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山东省经济开发区土地集约利用对策研究

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2020年5月29日
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分报告一:山东省经济开发区土地集约利用对策研究
土地集约利用是中国保持经济持续快速健康发展的必然要求,也是全面建设小康社会和构建和谐社会的必然要求。开发区土地集约利用是中国土地集约利用的重要组成部分,也是开发区集约发展的重要环节。探讨新时期开发区土地集约利用的新思路,分析制定出符合开发区时代发展要求的集约利用潜力评价方法,促进开发区土地利用挖潜,提高开发区用地管理水平,建立开发区土地节约集约利用长效机制,对于保障中国的全面、协调、可持续发展以及实现开发区的集约发展具有重要意义。
一、开发区土地集约利用及其理论基础
(一)土地集约利用的概念
土地集约利用的概念最早来源于对农业利用的研究,由大卫·李嘉图等古典政治经济学家在地租理论中首次提出。所谓农业土地集约利用,是指在一定面积的土地上,集中地投入较多的生产资料和活劳动,使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。然而,学术界对土地集约利用有不同的了解。马克思对土地集约经营做了这样界定:”在经济学上,所谓耕作集约化,无非是指资本集中在同一土地上,而不是分散在若干毗连的土地上”。肖梦对土地集约化利用的观点是:”能够多维地利用土地的立体空间,并使土地一地多用”。<土地大辞典>中对”土地集约经营词条的解释是:”土地集约经营是土地粗放经营的对称。是指在科学技术进步的基础上,在单位面积土地上集中投放物化劳动和活劳动,以提高单位土地面积产品产量和负荷能力的经营方式”。美国著名的土地经济学家伊利在其所著的<土地经济学原理>中指出,对现在已利用的土地增加劳动和资本,这个方法叫做土地利用集约。无论学术界对土地集约利用有多少种不同的理解,也无论这些理解有多么大的不同,说到底,土地的集约利用就是提高土地利用效益的过程。
(二)开发区土地利用的特征
开发区土地利用同一般城市土地利用有所不同,有其自身的特点。主要包括以产业用地为主、土地利用强度大和土地使用模式特殊三个方面。
1、以产业用地为主
开发区能够作为母城产业用地的转换,经过土地置换提供充分的工业发展用地,有效地解决了老城区内第三产业用地偏少的矛盾。大量的工业企业经过置换进驻开发区以后,盘活了原有土地资产,使土地资源得到优化配置,提高了土地利用率。开发区是中国经济建设的试验田,因此工业用地中又以外资企业用地和高新技术产业用地为主。
2、土地利用强度大
中国开发区土地利用具有投资量大、投资回收期长的特点。国家级开发区固定资产投资强度不低于40亿元/平方公里,A类省级开发区固定资产投资强度不低于17亿元/平方公里,B类省级开发区固定资产投资强度不低于8亿元/平方公里。另外,各地政府都对辖区内开发区规定了投资强度、平均容积率和平均建筑密度等控制指标,对开发区土地利用强度提出了更高的要求。
3、土地使用模式特殊
在土地使用模式上,开发区一般是遵循先征地——再开发——后供地的原则。开发区土地一般由政府根据园区规划征用土地,然后组织开发整理后向企业提供熟地。开发区在创办之初,一般都是先成立一个具有政府职能的开发区管委会和一个负责基础建设任务的开发区总公司。管委会将利用贷款廉价征用的土地或无偿划拨而得的土地,承包给开发区总公司,进行基础设施建设,实现”三通一平”或”七通一平”,然后把熟地出让给企业。
(三)开发区土地集约利用的内涵
开发区土地集约利用的实质应该是在可持续发展思想指导下,在合理布局、优化用地结构的前提下,经过增加存量土地投入、改进土地经营和管理等途径,发挥土地利用潜力,促进土地利用结构优化和功能提升,使土地利用综合效益和土地利用效率不断得到提高。按照上述思想,用地的合理布局,结构的优化完善,良好的生态环境,是开发区土地集约利用的前提,脱离这个前提条件,土地集约利用的目标——不断提高土地使用效率和综合效益就要落空。具体来讲,开发区土地的集约利用应该包括以下几层含义:
