村民与负担-1.docx

村民与负担内容 提要：农民负担过重是当前 农村 的焦点 问题 之一。在村级层面上，从村民的角度来看，负担是怎样重起来的，是探讨农村政策执行的重要内容。本文运用近百篇大学生假期调查的个案资料，尝试 分析 农民怎样感受、认识、特别是怎样对待负担过重的问题。进入90年代以来，特别是近几年来，中央更加重视减轻农民负担问题，发出若干重要文件。通观这些文件，措施力度越来越大，规定要求越来越细。但是，似乎问题并没有根本好转，相反，在一些地方似乎更加严重。1999年寒假期间，我们动员了首都高校近百名大学生回乡进行实地村级事件调查(本次调查由国务院 发展研究 中心农村部“农民与基层组织”课题组组织。清华大学、北京大学、北京师范大学、 中国 农业大学、中央民族大学、中国地质大学等高校96名学生具体执行。调查要求是，访谈并记叙发生在本村一个或数个重要的 社会 事实，具体包括土地调整、农民负担、村民选举、村务公开、计划生育、冲突和上访等方面的案例故事，报告的写作强调真实的“记录”，而不是分析。形成个案报告90余篇。本文是依据大学生个案调查材料中“农民负担问题”分析报告，为课题分析报告之一。)。调查主要是关于村庄内部热点事件的访谈记叙，涉及土地承包、农民负担、村务管理、村委会换届选举、干群纠纷等事件过程。在完成的90篇报告中，涉及内容最多的是农民负担问题。通过对于这些报告的分析，我们对于农民怎样感受、认识和对待负担问题有了一定的理解。村民的视野有局限，往往看不到直接向他们要钱要物施加压力以外的社会因素，但是，毫无疑问，他们对于基层干部在这个过程中本身存在的问题是看得最清、体验最深的。更重要的是，农民的感受直接 影响 农民的行动。一、农民的感受：负担愈减愈重对于一些地区的农民来说，负担是进入90年代以后开始加重的。原籍河南中部地区的一个大学生这样描述家乡的农民负担的变化过程：李庄村是一个典型的以农业为主的村子。大多数农户从1992年开始有一种很异常的感觉：自己辛辛苦苦挣来的钱都被乡村干部拿走了。说是改革开放农民收入增多了，而实际上大部分只从事农作的农民倒有一种手头变得愈加窘迫的感觉。村民们说，那几年是一个变动的时期，中原各地正兴建乡镇 企业 ，集资、摊派逐年增多。到了1996年，国家实行粮食保护价，敞开收购粮食时，农民的感觉才稍微好一些。但由于普及九年义务 教育 、修建乡村公路、修建村室等事情要办，近两年村民又感到了很重的压力，开始出现一些集体上访上告的事情。1997年的乡统筹通过公粮一次扣除，农户只收到了一张白条。同年10月,乡党委书记要调到外县任副县长，为了稳定局势,暗示或要求各村缓交村提留款,由此村里各项活动因缺款而耽搁，这就为下一年工作开展埋下了隐患。接着是计划生育大检查和挖河修渠，村提留款一直推到1998年春季。此时乡党委书记已调走。1998年春天，春耕开始，农户正忙着投资、播种，手头很紧,提留款无法收缴，不得已，只能推到秋后和1998年的村提款一并收缴。但终因二者相加每亩地逾百元，导致群众十分反感，加之县里有文件规定：无论如何各村不能有上访事件，违者查处。这样两年的提留款欠款达二十多万元。再说夏季因公粮、种子粮、教育粮等总计每亩超百斤，群众私下联合，只交公粮。后来，村组干部只得挨家挨户去收粮食，之后派人交到乡里。据村支书介绍，为了收交两年来积累的违欠提留款，县政府已向省检察院提出申可否用强制手段，强行加以收缴。这个大学生的记叙很有 历史 感，村民的感受对应了宏观方面的情势变化。基本的负担影响因素是， 经济 过热过程中的开发办厂需要农民出钱，名目繁多的升级达标也给了农民直接的经济压力，而中央政府关于负担工作的力度加大则使得基层领导者在某些特定情况下会推延甚至放弃一些压迫性行动。