土地财政与地方政府债务具有...于省级面板VAR的实证分析_张蚌蚌.pdf

土地经济研究2 0 2 2(1):1 3 6 1 5 6J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:张蚌蚌,田文苗.土地财政与地方政府债务具有互动关系吗?基于省级面板V A R的实证分析J.土地经济研究,2 0 2 2(1):1 3 6 1 5 6.Z HA N GB a n g b a n g,T I A N W e n m i a o.I st h e r ea n i n t e r a c t i v e r e l a t i o n s h i pb e t w e e n l a n d f i n a n c e a n d l o c a l g o v e r n m e n t d e b t?E m p i r i c a l a n a l y-s i sb a s e do np r o v i n c i a l p a n e lV A RJ.J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s,2 0 2 2(1):1 3 6 1 5 6.土地财政与地方政府债务具有互动关系吗?基于省级面板V A R的实证分析 张蚌蚌1,田文苗1,2(1.西北农林科技大学经济管理学院,陕西 杨凌7 1 2 1 0 0;2.西安翻译学院国际商学院,陕西 西安7 1 0 1 0 5)摘 要 随着地方政府债务规模急剧膨胀,土地财政逐渐成为地方政府新财源,探究土地财政与地方政府间相互作用机制尤为重要。基于2 0 1 02 0 1 7年省级面板数据,通过面板向量自回归方法进行实证研究,研究表明:(1)土地财政与地方政府债务之间存在相互作用关系,短期内,土地出让收入与土地相关税收对地方政府债务产生正向影响,当土地出让收入每增加一个单位,对地方政府债务产生7.2 8%的影响,长期内作用效果不显著;(2)地方政府债务同样对土地财政产生正向作用,当地方政府债务每增加一个单位,对土地出让收入产生3 2.1 5%的影响。最后,从土地财政与地方政府债务两个方面提出相关建议。关键词 土地经济;土地财政;地方政府债务;面板向量自回归(P VA R)1 引言近年来,地方政府债务问题日益突出,土地财政逐渐成为地方政府举债工收稿日期:2 0 2 1 1 0 0 8基金项目:国家自然科学基金面上项目(4 2 1 7 1 2 6 7)。作者简介:张蚌蚌(1 9 9 0),男,河南太康人,博士,副教授。主要研究方向为耕地细碎化整治与土地评价、农村土地改革与乡村振兴。E-m a i l:b a n g b a n g.z h a n gn w a f u.e d u.c n。通讯作者:田 文 苗(1 9 9 5),女,河 南 濮 阳 人,硕 士。主 要 研 究 方 向 为 土 地 经 济 与 土 地 金 融。E-m a i l:t wm 1 1 2 2 3 31 6 3.c o m。具,对我国地方经济的发展起到了至关重要的作用。受2 0 0 8年全球性金融危机的影响,中央政府颁布了一系列刺激经济计划,地方政府通过其下属的融资平台向银行大量借款,加之以G D P为主的政绩考核体制、财政分权的不合理12以及预算软约束加速了地方政府债务规模的扩张。据 中国统计年鉴 相关数据显示,地方政府性债务从2 0 0 0年的8 3 2 5.9 2亿元飙升至2 0 1 9年的2 0 7 5 5 6亿元,地方债务加剧膨胀。土地财政在地方政府债务规模扩张的过程中扮演着重要的角色:一方面政府可以通过出让土地获得相关收入以偿还前期债务,另一方面还可以将部分土地作信贷源用于抵押贷款,扩大债务规模以满足地方政府举债的需求,并继续用于基础设施和公共事业投资,逐渐形成以土地财政为偿还担保、以土地抵押为信用担保的地方政府债务融资模式3。依托于土地财政的地方政府债务规模不断膨胀,土地资源稀缺性制约“土地财政”发展,政府信用日益膨胀,风险逐渐累积,对经济社会的发展产生严重的威胁。45同时过度依赖土地财政会逐步拉大贫富差距,占用大量的土地资源,更可能引发金融危机。6因此,土地财政和地方政府债务的内在联系不容忽视,研究二者之间的互动关系具有重要的现实意义。国内学者对土地财政和地方政府债务的研究众多,针对土地财政的研究主要包括以下三个方面:第一是土地财政对城市扩张的影响,土地财政推动了城镇化进程78,尤其是近几年来,城镇化快速发展,土地财政与土地城镇化具有双向互动关系,土地财政显著影响了我国的土地城镇化进程91 1。