突发公共卫生事件治理模式探索——基于风险社会理论视角_陈伟.pdf

DOI：10.13766/j.bhsk.10082204.2021.0844突发公共卫生事件治理模式探索基于风险社会理论视角陈伟（武汉大学法学院，湖北武汉430072）摘要：突发公共卫生事件的暴发风险是现代理性极度扩张的产物，可以看作是人类迈向风险社会历程中现代性极度膨胀的副产品，在很大程度上意味着人类对自身风险认知的缺失或严重不足。风险社会已经成为国家治理亟须面对的新常态，现代风险的不确定性、整体性、平等性、自反性等特征，要求更多的治理主体协同共治。传统的突发公共卫生事件治理的“三层结构”仅仅聚焦于国家内部，割裂了政府与社会力量的协同配合，已经不能适应现代风险社会的特征。要克服“有组织的不负责”，突发公共卫生事件治理模式应向“三角结构”转变，逐步改变“政府预防”的传统模式，实现政府、社会组织、个人（社区）“协同预防”的三种治理能力联动发力的新型治理模式。关键词：风险社会；突发公共卫生事件；治理模式；社会组织；社区治理中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：10082204（2023）01010112ExplorationoftheGovernanceModelofPublicHealthEmergencies:FromthePerspectiveofRiskSocietyTheoryCHENWei（SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China）Abstract:The outbreak risk of public health emergencies is the product of the extreme expansion of modernrationality,andcanberegardedastheby-productoftheextremeexpansionofmodernityinthecourseofhumanbeingssteppingintotherisksociety.Thismeans,toalargeextent,thathumanbeingslackorseriouslylackknowledgeabouttheirownrisks.Therisksocietyhasbecomeanewnormalthatnationalgovernanceneedstofaceurgently,andthecharacteristicsofmodernrisk,suchasuncertainty,integrity,equality,andreflexivity,requiremoregovernanceentitiestocooperateandco-govern.Thetraditional“three-tierstructure”ofpublichealthemergenciesgovernanceonlyfocusesontheintra-state,andcannolongeradapttothemodernrisksociety,foritseparatesthecoordinationbetweenthegovernmentandsocialforces.Toovercomethe“organizedirresponsibility”,thegovernancemodelofpublic health emergencies should be transformed into the“triangular structure”,and the traditional model of“governmentprevention”shouldbegraduallychangedtothenewgovernancemodelof“coordinatedprevention”bythethreegovernancecapacitiesofthegovernment,socialorganizations,andindividuals(communities).Keywords:risksociety；publichealthemergency；governancemodel；socialorganization；communitygovernance一、问题的提出社会现代化在给人们带来丰富的物质生活的同时，也带来了各种难以预料的风险。