(1)开发区土地利用空间分布合理。就某一区域而言,土地空间分布体现了特定的地域性,主要表现在宏观数量与空间结构格局的优化。开发区内是以经济技术开发为主,但同时也受到自然、社会和经济等多方面因素的影响。因此,要协调这一系列因素对土地利用的影响,在空间上合理分布各类型土地。
(2)开发区土地利用结构优化。各开发区结合自身的基础条件和发展目标,在产业内涵、开发方式、功能定位上形成各自的特色和优势,经过资源共享、优势互补,进行产业转移,成为区域有机的土地利用整体。
(3)开发区土地利用经济效益最优化。一方面,开发区对当地经济发展有较大的贡献,如企业增加值率、利润、上缴税收等指标保持在较高水平,属地化发展形式明显,最大限度地利用当地的经济资源,并与区内企业和当地企业有着密切的联系,对区域社会经济发展具有较大的辐射和带动作用;另一方面,开发区自身开发建设综合效益的实现,包括生态、经济和社会效益。
土地集约利用动态化
开发区土地集约利用
土地利用空间布局合理
土地利用结构优化配置
土地利用经济效益最优

图1 开发区土地集约利用内涵
(四)开发区土地集约利用的理论依据
开发区土地集约利用的相关理论很多,包括土地区位理论、地租和地价理论、可持续发展理论等,但最基本的理论依据是土地报酬理论。17世纪中叶英国的威廉. 配第发现一定面积的士地的生产力有一最大限度,超过这一限度之后,土地生产物的数量就不可能随着劳动的增加而增加了。从此西方经济学家不断加以 补充和完善,形成比较完善的土地报酬递减理论。土地报酬递减理论认为在技术不变或技术一定的条件下,在同一地块上连续投资,可能引起土地报酬的递减。 它是由土地使用的自然特性及一定时期的技术水平决定的。土地报酬递减规律的本质是变动要素的报酬变化规律。对一个生产单位而言,其面积是一定的,作为生产要素之一的土地是不变要素。该规律不是针对人类生产的历史过程而言的,而是就某一个生产单位,在一定不变要素的条件下,因投入变动要素的数量, 而导致的总产出量和变量要素的边际产量不同。它属于与生产关系无关的生产力范畴,它为开发区土地的集约利用提供了理论基础。
二、国内外开发区土地集约利用经验
(一)国外开发区土地集约利用的经验方法
西方多数国家对于土地的集约利用仍比较重视,在实践上对集约化利用土地的方法和途径也作了较多的探索,其手段概括起来主要有分区管制、税收调节和规划控制三种。尽管这些并非是专门针对开发区的方法和手段,但由于其所具有的法律效力,成为大多数发达国家通用的土地集约利用管理形式,开发区同样有效。
1、分区管制
分区管制是西方国家普遍实行的方法,是西方最著名的土地利用管理形式。根据需要,分区管制能够将土地集约的规划意图落实在空间上。分区管制制度创始于1692年,盛行于20世纪30年代美、英等国家城市化急速扩张阶段,一般经过分区条例来实施。其中分区条例由社区规划人员和规划咨询部门来制定,当社区立法机关经过一定的程序采纳分区条例后,便获得了法律效力。分区条例一般包括两个部分:第一部分是规划图则,把该社区划分成若干个区域,每一区域内的每一地段位置十分清楚,并标明不同的使用功能;第二部分是文本,具体而详细地规定每一分区中的建设项目及用途,详细到具体建筑的最大高度、退后红线以及底层面积等。
美国是典型的经过分区进行土地用途管制的国家,经过确定土地使用密度和容积率实现对土地用途的管制,管制对象集中在建筑物及其布局,同时还包括建筑物及其它构筑物的高度、层数、规模、建筑线,最小空地率、建筑密度、最小容积率等。经过土地使用密度和容积率进行”量”的控制,能够达到土地集约利用、提高土地的使用效率的目的。日本是一个典型的土地资源匮乏的国家,日本政府先后颁布了<城市规划法>、<市街地建筑物法>、<农地法>、<新城市规划法>、<建筑标准法>等,逐步确立了土地用途分区管制制度。为了提高土地的利用程度,防止投机性囤积土地,日本政府还对空闲土地进行了管制,日本政府规定,凡符合空闲地制度中关于确认为空闲地条件的土地,政府有权要求其所有者提出这块土地的利用处理计划,并监督其利用方式是否符合规划用途。
2、税收调节
经过税收政策的调整也是实现土地集约利用的一种非常有效的手段。西方发达国家根据房地产权变化,普遍实行较高的不动产税政策,并对粗放利用的土地施以重税,对集约利用的土地施以轻税,这一机制十分有效,能够促进更加集约地利用土地。经过税收政策的调整来鼓励集约用地是美国各州政府、联邦政府以及地方政府采用的主要经济手段。如美国的地方政府经常采用开发影响税、改良税以及不动产转移税的征收抑制局部地区的土地开发活动,从而促进土地的集约利用。