另外研究表明,土地财政对城镇化的推动作用存在区域性差异,中部城市的促进效用显著大于东西部地区,中部地区作为未来城镇化发展的主力军,应充分发挥土地财政的积极作用。1 2第二是土地财政对房价的影响,在土地财政的作用下,房价居高不下,加速形成房地产泡沫。在现有的招拍挂制度下,地价和房价互为因果关系,使得房价和地方政府土地出让金收入紧紧捆绑。1 3土地财政的发展使更多的资金流入房地产行业中,进而推高房价,而房价的上涨又推动了土地价格的高涨,增加了地方政府的收入,二者存在正向的反馈机制。1 4第三是土地财政对经济发展的影响,土地财政导致地方政府债务规模不断扩张,地方政府通过土地举债融资,进行基础设施和固定资产投资,一定程度上促进了地区经济的发展。同时土地财政能够提高地方政府的积极性,增加地方财政收入弥补财政缺口1 5,但是土地财政对地方城市经济增长的贡献呈现出先升后降的“倒U型”关系。虽然经济发展对土地财政存在一定的路径依赖,但并不是永久不变的1 6,短期内731土地财政与地方政府债务具有互动关系吗?虽然能促进房地产业的繁荣进而促进经济增长,但会损害经济的长期增长潜力1 7。从土地财政角度出发,研究土地财政对城镇化、房价和经济发展的影响,现有研究较多集中在这些方面,考虑土地财政与地方政府债务之间联系的研究相对较少,需要开拓新的视角研究土地财政问题。目前对地方政府债务的研究主要集中在以下两个方面:一是地方政府债务对经济发展的影响,政府发行债券能够促进人均G D P增长,短期内地方政府债务对区域经济增长具有促进作用,长期内影响具有不确定性,并且还存在区域差异性,对于中东部地区经济增长具有显著的促进作用,对于西部地区影响效果不明显1 81 9。二是地方政府债务面临的风险以及防范措施,研究表明我国地方政府债务风险较高,部分省份违约风险较大,研究地方政府债务的实质、规模与风险,从短期和长期提出防范措施2 02 1。目前文献大多从债务状态本身出发,研究地方政府债务扩张对经济发展的影响,以及针对债务产生的风险进行研究,对债务风险产生以及债务规模扩张的原因考虑较少。关于土地财政和地方政府债务关联性的研究,虽然我国立法明确禁止地方政府发行地方债,但自从我国地方政府开始依赖举债,债务规模依然存在持续大规模膨胀的现象2 2。在我国地方经济发展过程中,特别是一些基础设施薄弱地区,对投资的需求较高,且较依赖地方财政的刺激。范剑勇等2 3在论述地方债务与土地财政关系时表示,受我国城乡二元化土地结构的影响,地方政府拥有出让土地的权利,使得土地财政直接促进了地方政府债务规模的扩大。在此背景下,秦凤鸣等2 4认为,房价的持续攀高将会对城投债产生影响,同时,地方政府对土地财政的依赖也会随之增长。而房价水平越高,地方政府抵押土地以获得贷款的资信水平与数额越高,土地出让的动机也越强,而以高额土地出让金作为担保以发行城投债,必然会导致地方政府债务规模的膨胀。2 5由此可见,以出让土地或抵押土地为主的土地财政,将会在一定程度上提升地方政府债务对其的依赖性,结果必然是地方政府债务规模的扩张。现有文献基本从定性角度出发,就土地财政与地方政府债务关系加以分析,仅有针对单向联系的分析,从土地财政和地方政府债务单一方面研究,对土地财政与地方政府债务之间的传导关系总体研究较少,且鲜有文献提出一个具体的分析逻辑框架。定量分析主要运用VA R模型,从时间角度分析二者间的关系,缺乏对面板数据的全面研究。由于时间跨度较短,省级数据截面跨度较大,运用P VA R模型分析面板数据,更能准确反映面板数据的特征。本文在前人研究的831土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)基础上,采用理论分析和实证研究相结合的方法,研究土地财政和地方政府债务之间的互动关系,通过面板数据模型进行实证分析,旨在为推动地方土地财税制度改革、遏制地方政府债务过度膨胀提供支撑。2 理论分析2.1 土地财政目前,学术界关于土地财政内涵的定义尚不统一。众多学者以土地财政所引发的问题为出发点,结合描述性统计分析对土地财政加以定义,现有研究主要将土地财政划分为两大类型,即窄口径和宽口径,其中宽口径又可细分为宽类口径以及宽类口径。窄口径的土地财政,即狭义的土地财政,认为土地财政即土地出让收入。陈国富等提出,土地财政就是指地方政府通过出让土地获取土地出让金,以满足地方财政需求。2 6余丽生明确指出,土地财政是地方政府通过土地出让所形成的收入。