推进要素市场化(上).docx

推进要素市场化(上）经过20多年的改革开放，中国的经济体制环境发生了深刻的变化，成功地突破了传统的计划经济体制束缚，创建了社会主义市场经济新体制的基础框架。但同时我们也必须认识到，市场化改革的进程是极不平衡的。在产品领域，传统的计划模式已经破除，国家计划已基本上不再规定企业生产什么、生产多少、如何定价、如何销售，而是由各类企业根据市场供求变化自主决定。然而，要素市场化的改革却显得极为滞后。在要素领域，政府一方面仍然作为要素资源的配置主体，集规则制定者、执行者、参与者和仲裁者于一身，破坏了正常的市场竞争秩序，阻碍了市场竞争主体的健康成长；另一方面，政府履行公共服务的职能严重不到位，在一些需要政府出面管理的领域中呈现出混乱与无序的状态，市场竞争缺乏诚信与公正。当前社会中出现的大量不和谐现象，大多与要素市场化改革的滞后有关。由于要素资源配置牵涉到经济体制核心部门的现实利益，对其市场化经常遭遇到强大的抵制和阻力，致使要素资源配置的主体始终不能归位于市场。因此，从一定意义上讲，推进要素资源的市场化，意味着将对传统体制发起全面的攻坚战，这是当前深化改革的重要内容。改革的基本趋势是，为要素市场主体的成长奠定宽松的体制环境，依靠市场主体的自主创新能力推动体制框架的不断改进，迫使政府逐步退出经济运行领域，进而使政府成为社会公共服务的供给者。一、要素市场的形成与现状描述20多年来，尽管我国的经济体制环境发生了深刻变化，但在生产要素领域中，传统体制的痕迹却依然十分显着。其中的要害问题是，既缺乏不同要素所有者的市场交易主体，又缺乏反映需求变化的市场交易价格，更缺乏市场竞争秩序所必需的规则与监管，由此导致我国要素市场发育缓慢与竞争无序并存的局面。1.土地市场：地方政府垄断资源配置在传统体制下，土地资源配置是依据国家的基本建设投资计划，通过行政划拨手段进行的。改革开放以后，为了改变土地资源无偿使用、效率低下、浪费严重的局面，1987年下半年，国家批准上海、天津、深圳和海南正式进行土地使用权有偿转让的试点。1988年4月12日，七届人大一次会议通过宪法修正案，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。此后，一系列有关土地出让或转让的法规、条例相继颁布，由此形成了以地方政府垄断土地出让为特征的一级市场，以及由政府主导土地使用权转让、出租、抵押的二级市场。地方政府垄断的一级土地市场政府垄断一级土地市场的权力是法律所赋予的。1986年通过、经1988年、1998年修订的中华人民共和国土地管理法规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；这里的“国有土地”，是指国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。1990年中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”经国家出让的土地使用权可以转让，而原来通过行政划拨方式获得的土地使用权，必须补办国有土地使用权出让手续并补办出让金以后可以转让，否则仍为违法转让。同时，土地管理法规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于非农建设”。这意味着，在土地市场的源头，政府不仅垄断全部国有土地资源的配置，而且农村集体土地要转为非农建设用地，也必须先转为国有土地，进而纳入政府对土地资源配置的垄断范围。现实的情况是，城镇土地虽名义上归国家所有，但基本上已被各个企事业单位和个人所使用，地方政府作为推动本地经济发展的主体，手中并没有多少空闲的土地可供出让。如果政府要启动一级土地市场，就必须凭借行政权力获取到可供出让的新增土地资源，即收回城镇中已被原土地使用者占用着的土地，或征用农民集体所有的土地。在现行法律和政策的规定下，收回城镇已被占用的土地要比征用农民集体所有的土地的成本大得多，因此，大量征用农民集体所有的土地，就成为地方政府解决一级土地市场供给来源的主要方式。