在这些风险中，恐怖袭击、金融风险和新型突发传染病被认为是21 世纪全球面临的三类最为重大的风险113。这三类风险会对国家整体经济运行、社会稳定和人民福祉造成严重的甚至根本性的威胁和危害。其中，前收稿日期：20211018基金项目：国家社会科学基金青年项目（19CFX077）作者简介：陈伟（1995），男，土家族，湖北恩施人，博士研究生，研究方向为社会法学.第36卷第1期北京航空航天大学学报（社会科学版）Vol.36No.12023年1月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)January2023两类风险的威胁和危害较为直观，尤其是在经历了2001 年的“911”事件和 2008 年的全球金融危机之后，人们对其给予了较高程度的警惕。相较而言，传染病风险却没能引起人们足够的重视。2015 年，比尔盖茨曾在一次演讲中预测：“如果说未来几十年内有什么东西可以杀掉上千万人的话，那更可能是具有高度传染性的病毒，而不是战争或者其他。”2近年来暴发的新冠病毒感染疫情，恰恰证明了由于人们确实尚未做好充足的准备来应对传染病所带来的风险，从而导致了比以往任何一次风险都更为严重的灾难。当前，中国的新冠病毒感染疫情防控工作取得了显著成效，为全世界抗疫贡献了中国智慧，提供了中国方案。然而，此次新冠病毒感染疫情防控过程中仍然暴露出了许多有关突发公共卫生事件治理的问题。从法律层面上来看，当前应对突发公共卫生事件的法律依据主要有全国人大常委会发布的中华人民共和国传染病防治法（以下简称传染病防治法）和中华人民共和国突发事件应对法（以下简称突发事件应对法），以及国务院发布的中华人民共和国传染病防治法实施办法（以下简称传染病防治法实施办法）、突发公共卫生事件应急条例、国家突发公共事件总体应急预案和国家突发公共卫生事件应急预案。上述法律法规大多是在 2003 年非典疫情之后为了总结经验教训、回应现实需要而颁布的，同时对原来已有的法律法规作出了适当修订。然而，十几年过去了，客观现实发生了重大变化，现行立法存在的诸多疏漏之处也暴露出来，因此，现行立法及治理模式亟须对新问题、新现象作出回应。当前，中国新冠病毒感染疫情防控的工作目标调整为“保健康、防重症”，最大程度保护人民生命安全和身体健康，最大限度减少疫情对经济社会发展的影响3。目前的情形正呈现出德国著名社会学家乌尔里希贝克所提出的“风险社会”症候，他认为，风险是以系统的方式应对由现代化自身引发的危险和不安，是现代化的威胁力量和令人怀疑的全球化所引发的后果43-5。与危险不同，风险具有人为性、现代性、内生性、不确定性和系统性等特点5。风险更多依赖人为的决定，能够通过一些制度化的原则加以控制6。从这一意义上来讲，有关风险的应对可以从两个层面展开：一是个体层面，个人针对所感知的风险可以采取个体化的应对措施；二是集体层面，国家或者政府可以通过集体决策或者制度建构来解决风险的分配与控制问题7。可见，风险的控制与应对需要多方主体的协同与配合。基于此，笔者拟作如下探讨：首先，对现行法律规范进行剖析，指出现行立法中存在的问题；其次，依据风险社会理论，从责任主体的视角分别对国家（政府）、社会组织、个人（社区）在应对突发公共卫生事件中出现的问题与应当承担的责任进行论述；最后，从整体性思维出发，尝试提出新的突发公共卫生事件的治理模式与总体框架。二、现行立法述评突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病等严重影响公众健康的事件。中国较早关于预防、控制和消除传染病发生与流行的法律规范主要是 20 世纪 90 年代施行的传染病防治法和传染病防治法实施办法。2003 年，非典疫情之后，中国相继制定了突发公共卫生事件应急条例国家突发公共事件总体应急预案国家突发公共卫生事件应急预案突发事件应对法等一系列法律法规。从上述法律法规的结构上来看，对于突发公共卫生事件的应对大体可分为预防与应急准备，报告、通报和公布，控制、救治与监督管理三大阶段。（一）预防与应急准备阶段：预警发布主体不明晰事先预防是公共卫生领域长期所积累的历史经验的体现8。如果能够防患于未然，所付出的代价将远远小于事后的控制与补救。特别是像新冠病毒感染这样的重大传染性疫情，如果不能够在零星小范围发生的黄金期内及时通过采取隔离等措施来扼制其发展，后续感染人数必然会呈现指数级爆炸式增长，相应地，后续采取措施所付出的成本也将剧增，甚至原本有效的手段也可能变得无效。