2 7刘佳等认为,分税制改革后,地方政府寻求的预算外收入对土地出让金的依赖日益加深。2 8宽口径的土地财政,即广义的土地财政,认为土地财政不全部由土地出让收入构成。宽类口径认为,土地财政由土地出让收入与土地相关税收构成。刘守英等将土地财政界定为两个部分:一是土地出让收入;二是受城市扩张影响带来的土地直接与间接税收。2 9邹秀清在研究中也将土地财政认为是地方政府高度依赖其辖区范围内的土地出让及其相关收入。3 0周雪飞基于刘守英等人的研究,认为土地出让由土地出让金和房地产业税收构成。3 1宽类口径认为,土地财政是土地出让收入、土地相关税收以及土地抵押融资三者的有机结合3 2,以土地为信用抵押获得金融机构融资更能满足地方政府进行基础设施投资的需要。本文将采用宽类土地财政的定义,认为土地财政由土地出让收入与土地相关税收(包含房产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税)构成。2.2 地方政府债务受1 9 9 5年 预算法 的限制,地方政府不得发行地方政府债券。因此地方政府转向地方融资平台,间接举借债务。2 0 1 5年新 预算法 出台后,地方政府能够发行债务,但受债务规模与自主性的限制,政府融资并不能完全摆脱地方融资平台,固 有 的 依 赖 性 并 未 改 变。2 0 0 2年,世 界 银 行 高 级 顾 问 汉 娜(H a n n a931土地财政与地方政府债务具有互动关系吗?P o l a c k o vB r i x i)提出了财政风险矩阵,并将之运用到地方政府债务的分类中。其将地方政府债务划分为直接显性、间接显性、直接隐性与间接隐性四部分。根据审计署发布的审计公告,我国将地方政府性债务定义为地方政府举借的债务与公共单位、融资平台公司等下属职能部门等举借的债务,具体可划分为:负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及政府可能承担一定救助责任的债务。根据审计署对我国地方政府性债务的定义,其范围明显大于地方政府发行的债务。因此,本文中的地方政府债务即地方政府性债务。2.3 土地财政与地方政府债务传导机制(1)土地财政与地方政府债务关联作用1 9 9 4年实行分税制改革,中央政府收入占全国财政收入的比重由1 9 9 4年以前的2 2%上升到2 0 1 6年的4 5%,地方财政收入占全国财政收入的比重由7 8%下降到5 5%,这一举措重新设置了政府财力在各级政府间的分配模式,中央财力在一定程度上得到提高,但是分税制改革并未对地方事权进行相应的调整,造成“财权上移、事权留置”的局面3 33 4,使得地方政府出现了较大财政缺口。随着缺口的不断增大,地方政府财政预算压力也逐步扩大,地方政府举债规模与日俱增,伴随而来的是开发更多的土地资源,获取土地出让收入,以及通过土地进行抵押贷款。由图1可以看出,1 9 9 8年以来,全国财政压力在逐年上升,财政缺口逐渐变大,地方政府入不敷出,萌生举借外债的动机,地方政府债务规2000001800001600001400001200001000008000060000400002000006000050000400003000020000100000 1998200020022004200620082010201220142016图1 土地出让收入、财政缺口与地方政府债务规模041土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)模逐年扩张,尤其是2 0 0 9年之后债务规模几乎呈直线式上涨,债务规模在2 0 1 5年达到了最大值,之后虽有所收缩,但是数值依旧较大。地方政府通过土地财政谋取预算外收入,土地出让金是其中重要的一部分,从图中可以看出,土地出让收入一直处于波动上涨的状态,在2 0 1 7年达到了历史最高值,并且依旧呈现出上涨的态势。通过分析可以发现(图2),土地财政与地方政府债务之间的内在逻辑关系为:分税制改革后,地方政府财权与事权不匹配,造成财政缺口的出现,在以G D P为主的政绩考核体制下,地方政府发展压力较大,举借外债动机强烈。从债务资金来源看,政府债务主要来源于银行信贷,地方政府债务高度依赖商业银行,债务资金来源还包括地方政府的自筹资金,用于弥补财政缺口。土地财政是地方政府谋求预算外收入的重要途径3 5,主要表现为通过土地交易市场进行操作,首先是低价征收土地,然后再以高价出售土地,出售的土地被开发为商业用地或住宅用地,随着房价的不断上涨,带动了土地及相关产业的增值3 6。