与土地征用制度相关的是征地补偿制度，法律规定：征用农民集体所有的土地，要“按照被征用土地的原用途给予补偿”。根据陈锡文的测算：即使征用的土地都是吨粮田，按每亩产量2000斤、价格元/斤计算，则1亩地的产值为1000元；按国家规定的最高倍数30倍补偿，每亩仅仅补偿3万元，而农民能拿到2万元就很不错了。1这意味着，地方政府在征用农民土地时，仅按照土地生产农作物的损失进行补偿，即可以将农民集体土地转为城市国有建设用地。这种法律规定为地方政府、特别是城市政府凭借行政权力公开地“掠夺”农民集体所有的土地、以极低的成本积累城市建设资金提供了正式的制度渠道。再来看城市政府出让土地的情况。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，“土地使用权出让可以采取下列方式：协议；招标；拍卖。”而在实际操作中，各地城市政府采用多家竞争招标和拍卖的方式很少，绝大部分是通过政府与土地需求方“一对一”协商的方式出让。其主要原因在于，公共机构、非营利性团体及福利住房所需的土地不宜采取竞争出让方式；在城市政府与市属企业没有改变“父子”关系之前，当地政府也不愿意让市属企业通过参与竞标获取土地使用权，因为市属企业买地的巨额资金终归还是要由政府拨付。因此，政府宁愿采取行政划拨或协议转让的方式。据资料显示，截止到2002年，在土地出让中，招标、拍卖方式所占比例仅为20%，绝大部分土地仍采用协议出让的形式。从市场化的角度看，协议出让土地严重扭曲了价格信息，引导资源配置产生不良的后果。城市政府凭借其特殊地位，一方面具有高价出租或出让土地、增加土地收入的强烈动机，并具有实行高价垄断的操作能力，由此形成高于市场价格的垄断价格；另一方面，为了实现政府的偏好，招商引资，以大大低于市场价格的协议价出让土地；同时由于权力的垄断，协议出让的暗箱操作，为一些政府官员的寻租行为提供了便利，得以通过低价出让从土地受让方牟取个人的私利。鉴于土地协议出让的弊端，2002年5月，国土资源部颁布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，明确了招标、拍卖、挂牌出让的范围，明令要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性土地，必须采取招标、拍卖、挂牌的方式出让；规范了招标、拍卖、挂牌出让的程序。2003年，国土资源部又出台了协议出让国有土地使用权规定，进一步规范协议出让行为。同时，针对一些开发区存在规避经营性土地招标、拍卖、挂牌出让的现象，下发了关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知等政策性文件进行规范。2004年3月31日，国土资源部、监察部联合下发了关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知，要求各地必须在2004年8月31日前，将协议出让经营性土地使用权的历史遗留问题处理完毕，对8月31日以后仍以历史遗留问题为由，以协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。为此，全国各地结合工作实际进一步细化了相关制度，各省、区、市普遍制订了国有土地招标、拍卖、挂牌出让管理办法，这标志着国有土地出让的“招拍挂”制度的全面推行。尽管“招拍挂”制度的实行是土地出让制度的一个进步，但并没有从根本上解决土地资源配置的市场化问题。由于土地市场的源头是政府独家垄断的，既不能有效地遏制城市政府寻求利益最大化的扩张冲动，也不能彻底铲除政府官员腐败的制度根源。因为只要存在管制，存在行政审批和许可，被赋予权力的官员就有通过权力进行寻租的客观基础。进入成本过高的二级土地市场在政府、尤其是城市政府垄断一级土地市场的前提下，我国的二级土地市场土地使用权转让、出租、抵押市场发育非常缓慢。其中，最主要的障碍是，进入二级土地市场的成本过高。首先是获取存量土地交易资格的成本过高。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，原来通过行政划拨方式获得的土地使用权，必须补办国有土地使用权出让手续、并补办出让金以后方可转让。