严格依法行政-建设法治政府.doc

严格依法行政-建设法治政府严格依法行政，建设法治政府（讲课大纲）国家行政学院教授、博导 应松年依法行政，是依法治国的重要组成部分，也是我们党依法执政，建设社会主义政治文明的重要内容和必然要求。一、依法行政的基本内涵 依法行政就是要行政机关依法行使行政权力。它的主要内涵是：各级行政机关必须依照法定权限和程序履行职责。既不失职，又不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，目的在于“切实保障公民权利。”（一）依法行政的核心是规范行政权力依法行政的本质是：权力来源于人民，执行人民意志，“切实保障公民权利”。宪法规定，我国的一切力属于人民，但权力要通过国家机关来行使，人民行使权力的机关是人民代表大会。全国人民代表大会集中人民意志，制定法律；行政机关是权力机关的执行机关，行政权力由人民通过法律授予，用以执行集中人民意志的法律。依法行政也就是依照人民意志行使行政权力。党的十五大报告指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利。”执行人民意志，保障公民权利，是依法行政的出发点和落脚点。这是为我们执政党的性质，为社会主义的国家的性质所决定的。行政机关作为管理者，必须依法管理各项社会事务，治理违法行为，这是行政机关必须履行的职责。这是事情的一个方面。但依法行政主要是对管理者的要求，而不是对被管理者的要求。只有行政机关严格依法行政，使政府走上法治轨道，才可能有效行使行政权力，管理好各项社会事务。管理者首先要管理好自己。依法行政是依法治国的重要内容，但依法行政与依法治国又有区别。依法治国是人民当家作主。是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律治理国家。依法行政是要求行政机关及其工作人员依照法律规定的权限和程序行使行政权力，其主体是行政机关，核心是规范行政权力，因此，依法行政的核心是依法治官，依法治权。（二）依法行政的内容，包括行政机关行政权的取得、运作及其监督都要依法规范行政权的取得以及承受和行使行政职权的机构设置的法律，是行政组织法。规范行政职权运作的法律，是行政行为法。 规范监督行政机关是否依法行政的主体、方式、程序的法律，是行政监督法。依法行政，要求在依据这些法律行使行政权力时，第一，要按照法定权限；第二，要按照法定程序；第三，要认真履行职责。不履行法定职责，是失职；超越权限行使行政权力，是越权，不依据法定的内容和程序行使权力，是违法，都违反依法行政的基本要求。（三）依法行政的“法”，从本源上说，是指法律。依法行政的“法”，从本源上说，是指法律。但广而言之，在和上一位阶法律规范不抵触的情况下，行政法规、地方性法规和规章，也都是依法行政应该依据的“法”。 二、实行依法行政是历史发展的客观必然（一）依法行政发展的历史背景 依法行政提出于资产阶级革命初期，是市场经济发展的必然要求。西方国家从市场经济发展到市场失灵，再到全能政府，又发展为政府失灵，从而寻求市场调节和政府调控、规制的最佳结合点。在这一过程中，虽然依法行政的内容、原则有很大变化和发展、丰富，但政府必须依法行政的准则未变。作为法治国家最重要的核心内容的依法行政，是建设繁荣富强的现代政府所必须遵循的准则。（二） 我国提出依法治国、依法行政，是在20世纪90年代，正是我国开始积极推进社会主义市场经济体系建设的时期依法行政在这一时期提出，绝不是偶然的巧合，而是反映了市场经济发展的必然要求。提出依法治国、依法行政是市场经济发展的内在需要和历史必然，也是建国五十多年来政府行使权力基本经验的总结。反映了不以人们意志为转移的客观规律，势在必行。从行政机关自身建设看，实践证明，只有严格依法行政才能加强廉政建设，从严治政，保证行政机关及其工作人员不变质、不变色。从行政机关履行职责看，为了提高行政效率，保证党和国家方针政策的统一性、连续性，必须严格依法行政。党的十六大确定的全面建设小康社会的奋斗目标，不仅是指物质生产所达到的目标，还包括社会主义民主和法制更加完备，依法治国的基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障等等。依法行政作为依法治国基本方略的关键和核心，无疑也是全面建设小康社会奋斗目标的内容；同时，严格依法行政，又是健全民主与法制建设，以及人民福利的基本保障。依法行政既是政治文明建设和精神文明建设的组成部分，又是三个文明的保障条件。（三） 依法行政是当代各国政府普遍遵循的行政权力运行方式西方国家经历了“市场失灵”和“政府失灵”，在逐步完善依法行政的基本要求的过程中，已经形成了一些共同的观念、要求和准则。我们提出依法行政的时间虽然不长，也同样积累了许多可贵的经验，所有这些都是人类社会的文明、进步的共同财富。这些观念、要求和准则大致从下列依法行政的基本原则体现出来。三、依法行政的基本原则（一） 合法原则1职权法定。行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，并不是行政机关本身所固有的，而是人民通过法律授予的。这与公民的权利不同。公民的权利是公民自己的权利。