可以看出，每个五年计划基本都牵涉了不断变化和调整的政策，通常以指示、报告、建议等形式表现出来。这些文件具有以下特点：1.政策变化比较快。从中华人民共和国成立以来的经济发展历史看，中央政府的经济发展目标、指导方针和政策内容总在不断变化。计划常常赶不上变化，每个五年计划要出台25个主要文件以改变既定的政策，如果计入制定和总结的时间，平均不到一年时间就会发生一次政策调整。这种情况既反映了在政治、经济形势骤变的背景下，中长期计划的管理与实效有限，具体数字很难有理想的预见性；也在一定程度上反映了计划工作因地制宜、适时调整的特点。2.政策经历了从无序的变化到有序的变化的过程。这表现在五年计划的相关政策一开始主要是内部的草稿，后来成为政府工作的头等大事，并公布了相应文件。在十个五年计划中，处于计划经济时期的前5个五年计划有4个没有经过全国人民代表大会通过，也就没有形成正式版本公开颁布；唯一形成正式版本的第一个五年计划也在制定的过程中不断修改，在实施了两年多以后才形成正式文件颁布的。相对于前苏联曾将计划当作“法律”一般要求严格实施，在计划经济时期，中国的五年计划则是多变的计划，受制于政治与意识形态斗争而无章无节。以“二五”计划为例，由于指导思想的变化和对高速度的追求，正式的国民经济计划并未形成，只是提出了计划建议和编制了计划草案。这些建议和草案通过中共中央文件的形式一度对经济发展产生重要影响。1956年9月27日，中国共产党第八次全国代表大会通过了关于发展国民经济的第二个五年计划的建议。此后正当“二五”计划紧张有序地编制时，从1957年秋冬开始，毛泽东对1956年经济工作中的“反冒进”提出了批评，改变了中共八大一次会议确认的既反保守又“反冒进”的经济建设方针。1958年3月成都会议以后，为了跟上“大跃进”的步伐，国家计委对“二五”计划草案的原定指标作了调整，提出了“两本账”的初步设想。原有的“二五”计划建议被搁置。1958年8月17日，中共中央政治局在北戴河召开扩大会议，批准了国家计划委员会和国家经济委员会两个党组提出的1959年计划草案和第二个五年计划的意见书。会议于1958年8月28日做出中共中央关于1959年计划和第二个五年计划问题的决定，要求对“二五”计划草案全面修正。但是，1958年8月以后，各地方和各部门集中主要力量抓当年工业生产及编制1959年计划，将编制第二个五年计划的工作推迟到1959年4、5月间进行10。而1959年形势发生变化，编制工作不再进行。第二个五年计划既无正式文本，也始终未能面世。而这些政策的转变主要由于非经济的原因，是一种无序的变化，无法预测。实施改革开放以后，政策的制定不再只受到计划这单一因素的影响，在以经济建设为中心的环境下，政治斗争等非经济因素对经济的影响逐渐减小。市场机制以及外在竞争压力对政策的决策起到了主要的作用。此时的政策变化真正是从实际国情出发，以经济发展为目的，造福于广大人民。从其有序变化这一角度说，此时的政策具有一定的可预测性。特别是即将制定的第十一个五年规划，从“计划”到“规划”，仅一字之差，却赋予政策更大的市场含义，同时也就增加了更大的灵活性。3.政策的计划方式、调控方式从单一转向多元。早在“一五”计划期间，当时的国家计委主任李富春就提出：“在计划方法上，有的采取直接计划，有的采取间接计划；在计划的范围上，有些生产、建设和事业的主要指标在国家计划中做了具体规定，有些则不做具体规定；在计划工作的分工上，各级计划机关除负责综合平衡外，着重注意直接计划，而在间接计划方面，则采取由国务院各办公室、各部和各省、自治区分工管理的办法来进行工作。”11这种全面计划和分别对待相结合、统一综合和分工管理相结合的方法，无疑是符合我国实际情况的。但是，1958年以后，随着人民公社化运动的发展，农村经济中的指令性计划管理不断加强，管理形式趋于单一，农民的自主决策和农产品的自由交换微乎其微。当经济发展受挫之后，在19611964年的调整阶段，市场与自由贸易的作用一度得以发挥，适应市场松动和改进计划工作的要求，国家计委一度重新提出计划管理的多元性，包括指令性的、指导性的和参考性的。但是，上述改进的方式尚未实施，就进入了“文化大革命”时期。在“农业学大寨”、“以粮为纲”的口号下，生产队在农业经营中，连农作物的品种、种植面积、产量均受计划制约。因此，计划实施形式单一化了：几乎都是直接计划与指令性计划。“五五”计划以后，情况有所改善，计划手段不断丰富。仍以农业为例，“五五”计划后，国家除了对农业产值提出完成的硬性任务，多是指导和建议性的措辞，并且十分重视调动农民的积极性，给予农民更大的自主权。