补交的土地出让金按照转让收入扣除土地取得和开发费用余额的20-40%计收；也就是说，土地转让或房地产转让纯收入的20-40%要交给国家。此外，还要缴纳房地产税和所得税。这样，土地转让收入的一大半就被国家拿走了。由于取得土地交易资格的成本过大，致使大量原土地使用者要么宁可土地闲置也不愿进入二级市场，要么采取各种变通手法转让土地，以规避国家的高额税费。第二是获取增量土地的出让价格过高。据调查显示，城市政府以极低的“价格”从农民手中拿到土地后，第一块是划拨的基础设施用地，大约占1/3，这部分是需要政府倒贴的；第二块是工业用地，大约为30-40%，这两部分就占掉了征用土地的70%；政府手中剩余的还有30%，其中的15%用来建经济适用房，最后能够赚钱的经营性用地只有15%.在地方政府财政压力过大、城市化严重不足的背景下，这种土地配置格局必然诱导城市政府在有限的经营性土地上做足文章。为了积累城市建设资金，在出让经营性用地上漫天要价，将大量的公共基础设施、服务设施投资摊入地价。往往从农民那里几万块钱征来的地，稍微做个“几通一平”，出手就是几十万。城市政府凭借行政权力开出的垄断价格，致使大量的购买者望而却步。一些开发商在购买土地时，由于资金压力过大，只能先付20%的土地出让金，其余部分分期缴纳，由此形成了边开发、边缴纳，开发一块、缴纳一块的混乱局面，有的开发商要10年才能付清全部地价款。由于政府的出让价格过高，再加上开发商和企业的开发成本与预期利润，大大抬高了土地使用权的转让价格，致使大批闲置土地积压在开发商和企业手中。第三是交易主体身份的法律限制。根据现行法律，国家为了公共利益的需要，可以对农民集体所有的土地实行征用；农用地转成非农建设用地，必须先变成国有土地；农民集体所有的土地使用权不得直接出让、转让或者出租于非农建设用地。这种法律规定武断地将农民集体排斥在土地市场之外，使农村集体土地所有权的基本权能事实上衍化为土地使用权。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，从而使农村集体土地所有权高度弱化。特别是国家对农民集体土地所有权超法律强制，使本来在法律上已经虚拟化的“农民集体”仅仅拥有农村土地的使用权，国家才是农村土地的终极所有者。从市场的深层构造来看，两个不同的所有权主体是进行交易的基本前提，法律的公正性恰恰应该是保障权力的有效行使，而不是剥夺人们已经拥有的权力。因此，对于现行的法律规定只能有一种解释：剥夺农民集体所有权直接进入二级土地市场，仍然是计划经济下国有制优越于集体所有制的传统意识形态在作祟。从整体上来把握，无论是城市政府垄断的一级土地市场，还是由政府操控的二级市场，仍然是运用行政权力决定土地资源的配置，市场交易价格被各种行政特权制定的垄断价格所替代。实践已经表明，由政府垄断的土地资源配置，既不能充分发挥土地要素的使用效率，也不能起到稳定宏观经济的作用，更不能保持社会的公正与公平。近20年来，由开发区热所引发的“圈地运动”，由“经营城市”所导致的宏观经济运行失控，以及由征地和拆迁所挑起的各种社会矛盾激化，始作俑者恰恰是源于政府对土地资源配置的行政垄断特权。自发的民间土地市场在市场化改革的大背景下，如果政府配置资源的效率极为低下，人们会自动地突破体制的束缚而选择市场配置资源的方式。事实上，在政府构造的土地市场启动之前与发育过程中，在现实经济生活里，始终存在着一种自发的民间土地交易市场。甚至可以这样认为，我国产品的市场化之所以率先完成，很大程度上是通过民间市场所提供的土地要素来支撑的。在80年代，民间土地市场为民营经济的崛起创建了重要基础。农村土地经营制度改革初步成功之后，大量农村剩余劳动力向非农产业转移。在创办乡镇企业的过程中，首先面临的就是工业用地问题。由于国家对农民主体自由交易土地的限制，人们就以集体土地使用权作价，使土地作为一个重要的生产要素进入到乡镇企业的股权安排中，从而使大批的乡镇企业拔地而起。在城市，个体、私营和各种联营企业的创办，客观上具备了购置厂房的市场需求。