基于此，现行的上述法律法规都明确规定了“预防为主”的原则。作为源头防控的关键环节，预警机制的建立与完善对于防控突发公共卫生事件至关重要。然而，从现有规定上来看，预警发布主体并不明晰。关于有权发布预警的法定主体，现行法律规定并不一致。传染病防治法第19条规定，由国务院卫生行政部门和省级政府及时发出传染病预警；突发事件 102 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年1月应对法第43条规定，由县级以上地方各级人民政府发布相应级别的警报；国家突发公共卫生事件应急预案则规定由各级人民政府卫生行政部门及时做出预警。从效力位阶上来看，传染病防治法和突发事件应对法是由全国人大常委会发布的法律文件，而国家突发公共卫生事件应急预案则是由国务院发布的行政规范性文件，所以后者的效力远低于前者，但在实践中后者却往往作为各地制定应急预案的直接依据。上述规定的不同，易造成规范解释和适用的困难，实践中也易使各主体之间产生相互推诿的可能。（二）报告、通报和公布阶段：专家和专业机构话语权缺失首先，需要明确的是，报告、通报和公布阶段所说的“报告”“通报”“公布”同预防与应急准备阶段中预警信息的“报告”“发布”并不是同一概念。从对传染病防治法条文的体系解释上来看，第 19 条和第 38 条分别规定了预警制度和疫情信息公布制度，且前者规定在“传染病预防”章，后者规定在“疫情报告、通报和公布”章。由此可以表明，预警的发布时间更早，主要是在传染病暴发、流行之前作出，而此处所指的报告、通报和公布是发生在传染病正在暴发、流行的过程之中。从现行立法规定上来看，有权进行疫情信息公布的是各级政府的卫生行政部门，而其他的疾病预防机构、医疗机构及其工作人员等只负有发现传染病的限时报告义务。可以说，在现行规定下，专家和专业机构的作用发挥不明显，不利于突发公共卫生事件的及时控制。现代社会具有高度专业分工的特征，风险治理离不开专业机构与专业人员。从根本上来讲，专业的医疗机构及其工作人员奋战在抗疫一线，他们往往是不明传染性疾病的最初发现者，也是重大突发公共卫生事件的亲身经历者，相较于各级政府部门，他们所掌握的专业知识和一手信息，使得他们对突发公共卫生事件的发生概率、事件走向与危害性大小等的了解更加及时与准确。行政机关的预警作出、疫情公布等决定，很大程度上依赖于上述专业机构所报告的信息。可以说，在疫情防控的实践中，专业机构和专家等所发挥的作用是十分重大且显著的。非典疫情防控的经验教训也表明，拥有专业的疾病防控机构的国家，能够更加有效地预防和控制疫情9。而在中国现行立法中，只赋予了疾病预防控制机构、医疗机构限时报告的义务，后续的决定权完全掌握在各级政府及其下设卫生行政部门手中。鉴于行政部门存在专业性不足和权力垄断等弊端，就可能出现贻误疫情控制的良机，作出迟缓甚至错误的决断的情形。以此次新冠病毒感染疫情为例，来自一线人员的警示一开始并未得到卫健委的充分重视，而且当专业医疗机构的临床实践已经表明可能存在人传人的潜在风险时，仍然未得到足够重视。其中，固然有出于社会安定、群众接受程度等因素的考量，但从根本上来讲，也在一定程度上反映出了专家和专业机构在报告、通报和公布阶段话语权的缺失。（三）控制、救治与监督管理阶段：个人（社区）与社会组织缺位当突发公共卫生事件的暴发与流行不可避免，疾病大规模蔓延之时，需要做的即是采取强有力的措施来控制其进一步扩大，并尽最大努力救治现有感染患者。笔者通过梳理现行法律法规中的相关规定，提炼出各类主体在疾病控制、救治与监督管理阶段所扮演的角色，如表 1 所示。表1现行法律法规中的各类主体在疾病控制、救治与监督管理阶段所扮演角色梳理主体名称扮演角色医疗机构采取隔离治疗、必要的治疗和控制传播措施公安机关协助采取强制隔离措施疾病预防控制机构进行流行病学调查，提出疫情控制方案各级人民政府采取与解除隔离措施、紧急措施、疫区封锁各级人民政府下设卫生行政部门等监督检查传染病防治工作由表 1 可知，在控制、救治与监督管理阶段负有重要责任的主体主要包括四大类（公安机关仅协助采取强制隔离措施），进一步可归纳为行政主体（包括各级人民政府及其下设的卫生行政部门等）和专业机构（包括医疗机构和疾病预防控制机构等）10。上述两类主体中，前者代表国家权力，具有强制执行效力，在疫情防控中扮演着宏观统筹协调的领导部署角色；后者代表专业力量，具有丰富的专业知识与技术，担负着在微观领域进行具体救治的重要责任。