征收开发影响费也是美国地方政府经常采用的经济手段。开发影响费是美国地方政府对新的区域进行开发收费的形式之一。尽管征收开发影响费的主要目的是为开发建设筹措资金,但同时也是政府调控土地开发利用的手段。如果地方政府为了提高土地的利用效率,计划对某些”白地”区域的开发活动进行抑制,就会提高征收开发影响费的数量;反之,如果鼓励对某一地区的开发,就降低这一地区的开发影响费。双轨税率是另外一种用以促进城市地区填充和再开发的经济鼓励措施之一。根据这一制度,对土地价值以较高的税率征税,而对建筑物的改良价值课以较低的税费,从而降低土地集约利用的税负,提高土地粗放利用的税负。
3、规划控制
20世纪50年代以来,北美和欧洲部分城市的郊区化演变成了低密度的城市蔓延,导致土地利用效率低下、城市基础设施规模效益下降、中心城市衰退等一系列环境和社会经济问题。为了解决这些问题,近年来美国各州政府以”精明地扩展”理念为基础,提出了多种规划措施,以提高现有建成区的开发密度,以减少对新增建设用地的需求,提高土地的利用效率。主要的措施包括三个方面:一是提倡土地混合利用,将工作、娱乐、休憩、商务和居民生活结合在一起;二是建筑设计的紧凑原则,提高土地利用效率。倡导紧凑的建筑设计,主张提高建筑密度,提倡向空间方向的发展,而不是水平方向的扩展;三是采取各种手段对需要保护的区域,如农田、开放空间、自然景观以及生态脆弱区进行严格保护;四是强调城市中心的作用,提倡建成区再开发。一些国家还采取激励措施实现”棕色地带”和”灰色地带”的整理和再利用,在建成区的现有资源和设施基础之上进行建设。
(二)国内开发区土地集约利用的途径手段
中国人均耕地面积远远低于世界的平均水平,保护耕地、提高土地的使用效率是中国的基本国策和各级政府的重要任务。因此,在各类开发区开发建设过程中,实现园区土地的集约利用一直是各级政府的任务和目标。为了实现这一目标,国内对开发区土地进行集约化管理的主要手段有规划控制、指标控制和政策控制等三种方式。
1、规划控制
为了加强对开发区土地的管理,1995年国家建设部颁布了<开发区规划管理办法>,<办法>第五条规定,开发区必须依据城市总体规划编制开发区规划。开发区规划能够按照开发区总体规划阶段和开发区详细规划阶段进行编制。为了提高土地的利用率, 建设部进一步出台了<关于进一步加强与规范各类开发区规划建设管理的通知>,通知要求自 1月1日起,凡开发区规划、控制性详细规划未按法定程序批准的,各地不得新批准建设用地和建设项目。以此为依据,各地的开发区经过开发区总体规划和详细规划的编制,对开发区土地利用的方向、强度进行控制,从而实现开发区土地的集约利用。
2、指标控制
经过指标控制是推动开发区土地利用从粗放外延式开发转向集约内涵式开发,提高土地利用效率的重要手段。在经济发达地区,由于土地资源较为紧张,开发区往往经过指标限制来筛选入园项目。如苏州市首先提出”单位面积土地利用投资强度”的控制指标,广州市对开发区除了投资强度控制外,还提出了相应的环保指标和技术要求。另外,一些经济发达的县级市也对开发区的土地利用提出控制指标,如苏州昆山市则提出了”5432”集约用地新标准,浙江临安市对进入经济技术开发区的企业在企业投资规模和产出上也有明确的规定,如入园企业每亩50～80万元固定资产投入,年产出150～250万元的硬性指标。为了最大限度提高单位面积的利用效率,其它一些园区还会把数量与投资密度、科技含量、土地产出效率等指标进行综合考虑,从招商源头入手,吸引占地少、技术含量高、附加值高的项目,从而达到提高园区土地利用效率的目的。

表1 国内部分开发区土地集约利用指标
地区
投资强度
容积率
建筑密度
广州
一般区域投资密度达到500美元/平方米以上,科学城片区投资密度达到1500美元/平方米以上
容积率不低于 0.6
工业厂房建筑密度不低于35%
苏州
省级以上开发区一般每平方公里实际投入不低于5亿美元,乡镇工业小区一般每平方公里实际投入不低于3亿美元

上海
区级工业区达到每平方公里52亿元的推荐值,市级以上开发区达到每平方公里68亿元的推荐值;长远目标则是每平方公里 80 亿元的国际参考值
工业项目新建厂房容积率达到0.8以上

山东
国家级开发区土地投资强度一般不得低于240万元/亩;省级开发区土地投资强度为:青岛、烟台、威海市辖区一般不得低于200万元/亩,济南、淄博、潍坊、东营、泰安、莱芜、济宁、日照市辖区一般不得低于160万元/亩