于是，在国家政策松动之前，以土地作价联营、以私房出租、转让的民间土地市场开始活跃起来。不仅使一大批个体、私营、联营经济获得了最基本的生存基础，而且形成了土地要素的真实价格。然而，在1988年以前，无论是农村还是城镇，集体或国有的土地使用权的转让都是非法的。1988年以后，政府启动了土地市场，允许土地使用权的合法转让；1990年颁布的土地管理法也对农村兴办乡镇企业使用集体土地开放了禁令。但由于政府构造的土地市场本身存在的诸多弊端，自发的民间土地市场仍然十分活跃。在90年代，民间土地市场为国有经济的平稳退出提供了最后的支持。伴随着产品市场化的不断推进，在与民营经济的市场竞争中，国有企业的制度弊端逐渐显现。诸如政企不分、产权模糊、设备老化、人浮于事、缺乏激励、效率低下等等，致使国有企业在90年代中期进入大面积亏损的状态。在巨额不良债务、大量冗员和企业“办社会”的沉重压力下，国有企业要寻找退路，尚可利用的资源只剩下企业本身所占用的土地了，且这些土地大都是处于城市的黄金地带。然而，根据法律规定，通过行政划拨方式获得的土地使用权，必须补办国有土地使用权出让手续、并补交土地出让金以后方可转让，否则仍是违法。而在现实中，大量的国有企业已到了资不抵债、濒临破产的境地，根本没有能力支付巨额的土地出让金。为此，一些地方政府创造了许多变通做法：对改制困难的企业，采取保留划拨地、减免土地出让金、或“即征即退”的办法；对一些情况较好的改制企业，补交的土地出让金可返还给资产运行主体或企业主管部门，专项用于企业职工安置、理顺劳动关系和冲减负资产。当改制企业获得了土地使用权后，便以土地的市场价值作价进入合资企业的股权，或实行“退二进三”，将原工业土地改为商业用地，以此获得较高的土地收益回报。应该说，如此土地使用权的转让在当时也是非法的，但考虑到国有企业改制的现实困难，国家于1998年发布了国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定，针对国企改制和破产过程中存在的问题，调整了土地使用权转让的有关法律规定：“对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别以国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资和保留划拨用地方式予以处置。”对属于“国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内”的工业破产企业，“土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也首先用于安置破产企业职工。”进入到2000年以来，在地方政府“经营城市”的背景下，为积累城市建设资金，一些城市政府、尤其是中心城市政府大肆征地、盲目批地；一些开发商借机“圈地”，致使开发商手中“囤积”了大量土地资源，同时也承受了巨大的资金压力。鉴于政府操控的二级土地市场标的较高、手续繁杂、重复征税等弊端，越来越多的开发商开始转向民间土地市场，采取各种变通办法，盘活手中闲置的土地资源。通常的做法是，收购房地产项目公司的股权，双方签订股权转让协议，并按规定办理股权转让的变更登记手续，收购方就能够实现对整个土地开发项目的控制。与土地使用权、房地产项目或者在建工程转让等方式相比，房地产项目公司收购不需要缴纳成交金额3%的契税和交易手续费。还有一些外来的开发商采用合作及买断土地开发权的方式拿地，与握有土地资源的本地企业合作开发、分享开发利润。再有的方式就是买断土地开发权，将前期手续已办理完毕的土地买下来，自行开发。尽管国家并不允许这些“变相”的土地交易行为，但开发商面对正规土地市场过高的交易成本，宁愿选择在他们看来有利可图的方式。显然，民间土地市场存在着种种不合理的现象。诸如，对法律尊严的藐视、交易行为的扭曲，以及逃避税收和公共管理制约等问题。但值得注意的是，长期以来，在政府反复查处的情况下，民间土地市场屡禁不止，人们执拗地按自己喜欢的方式进行交易，这一方面表明由政府操控的土地市场本身存在制度缺陷，另一方面也反映了民间土地市场的存在确有一定的合理因素。