4.政策内容越来越充实、完备。从内容上来看，五年计划从着重关注的工、农业发展逐步完善，涉及人口、财政、精神文明、法制建设、地区规划、环境保护等各项内容，且形成了相对固定的内容框架，具有一定科学性。当然，政策内容并非越全面越好；政策的制定过程往往是寻找最大约束条件的过程。治理中国这样的泱泱大国，最重要的是在全面和深刻之间建立好平衡，既要“照顾好四面八方”的利益，但又不能平均用力、无关痛痒。因此，发展政策的变化常常体现在不同的强调力度之中。5.政策经历了从只有制定没有总结到既有制定也有总结的过程，越来越透明、民主、规范。从“七五”计划开始，每一个新的五年计划都会对过去的五年计划作一个总结和回顾，或者以章节的形式放在新的五年计划报告里，或者通过人民日报等党的重要媒体发布刊登。而“十一五规划”在制定过程中，国家相关部委更是委托高校科研机构对“十五计划”的实施情况进行全面评估；同时也有研究机构独立对“十五计划”的成果和问题作出了较为客观、公正的评价。这些都为“十一五规划”的制定和完善提供了重要的参考信息。三、柔性中的稳态：决策能力和决策机制分析中国处在一个急速变化的时期，以至于灵活多变的政策发挥了重要的作用。而中国的领导人以其强大的决策能力和趋向民主科学的决策机制不失时机地抓住了中国变革的方向，制定了一个又一个意义重大影响深远的政策。物理学大师海森伯格在1927年说：“的位置测定得越精确，在这个瞬间的动量就越测不精确。反之亦然。”这就是说，如果你让某个事物停下来供你为其照相，你不知道接下来它会走向哪里。中国的情况就是这样。你让某个事物停下来以便看个究竟的那个片刻，你便可以更加肯定，当你抬起头来时，中国社会已经继续前行。就在你对中国东北工业区由企业改革的问题了如指掌的时候，政府领导人将表示，他们正在放慢私有化进程，而把重点放在农民收入问题上.政府对经济增长所起的作用是不言而喻的，“诺斯悖论”提出国家是经济增长的重要力量，但有了国家又会有许多麻烦。刘易斯也说：“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的另一方面经济生活中也存在着这么多由政府弄出来的祸害，以至于很容易就训诫政府参与经济生活一事写上满满的一页。”12然而，中国政府却通过独特的政策，偏偏参与国家经济，有计划的市场经济体制把两种矛盾对立的体制有机地糅合在一起，更为重要的是，这种“不协调”有力推动了中国经济的持续快速增长。归根结底，这与中国共产党的决策能力和决策机制有关。作为政策制定的主体，领导人的意志十分重要。领导人发展目标的主观性与中国国情限制因素的现实性存在着矛盾和冲突。当领导人能够正视这个矛盾和冲突并理性地决策时，决策往往是促进经济增长的；当领导人急于求成，无视现实国情时，就会饱尝经济跃进之苦。此时，领导人通常在经济扩张期提高经济发展目标，而在经济收缩期调整经济发展目标，当政府经济增长指标在高低高低反复变化时，国民经济运行则出现经济扩张收缩扩张收缩的周期性循环，引起经济波动。一个突出的例子是“二五”期间：1956年9月，在国民经济恢复与第一个五年计划建设取得巨大成绩的基础上，中国共产党第八次代表大会正确分析了形势，提出了党的总任务，确定了在综合平衡中稳步前进的经济建设方针。但一年多以后，毛泽东作了做革命的促进派的讲话，明确反对“八大”决议，认为“反冒进”打击了群众的积极性，影响了1957年经济特别是农业的发展。从事实来看，毛泽东关于农业的分析是不准确的。实际上1957年农业发展情况是良好的。就农业总产值来看，按1957年不变价格计算，1956年农业总产值为亿元，1957年为亿元，1957年比1956年增长；1958年农业总产值为亿元，比1957年增长。1957年农业总产值的增长幅度比“大跃进”的1958年要高一倍以上.在错误信息的干扰下，毛泽东固执己见，国民经济遭受严重挫折。1960年6月18日，毛泽东在他写的十年总结中谈到高指标的教训时，深有感触地说：“1956年周恩来同志的第二个五年计划，大部分指标，如钢等，替我们留下了三年的余地，多么好啊！”13伴随着经济转型和社会转型，中国的政治决策机制在发生渐进式的演变，从毛泽东时代的个人决策模式转向了邓小平时代的集体决策模式，20世纪90年代以来又进一步转向了集体决策加咨询参与型模式，中央的决策越来越多地重视听取、采纳各方面包括专家在内的意见和建议。