工业项目建筑容积率一般不得低于0.6
建筑密度不低于35%、绿地率不高于15%、厂前区用地比例不高于7%
资料来源:作者整理。
3、政策调控
中国是政府主导的社会发展模式,政府对经济与社会生活具有很强的调控能力。因此,政策调控也是中国开发区实现土地集约利用的重要手段。如宁波市政府为了提高本市各类开发区的土地利用效率,出台了<关于提高土地集约利用水平的意见>,提出要适当压缩开发区公共绿地面积,降低工厂企业等内部的绿化率,同时要求对适合于多层厂房的生产行业,必须推行多层标准厂房,严格控制单层厂房建设;近年山东省出台的<山东省禁止、限制供地项目目录>和<山东省建设用地集约利用控制标准>,规定新增建设项目用地必须符合国家和省产业政策,凡<目录>禁止的项目,各级政府和国土资源管理部门一律不得受理项目用地申请,不得办理用地审批手续;列入限制范围内的项目,以及允许或鼓励发展的项目,应当按照国家项目管理的有关规定,经投资主管部门审批、核准、备案后方可供地。其它省、市也有类似的政策措施。正是经过这种方式,政府对园区的土地利用方式、利用强度进行调控。
三、开发区土地集约利用潜力评价
在开发区的建设实践中,开发区土地集约利用潜力的确定对于开发区土地的集约利用意义重大,对开发区土地集约利用潜力的评价是否准确关系到能否有效地提出提高开发区土地利用水平的对策措施。因此,开发区土地集约利用潜力评价研究是开发区土地集约利用研究的重要组成部分。
(一)开发区土地集约利用潜力评价的概念
开发区土地集约利用潜力,是在一定的经济条件和技术水平下,当前的土地利用集约化程度与可能达到的最佳集约度之间的差值,能够体现出当前土地利用的一种潜力状态。开发区土地集约利用潜力与当前土地集约利用程度成反比,与开发区发展速度、技术应用程度成正相关。开发区土地集约利用潜力评价,简单地说就是在充分理解开发区土地集约利用潜力内涵的基础上,经过一定的方法和技术手段,评价当前开发区土地集约利用的潜力状况,并提出进一步提高开发区土地使用效率的途径和措施。
土地集约利用潜力评价因开发区不同而不同,合理的评价应该根据评价开发区的特点、基础和开发区当前所处的发展阶段来开展。为了实现对开发区土地集约利用潜力的合理评价,如下几方面的内容应当是研究的重点:一是评价模式的建立。恰当的评价模式应当兼具理论价值和实践操作价值,应当有利于指导开发区土地潜力的挖潜和土地利用效率的提高,有利于开发区土地的管理实践,有利于开发区土地的可持续利用。二是评价指标体系的建立。好的评价指标体系应当既全面又不失重点地反映土地集约利用的影响因素,以科学判别开发区土地集约利用潜力水平。三是评价标准值的确定。土地集约利用标准值的确定是土地集约利用潜力状态定量化评价的一个关键。如何合理地确定这一标准值,是潜力评价结果是否合理的重要影响因素。由于开发区土地集约利用状态由多方面的因素共同决定,而且是一个动态变化的过程,不存在固定的标准状态,因而这一标准值的确定也是评价过程中的一个难点。四是评价方法的选择。不同的评价方法,可能得出的结论不尽相同。因此评价方法的选择是否恰当,关系到最终评价结果是否科学可靠。
(二)开发区土地集约利用潜力评价的层次
土地集约利用潜力是一个相正确概念,从不同的空间角度出发能够从宏观和微观两个层次进行评价。
1、宏观层次土地集约利用潜力评价
开发区土地集约利用潜力宏观评价是按开发区宏观土地集约利用的内涵,以建成区为整体评价对象,结合城市规划的实施和开发区发展的要求,建立宏观评价指标体系,以土地的单位经济产出、土地利用的社会效益和环境效益等为评价对象,从宏观层次揭示开发区土地的使用状况和使用效率,量化反映开发区总体的土地集约利用水平。其基本思路是开发区的整体发展,从整体上确定其规模、功能定位和性质。根据开发区的实际情况,发展各具特色而又与城市区域整体协调衔接的产业结构,促进经济好且快的发展。宏观评价结果不但对引导开发区实现土地集约利用目标具有重要意义,同时也为政府从全局掌握土地资源状况、制定合理的土地管理政策提供依据。
2、微观层次土地集约利用潜力评价