但从社会整体运行上来看，除了官方的行政力量和专业救治人员之外，还存在着一股范围更大的群众力量，而现行立法只对突发公共卫生事件应对中的供给侧进行了明确规定。事实上，在疾病大规模蔓延之时，居民个人的积极配合是必不可少的。第36卷第1期陈伟：突发公共卫生事件治理模式探索基于风险社会理论视角 103 社区（基层）的防控是否落到实处，在很大程度上构成了防控的关键一环。此外，群众自发的社会组织等社会力量在物资提供、人员补充等方面亦具有重要的补充作用，但其规范性尚待加强。在此次新冠病毒感染疫情中，武汉红十字会事件备受关注，广大志愿者的权益保障问题亦成为群众讨论的焦点。事实上，2006 年国家突发公共事件总体应急预案即明确了“协同应对”的工作原则，强调依靠公众力量，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用；但这一规定较为笼统，且后续立法并未予以细化。（四）小结“在应对突如其来的新冠肺炎疫情过程中，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板和不足。”11通过上文的分析可以看出，从最初的预防与应急准备阶段，到突发公共卫生事件中的报告、通报和公布阶段，再到疾病大规模蔓延之后的控制、救治和监督管理阶段，现行立法均存在一定的疏漏与不足。但从根本上来讲，所有的问题都可以归结为风险社会背景下“有组织的不负责任”（organizedirresponsibility）。有组织的不负责任，简单来说，是指由于现代社会人为风险产生原因的错综复杂所导致的责任主体难以辨别的困境425。一方面，面对系统性风险，应有主体（如个人、社会组织等）缺位；另一方面，现有主体（国家、各级政府部门等）职权界定混乱，不适应风险社会背景下的不确定性应对。基于此，下文将结合风险社会理论，进一步剖析国家（政府）、社会组织和个人（社区）这三大主体所应当承担的职责，并尝试构建多方主体协同并进的系统性的突发公共卫生事件应对与治理模式。三、国家（政府）：突发公共卫生事件治理的压舱石为了保护大多数人的生命健康、维护国家和社会整体利益，及时有效地控制突发公共卫生事件，法律赋予了国家（政府）以行政应急处置权12。面对如新冠病毒感染疫情和非典疫情等突发公共卫生事件时，仅靠社会自治一般难以解决。尤其是在此类事件暴发初期，国家（政府）的大力干预与应急处置必不可少。国家（政府）应承担起组织者与指挥者的重要角色13。可以说，国家（政府）是突发公共卫生事件治理的压舱石，对于事件后续的走向起着决定作用。这里所说的国家（政府）不仅包括中央政府（国务院及其所属部门），还包括各级地方政府及其所属部门，以及受各级地方政府指定的从事突发公共卫生事件应急处理的专业技术机构、医疗卫生机构及人员等。（一）风险社会中国家（政府）应对突发公共卫生事件治理存在的不足以此次新冠病毒感染疫情应急防控为着眼点，来分析当前国家（政府）针对突发公共卫生事件的应急处理与后续治理中存在的主要不足。1.非常规治理思路尚不完善风险社会的重要特点在于：一方面，造成的灾难不再局限于发生地，经常会带来无法弥补的区域性甚至全局性破坏；另一方面，风险的可能严重程度已经超过了常规预警检测和事中处理的能力，因风险的时空界限无法确定而造成了风险的常规计算程序与标准等较难把握。常规治理带来的按部就班、井然有序的错觉，往往使得民众对风险的严重性与不确定性缺乏理性的感知与认识。尤其是在事件暴发初期，除专业机构与人员外，公众的认知程度往往非常低，对突发事件既缺乏制度上的认知，也缺乏必要的法治认知，其与专家学者在认知层面上往往呈现出“认知性鸿沟”。这时，国家（政府）果断采取非常规干预措施就变得必不可少。在中国，为了有效应对突发事件，各级政府机关往往采取成立临时性领导小组和指挥部的方式。以此次新冠病毒感染疫情为例，各地纷纷组建了疫情防控工作领导小组和指挥部来负责疫情期间的应急指挥工作。但是，这些非常规措施仍然存在一些问题值得思考：第一，临时性应急指挥机构的组织和运行规范依据不明确。通常而言，常规治理状态下的行政机关设置都有专门的行政组织法来规范其日常运转，但是在风险社会中，尤其是在突发公共卫生事件下，面对突发性、紧急性、多变性、扩散性等多种不确定情形，仍然依靠专门机构来制定相应的组织法并不现实。因此，临时性应急指挥机构只能更多地依靠非正式的习惯法。政治习惯、行政惯例、纪律规范、道德规范、职业规范以及危机处理惯例等都是临时性应急指挥机构所依据的规范来源1448。