这个村的问题实际上在较大范围有共性，即一方面农民的负担额在上升，但另一方面，乡村组织的收缴难度在加大，越来越多的农民拖欠了合理或者不合理的负担。矛盾尚未爆发，但基层组织本身的财务压力日益沉重。学堂岗村农民的负担是90年代开始重起来的。80年代农民种一亩田只需交20元钱，相当于上交170斤粮食亩(按1981年国家收购谷价计)，现在涨至430斤粮食亩，而且每亩田还要附加各种高额杂税，当然近几年农民上缴的各种摊派相对较稳定，因为这毕竟到了农民承受的极限。面对繁多的农村摊派，很多农民反抗，但结果是越反抗越多缴，该村规定农民逾期不交清摊派的翻一番，村干部每年年终都要清算一次摊派，他们与县司法、公安人员以及社会上的闲杂人员一道挨家挨户强制农民完成上缴各项摊派，对没有缴清的农户，拣值钱的东西搬，有的农家猪、牛抢完了，只能抢生米、熟饭。面对耀武扬威的国家司法人员，面对气势汹汹的社会闲杂人员，农民的确规矩多了。这个村的情况是上一个村情况的发展，基层组织再也不能容忍农民的拖欠，于是采取了一定程度的暴力手段，村民顺从了，一度激化的矛盾被一种激化的方式所解决。二、农民的不满：收入浮夸中央政府关于减轻农民负担的文件规定，不断细致具体，花在这方面的工作投入，也越来越大。但是，规则在许多地方没有发挥预期作用，原因很多，首先收入的漏洞就很大。为了制约农民负担额的任意增加，中央政府明确规定农民的合同内负担不得超过上年人均纯收入的5%。在此基础上，又进一步规定定项限额三年不变。整个90年代，负担问题一直是农村工作的重点领域，但是效果差强人意。主要问题是，地方政府上报的人均收入本身不实。对于基层干部来说，多报收入不仅可以名正言顺地提高农民的负担额，而且更能昭彰自己的政绩，可谓一举两得。在我们的818外出农民的抽样调查中(本次调查由国务院发展研究中心农村部“农村劳动力流动的政策与管理”课题组组织，抽样地点在北京站和北京西客站。调查为非概率抽样，采用持卷访谈方式，15名调查员在6天时间里，共访谈873名外出农民，形成有效问卷818份。调查样本的限定条件是：以外出就业为目的、年满20岁、1998年和1997年分别在村里生活两个月以上的农村人口。818个样本来自22个省，434个县、436乡的779个村。问卷内容以政策态度为主，包括人口流动、土地承包、农民负担、村务管理、计划生育等多项问题。)，知道村里上报人均收入数字的只有%，不知道的高达%，且不说数字本身是否客观，如果连村民本身都不知道上报人均收入数字，那么来自村民的监督就是无力的。与此同时的问题是，这些数字是否属实，农民怎样看待。在知道上报收入数字的受访者中，%认为数字过高，%认为过低，%认为与实际数字相符，%表示“说不清”。这几年农民的收入真是一笔糊涂帐。就1998年而言，天云镇农民的纯收入，起码就有三个不同的数据：一是往上报的2400元，二是镇党委书记在党代会上公布的2252元，三是镇长在镇人大会议上公布的1673元。安宁村4组的水田也有三个数据：一是镇政府的46亩，这是下达粮食任务(包括农税征实等)的依据；二是村和4组在联产承包制以前记载的35亩；三是联产承包责任制以后的29亩。这第三个数据来源于联产承包制土地丈量时的量杆，以丈当作1丈的做法。这其实是各地都存在的老百姓的自欺欺人的做法。镇政府一直按46亩征收农税粮。从1994年开始，除2户村民(村干部)外，全组村民开始拒交多征的农税粮，更有部分村民连正常的粮、税、双提款也拒绝交纳，镇政府也无可奈何。值得注意的事，案例中的村民人均收入数字，都是村干部向调查者们介绍的，村干部非常坦率地承认数字明显高于实际水平，指出是乡镇干部们作假，或者说不实事求是的责任在于乡镇领导。