微观上的土地集约利用潜力,是指开发区内不同类型功能区内具体地块的土地集约利用,其基本思路是优化土地资源的开发利用程度,区域用地布局和土地利用结构的合理性方面,评价开发区土地总体使用效率和潜力。其中,土地利用结构包括两个方面:一是土地利用的比例结构:二是土地利用的空间结构。开发区的空间结构,主要是区域功能区的优化组合,即商业、工业、教育、住宅区等的优化组合。其实施手段是开发区土地利用总体规划。根据上一级土地利用总体规划的指标和布局,确定土地用途,调整土地利用结构,推动产业结构转换,实现土地资源在区域内的合理配置,利用土地供应年度计划,控制建设用地总量和农用地特别是耕地的专用,开展土地整理包括旧城改造,适当提高开发区建筑容积率,促进城市功能完善。
虽然不同层次的土地集约利用潜力侧重点不同,但土地集约利用是一个动态的过程,无论是宏观还是微观层次的土地集约利用潜力评价,其根本目的都是经过土地利用集约程度的评价来了解开发区土地利用现状和所具有的潜力,为土地规划者和土地政策制定者提供依据,从而促进开发区土地利用合理配置和良性发展。
(三)开发区土地集约利用潜力评价的方法
1、多因素综合评价
多因素综合评价,是指经过一定的数学模型将多个评价指标值”合成”为一个整体性的综合评价值。由于土地是一个包含自然、经济、社会、环境等因素的复合系统,选择任何单一的指标都难以准确的反映土地集约利用的程度,因此在评价时需要考虑多目标综合效益的最大化。多因素综合评价是建立在科学概括统计总体、多方面特征的条件下,从而取得满意的结果。要对总体、多方面的特征给予确切的定量描述,必须借助于统计指标体系,统计指标体系中的每一个统计指标反映客观经济事物的某一种特征,统计指标体系则从被研究现象的相互关系和相互制约中,反映总体、多方面的特征。这个评价过程,是按照一定的目标和原则,以评价单元为样本,选择对评价单元发生作用的因素和因子作为评价指标,并经过适宜的模式予以量化、计算和归并,从而实现评价目标的一种方法。

式中,F是评价单元土地集约利用综合程度;是评价单元在第i项指标上的标准化;是第i项指标的权重。
该模型的土地集约利用综合程度是基于以各指标理想值为比照标准的静态个体指数和以层次分析法定各指标权数的综合,因此对于不同时间、不同对象以及变化的内外部条件和宏观、微观环境都能产生动态的效果。
2、极限条件法
极限条件法是基于系统工程中的”木桶原理”,即质量最终取决于条件最差的因子的质量协引。根据城市土地集约利用潜力评价的目的和评价对象设计评价指标体系,将各个评价标准划分为不同的评价等级,并将评价城市的各个指标的实际值和评价标准进行对照,只要有一个指标的数值超过集约利用标准的上限,或低于适度利用标准的下限,均属于不合理利用的范围,以此来确定出评价对象所属等级。这一方法将繁杂的指标定量简单化,结论明确,可是评价等级划分的主观性较强。
3、模糊综合评价法
模糊综合评价法是一种以模糊推理为主,定性与定量相结合、精确与非精确相统一的分析评价方法。由于模糊综合评价具有分辨性和可比性强的特点,在处理各种难以用精确数学方法描述的复杂系统问题方面所表现出的独特的优越性,近年来已在许多学科领域中得到了十分广泛的应用。也可将其运用到土地集约利用潜力评价中。
4、层次分析法
美国运筹学家Saaty于20世纪70年代提出的层次分析法(AHP),是一种定性与定量相结合的分析方法。它是一种将决策者对复杂系统的决策思维过程模型化、数量化的过程。AHP法首先把要解决的问题分层系列化,即根据问题的性质和想要达到的目标,将问题分解为不同的组成因素,按照因素之间的相互影响和隶属关系,将其分层聚类组合,形成一个递阶的、有序的层次结构模型后,对模型中每一层次因素的相对重要性,依据人们对客观现实的判断给予定量表示,再利用数学方法确定每一层次全部因素相对重要性次序的权值。最后,经过综合计算各层因素相对重要性的权值,得到最低层方案层相对于最高层总目标的相对重要性次序的组合权值,以此作为评价和选择方案的依据。
(四)开发区土地集约利用潜力评价体系的构建
鉴于评价结果的实用性、数据的可取性和可操作性,本文将分别从宏观层次和微观层次构建开发区土地集约利用潜力评价体系。
1、指标选取的原则
无论是宏观层次评价体系还是微观层次评价体系,评价指标的选取都要遵循以下原则:(1)科学性原则。指标设置必须以科学性为前提,指标含义明确,计算方法规范,能够对土地集约利用的内涵和外延做出科学反映,要具有科学规范性。(2)系统性原则。土地集约利用是涉及合理布局、优化用地结构、土地利用强度和土地投入产出率等多方面内容的动态复杂过程。指标体系的设置要具有系统性、完整性,充分考虑绝对指标和相对指标,从而准确的评价土地集约利用的水平。(3)代表性原则。表征土地集约利用的指标有很多,在指标选取过程中,尽量选取对土地集约利用影响较大的、能够代表某一方面而又与其它指标重叠较少的典型指标。(4)定量与定性相结合的原则。定性与定量相结合,即在定性分析的基础上进行量化,在量化的基础上作定性分析,校核定量结果的合理性。(5)可操作性原则。评价指标的确定,必须从现实出发,选出的评价指标既要具有可比性,又要具有可量性,还要考虑到数据资料的支撑,便于实际应用。