然而，上述规范的内容大多是不成文的、零散的，较为笼统和抽象的，一方面，为实践中各领导小组的执行提供了较为自由的裁量空间，使其能够充分发挥主观能动 104 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年1月性，灵活应对各种复杂情形；另一方面，模棱两可的规范依据，也为权力的不正当行使与滥用埋下了隐患，甚至有些地方所采取的“硬核”手段与措施并无法律依据。此外，这些领导小组和指挥部又多具有临时性的特征，一方面，缺乏必要的法律监督；另一方面，一旦形势好转便会被解散，这也使得后期追责变得较为困难。第二，重复设置导致多重领导，职权划分不清。突发事件应对法第 8 条创设了“应急指挥机构”和“国务院派出的工作组”。此外，部门之间的“联防联控”协调机构也在全国人大常委会修改突发事件应对法的说明中得到了肯定。联防联控协调机构具有临时性和非实体性特征，主要作用在于通过横向协调沟通来促成不同部门之间的合作，以实现权力整合和信息共享。那么，其与综合应急指挥机构的关系便存在一定交叉，是否有必要通过法律解释再发展出单独的网络架构便值得进一步思考15。此外，突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法第 19 条还规定了“专家工作组”这种形式。如何规定这类组织的权力、责任，如何正确处理它们与政府之间的关系也是法教义学要关注的重点。特殊组织形式的设立，一方面，有助于应对各种突发情况；但另一方面，多重权威之间也会导致关系不明、职权划分不清，不利于统一指挥和统一领导。第三，行政紧急权力行使缺乏必要限制。行政紧急权力的合法性依据应当根植于比例原则之中16。从适当性原则的角度来看，所采取的紧急措施必须对疫情防控切实有效；从必要性原则的角度来看，所采取的紧急措施应当对基本权利侵害最小；从均衡性原则的角度来看，所采取的紧急措施不能对公民基本权利造成超过行政目的价值的侵害。也就是说，在突发公共卫生事件应对过程中，公民权利克减必须要适度；但在实践中，不乏出现超过必要限度对公民自由和人权造成侵犯的现象，如此次疫情初期湖北返乡人员个人信息泄露事件等。2.层级式治理权限配置无法适应风险社会需要中国作为社会主义国家，中国特色社会主义政治制度具有党领导人民集中力量办大事的优势。此次新冠病毒感染疫情恰恰呈现出了“中央高度重视、地方积极执行”的局面，所有应急举措，如全面的信息沟通、全天候的疫情通报、病例数据统计等，均紧密围绕疫情防控这一中心来开展。诚然，突发公共卫生事件治理需要充分发挥中央和地方二者的积极性，但从当前的央地治理权限配置上来看，呈现为层级式“漏斗”状。从纵向上来看，一线疾病预防控制机构发现疫情并层层上报给有权作出预警的主体；从横向上来看，各级政府是治理中心主体，卫生行政部门作为具体职能部门和疾病预防控制的专业机构发挥着咨询建议职能。可以说，层级式治理权限配置模式忽视了现代风险社会的一系列重要特征，导致其难以适应实际需要。第一，重大传染病传播具有立体性，层级式权限配置的平面性难以有效应对。在风险社会中，科技所带来的现代性不仅仅具有正面作用，同样相伴而生的是它的负面危害17。高度发达、便利的交通工具带来了频繁的人口流动与迁徙，这也给人类的健康生活带来了隐患，也在一定程度上使得传染病扩散变得更加迅猛18。在此背景下，传染病的传播已经呈现出高度立体性的特征。相应地，治理权限的配置也应当采取立体性、网络化的模式以实现治理权限的下放和多方主体的协同共治。因此，层级式的治理权限配置模式本质上难以适应重大传染病传播的立体性的特点。第二，风险走向具有未知性，层级式权限配置阻碍了信息流通。风险社会具有高度不确定性，风险的预防针对的是未来可能发生的不利后果，强调即便尚不能百分百确定，也要采取措施以避免或者降低风险19。在此背景下，落实风险预防原则，疫情信息的流通至关重要，而现有的层级式治理权限配置在一定程度上造成了信息失真与减损。各级政府及卫生行政部门享有决定权却不直接搜集信息，疾病预防控制机构等专业机构掌握着一手信息资料却没有决定权。这种权力配置的二分与割裂，一方面，造成了决策与领导者无法掌握准确信息；另一方面，逐级上报机制也使得部分官员具有隐瞒甚至谎报信息的偏好与动机20。层级式治理权限配置所导致的信息流通滞塞大大增加了传染病的暴发概率，从而易酿成突发公共卫生事件。第三，事件影响具有群体性与广泛性，层级式权限配置无法充分动员社会力量。由传染病所带来的风险具有群体性、广泛性、非特定性等特点。风险不仅影响确诊和疑似病人，也可能会对密切接触者、所在社区和单位等造成不利影响。