地方政府不仅能够通过土地获得更多的土地出让收入,同时通过地方融资平台为举债提供强有力的信用保障,获得更多银行贷款。图2 土地财政与地方政府债务逻辑关系框架在土地出让收入和抵押土地的双重作用下,地方政府会征收和储备更多的土地,这又使得地方政府债务规模再次膨胀。土地财政一方面依靠出让部分土地,获取巨额土地出让收益,增加地方政府预算外收入,同时还可以偿还部分前期债务,为偿债提供可靠的资金来源;另一方面还可以将部分土地作为信贷物用于抵押贷款,从金融机构获得融资3 7。地方政府将资金主要用于基础设施建141土地财政与地方政府债务具有互动关系吗?设、公共事业投资以及后续的土地储备,基础设施的提升又进一步带动了经济发展,在土地财政作用的影响下,地方政府会进一步加大对土地财政的利用。(2)土地财政与地方政府债务互动强化效应在现有分税制下,土地出让金收入增加可以弥补政府财政缺口,为地方政府增加实际财力,土地出让收入是缓解地方政府财政压力的重要途径3 8。因此,当政府面临更大的财政缺口压力时,增加土地出让收入的动机增强,倾向于以较高的价格出让土地,从而获取更多的可利用资金3 9。根据2 0 1 3年审计署调查公报数据显示,以土地出让收入作为偿债来源的地方政府占被调查政府总数的8 1%,并且地方政府承诺以土地出让收入偿还债务规模占负有偿还责任债务规模的4 0%5 0%,土地出让收入是地方政府债务重要的还款保障。另外,当土地价格上涨,土地出让收入会随之增多,地方政府通过土地作为抵押品的抵押价值随之提升,商业银行在趋利心理的推动下,使得政府可以获得更多银行抵押贷款,增加其举债规模。由此可见,土地出让收入的增多会促使地方政府债务规模的扩张。另外,地方政府债务规模扩张带来的是城市进一步开发建设,推进地方基础设施建设、公共服务支出等,以此来吸引外来人口居住、吸引企业投资等,城市化水平不断提升4 0,进而土地升值更快,土地出让收入随之增加,地方政府又将进行新的土地融资。综上所述,土地财政与地方政府债务具有相互促进作用。图3 土地财政与地方政府债务相互增强效应3 模型设定与数据来源本文在相关学者研究的基础上4 14 2,选取2 0 1 02 0 1 7年全国3 0个省(西藏、中国香港、中国澳门、中国台湾除外)的面板数据进行实证分析,初始年份选241土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)取2 0 1 0年的主要原因在于地方政府债务数据的难以获得性,由于研究的特殊性,地方政府债务一直没有公开,直到2 0 1 3年下半年国家审计署对全国各地区债务进行审计,各地方政府债务数据才相继公开。本文综合2 0 1 3年审计公报以及W i n d金融数据库选定研究区间,具体变量选取如下:(1)地方政府债务(g d):局限于数据的可得性,综合2 0 1 3年审计公报以及W i n d金融数据库数据,选取2 0 1 02 0 1 7年地方政府债务为研究区间,其中除2 0 1 3年数据外,其余均采用W i n d金融数据库中各省地方政府性债务余额作为替代。(2)土地财政(l f):本文研究的土地财政主要包括两方面:第一是土地出让收入(l i),其中数据来源于2 0 1 12 0 1 8年 中国国土资源年鉴;第二是土地相关税收(l t),包括房产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税,各省税收数据来源于2 0 1 12 0 1 8年 中国统计年鉴。(3)由于地方政府债务规模的变化受多种因素的影响,本文还加入了财政压力(f p)和国内生产总值(g d p)作为控制变量,其中财政压力是指财政支出超出财政收入的部分,数据来源于2 0 1 12 0 1 8年 中国统计年鉴。为消除异常值和异方差等对数据的影响,本文对土地财政和地方政府债务等数据进行对数化处理,即l ng d、l nl i、l nl t、l nf p和l ng d p。因此,构建如下模型:Yi,t=0+nj=1jYi,t-j+i+t+i,t其中,i表示不同省份,t表示不同年份,j表示模型的滞后阶数,Yi,t表示模型中的解释变量,i表示模型中个体固定效应,t表示时间固定效应,i,t表示随机干扰项。