从法律的角度说，对公民的权利实行的是“禁止原则”，这是依法治国、建立社会主义法治国的一条最基本的原则和标志。有了这一原则，公民才能预测自己行为的后果，才能享有最广泛的自由，在法律禁止以外的最广泛的领域内充分发挥积极性、创造性和主动性，从而使整个社会充满活力。对行政机关来说，实行的是“授予原则”，法律禁止的当然不得为之， 凡法律没有授予的，行政机关也不得为之，否则就是超越职权。这在对公民权益造成不利影响方面，更是如此。即使是有利于公民的行为，也必须在该行政机关的职权范围以内。职权法定，越权无效，从这一意义上说，人民的权利是无限的，除非法律予以禁止；行政机关的职权是有限的，只有法律授予的，才能行使。行政机关的法定职权，一般有两种取得形式，一是由行政机关组织法规定；二是由单性的实体法规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。2行政权力的行使要合法行政机关行使行政权的主要方式，一是制定规范，包括行政立法；二是作出具体行政行为，这两者都必须依法进行。首先，法制必须统一。法律规范在效力上是有位阶层次的。从狭义上说，法律在效力上高于任何其他法律规范。从广义上说，上位法优于下位法。各个层次的法律规范必须保持其内部的统一和谐，这样，国家的法制才能保持统一，而法制的统一是国家统一的基本条件。具体说：在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、 地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都优先适用法律。 同样，凡是上一位阶的法律规范已经对某一事项有了规定， 下一位阶的法律规范不得与之相抵触。在法律尚无规定时，其他法律规范在法定范围内作了规定，一旦法律就此事项作出规定时，其他法律规范的规定都必须服从法律。同样， 在上位阶法律规范尚无规定时，下位阶规范可以在法定权限和范围内作出规定，一旦上位阶规范就此事项有了规定，下位阶规范必须服从。这称为法律优先或法律优位原则。其次，制定行政规范要依据法定权限。凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定， 或者要有法律的明确授权，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。 我国宪法和法律对必须由法律规定的事项已作出原则规定。在立法法中称为国家专属立法权，共十项。立法法还对行政法规、部门规章、地方规章的立法权限作出了规定，不能超越，这称为法律保留原则。再次，对行政机关具体行使行政权力的要求：依据法律。 依法行政不仅要求行政机关根据法律和法律的授权制定规范；还要求行政机关在作出具体行政行为时必须依据法律、法规和规章。作出具体行政行为的主体、内容、方式、程序等都要有法律依据。没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。 最后，行政行为要符合法定程序。为达到行政目的，就必须有相应的程序，否则，再美好的目的也只能停留在纸面上。行政程序就是达到行政目的、目标的步骤、形式、时间和顺序。行政立法的程序必须依据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例等法律法规的规定，同样，具体行政行为也要遵循有关法律法规对程序的规定。实施行政管理应当公开，保障当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政行为要遵循正当程序：回避、告知、说明理由、听取意见和复核。程序并不仅仅是操作问题，程序有其自身的价值，只有程序正义才是看得见的正义。制定统一的行政程序法，是西方当代法治国行政法治实践中最重要的事件之一。行政程序法制化，在很大程度上保证了依法行政原则的落实。程序立法已在我国引起重视。制定一部全面的行政程序法典势在必行。我国正在加强这方面的工作。（二）效率原则履行行政职责，必须将提高行政效率放在重要位置，以最少的投入，耗费最少的资源，取得最大的行政管理效果，这是行政管理较之立法、司法工作的重要区别和特色。它是由行政管理本身特点决定的。行政机关每天都需要直接、迅速处理各种事务，只有提高效率，才能确保行政管理的效益，才能及时保障公民的切身利益。向拖拉作风和官僚主义作斗争，是世界各国行政机关共同的课题。依法行政与提高行政效率并不矛盾，相反，依法行政有利于提高行政效率。在法律规定的范围和权限内决策，保证法制统一和政令畅通，依照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时，依法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则和时限，都将大大提高行政效率。要处理好效率和正义的关系。（三）合理原则 行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行政自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；可以采用多种方式实现目的的，应当避免采用或最小损害当事人权益的方式。