2、宏观层次评价指标体系构建
本文在参考”开发区土地集约利用评价技术方案( )”的基础上,对原有的指标体系进行了修正和改进,最终形成了目标层5项、指标层19项的指标体系。目标层分别为:土地利用投入、土地利用效益、区域环境指数、土地利用结构、土地利用强度(见表2)。然后,经过对国土资源局、开发区管委会、高等院校等单位专家发放调查问卷,运用AHP层次分析方法,就能得到开发区土地集约利用评价指标体系准则层和目标层的权重。

表2 开发区土地集约利用潜力宏观层次评价指标体系
目标层
准则层
指标层

开
发
区
土
地
集
约
利
用
潜
力
宏
观
评
价
土地利用投入

项目建成率
单位土地开发投入
单位土地面积固定资产投资额
单位土地面积实际利用外资额
土地利用效益
单位土地面积国内生产总值
单位土地面积工业产值
单位土地面积工业增加值
单位土地面积财政收入
单位土地面积工业利税额
单位土地面积出口额
单位土地面积从业人员
区域环境指数
空气污染指数
固体废物综合利用率
区域平均噪声指数
土地利用结构
工矿仓储用地面积比例
商服用地面积比例
住宅用地面积比例
土地利用强度
综合容积率
建筑密度
资料来源:作者整理。
3、微观层次评价指标体系构建
结合开发区的实际情况,在微观层次土地利用潜力评价中,以宗地为评价单元。宗地是城镇土地管理的最基本单位,以宗地为评价单元,其评价结果可直接反映宗地土地利用潜力状况,为土地利用与管理提供参考依据;同时宗地是城镇土地信息化管理即土地管理信息系统的基本单元,以宗地为评价单元,能够直接与土地管理信息系统的数据库对接,利用数据库的适时性和动态性实现潜力评价的适时性和动态性。考虑到地籍管理信息系统数据资料的完善度及可行性,最终从土地利用强度、土地利用经济效益、土地利用环境、社会效益等方面确定了以下5个指标:容积率、建筑密度、宗地人均用地面积、土地投入产出率、环境质量等级。

表3 开发区土地集约利用潜力微观层次评价指标体系
目标层
准则层
指标层
开
发
区
土
地
集
约
利
用
潜
力
微
观
评
价
居住用地
宗地容积率
宗地建筑密度
宗地人均用地面积
环境质量等级
商业用地
宗地容积率
宗地建筑密度
土地投入产出率
环境质量等级
工业用地
宗地容积率
宗地建筑密度
土地投入产出率
环境质量等级
其它用地
宗地容积率
宗地建筑密度
环境质量等级
资料来源:作者整理。
四、山东省开发区土地利用的现状分析
山东省开发区建设自1984年起步以来,其数量、规模和所创造的效益得到了较快发展。可是和国内其它地区一样,由于前些年开发区设置和管理不规范,盲目扩张,造成数量过多。据调查,截止 山东省各地经各级政府及相关部门审批的各类开发区共有990个,总规划土地面积487356.64公顷。导致布局与规模不合理、土地利用率不高等问题日益突出。 起,按照国务院及国土资源部一系列文件部署要求,对全省各类开发区进行了全面清理整顿,撤销了739个不符合土地管理法律法规、布局不合理、开发程度低的开发区,撤销园区规划面积125035.69公顷;压缩保留和拟保留园区用地规模,核减园区规划面积252351.63公顷;累计退回土地面积30069.5公顷,复耕面积21651.06公顷;收回下放园区的土地管理权限;经过了国土资源部和建设部对保留和拟保留的251个各类园区的规划审核;完成171个经国家发改委公告的园区四至范围落实工作。截止当前,山东省各类开发区个数由990个减至172个;规划面积由487356.64公顷减少为86785.55公顷。经过整顿,基本达到减少园区数量、压缩园区面积、控制园区用地规模要求。
下面分别从土地利用结构、土地利用强度和土地利用效益来具体分析山东省经济开发区的土地利用状况。
(一)土地利用结构分析