因此，治理权限配置应当涵盖多方主体，个人、社区、社会组织等都应积极参与，不应仅仅局限于国家（政府）自身。但是，层级式的治理权限配置单纯从国家内部视角出第36卷第1期陈伟：突发公共卫生事件治理模式探索基于风险社会理论视角 105 发，将权限配置主体限定在央地各级政府及其所属部门，忽视了政府所依托的各类社会资源，此种封闭式的权限配置模式无法广泛动员社会力量，唤起社会的重视与参与。3.专业机构独立性不够当代社会，科学高度发达、学科分工日益细密，突发公共卫生事件的治理必须依靠多学科相互配合，决策的制定必须依赖专业化的分析与判断。相较于同级政府部门，在传染病防治的相关工作上，卫生健康主管部门显然更具专业性。一方面，卫生健康主管部门掌握着疾病预防监测的一手信息，是成立突发事件应急处理指挥部的建议提出者；另一方面，卫生健康主管部门也承担着大量的疫情防控工作。原则上，卫生健康主管部门理应在传染病防治决策中发挥主导作用，然而，以预警发布为例，现行立法将作出预警的权力赋予了政府，而不是卫生健康主管部门。在疫情防控过程中，疾病预防控制机构也只是起到了咨询建议的作用。尽管是否启动预警防控以及发布相关信息，并不完全是一个依靠专业知识来进行判断的问题，还涉及其他许多需要考量的因素，如社会稳定、企业运营等，交由政府来决定具有一定的合理性，但是在由传染病所引起的突发公共卫生事件面前，除政治因素外，更加应当考量的是流行病学等专业信息因素2158。当前，中国的疾病预防控制机构只有向卫生行政部门和政府的报告权，并无发出预警信息的决策权，这在很大程度上阻碍了疾病预防控制机构专业性的发挥，限制了地方卫生健康主管部门的专业决策权力。此外，还可能导致信息公布不及时、不准确。（二）风险社会中国家（政府）应对突发公共卫生事件治理的优化1.建立常规治理与非常规治理协同机制常规治理一般遵循既有的规章制度和程序规则，有章可循且井然有序，有利于社会稳定和防止恐慌的蔓延，但往往灵活性不足，难以有效应对不确定风险。相对来讲，非常规治理较为灵活便利，能够很好地应对突发事件的突然性与应急性，但依旧存在依据不明、职权不清、紧急权力滥用等问题和不足。因此，只有通过建立常规治理与非常规治理协同治理机制才能解决上述矛盾与冲突。首先，从理论上来分析，协同机制的建立应当严格遵循比例原则。各项措施的采取应当秉持生命与安全第一的原则。生命权作为基本人权应当得到保障。其次，治理全过程应当奉行自由原则：一方面，公民的人身、财产自由克减必须适度；另一方面，公民的言论自由权必须得到保障，以实现对各项应急紧急措施的社会舆论监督。在此基础上，实践层面尽可能弥补非常规治理在相应制度、规则、资源、设施等方面的漏洞。可以考虑整合此次疫情防控过程中各地市出台的应急预案与相应细则，制定统一的领导小组和指挥部组织和运行规范，内容涵盖组织成立、组织命名、组织架构、组织定位、组织权责等组织规范以及信息采集、决策程序、决策内容、指令输出、指令执行、舆论引导、人员行为等运行规范。组织规范方面，参照实践做法可以作出如下安排：由党委负责人兼任指挥机构的总负责人，具体人员应当适时调整，如可根据突发公共卫生事件的重大程度调整负责人的行政级别；下设综合办公室、医疗救治组、物资保障组、市场监管组、舆情应对组等基本工作组负责沟通协调、医疗救助、物资保障、秩序维护、舆情应对等1451-53。运行规范方面，参照实践做法可以作出如下安排：定期通过工作例会的形式，对风险治理的现状与形势进行研判，讨论具体措施，部署安排防控工作。同时，负责人承担最后把关的责任，以确保决策的科学合理。最终的指令输出可采取“通告”“令”等形式发布专项内容，也可以制定抽象规则创造更多的裁量空间，便于适应风险社会的灵活处理。2.探索扁平化的治理权限配置模式为充分调动中央和地方协调配合的积极性，同时积极吸纳其他社会力量参与治理，应当大胆探索扁平化的治理权限配置模式。国家（政府）作为治理体系中的压舱石，发挥着根本性的领导与指挥作用，国家（政府）治理能力关乎着突发公共卫生事件的整体走向。但是，在现代风险社会中，不仅央地政府主体处于充满风险的社会之中，执法机构本身也成为了风险系统的组成部分，行政执法中存在的“任性、怠惰、生硬以及寻租等不规范情形”都可能成为执法风险的来源22。从根本上来说，与层级式治理权限配置相对应的是传统的科层制组织结构，这种结构主要适应的是工业社会和前工业社会的组织运行环境。在当今后工业化的信息社会，第二现代性和风险处于核心地位，第一现代性及其控制、确定性、安全性等要素已不复存在43-5。