地方政府向上虚报谎报农民收入，比如该镇干部鼓吹人均收入2500元，而实际农民人均收入不超过1500元，这样无形中加重了农民的负担。在场的村干部们当时给我列了以下几个数据：1个中等之家，5口人，人均土地2亩左右，没有什么经济作物，粮食作物两年三茬，再加上一头牛2000元，一头猪1000多元，人均最多收入才2000元左右；但扣除肥料、农药、机耕种、喷灌等生产费用，1年人均纯收入不超过1500元，有的困难些的人家人均不足600元。而今年地方大旱，浇灌的费用更高，每亩作物估计没250元拿不下来。关于人均收入，镇政府的对外口径是人均1800余元，但村里的陶支书及村民叫苦不迭。他们说村里人的年收入高低不等，高的有数万元，但低的仅三四百元，但大部分人家的收入都不足1000元。村支书认为一方面是上级部门为了吹捧自己的政绩，更主要的是要从中加重对农民负担。本村的收入来源主要为两方面：(1)外来打工人员的汇款、做小本生意赚上一些钱，这些在全村收入中处于次要地位。(2)从事农业生产的收入，如卖粮食、喂猪、喂鸭、出卖集体林木等；至于非农产业收入，如乡镇企业收入、第三产业收入基本上为零。接下来的问题是，在政府工作程序上，农民的收入数字是由下而上上报的，任何乡镇要确认一个村的收入数据，形式上必须以村的上报文书为原始依据，也就是说，村干部不报上来，乡镇的主管部门不能凭空编造，或者说，反映在文字上，虚报的第一步必须从村级开始。那么，村干部为什么明知是浮夸、明知村民抱怨而依然上报呢，或者说乡镇领导人是怎样使村级干部听命于浮夸呢。个案显示，村干部与乡镇政府之间存在在一种依附关系，乡镇领导对于村干部的控制是通过一种利益的交换实现的。从我们的抽样调查看，中央政府关于5%规定的传播效果比较理想，有受访回答知道，可以说，除了土地30年承包起步不变外，这是一个基本上深入人心的政策，但是，农民对于这个规定的执行效果评价不高。在知道这项政策的农民中，当问到这个规定对于减轻农民负担的作用时，%回答作用很大，%回答作用很小，%回答没有作用，3%说不清楚。三、农民的困惑：负担是一笔糊涂帐在中央政府的文件规定中，农民负担的几个部分是很清晰的，如国家法定的税收，合同内的三提五统，其他有关的集资摊派等，有明确的 计算方法 、收缴形式，包括审批的程序。但是，在基层组织的实际操作中，这几个部分却浑然一体，农户无从辨别，也难以抵制。五爹把记帐的本子拿出来逐页翻，他说：现在的税收名义上是分门别类，如农业税按种地人口收，屠宰税按屠宰的牲畜收，牧业税按养的牲畜收等。但是由于那样统计难度大，又因为县里大包干，包金额，不包数量，所以具体实施时是按人头分地，再按地收税，这样实际上都是摊到人头上了。不论老人，还是刚出生的娃娃，分下田，就要交各种各样的税。上面先定好今年应该收多少税，再给乡里下任务，乡里按任务向农民收。在许多情况下，负担的计算是一个自上而下的过程，甚至连村干部也不清楚是怎样算出来的。这就更让村民感到疑惑。据村干部介绍，农民每年上缴的任务是由镇里规定的。因此，村干部也不明白到底农业税和农林特产税是怎么算出来的。尽管村干部和农民知道三提五统是通过上年人均年纯收入的5%算出来的。但实际的操作是先由镇里定收入任务指标，再来定农民的年纯收入，而不是由农民的年纯收入来算需要上缴的三提五统。1998年该村的三提五统以及农林特产税等并没有全部收上来。三提五统33000元，共收上来22000元，还有2030户农民没交，理由为不应该交、交的太多和没钱交三种。因此村里不得不贷款20000元交齐镇上要的任务。在这种情况下，究竟一个农户承担多少农业税、多少特产税、多少牧业税，准确的合理数字，要说得清楚，几乎每个户主都必须是税务专家。否则，就只有糊里糊涂地如数上缴。如果说制度化的税费在名目上是合法的，问题主要出在数量过大上，而来自诸多部门、不同渠道的摊派收费更显杂乱。