民间土地市场以“非法交易”的方式，反映了市场供求的真实变化，在无形中将市场机制引入到土地资源配置的调整过程中。更重要的是，民间土地市场以其特有的博弈方式，对现有的体制和法律框架提出了挑战，迫使国家不断地向着市场配置资源的方向进行调整，由此引导着土地要素市场化的实际进程。资本市场：中央政府的行政干预与集中管理在我国，资本市场、尤其是股票市场的形成，是经济体制转轨过程中的产物。在计划经济体制下，国家对国有企业的固定资产投资实行拨款制度，对企业的流动资金实行定额拨付和银行提供补充流动资金的制度。1979年以后，伴随着放权让利改革的推进，财政收入在国民收入中的比重逐渐缩小，财政支出中用于经济建设的比例不断下降，致使国家无力继续对国有企业实行资金的无偿使用制度。遂在1983年，国家实行了企业流动资金全额信贷，1985年实行了固定资产投资“拨改贷”的改革。由此形成了国有企业生产和建设资金过度依赖银行贷款的局面。然而，信贷资金的供给时常受到国家宏观调控的制约，致使大量企业面临着资金短缺、告贷无门的窘境。在此情况下，一些企业开始探索证券融资、尤其是股权融资的方式。人们进而发现，股权融资不仅可以解决企业资金短缺的现实困难，而且可以实现国有企业产权多元化的制度创新，于是，全国各地纷纷开始进行企业股份制改造的探索。如果说筹集资金是资本市场的基本功能，那么肩负改造国企的重任则是中国资本市场产生的独特背景。地方政府、企业和私人的分散试验1984年7月，北京天桥百货商场进行股份制试点，开启了我国商业企业股份制改造的先河；同年11月，上海电声总厂发起组建上海飞乐音响股份有限公司，向社会公开发行股票，成为我国第一家比较规范的股份公司；1986年9月，中国工商银行上海信托公司静安证券部挂牌进行股票的柜台交易；这一系列标志性的事件拉开了我国股票市场的序幕。80年代中后期，一些省市政府通过发布相应的管理规定，来推动和规范股票市场发育。1984年，中国人民银行上海分行发布的关于发行股票的暂行管理办法应当是最早对股票发行条件、程序进行规范的文件。此后，在1985-1987年间，陕西、北京、广东、福建、厦门、吉林市、广州、天津、西安等，陆续发布了相应的股票管理规定。根据这些管理规定，各地的股票市场主要由当地的人民银行分行会同审计、财政和工商等部门，共同实施对本地股票市场的监督管理权。1990年11月和1991年7月，上海证券交易所和深圳证券交易所相继成立。在股票交易所成立的初始阶段，市场交易并不活跃，价格也比较平稳，人们大多将购买股票作为谋求股息收益的投资手段。但到1992年春，在小平同志南巡讲话的鼓舞下，上海、深圳股票市场价格持续上涨，人们开始意识到股票的交易利益，特别是股票的投机收益，人们参与股票交易日渐踊跃。然而，由于当时条件的限制，全国只有两个证交所，且上海、深圳两地政府往往青睐本地企业上市，加上异地交易的费用过高、信息不及时，国家对一些企业股票交易的政策限制等诸多原因，各地纷纷尝试建立本地的证券交易机构。1992年7月和1993年4月，STAQ和NET 两个证券交易自动报价系统先后在北京成立，主要从事定向募集公司的法人股交易；1993年底，为了筹集乡镇企业发展资金，山东淄博证券交易自动报价系统成立。至此，全国共有5家经过国务院有关部门批准的交易机构。与此同时，国内其他城市，诸如成都、济南、青岛、武汉、鞍山、沈阳、天津等地，在当地政府的默许下，柜台交易市场迅速发展起来。从总体来看，这一阶段的股票市场具有明显的分散试验的性质。大致有以下特点：在市场架构上，已形成多层次的初级资本市场。以沪深两地的证交所为核心，形成全国性的交易所市场，主要为人民币买卖的A 股和以外汇结算的B 股提供交易场所。与此同时，场外交易市场初具规模，形成了各种由国家有关部门和地方政府扶持的专业性和区域性市场，进行定向募集公司的法人股和非上市公司的权证交易；以及在海外上市的H 股市场。此外，还有一些经由地方政府默许、但不受法律控制的自由市场。在交易主体上，前期以个人投资者为主，参与者主要是一些率先富起来的人，组成股票市场中的大户，并成为职业炒股手；还有众多的工薪阶层，构成市场中的散户。随后，陆续有一些证券机构加入进来。