土地利用结构主要是指开发区内工业用地、商业服务用地、仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、道路用地、特殊用地以及未利用土地所占的比例。到 底,山东省开发区国家批准公告用地面积共86785.55公顷,建成区面积68283.44公顷,建筑物占地总面积25447.08公顷,总建筑面积4 万平方米。生产性用地面积46401.6公顷,占比64.7%;非生产性用地面积22628.09公顷,占比31.3%;闲置、空闲、批而未供土地面积3351.05公顷,占比4%。开发区建成区工业用地面积658.1平方公里,道路广场用地150.3平方公里,绿化用地131.8平方公里,分别占建成区的53.4%、12.2%和10.7%。部分开发区起步时由于招商引资的压力,有些入区项目规划不尽合理,土地铺张浪费现象严重。企业行政办公、生活设施、绿化区占地比例偏高,有些企业甚至达到总生产性用地的40%,造成开发区保有土地可供发展空间十分狭小。
(二)土地利用强度分析
土地利用强度指单位土地面积上的土地开发利用程度,一般用投资强度、平均建筑密度和平均建筑容积率来综合表示。各类土地因类别不同,用途各异,土地的利用强度也有差别。到 底,山东省开发区国家批准公告用地面积共86785.55公顷,其中建筑物占地总面积25447.08公顷,总建筑面积4 万平方米,平均建筑密度为0.29,综合容积率0.41。 山东省开发区单位面积投资强度为19.02亿元/平方公里(江苏省 开发区每平方公里土地投资强度就达到了20.6亿元),按照<山东省建设用地集约利用控制标准>的规定,当前山东省有50%的国家级开发区,70%的省级开发区达不到规定标准,甚至个别开发区投资强度不足5亿元/平方公里。而苏州、上海、昆山、天津等国家级开发区土地投资强度分别达到875万、750万、463万和380万元/亩,大大超过山东省国家级开发区的发展水平。
(三)土地利用效益分析
土地利用效率指单位土地面积上的产出状况。近年来山东省开发区经济的快速增长带动了城市土地利用效益的提高。 山东省开发区GDP总量5693.23亿元,单位土地面积GDP838.44万元/公顷;工业总产值31763亿元,单位土地面积工业产值4651万元/公顷;工业增加值88737282万元,单位土地面积工业增加值1299万元/公顷;财政收入7614462万元,单位土地面积财政收入111.51万元/公顷,出口总额6782186万美元,单位土地面积出口额99.32万美元/公顷。在占山东省不到0.8%的土地上,创造出全省24.6%工业增加值、13.8%的税收、14.3%的地方财政收入和45%的进出口。

表4 山东省部分开发区土地利用效率
开发区
单位面积工业增加值(万元/公顷)
单位面积财政收入(万元/公顷)
单位面积出口额(万美元/公顷)
单位面积利用外资额(万美元/公顷)
全省
1299
111.5
99.3
13.2
青岛经济技术开发区
3682
420.8
591.4
100
烟台经济技术开发区
5051
320.9
1301.7
55.4
威海经济技术开发区
1485
141.7
249.8
20.7
青岛保税区
997
149.1
378.5
6.17
济南出口加工区
42.97
1.28
21.1
3.29
青岛出口加工区
344
—
132.8
16.8
威海出口加工区
142
—
153.1
2.92
资料来源:根据<山东统计年鉴- >计算。
五、山东省开发区土地集约利用中存在的问题
山东省开发区建设取得了一定成绩,但仍旧存在一些突出问题制约着开发区”集群发展、优势突出、布局合理、用地集约”用地机制的形成。归结起来主要有以下四点:
(一)土地监管机制有待完善
土地监管机制不完善导致开发区土地粗放利用现象仍旧存在而且土地总体利用效率较低。一是部分开发区没有设立土地管理机构,土地监管机制缺失,导致土地管理部门对园区经济发展难以进行宏观调控。如滨州市8个园区,除在滨州经济园区设立园区分局以外,其它园区均没有设立,直接由县国土局管理或分局、国土资源所代管,这就造成土地管理职能难以实施到位,大量诸如地籍调查、登记发证、土地交易、建设用地批后监管等工作难以开展到位。二是监管机制不完善,执法力度不够有力。从当前情况来看,节约集约用地责任机制和考核机制还不够完善,建设用地批前、批中、批后的全程监督尚需进一步加强。土地供应缺乏科学统一的标准,难以客观、准确地衡量所需供地项目的性质、规模、投资量的大小以及土地产出率,这就造成了开发区招商引资、项目审批、供地流程的主观性和模糊性,不利于从土地供应源头上控制土地集约利用的程度。