现在村委会牌证增多，制作、颁发一个要价太高。计划生育、村委会、医疗卫生、党建、治保委员会、妇女委员会等都要牌证，而且上头统一发牌。1997年，一个医疗经营证就交了450元，一个党建的牌子就交了800元，大队里这样的牌证就有十几个。类似这样的钱最终都摊在农民头上了。农民更加不解的是，有些收费对于农民来说形同掠夺，没有任何道理可讲：寒假到家的第二天，是镇上的集市，我正在挑选衣服，忽然间人群大乱，人们骑上自行车四处乱串。后来才知道，这是镇政府组织的突击队在街上收自行车费，每辆车5元，如同拉壮丁，逮住了一大串农民。如此几日，街市上已经是一片冷落萧条景象，人们竟然不再敢赶集。农民是真正的怨声载“道”，迫于压力，镇政府不得不偃旗息鼓。这咄咄怪事竟然发生在光天化日之下，又有谁来追究这些人的责任呢？四、负担 问题 的痼疾：强制从中央文件的显示来看，强制问题的大规模发生始于90年代初。1990年以前的负担问题文件，主要是正面提出要求，没有提到负担执行中的强制问题。1993年中办、国办紧急通知，首次间接指出强制问题，鉴于当时已经发生一些打人伤人、甚至逼死人命、引起集体暴力冲突等恶性事件，文件强调“要严肃查处因农民负担过重而引起的恶性案件，发现一件查处一件，一件也不能放过。对于恶性事件的当事人，要依法惩处。”1996年12月，中共中央、国务院又发出关于切实做好减轻农民负担工作的决定。这个文件共有十三条，多数是重申以前的规定，尤为引人注目的是第八条：“不允许动用专政工具和手段向农民收取钱物；不允许到农民家里抓猪牵羊、强行收缴财物；不允许非法采取收回承包地等错误做法胁迫农民交钱交物。”显然，发出这种新的禁令并不是因为过去曾经允许这样的做法，而是因为基层干部对于农民的强制愈加激烈了。近两年，一些地方对于农民的强制并没有得到解决。我们的调查显示，%的受访农民反映他们家乡的乡村干部存在强迫农民缴粮缴款的现象。主要形式有：拉走家中东西、扣押家人、打人、给农户家断水断电，强迫农户贷款、交费转为贷款、收回土地、不让孩子上学等。大学生的寒假调查也反映了若干起此类事件。一位地区行署机关下派蹲点包村的青年干部向寒假回村调查的大学生讲述她跟随镇政府收税组的亲身经历：收税组先到了王家。家中只有王妻在，生病正躺在床上，她说家里没钱，她丈夫借钱去了，还没回来。屋里除了几件破旧的家俱，别无他物，可以看出 经济 十分困难。但收税人员不相信：“今天是最后期限，再不交钱，就把你拉到“人口学校”关起来!”王妻恳求缓交两天，等她丈夫回来，收税人员不同意。她无可奈何地说：“好，我跟你们走。我拿瓶药，你们等一下。”她进屋拿了个褐色玻璃瓶出来。一组员发现这药瓶不像普通药瓶，有点像农药瓶，马上跟收税组长说：“你们看一下她拿的是什么药!”这一提醒，组长过去拿药瓶一看，果然是瓶农药。组长十分恼火：“你想干什么?”王妻说：“我实在是没钱，你们非得让交，我还能怎么办?”组长更加恼火：“你敢这样和我说话?你把我们当成什么?嗯!”就在这时，王某回来了。但只借了40元，还是没借够。组长看再逼也收不够钱，便说：“好吧!先交40，过两天补齐!”夫妻俩感恩戴德地谢了半天。收了几家后，到了贫困户李家。李妻声泪俱下地恳求再宽限几天，而收税组就是不同意。李兵见她实在可怜，悄悄地把村支书拉到一旁，拿出自己的200元钱替她垫。收税组走后，李兵垫钱这件事在刘家屯传开了，人人称赞。但不知怎的，也传到了镇政府。当天晚上，李兵被叫到了镇政府，书记质问她：“你这样做算是什么?这是妨碍我们工作正常进行!你能给李家垫两百，你能给整个村都垫上吗?”农户被迫通过借贷来完成上缴的税费任务，是一种比较温和的强制方式，也是许多地方基层组织一项新的发明。