这些证券机构大都具有国有背景，不仅充当股票买卖的经纪商和自营商，而且承办股票的代理发行、销售、分红派息与咨询业务。由于证券机构兼有市场组织者和参与者的双重职能，且资金实力雄厚，其投资意向往往对个人投资者具有导向作用。在市场监管方面，实行自律式管理方式。不仅国家正式批准成立的证交所是一种自律性组织，采用会员制，承担着提供交易服务、调解仲裁争端、传递信息、专业培训和负责监管等职能；而且一些场外交易市场也具有较强的自律性。例如，在1993年3-4月间，四川证券交易中心所在地红庙子街的柜台交易市场异常火爆，但交易秩序却非常好。人们手持成千上万元的现金和股票沿街叫卖，却没有发生一起歹徒抢劫的案件，这与市场外恶劣的社会治安形成极大反差。在政府与市场的关系上，中央政府对正式批准的交易场所持试验和观望的态度，但对各地股票和权证的私下交易却持否定态度；而地方政府出于本地经济发展的需要，大都对自发的股票交易市场采取了默认的态度。不可否认，我国早期的资本市场存在着一些先天不足。诸如，上市公司大都由国有企业改制而来，很多企业出于“圈钱”的目的，要求发行股票并上市，但在企业制度方面并未做彻底的变革，致使一些上市公司的质量存在严重问题。市场中的交易主体和中介机构，无论是个人投资者还是机构投资者，缺乏稳健的投资意识，具有较强的投机炒作心理，导致市场交易大起大落。市场交易规则尚未确立，出现了一些内幕交易、操纵市场、欺诈客户、虚假陈述等现象，致使投资者缺乏安全、稳定的交易环境。应该说，除了国企改制的背景外，上述这些特征与西方自然成长的资本市场具有很大的相似性。事后回顾，如果决策当局对此有比较清醒的认识，以资本市场化改革为目标，在地方分散试验的基础上不断完善，逐步规范国内各区域市场的交易制度、交易规则和法规条例，形成多层次的资本市场，然后再与国际市场接轨，或许今天中国的资本市场将是另外一番模样。但在1993年前后，中央政府采取了自己最为习惯的方式行政干预与集中管理，从而使股票市场逐步纳入到中央政府的掌控范围之内。这无疑是中国股票市场发展史中的一个重要转折点。中央政府集中掌控的股票市场针对国企改制与股票市场中存在的问题，从1992年5月起，前国家体改委会同国务院有关部委下发了股份有限公司规范意见和有限责任公司规范意见，要求各地的试点都必须执行国家的统一规定；随后，针对试点中出现的问题，又制定了与规范意见相配套的12个规范性文件；1993年4月，国务院颁布了股票发行与交易的管理暂行条例。这一系列政策、法规的出台，奠定了我国股票市场行政干预与集中管理的基本制度架构。首先是股权分置的政策设计。根据国家的政策规定，股份公司的股权结构按投资主体划分为国家股、法人股、社会公众股和外资股，其构成比例由政府有关部门决定，大体上前两者的比例占2/3；国家股不得与社会公众股一样在证券交易所自由转让，法人股则只能在法人之间进行转让；国有股、国有法人股的控制权本应由出资者掌握，但因没有出资人代表机构，国有股的不流通和法人股在法人之间的转让活动事实上由证监会控制；发行前国有净资产的折股价最高不得超过元，社会流通股的溢价则不能低于国有股的发行价。10这样的政策设计隐含了一个基本考虑：按投资主体划分股权结构，是为了防止国有资产流失，在锁定国有股不流通、法人股有限流通的前提下，放开社会公众股和外资股的市场化；同时，为了给国企改造筹集资金，只要社会流通股的溢价高于国有净资产的折股价，在股权结构既定的情况下，就可以使国有股东从社会公众股的溢价发行中得到补偿。显然，这样的政策设计，从一开始就破坏了股票市场“同股、同权、同利”的基本原则，以牺牲社会投资人利益为代价来满足国有股东的利益。第二是行政审批的发行制度11.从各国证券市场的实践来看，股票发行监管制度主要有三种类型：审批制、核准制和注册制。在我国，由于国家抱定要从社会公众手中“圈钱”改造国企的初衷，因此，采取行政审批的发行制度就是一种必然选择。在2001年以前的大部分时间里，无论“额度控制”还是“总量控制、限制家数”，都属于典型的计划经济做法。公司上市与否不是由企业自己做出决策，而是取决于国家的产业政策和政府计划；发行价格不是由市场需求来决定，而是由政府管理部门主观定价；优先鼓励和支持国有企业发行股票收购兼并亏损企业的政策，在实际操作中变异为单纯为国有企业解困。