2002年，中共十六大报告明确提出改革和完善决策机制，各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制度和责任制，防止决策的随意性。2003年3月，新修订的国务院工作规则中，突出了实行科学民主决策、坚持依法行政和加强民主监督问题，明确规定了国务院在做出重大决策前，要直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。充分发扬民主，广开言路，广纳善策，有利于集思广益，避免决策失误，增强决策科学性，也有利于形成广泛共识，使正确的决策能够顺利得到贯彻实施。新一届政府组成后，中国决策机制进一步转变，更加注重对经济和社会发展中的重要问题经常广泛听取地方、部门、社会各界和专家学者的意见，各种决策咨询活动更加经常化和制度化。新一届政府更加善于倾听民意，并能够对民意及时做出回应和行为调整。中央政府实行决策的民主化、科学化和制度化，使经济决策更具有灵活性和适应性，既避免全局性的重大决策失误，又能够及时调整小的失误，不仅可以保证中国的稳定，而且可以不断提高决策质量，这是中国实施成功发展战略的关键。决策正确与否，作用举足轻重。矛盾冲突、社会动乱等问题的发生，既可能是决策失误的结果，也可能是未能及时正确决策的结果。关键在于政治体制是否具有较强的控制能力、较快的应变能力、灵活的协调能力。在计划经济时期，由于经济建设服从于政治斗争和意识形态，所以政策也很不稳定，使经济发展遭受了不必要的波动。而实施改革开放以来，中国领导人凭借其自身强大的决策能力和集体科学的决策方式，在“摸着石头过河”的激励下，不怕犯错、勇于创新，对于避免领导人个人因素对政策的非正常性影响方面达成了共识，形成了一系列的规则，使中国逐渐适应在与强国的竞争中生存。四、初步结论与讨论从中华人民共和国成立以来历次五年计划制定和实施的经验看，战略决策的成功是最大的成功，战略决策的失败是最大的失败。在计划经济体制下，由于政策决策能力受到高度集中的政治体制的影响而波动以及决策机制时常缺乏民主性和科学性，此时国家实行纯计划，即经济受纯政策的影响很大，政策会引起经济的波动，呈现出增长不稳定的态势。在社会主义市场经济体制下，市场发挥基础性作用，国家实行宏观调控，各种各样的原因使得决策能力不断增强，决策机制趋向民主化和科学化，此时柔性政策通常符合实际情况，是适时而变，从而促进经济增长。总体来说，改革开放以后，“政策治国”比较适应中国转型期的特点。由于中国正处在经济、政治、社会全面转型的时期，中国的改革并不是一开始就有了一个明确的、始终如一的目标模式以后是不断调整变化的，在可以预见的未来也会进一步调整变化14，所以政策变迁十分明显。借用这种划分，中国的政策变迁以强制性变迁为主，且诱致性的政策变迁也需要政府的推动来促成。这种政府主导型的改革是中国发展的特点，它与政策治国紧密相连。而正是这种组合在中国形成了许多独特的经验，比如在市场经济体制中坚持不懈的实行国家计划，并且以五年为一个常规单位。更重要的是政策的灵活性适应了中国转型的特点，使中国不至于在强烈的路径依赖里无法适时的改变现状而束缚了改革。而这种柔性政策的易变性，满足了中国渐进式变革的需求：不必发生强烈的变动而引起会对经济产生波动的激进行为。而渐进式改革最接近于“帕累托改进”14。在中国的渐进式变革中，试点经验是一大特色。中国的经济改革大多不是在全国范围内同时展开的，而是每项改革都从较小范围内试验开始，在取得成果后在局部推广，由点及面，不断总结和观察，进而扩大实行范围14。难能可贵的是，政府对于这种试点通常以默许或者主动进行的方式来鼓励，为改革营造了一种勇于创新的氛围。这就是中国虽然是政府主导型的改革，但并不僵化的原因。反而中国的领导人一直处于创新集团的地位，并没有因为对最初的选择产生依赖性，从而因为这种选择本身具有的发展惯性以及自我积累放大效应，而不断强化这种初始选择，产生所谓的“路径依赖”。甚至中央政府比地方团体更容易变革，不断地推出政策除旧立新，因为获益的团体往往都不愿意改变现状而缺乏整体的观念。总的而言，中国改革最初并没有一个明确的目标模式或改革范围，而是依照实际情况，不断调整目标和手段，这也是中国改革的成功之处。在20世纪80年代前后，中国几乎是在没有什么成功经验和理论可以借鉴及参照下，继续探索社会主义现代化道路，创新社会主义市场经济体制。后来的发展事实表明，中国在近30个经济转轨国家中是最为成功的国家之一。中国的改革之路与前苏联及东欧国家改革不同，采取了渐进主义的改革策略，以灵活多变的政策为手段，从最容易的地方改革，从最小阻力的方向改革，首先由农村开始，以渐进方式逐步推向城市；由开放沿海地区开始，吸收国外资金技术及管理方法，通过实行双轨制来减轻改革所引起的震荡。