本文实证研究的数据来自全国3 0个省份的近8年数据,对各变量数据进行描述性统计分析,具体结果如表1:表1 变量描述性统计分析变量观察值平均值标准差最小值最大值g d2 4 05 0 9 9.8 42 7 1 6.5 95 8 7.7 51 4 7 6 8.7 4l i2 4 01 1 8 7.9 31 2 1 9.0 83 4.3 27 2 9 0.3 3l t2 4 04 0 1.7 33 4 1.9 35.7 81 8 9 5.5 6f p2 4 01 8 2 3.5 59 7 5.0 02 3 8.9 55 1 1 6.7 7g d p2 4 02 1 6 5 2.7 81 6 9 9 7.7 71 3 5 0.4 38 9 7 0 5.2 3341土地财政与地方政府债务具有互动关系吗?4 P V A R模型实证检验4.1 平稳性检验为了避免检验中出现“伪回归”现象,需要对时间序列进行单位根检验,而面板数据既包含时间序列,又包含横截面数据,因此也需要进行单位根检验。常用的面板数据单位根检验有L L C检验、A D F检验、P P检验等,结果如表2所示。各变量在经过一阶差分处理后,在各种检验条件下均拒绝了原假设,因此,各变量是平稳的,可构建P VA R模型进行分析,该模型不会出现伪回归现象。表2 面板数据单位根检验变量L L C检验A D F检验P P检验结果d l ng d-1 1.5 1 2 4*1 6 4.1 9 0 9*5 0 7.3 6 7 1*平稳d l nl i-4.1 0 3 7*1 9 4.1 9 8 2*7 7 6.6 9 6 1*平稳d l nl t-4 1.2 7 9 3*1 8 2.0 5 3 0*1 2 4 5.5 5 9 6*平稳d l nf p-5.1 2 1 4*1 7 9.0 3 1 2*1 1 1 1.0 5 7 3*平稳d l ng d p-3.5 4 1 3*1 2 4.3 8 0 4*1 9 4 8.6 5 2 2*平稳 注:d l ng d、d l nl i、d l nl t、d l nf p、d l ng d p表示各变量取对数之后的一阶差分;*表示在1%的置信度下具有显著性。4.2 最优滞后阶的确定在构建面板向量自回归模型之前,要先确定其最优滞后阶数。在选择滞后阶数时,通常从给定的最大可能滞后阶数出发,借助于一些判别准则进行阶数选择。本文采用A I C、B I C和HQ I C三个准则,每个准则下的最小值会用“*”号标出,星号最多的滞后阶数就是最优滞后阶数。由上表可知,该模型最优滞后阶数为2期。表3 不同准则下的最优滞后阶L a gp e r i o dA I CB I CHQ I C1-3.1 4 3 6-0.0 3 9 3*-1.8 8 5 02-3.8 2 1 3*0.1 9 2 8-2.1 9 0 5*3-2.7 4 3 72.4 8 2 8-0.6 2 1 24.3 G MM估计分析在确定最优滞后阶数后,进一步通过广义矩估计分析变量间的关系,结果如表4所示。441土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)表4 G MM估计结果解释变量被解释变量h_d l ng dh_d l nl ih_d l nl th_d l nf ph_d l ng d pL 1.h_d l ng d系数值0.1 4 0 8*0.3 2 1 5*0.0 4 0 5-0.0 5 3 50.0 0 4 3t值2.6 9 8 82.0 5 8 20.8 8 4 8-0.8 6 1 50.3 1 6 5L 1.h_d l nl i系数值0.0 7 2 8*-0.1 7 1 1*0.0 6 9 4*-0.0 8 8 8*0.0 1 8 3*t值1.9 4 3 3-1.9 2 9 42.0 5 6 0-3.0 0 1 61.6 8 8 9L 1.h_d l nl t系数值-0.1 5 5 8*0.0 7 2 90.3 5 4 6*-0.0 6 5 00.1 0 4 3*t值-2.2 9 3 90.3 4 8 04.0 2 1 8-1.3 7 3 52.3 2 2 3L 1.h_d l nf p系数值-0.1 6 5 0-0.2 6 1 60.1 3 4 8*-0.2 2 6 5*-0.0 2 6 1*t值-1.4 7 0 4-0.7 8 1 52.3 9 7 2-1.9 8 8 7-2.6 1 9 4L 1.h_d l ng d p系数值1.2 1 9 1*-2.2 9 3 0*-0.1 5 4 1*0.1 2 1 6*0.0 8 9 4t值2.7 4 5 5-2.4 5 7 4-2.1 8 5 71.8 6 1 60.7 4 6 9L 2.h_d l ng d系数值-0.0 6 3 2-0.0 5 5 80.0 1 6 5-0.0 5 8 3*0.0 0 1 7t值-1.3 