这一系列违背市场经济基本原则的做法，为二级股票市场注入了重大隐患。尽管从2001年4月开始，根据证券法的规定，正式以核准制取代审批制，但只是改变了问题的程度而没有改变问题的实质。从总体上来看，政府对股票发行的控制是全方位的，从发行节奏、发行家数、发行定价到募集资金总额均进行了全面的管制。第三是政府操控的交易市场。鉴于股权分置的政策设计和行政审批的发行制度对二级市场的传导作用，使政府成为股票交易市场中最有影响力的操控者。从市场的供给来看，通过划分流通股和非流通股，只准许1/3的股票上市流通，控制上市额度、家数和节奏，并限制扩容，政府严格掌控了市场的供给量，有限的供给为政府蓄意抬高“市场”价格提供了操纵空间。从市场的需求来看，需求旺盛时，政府增加市场供给，加快公司上市数量；需求萎缩时，政府鼓励和组织各种资金入市，藉此维系股市高市盈率的格局；从而使交易市场实质上衍变为广大投资者与政府政策博弈的战场。由此造成的恶果是十分显着的：一些绩效很差的公司被政府“输送”到二级市场中肆意“圈钱”，过高的市盈率与过低的成长性，使大多数股票失去了投资的价值；一些具有政府背景的中介机构和企业，凭借政府“制造”的行情，借机设租、寻租，公然掠夺弱小投资者手中的财富；最致命的是，广大股民对市场完全失去了信心，政府干预对市场的影响程度明显降低。人们逐渐意识到，在与强大的政府及其背后的既得利益集团的抗争中，弱小投资者永远不会赢，于是人们决定退出“市场”。自2001年6月以来，上证综合指数从2245的最高点一泻千里，直至2005年6月跌破1000点，不能不说是广大投资者对政府操控市场的理性回应。第四是集中控制的管理模式。从1992年起，中央政府结束了各地分散试验的局面，对股票市场的控制深度和广度均在不断加强。除了下发全国统一的规范性文件外，1992年10月，国家成立了对证券市场进行统一宏观管理的主管机构国务院证券委员会及其监管执行机构中国证券监督管理委员会。前者负责制定证券市场监管、发展的重大方针、政策，其中包括决定每个年度的股票发行额度；后者会同各个部门对股份有限公司的股票发行、上市交易及各类证券中介机构的投资行为进行监管。1993年发布的股票发行与交易管理暂行条例，进而赋予证券委和证监会对股票发行与交易的审批权和监管权。为了更有效地实施集中监管，1997年8月，国务院决定，将上海、深圳证券交易所统一划归中国证监会监管；随后又决定对地方证券监管部门实行垂直领导，并将原由中国人民银行监管的证券经营机构划归证监会统一监管。1998年4月，国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，进一步明确证监会是全国证券期货市场的主管部门。至此，一个集中控制的管理架构全面建立起来。中央政府对证券市场拥有不容质疑的管制权，包括证券市场的发行规模、证券交易的需求变化、参与证券市场的主体资格以及证券市场的交易规则，统统都在中央政府的严格控制之中。尤其值得注意的是，中央政府对证券市场的集中管制，起始于我国确立市场化改革目标的1992年。按理说，对证券市场的集中管制并非有意要复归旧体制，而是想在中央政府的集中掌控下推进证券市场化。或者更准确地讲，是在用计划经济的手段搞市场经济。但正如人们所看到的，为了推进国企改革，在财政赤字、银行呆坏账的现实压力下，中央政府处心积虑地设计了一个“局”：希望通过发展证券市场为国企改革筹集资金，用社会公众的钱为国有企业的体制性欠账“买单”。然而，事与愿违，在国家操控的市场中，上市公司的质量每况愈下，市场中介机构违法行为时有发生，投资者合法权益缺乏基本保障，市场的结构、功能、品种以及服务存在严重缺陷；更为不幸的是，监管当局对此却束手无策，陷入到“一放就乱、一收就死”的泥潭当中。新近发生的股票“全流通”试点说明，“天下没有免费的午餐”。国家当初从社会公众手中“圈钱”，现在就要给予流通股股东必要的补偿。近10多年来的实践充分表明：以践踏市场经济基本准则为前提的集中管制，不仅不能按照国家的意志随心所欲，而且最终只会把资本市场的融资功能彻底毁掉。