文件关于这个现象的禁令首次见于1998年7月中办、国办切实做好当前减轻农民负担工作的通知：“严禁强迫农民借款贷款缴纳各种税费。”在大学生的寒假调查中也有表述:村支部副书记王家给我算了这样一笔帐：农民种地是靠天吃饭，年景好的时候，种一亩地的纯收入除去土地承包费、浇水费、化肥钱、农药费、种子费等等也就剩100元左右。若是碰到年景不好，象前年大旱，去年大涝，种地还亏本。不仅如此，农民不论收成好坏，都要交农副产品特产税。完不成黄烟、养猪等的指标还要罚款，今年5项统筹就是每人110多元，一个普通农民家庭至少承担300400多元。今年收集资时，据王家说，他们村380户左右的人家约有160户左右被硬逼着用贷款来交款。由负担引致的借贷还有另一种类型，即村集体借贷。集体借贷的发生机制不同于农户借贷，有些是干部在收不上农户款项时的一种无奈选择，也有的是干部自身利益驱动：乡政府为了鼓励村干部积极催交各种款项，规定若在规定时间前交齐可奖给村委500元人民币，李德冒自己以村委名义向合作基金会贷款12000元，垫交了村上欠乡上的款项，得到了这笔奖金。此事的来胧去脉到后来查帐时才弄清楚，引起了各种各样的猜测和解释。等真相弄清后，村民们反而不相信了：他们觉得不可思议。他们宁愿相信这笔款子是被吃喝或贪污了。五、农民的抵抗村民对于村干部的不满，最常用的表达方式就是拒缴各种费用。或者说，拒缴费用成为最常用的利益表达工具。这种拒缴大都是分散的、自发的行为，不是有集体行动的特征。但在一定条件下，农民的有组织抵制也开始发育。农民首先想到的一般是现有政策和制度框架下的诉求方式，如向上级部门反映，希望能引起重视，获得解决。理想的形式是诉诸 法律 ，但成功率太低，大多数情况下，法院根本就不受理农民的起诉。但本次大学生调查有成功个案：四组村民普遍认为镇政府下达的税费任务太重。在县城打工的四组村民刘德年，偶然认识了当时的县农经站王站长，闲谈中王告诉刘中央农民承担费用和劳务管理条例和四川省农民负担管理条例规定：农民负担不应超过上1年人均纯收入的5%。刘德年回到安宁村以后，拿着条例，又找了几位本组村民商议。大家认为既然有条例作依据，又有县农经站站长的支持，可以考虑去告。但又觉得最好先与村委村支部反应一下，希望不打官司就解决问题。但是，村干部无人相信他们真的敢告乡政府，他们大多抱置身事外的态度，个别干部认为这是针对他们的行动，因而进行劝阻和恐吓。我就此事调查过几位当事的村组干部，凭心而论，他们也觉得负担是过重了，不符合规定，况且这种负担他们也是有一份的。但他们怎么敢得罪上级来维护老百姓和他们自身的利益呢?那时的干部并不是由村民民主选举的，而且更重要的是，在加重了的负担中确实也有一部分是他们大吃大喝的结果。因此他们是畏首畏尾，又是两头受气。后来他们找到县人大办公室王主任，得到了他的同情。王向他们推荐了县律师事务所的吴律师。案件以农民胜诉告终。但事后王主任受到了排挤，最终被贬官，调离了原岗位。村民很感到对不住王主任。农民还有另一种抵抗方式，有效然而令人不无忧虑。一位在自发的村民选举中当选村主任但不被镇政府承认的农民，这样讲述他率领村民们进行的集体抵制：1999年1月24日起，乡政府开始组织一批地痞流氓向各村收粮油钱，凡是拒绝的，不管你家里的经济状况如何，都逼你交钱交粮，打伤了许多人，至今还有人躺在 医院 里接受 治疗 ，而且医药费自己承担。我和另外的村民组长把全村青壮年劳动力组织起来，分组几个小组，白天黑夜看家，只要乡里来人抢粮，全村人立即全体行动，共同维护大伙利益。乡里看到我庄群众上下一心，防备得很严密，就换了手段，用攻心战。凡是和我庄有亲戚关系的其他村里的村民都被强行去说服 教育 我庄群众，或用恐吓的手段；我们村里在乡里上中学的孩子也一律被赶回家，不准他们上学，要他们回家向父母要钱交公粮，但是群众依然不让步，要求尊重我们群众的意见，答应村民要求里的条件，承认我们自己的选举结果，才缴纳公粮。