3 8 2-0.6 2 1 80.4 6 1 0-2.1 3 3 40.1 5 2 4L 2.h_d l nl i系数值-0.0 5 2 6-0.0 7 7 7-0.0 1 5 1 0.1 0 1 7*-0.0 0 4 6t值-1.5 2 3 8-1.0 8 7 8-0.6 5 5 93.1 9 0 3-0.7 3 9 0L 2.h_d l nl t系数值-0.0 1 3 8-0.2 2 2 1*0.0 3 9 6-0.0 6 0 7*-0.0 1 4 9*t值-0.2 5 7 5-2.2 4 7 31.2 9 9 6-2.1 9 6 6-1.7 5 5 5L 2.h_d l nf p系数值-0.0 1 5 7-0.0 1 1 90.0 0 5 50.0 6 4 5*0.0 0 2 7t值-0.5 1 9 6-0.1 3 2 70.1 9 0 52.1 6 7 50.4 5 3 4L 2.h_d l ng d p系数值0.1 4 4 3*0.3 4 4 9*-0.0 6 4 1-0.0 6 7 10.0 1 3 2t值2.0 4 1 41.8 5 5 7-1.0 6 7 3-1.2 8 9 91.1 5 6 2 注:*、*、*分别表示1 0%、5%和1%的统计水平上显著。由于本文主要研究土地财政与地方政府债务间的关系,所以在结果中主要分析两者间相关变量的关系。由上图的GMM结果可以看出:(1)当地方政府债务作为被解释变量时,土地出让收入滞后一期时在1 0%的显著性水平下呈正相关,即土地出让收入增多会促进政府债务规模的扩张。土地相关税收滞后一期时在1%的显著性水平下呈负相关,即土地相关税收的增多会相应地缩减地方政府债务的规模。土地出让收入与土地相关税收在滞后二期水平下均不显541土地财政与地方政府债务具有互动关系吗?著。(2)当土地出让收入作为被解释变量时,地方政府债务滞后一期时在5%的显著性水平下呈正相关,土地相关税收滞后二期时在5%的显著水平下呈负相关。数据表明,地方政府债务与土地出让收入密切相关,地方政府债务负担越重,相应地,对土地 出让收入的 需求越大,进 一步加 大 对 土 地 财 政 的 依 赖。(3)当土地相关税收作为被解释变量时,地方政府债务在之后一、二期时系数均为正,但是结果并不显著,土地出让收入滞后一期时在5%的显著性水平下呈正相关。总体而言,土地财政与地方政府债务之间存在相互作用关系,尤其是土地出让收入与地方政府债务作用更显著,土地出让收入的增多促使政府债务规模的扩张,地方政府债务规模的膨胀进一步加大对土地财政的依赖度。4.4 脉冲响应脉冲响应是用来描述模型中的内生变量对冲击的反应,即在扰动项上加一个标准差大小的信息冲击对内生变量当前值和未来值的影响,更能直观地反映地方政府债务受到其他因素冲击时的变化,产生相应的波动轨迹。由于是瞬时冲击,所以内生变量受到动态短期影响。本文重点研究地方政府债务、土地出让收入和土地相关税收间的标准差冲击所导致的影响及路径变化,结果如下图所示(图4)。0.20000.15000.10000.05000.00000.05004562310a 0.06000.04000.02000.00000.02004562310b0.03000.02000.01000.00000.01000.02004562310c 0.15000.10000.05000.00000.05004562310d641土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)0.40000.20000.00000.20004562310e 0.05000.00000.05000.10004562310f0.03000.02000.01000.00000.01004562310g 0.06000.04000.02000.00000.02004562310h0.15000.10000.05000.00004562310i图4 脉冲响应图从上图a、d、g可以看出,地方政府债务对于相关变量冲击的反应:(1)受到土地出让收入冲击后,当期表现为正值且处于最高点,随后处于下降状态,第2期下降到最小值后开始缓慢上升,直到第4期开始收敛。说明短期内土地出让741土地财政与地方政府债务具有互动关系吗?收入对地方政府债务具有正向作用,但是不稳定,从长期来看这种影响逐步收敛于零,可见土地财政的不可持续性。(2)受到土地相关税收冲击后,首先表现为上涨态势,在第1期结束时达到了最大值,之后开始缓慢下降,直到第5期开始逐步收敛。