此时，如果继续沿用传统的层级式治理权限配置模式，就好比将所有鸡 106 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年1月蛋都放入一个篮子，无法达到分散风险的目的。因此，为了与上述疾病传播立体性、风险走向未知性、事件影响群体性等风险社会特征相适应，应当调整不同机构的权限及其相互关系，由“漏斗”式的层级结构向网络化、立体化的扁平模式转变。第一，决定权适当下放与分散到各级卫生行政部门。尽管各级政府与同级卫生行政部门之间存在着领导与被领导的关系，但这并不意味着同级卫生行政部门不具有法律意义上的独立性。具体来讲，县级以上各级人民政府卫生行政主管部门应当担负起确保监测与预警系统正常运行的工作职责，卫生行政主管部门可以被授权向社会发布本行政区域内突发事件的信息等。第二，增大突发公共卫生事件治理的社会接触面，在发挥好国家（政府）压舱石作用的同时，充分推动并依靠人民群众和其他各种社会力量，“广泛动员全社会实行群防群控”23，争取早日取得抗疫胜利。3.增强专业机构的独立性钟南山院士曾呼吁：“CDC（中国疾病预防控制中心）地位一定要提高，而且一定要有行政权。”24从表 1 中归纳的应急主体来看，疾病预防控制机构的专业性无疑是最强的。从传染病的发现、预警的发布到疾病的流行与发展、疾病控制等各个阶段，任何决策的制定都离不开疾病预防控制机构的专业、科学判断。从域外实践来看，美国疾病控制与预防中心（CDC）和欧洲疾病预防与控制中心（ECDC）等均有权对外直接公布其所得信息并适时作出预警，美国 CDC 甚至有权采取隔离或封锁措施2161。结合中国实际情况，可以通过将疾病预防控制机构设置为卫生健康主管部门的内设机构25，进而充分发挥其专业优势。具体来说，增强专业机构的独立性可以体现在以下三个方面：第一，风险识别的独立性。一是健全传染病监测网络直报系统。疾病预防控制机构应当享有新发未知疾病的裁量权119。除了对已知的传染性疾病进行检测之外，风险社会中更需要增强对未知的新发疾病的侦测能力。此外，直报系统还应当密切关注国外传染病的发展动向，时刻做好应对输入型传染病的准备。二是完善基层传染病风险报告制度。将疾病预防控制专家下沉至基层和社区医院，使其能够根据临床经验随时发现和报告病例信息，真正做到早诊断、早发现、早报告。第二，风险预警的独立性。完善突发公共卫生事件预警机制，将预警职责分配给国家、省级和大中城市的疾病预防控制中心。如此，一方面，能够缩短信息报告流程，节约信息报告时间，为应对风险社会不确定性尽早做好准备；另一方面，疾病预防控制专家的专业性知识能够保证预警级别的科学性，避免造成不必要的恐慌。第三，风险应急处置的独立性。健全传染病公共卫生医务系统，在做好针对传染病诊断治疗进行培训教育的日常活动的同时，风险社会中尤其需要加强对综合性医院和专业性医院资源的整合。应对风险的不确定性既需要发挥综合性医院的协调处理能力，也需要发挥专业性医院的独特专业优势。四、社会组织：突发公共卫生事件治理的助推器从中国的实际情况来看，突发公共卫生事件的治理短板主要不在于国家（政府），而在于市场和社会组织两个维度。补短板又尤其需要充分发挥社会组织的重要作用26。单纯强调国家（政府）一方的作用，将会使得政府的经济成本、政治成本、社会成本无限增大，社会组织应当积极参与其中，以弥补国家（政府）治理的不足。从这个意义上来讲，社会组织在突发公共卫生事件治理过程中应当起到助推器的作用，协同国家（政府）治理以实现锦上添花。（一）风险社会中社会组织参与突发公共卫生事件治理的定位与存在的问题1.社会组织参与突发公共卫生事件治理的定位社会组织又被称为第三部门或非营利组织，它是现代社会分工的体现，也是慈善事业从传统走向现代的组织基础27。道格拉斯诺斯等将市场经济中多元组织的介入这一“权利开放秩序”看作是自然国家向现代化转型的一个重要标志28。当代社会，社会组织在扶贫、救灾等社会公共领域发挥着日益重要的作用。相较于政府等官方组织，社会组织具有更强的社会资源组织动员能力和更精准的差异化服务提供能力，可以有效弥补政府在社会公共服务提供领域的不足。例如，在此次新冠病毒感染疫情防控过程中，社会组织通过调动社会资源在一定程度上缓解了物资匮乏的问题。因此，社会组织在突发公共卫生事件治理过程中应当起到助推器的重要作用。然而，社会组织有效性发挥的前提在于其权利（如自主权、参与权等）是否能够得到有效保障。