在 农村 调查中发现，村民与基层组织的冲突近些年有所增多。就绝大多数农民的选择来看，他们主要的利益表达方式并不是直接的对抗，特别不是有组织的对抗。直接对抗既不是旧式农民的 政治 传统，也不是新式农民的行为特征。简单地说，过去的农民首先选择告状，现在的农民首先选择上访，他们都首先致力于寻找一种能为自己主持公道的外部力量。根据我们对农民赴京上访若干案例的专门 研究 ，当前农民的直接抵抗特别是有组织的直接抵抗主要是发生在分散的、温和的上访努力失败以后。一旦越级上访尤其是赴京上访没有使问题化解，农民或者放弃自己原来的诉求，或者就转而依靠自身的力量包括自发组织起来以解决问题。问题讨论：在整个90年代中央下发的关于农民负担的文件中，最重要的应当是1993年的紧急通知和1996年的13条规定。比较这两个文件规定的 内容 ，一个重要的变化是，前者更强调上级部门的问题，即重点放在清理、取消中央和省级国家机关涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款的文件，后者更强调基层组织的问题，即重点放在纠正基层组织随意加重农民负担的各种行为，尤其是一些侵害农民合法权益、激化矛盾的行为。1993年文件指出农民负担过重的根子在上边，因此花大力气清理取消上级各部门规定的加重农民负担的收费名目，应当说这种清理是成功的，取缔了上百个来自政府部门的收费规定。但出乎意料的是，在随后的几年里，基层组织的问题变得突出了，表现为加重农民负担的 方法 名目更加巧妙繁多、对于农民的强制甚至暴力措施更加严重，由此引发的恶性事件和农民的有组织抵抗进一步增加。所以，这又成为1996年文件的重点，现在看来，基层干部对于农民负担过重负有较多的责任。问题是，基层组织为什么会成为上级一些部门加重农民负担的工具，而没有成为有效执行党中央和国务院关于减轻农民负担的政策规定、有力地保护农民利益的“坚强堡垒”。结合农民负担问题的严峻形势，一个重要启示是：乡村基层组织本身并不能完全代表农民的利益，起码在农民负担问题上，相当多的基层组织并没有能够代表农民的利益。或者说，如果村级干部是真正代表村民利益的，那他们应当尽力抵制增加农民负担的行为，不论是上级的，还是自身的。相反，在有些地方某些情况下，这些组织还成为农民利益的侵犯者。或者说，在一定的条件下，基层干部凭借政府权威和社区名义所进行的一些针对农民的聚敛行为，事实上是对于农民的直接利益掠夺。在这样的意义上还可以认为，进入90年代，基层干部和农民的冲突已经带有较多的利益冲突成分。当然，我们仍然认为绝大多数的农村干部是好的，但是，干群矛盾的大量事实本身已经说明，那种认为基层组织能够当然地甚至天然地代表农民利益的假定是不成立的。农民应当有独立的利益表达机制。如果这样的认识可以成立，那么，我们就应该下大力气调整基层组织建设的工作思路。许多年前，中央领导人提出一个非常着名的论断，即“严重的问题在于教育农民”，当前来看，更严重的问题是教育基层干部，而且，仅有教育是远远不够的，长期以来的组织建设，主要的弊端是过于相信教化，强调人生观改造，不着力于制度建设。任何个人都可能犯错误，好人也可能变坏，这是个只有靠制度才能较好解决的问题。因此，最严重的问题应当是约束干部，用新体制的建构及制度的力量约束干部滥用权力。也许还可以设想，在 目前 的基层组织体系之外，发育一个农民自己的利益代表组织，在基层组织的行为背离中央政策时，由这样的组织出面依据政策法规进行谈判对话，将会大大地提高农民的自我保护能力，也会对于基层组织或上级部门的种种侵犯农民利益的行动企图产生有力的制约。