表明土地相关税收也在一定程度上加剧了地方政府债务规模的膨胀。综合看来,短期内,土地财政与地方政府债务之间存在正向作用关系,土地财政的发展使得地方政府借助土地进行抵押贷款,从而加剧债务负担;从长期来看,土地资源的有限性导致土地开发行为的不可持续性,因而地方政府也不能持续过度依赖土地。从上图b、e、h可以看出,土地出让收入对于相关变量冲击的反应:(1)地方政府债务冲击对土地出让收入的影响为正,在受到来自地方政府债务的一个标准正向冲击后,表现为上涨趋势,在第1期达到最大值后开始缓慢下降,随后冲破了0轴,在第2期达到了最小值,之后再次呈现上涨态势,在第5期开始趋于收敛。这说明地方政府债务短期内会促进土地开发,但是长期来看,由于地方政府债务具有不可持续性,举债行为不仅仅依赖于土地财政。(2)土地相关税收在当期给土地出让收入一个正向冲击后表现为正的最大值,随后便开始波动下降,在第2期达到最小值,总体呈现先下降后上升的态势,第4期之后逐渐收敛于0轴,可见土地财政发展的不稳定性。综上所述,债务规模的扩张使得地方政府面临着更多的压力与潜在风险,为了满足公共基础设施的建设要求,政府依赖于土地财政,大规模征收与开发土地,使得土地出让收入不断增多,土地相关的税收收入也与日俱增。从上图c、f、i可以看出,土地相关税收对于相关变量冲击的反应:(1)在受到地方政府债务的冲击时,会迅速产生反应并在第2期达到最大值,之后开始波动下降,第5期之后有收敛于0轴的趋势。表明短期内地方政府债务对土地相关税收产生正向作用,但是长期来看作用并不持续,这一正向影响随着时间的推移不断减弱。(2)在受到土地出让收入的冲击时,第1期呈上涨趋势,随后便开始下降,并且向下穿过了0轴,正向响应由此转化为负向效应,在第2期达到了最小值,第4期之后开始收敛于零。从经济发展角度来看,税收是地方政府财政收入的重要组成部分,房产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税等与土地相关的税收收入会随着土地开发规模的扩张而增多,当政府面临较多的债务负担时,土地相关税收的增多会提升政府财政收入,增加政府可支配资金,进而缓解政府债务压力。841土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)4.5 方差分解方差分解是在解释变量出现波动时,各因素产生的冲击引起被解释变量波动的占比情况,说明各个变量对其他变量的解释程度。由于滞后6期之后各变量变化不再明显,因此本文选择前1、3、6期作为研究区间,分析各变量之间的相互作用,具体结果如下表所示。表4 P V A R模型方差分解结果变量期数d l ng dd l nl id l nl td l nf pd l ng d pd l ng d11.0 0 0 00.0 0 0 00.0 0 0 00.0 0 0 00.0 0 0 030.9 3 1 20.0 2 4 80.0 0 5 60.0 0 9 50.0 2 8 960.9 2 7 00.0 2 5 70.0 0 7 40.0 0 9 80.0 3 0 1d l nl i10.0 4 9 20.9 5 0 80.0 0 0 00.0 0 0 00.0 0 0 030.0 5 6 10.8 8 8 40.0 1 7 10.0 0 8 00.0 3 0 360.0 5 6 40.8 8 7 00.0 1 7 40.0 0 8 50.0 3 0 8d l nl t10.0 0 1 10.0 8 4 60.9 1 4 30.0 0 0 00.0 0 0 030.0 1 2 80.1 0 4 60.8 4 2 20.0 1 6 30.0 2 4 160.0 1 3 00.1 0 7 40.8 3 4 60.0 1 7 70.0 2 7 3d l nf p10.0 0 1 60.0 0 9 50.0 0 3 30.9 8 5 60.0 0 0 030.0 1 5 10.1 4 4 00.0 0 6 20.8 3 1 20.0 0 3 560.0 1 4 90.1 6 5 40.0 1 0 10.7 9 8 70.0 1 0 9d l ng d p10.0 1 3 10.1 0 7 70.0 0 0 40.0 0 0 80.8 7 7 930.0 1 4 10.1 0 5 00.1 5 0 70.0 0 7 70.7 2 2 460.0 1 4 20.1 0 5 40.1 5 7 40.0 0 8 20.7 1 4 7 (1)从地方政府债务角度看,在未来6期内,对地方政府债务产生最大影响的是其自身,虽然从第一期开始一直下降,但是保持着绝对的优势。