(二)土地规模限制发展空间
开发区范围内基本无地可用、用地潜力不足是各地反映最为普遍的问题,开发区实际控制面积远高于国家公告规划面积是普遍存在的事实。根据调研了解,山东省开发区用地潜力不足主要表现在:一是多数开发区用地规模在国家批准公告用地范围内已接近饱和,空闲、批而未供面积所剩无几。从山东省开发区土地利用数据来看,全省开发区土地面积使用率已达78%以上,部分开发区土地使用面积甚至超过90%,规划用地范围内土地使用空间十分狭小,如滨州市开发区当前累计建成区面积3378.52公顷,占开发区批准面积的91.56%,区内部空闲土地所剩无几,随着各县区招商引资力度加大,土地供给十分趋紧;二是开发区内剩余不多的土地中多数是农用地甚至是基本农田,按照现有土地利用总体规划要求无法实施供地;三是有些剩余土地位置偏僻或条件不好,影响利用。如莱山经济开发区当前能够利用的工业建设用地已基本布满项目,所剩的可供存量土地又为临山的边角地,用地条件对项目规划设计要求较高,已经影响到项目进区落户的及时性和积极性。四是部分待盘活存量土地受政策制约,不能有效盘活。由于相当一部分破产企业用地位于园区与城区相交接地域,按照城市规划已不能继续作为工业用地,导致部分原工业用地只能转为商住用途,原厂房、设备无法盘活,劳动力不能及时安置。如淄博市博山经济开发区,地处老工业基地,用地类型多为山地丘陵,经济比较困难,但同时又受到每亩最低价22.4万元出让标准的限制,这使得多数企业难以承受地价的大幅上升,工业投资一定程度上受到抑制,影响存量土地盘活利用。
(三)土地利用规划制约发展
山东省当前开发区土地审批的依据是1996年批准的市县级土地利用总体规划,由于时间间隔较长,造成土地利用总体规划远远不能适应现在开发区经济发展的用地需要,个别园区没有提前预留建设用地,项目用地只能逐项目单个申报,经过调整土地利用规划、涉农土地征收、补偿工作等环节,办理周期长,运作难度大,直接影响了项目落户的积极性,严重制约园区经济发展。当前园区用地管理正处于老规划不适应,新规划未实施的阶段,加上每年平均只有100-200亩的用地指标,园区用地常常陷入有规划没指标或是有指标没规划的两难境地。另外,在上一轮土地利用总体规划编制时,一些园区还没有设立,这些园区的土地利用研究没有随之开展,从而导致园区在发展中缺乏土地利用布局和功能分区,使土地利用总体规划丧失了对园区发展有效控制和引导作用。
(四)土地利用结构不够合理
出于中国开发区建设过快,再加上地方政府一位追求经济增长,中国开发区普遍存在用地结构不合理的问题。以建成区用途分,开发区用地主要以工业用地、仓储用地、交通用地为主,加上适当的市政公用设施用地和部分生活居住用地。然而,许多开发区的整体规划与建设都是按照城市模式来设计的,而不是按照工业区的模式来设计,造成开发区用地结构中,工业用地所占比率不足,而住宅、交通、绿化和第三产业用地所占比例较高。非工业用地比例过多,必然造成工业用地的减少。这不但与设立开发区的初衷相违背,且为今后的进一步发展设置了障碍。另一方面,园区内产业结构的不合理也是导致用地结构不合理的一个重要原因。
六、山东省开发区土地集约利用的对策
山东省开发区应结合各自实际,按照”布局集中、用地集约、产业集聚”的要求,切实转变用地观念、创新用地模式、完善用地机制,以有效促进和保障科学发展为重点,以节约集约利用土地为核心,统筹安排各业用地,妥善处理经济发展与资源环境保护、当前与长远、局部与全局的关系,全面落实土地用途管制,促进土地资源的合理利用,提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。
(一)制定科学合理的用地规划
科学的土地利用规划是实现开发区土地高效利用的重要前提。制定科学的发展规划、土地利用规划,明确不同地段的土地用途、设施配套和发展目标,能够为开发区未来发展奠定坚实的基础。国土资源部<全国土地利用总体规划纲要( —2020年)>前一阶段经过国务院审核,已经正式印发实施。山东省土地利用总体规划也已上报国土资源部等待审核经过。全省各市县土地利用总体规划修编工作即将组织开展。各县市应该以本次土地利用总体规划修编为契机,对开发区土地利用情况进行专项研究,在上级规划确定的用地指标或者上一轮规划确定的剩余指标范围内,尽可能优先保障开发区用地特别是近期用地规