（四）诚实信用、信赖保护原则诚信原则原为市场经济条件下民事法律关系中最普遍、最基本的原则。法律必须对遵守该原则者加以保护；当然也要对不遵守，甚至破坏该原则者予以惩罚。与民事法律关系不同的是，在行政法律关系中，行政机关与公民之间的权利义务是不对等的。行政机关作为有权的一方， 严格要求相对一方遵循诚实信用原则，否则，行政机关将给予惩处；但作为公民一方， 当行政机关一方不遵守诚实信用原则，致自己利益受到损害时，就常处于无能为力的地位。从这一意义上说， 行政法上的诚实信用原则，就主要是对行政机关提出的要求， 因而也就更有必要将诚实信用与信赖保护相连。行政法上的诚信原则是指行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对当事人因此而受到的损失依法予以补偿。从根本上说，是否遵循诚实信用、信赖保护原则， 将涉及到行政机关在人民群众中的威望与形象。目前，我们十分强调要在民事关系中遵循诚信原则，在市场经济中建立诚信体系是行政机关的重要职责。据此，就更需要强调行政机关遵循诚信原则，因为只有行政机关首先遵守了诚信原则，才有可能要求并促使公民遵守诚信原则。 （五）权责一致原则行政机关的职权与公民权利的另一不同是，公民权利是私权利，私权利可以自由处分。可以行使，也可以放弃。而行政机关的职权是公权力。公权力，不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃。法律授予行政机关的职权，实际上也就赋予行政机关以义务和责任。行政机关的职权从另一角度说，就是职责。职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该担负法律责任。对公民造成损害的，还要赔偿。有错不纠，有责不追，纪律松弛，是目前我国行政管理中比较突出的问题。（六）监督原则加强对行政机关是否依法行使行政权力的监督，是依法行政中最重要的命题之一。行政权力是人民赋予的，当然应该接受人民的监督，世界各国都有许多具体的做法。但大致都包括议会监督、司法监督、行政内部监督、舆论监督等。对行政机关的监督，包括行政系统外部的监督和行政系统内部的监督两方面。首先是加强权力机关的监督。我国宪法和法律已经就权力机关对行政的监督作出了许多规定，且已形成制度。 司法监督始终是各国十分注意的最强有力的监督之一。我国的行政诉讼制度建立于1989年，在监督行政机关是否依法行政方面发挥了巨大作用。战后世界各国政府也都重视加强行政系统的内部监督。我国在行政机关内部监督方面的法制建设也有较大发展，已陆续制定了行政监察法、审计法、行政复议法等，现在的问题是如何使这些法律的规定都能切实落实。 我国依法行政，建设法治政府的努力已取得巨大进展，但还有很多工作要做。当前正在推进和深化行政管理体制改革，政府转变职能。关键在于充分认识政府和市场的关系，政府不是万能的，市场也不是万能的。以市场调节为基础，明确哪些应该由市场调节，哪些应该而且必须由政府管。为此，必须落实中央多次提出的政府的职责、机构和编制的法定化。建立符合我国国情的行政组织 法体系。用法治手段来确定已经取得的成就，促进未来的改革。今年已经是实施全面推进依法行政实施纲要的第三年，如何衡量我国到2014年时已经基本建成法治政府，需要确定法治政府的各项指标并制定出详细的评估体系和进度表。简要介绍应松年，现任国家行政学院法学教研部主任，中国政法大学教授、博士生导师，全国人大代表，内务司法委员会委员，北京市人大代表、法制委员会副主任。全国人大法工委行政立法研究组副组长，中国法学会行政法学研究会会长。应松年教授简介应松年，男，1936年出生，浙江宁波人。现任国家行政学院法学教研部主任，中国政法大学教授、博士生导师。第九届、第十届全国人大代表，内务司法委员会委员，北京市第十届、十一届、十二届人大代表、法制委员会副主任。享受政府特殊津贴。兼任全国人大法工委行政立法研究组副组长，中国法学会行政法学研究会会长，国务院突发公共事件应急预案专家组成员，国家减灾委员会专家委员会成员，中国法学会理事及专家委员会委员、中国监察学会副会长、中国卫生学会副会长、最高人民法院、最高人民检察院、公安部特约咨询员、特约监督员，北京市、天津市、福建省人民政府法律顾问、建设部市政公用行业专家委员会委员等等。应松年教授是我国著名法学家，是我国最早从事行政法学理论研究和教学的工作者之一，是新中国行政法学科的创始人和带头人。20多年在理论研究、培养人才、行政法制建设、提高干部和群众的行政法律意识以及国际学术交流方面作出了开创性的贡献。1986 年全国人大常委会法工委成立行政立法研究组起，应松年即担任研究组的主要负责人，先后组织或参与行政诉讼法、 国家赔偿法、行政处罚法、立法法、行政许可法、行政强制法的研究和起草工作。并根据全国人大常委会的立法计划，正在组织起草和修改行政程序法（草案），修改行政诉讼法和国家赔偿法。主要著作：行政法学、行政诉讼法学、行政行为法、国家赔偿法研究、中国走向行政法治探索、行政法学新论、比较行政程序法、行政程序法理论与立法研究、依法行政读本、走向法治政府依法行政理论研究与实证调查、当代中国行政法、政府法治通用教程、中国行政法二十年丛书等。10