其次是土地出让收入和经济发展水平,土地出让收入在第一期的影响度为0,主要原因在于土地开发的周期性,从开发土地到出让土地产生经济价值需要一个时间段。第六期土地出让收入对地方政府债务贡献度保持在2.5 7%的水平,处于一个小范围上涨态势。经济发展水平对地方政府债务的贡献度也在不断增大,由第三期的2.8 9%上涨至第六期的3.0 1%。地方政府债务规模与经济发展水平紧密相关,当经济发展水平较高,地方政府财政收入就会相应提升,以其自有资金进行941土地财政与地方政府债务具有互动关系吗?基础设施建设,进而遏制举债动机,缩减债务规模。其余变量三个阶段的贡献度均未达到1%的水平,因而相互作用关系不显著。(2)从土地出让收入角度看,在未来1期内仅有地方政府债务与其自身产生贡献,其中产生影响最大的是其本身,在第六期自身贡献度为8 8.7%。其次是地方政府债务,随着时间的推移,地方政府债务对其贡献度不断增大,由第一期的4.9 2%上升至第六期的5.6 4%。经济发展对土地出让收入的贡献度也在逐步增加,仅次于地方政府债务的影响,第六期预测贡献度为3.0 8%。土地相关税收和财政压力对其贡献度不明显。这说明土地出让收入与地方政府债务之间联系最为密切,政府一方面通过出让土地获取土地出让收入,进而偿还前期债务,另一方面通过土地进行抵押贷款,获得更多可支配资金进行基础设施建设,进一步加剧了债务负担,这与前文的理论框架一致。(3)从土地相关税收角度看,前六期的预测结果显示土地相关税收对自身的贡献度最大,贡献度均在8 0%以上。其次是土地出让收入,第一期土地出让收入的贡献度为8.4 6%,之后一直处于上升趋势,在第六期达到1 0.7 4%。表明土地出让收入与土地相关税收存在较为密切的关系,它们二者本身就是土地财政的构成部分,当出让土地行为发生时,一方面会增加土地出让收入,另一方面土地相关税收也会相应增加,所以二者呈正向变动,这与脉冲响应结果基本保持一致。综上所述,地方政府债务规模的扩大与土地出让收入、土地相关税收、财政压力以及经济发展水平都有着密切的关系。短期内,土地财政对地方政府债务规模的扩张起着重要的推动作用,同时债务规模的扩张也在一定程度上推动着土地出让收入和土地相关税收的增多,验证了前文所提出的土地财政与地方政府债务之间双向互动机制,二者之间有着密切的内在联系。5 结论与建议5.1 研究结论本文通过构建理论框架并采用面板数据分析方法,研究土地财政与地方政府债务之间的相互关系,首先梳理了土地财政与地方政府债务规模关联机制,其次选取全国2 0 1 02 0 1 7年3 0个省份的数据构建向量自回归模型,采用广义矩估计、脉冲响应以及方差分解等方法,分析土地出让收入、土地相关税收和地方051土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)政府债务之间的作用关系,研究表明三者之间具有显著的相关关系,应将三者置于同一个理论框架下分析。从研究中可以发现,土地财政对地方政府债务具有正向促进作用。首先表现为土地出让收入的影响,当地方政府债务受到土地出让收入冲击后,总体上表现出正向效应,直到第四期开始收敛,短期内土地出让收入对地方政府债务具有显著的正向作用。其次是土地相关税收的影响,土地相关税收同样呈现出正向效应。土地财政的发展会加剧地方政府债务规模的扩张,但是短期内效果更显著,从长期来看,由于土地资源的有限性以及土地财政的不可持续性,地方政府不可能无限期地依赖土地发展,二者间的关系有待进一步考究。地方政府债务对土地财政的发展同样具有正向促进作用。当土地出让收入与土地相关税收作为被解释变量时,地方政府债务对二者影响的系数均为正值,为了满足基础设施与公共服务的建设要求,政府不得不依赖于土地财政,大规模征收与开发土地,使得土地出让收入不断增多,土地相关的税收收入也与日俱增,对土地财政的依赖度也在逐年波动上升。5.2 相关建议从土地财政发展角度,通过前文的实证分析结果,可以看出土地财政对地方政府债务的影响主要在短期范围内,随着预测期的推移,土地财政对地方政府债务的正向作用逐步收敛于0轴。因此,对于土地的开发和利用,不能一味地新增建设用地,盘活存量土地是重中之重,将存量土地优化升级与产业进行结合,最大化地开发其价值4 2。根据方差分解的结果可知,随着预测期的增加,土地出让收入对地方政府债务的贡献度随之上涨,第六期上涨至5.6 4%。因此要加大土地出让收入的监管,完善土地储备制度,在坚守严格保护耕地的准则下,开发