这在世界经济史上也是一影响深远的创举15。也正是由于多变的政策适应了改革时期变化大、不确定性因素较多等特点，减少了改革中的摩擦损失。从一开始中国的改革理念和改革目标就不是十分清晰、统一、固定，而是十分模糊、分歧众多、不断变化。这反映了传统意识形态对探索改革理论的强有力的制约。随后这一制约性在不断下降，反映了理论界与决策者对改革的知识积累不断增加，知识来源不断多元化，逐步从封闭式学习争论，走向开放式学习、交流和创新。改革本身就是一个不断学习的过程，既没有先知先觉也没有固定僵化的模式。事实上，中国的改革就是一个试错中进行的改革，有一种允许试验与失败的环境。此外，也是个不断创新的改革。中国的决策层已经学会适应变化，并且顺应变化的形势发明新的规则。他们不断地倾听变化的声音。他们有时发现，正是声音的消失，也就是寂静反而是最大变化的前奏.面对变化，领导人能迅速做出反应。任何事物都有正反两个方面。政策往往是非正式、非规范的，所以变起来比较容易，这是它的优点，也是缺点。在国家的经济、政治等渐渐步入轨道、转型成功之后，国家进入一个自我调节、有章有节的阶段，政策缺乏可预见性的不足会暴露出来，稳定的、长期的、规范的各种制度将更能有效的调节社会、经济的各个领域。制度化程度越高，其制度效率就越高16。灵活的柔性政策驾驶着中国这趟列车快速前进，但列车需要方向。政策固然添足了燃料，但政策的多变性使其具有不稳定、短视的缺陷，没有一个长期的整体的规划，通常解决了一个问题，伴随而来的是另一个问题。因此，如何把政策的灵活性与制度的稳定性结合起来，扬长避短，恐怕是中国发展之路上不得不考虑的问题。注释：无可否认，在中国，政策的地位和作用几近法律，这与中国几千年都没有形成法治环境有关。然而，这里的政策治国与国家倡导的依法治国并不相悖，前者主要描述了政策对经济方面的影响，从而形成对整个社会的影响；而后者则主要从行为规范的层面表达了国家以法律来处理与公民的关系以及公民之间处理相互关系的态度。胡鞍钢把学习能力视为中国之路的成功经验之一1.温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上的讲话提出改革和完善政府决策机制。各级政府都要把科学决策、依法决策、民主决策作为政府决策的基本准则。要建立和完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制和制度，健全决策规则，规范决策程序，提高决策透明度，强化决策责任，减少决策失误，防止滥用权力滋生腐败。要完善重大事项集体决策制度，凡涉及经济和社会发展全局的重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用，必须由领导班子集体作出决定，不许个人独断专行。要建立健全专家咨询和评估制度，对专业性、技术性较强的重大事项，必须进行专家评估和论证。要建立决策听证制度和公示制度，涉及人民群众切身利益问题的决策，必须进行听证和公示，广泛听取人民群众的意见。要建立和完善决策后评价制度和决策责任追究制度，形成决策失误的改正机制，对违反决策程序、滥用职权造成损失的要追究责任。如果不区分政策和制度原本的含义，在中国政策变迁相当于制度变迁。而从政策起到的作用的看，在中国谈政策变迁似乎更有意义。参考文献1胡鞍钢。对中国之路的初步认识J.中国国情分析报告，2005。乔舒亚。库珀。雷默。北京共识J.中国国情分析报告，2005、。林毅夫、蔡昉、李周。中国的奇迹：发展战略与经济改革M.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1999.胡鞍钢。中国经济波动报告M.沈阳：辽宁人民出版社，1997.丹尼。罗德里克。从扩展的华盛顿共识到诊断法A.黄平，崔之元主编。中国与全球化：华盛顿共识还是北京共识M.北京：社会科学文献出版社，2005.卢现祥。西方新制度经济学M.北京：中国发展出版社，2003.胡鞍钢。中国走向21世纪M.中国环境科学出版社，1991.中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划EB/OL.人民网。董志凯。我国计划经济时期计划管理的若干特点EB/OL.http 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