第36卷第1期陈伟：突发公共卫生事件治理模式探索基于风险社会理论视角 107 如何构建一种开放的权利秩序，赋权增能于社会组织，使其有序参与到突发公共卫生事件治理中来，是实现其助推器功能的重要议题29。2.社会组织参与突发公共卫生事件治理存在的问题当前，社会组织在突发公共卫生事件治理模式中整体上处于缺位状态。社会组织不仅数量不足、参与能力有限，而且参与意识不强、内生活力不足。“杂而不活，小而不强”是对当前社会组织现状的精准概括30。即便少部分参与到了突发公共卫生事件治理之中的社会组织，也存在诸多不规范问题。第一，社会组织公信力不足。有学者指出，中国风险社会之风险的主要组成部分为信任风险31。一方面，社会组织与政府之间的信任社会资本缺失。政府不信任社会组织，对社会组织管理过于严格，极大地抑制了社会组织积极性的发挥；社会组织不信任政府，存在大量未与政府沟通就开展救援行动的自发行为，在一定程度上加剧了危机之下的混乱与失序，影响了救助效果，反而进一步加剧了社会组织公信力的丧失。另一方面，社会组织与普通民众之间的信任社会资本缺失。由于社会组织自身能力不足，在信息公开、资源调配、服务提供等方面存在诸多失误，使得广大民众对其产生了质疑。第二，社会组织之间、社会组织与政府等其他主体之间存在协调不畅问题。就社会组织的类型而言，可以划分为为本区域社会组织提供外部资源和机会的枢纽型社会组织、依托基金会和研究机构成立的资源型协作组织、成员为来自一线志愿者的服务型社会组织32。然而，不同类型的社会组织之间协作配合不力。枢纽型社会组织往往自身能力不足，拥有的资源有限；资源型协作组织尽管具有跨区域协作能力，但是缺乏社区等其他主体配合；服务型社会组织专业性和针对性较强，但是高昂的人力成本和管理成本制约其发展，且志愿者保护亦成为重要问题。此外，枢纽型社会组织与其他社会组织之间也存在协调不畅问题。枢纽型社会组织理应发挥龙头领军作用，实现业务管理和资源整合，但在实践中，枢纽型社会组织并未起到上述作用，而是与其他社会组织存在着功能重叠与竞争，大大挤压了其他社会组织的发展空间33。就社会组织与政府的关系而言，社会组织对政府依附性过强。当前社会组织大多依托官方背景而设立，通过政府购买服务的形式来提供公共服务，自主性与独立性不强。因此，社会组织参与应急治理往往具有被动特征，听命于政府安排，与政府之间难以形成真正的横向平等关系，同时，部分自发成立的社会组织往往由于缺乏资金、人员等的支持而运行困难，很难有较好的发展前景。综上所述，社会组织参与突发公共卫生事件治理的效果有限，未能真正起到助推器的重要作用。（二）风险社会中社会组织参与治理的展望风险社会是一个由“平等主义者”构成的社会，风险面前人人平等。从长期来看，现代风险以一种整体的、公平的、平等的方式威胁着每个个体，使所有阶层都面临着同样的风险。风险的流动性、不确定性、全局性等特征要求更多的治理主体出现并达成良好的合作关系。因此，国家（政府）、社会组织以及个人（社区）之间应在相互信任的基础上形成合作治理的网络。1.发挥好枢纽型社会组织的龙头领军作用第一，增强枢纽型社会组织的综合协调能力。一是枢纽型社会组织的成员可以考虑吸纳政府部门、基金会、企业、研究机构等不同类别主体，以涵盖自中央至社区的多个级别、多个主体，为实现资源的跨区域、跨级别调配与服务提供奠定基础。二是做好应急人员与物资的统筹协调。关于应急人员管理，主要是指各个社会组织内部志愿者的组织与管理。鉴于志愿者人员管理主要集中在社会组织内部，因此不在此论述，此处将先讨论应急物资在各个不同主体之间的调配问题。枢纽型社会组织应当发挥自身的社会性优势，做好应急物资的分配与运送：一方面，做好应急物资的储备与收购，明确物资的价格、规格、品质等，并做好储存和登记；另一方面，做好应急物资的运送。枢纽型组织的成员涵盖广泛，具备较为畅通发达的联络机制，应当与各地政府部门保持有效沟通，确保交通便利，保障物资运输通畅。第二，加强对志愿者的管理。针对此次疫情防控中出现的个体志愿者自发无序、缺乏与志愿组织的有效衔接、未能形成志愿合力等问题，枢纽型社会组织在常态化防控下应注重加强对志愿者的管理与服务，以切实解决志愿服务存在的临时招募、缺乏培训、保障不力等问题3474。具体来说，可以考虑从以下方面完善：整合现有的志愿者服务网站，及时更新志愿信息，根据地区特征，志愿者年龄、身体状况、志愿能力与经验等进行系统分类，建立完整名录；常态化防控时期，积极进行附近区域志愿者的宣传动 108 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年1月员