漫谈改革开放以后我国教育政策执行模式.docx

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书山有路勤为径，学海无涯苦作舟
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(二)改革开放以后我国教育政策执行模式
改革开放以后，我国教育政策执行模式的演变历程是随着国家三个重大教育政策的出台而
发生变化的。随着《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年)、《中国教育改革和发展纲要》（1993年)和《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999年)的制定，我国教育政策执行模式大体经过了以下四个主要发展阶段。①
1978年文化大革命结束后，经过拨乱反正，恢复高校招生，建立健全高校规章制度，进行高校管理制度改革试点等一系列工作，基本恢复了1963年时中央统一领导下的分级管理体制，教育政策执行模式得到了恢复。
1985年—1993年，地方政府教育政策执行权力有所扩大。1985年5月，中共中央召开了全国教育工作会议，通过了《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权;调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。”同时“实行基础教育地方负责、分级管理的原则”，规定“基础教育管理权属于地方.除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”此项重大政策出台后，我国逐步建立和完善了“地方负责、分级管理”的教育体制，教育政策执行模式相应地改变以往过于注重中央和上级行政部门的命令式的自上而下模式，加大了地方政府的教育政策执行的自主权和主动权。
1993年—1999年，我国教育政策执行权力逐渐下放。1992年十四大召开，中央做出《关于建立社会主义市场经济体制中若干问题的决定》.为了适应市场经济发展的需要，1993年2月17日，中共中央、国务院正式印发了《中国教育改革和发展纲要》，提出“教育体制改革要采取配套、分布推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市
场经济体制和政治体制、科技体制相适应的教育新体制”，具体来说，“深化中等及中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制。中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理”，同时“深化高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，组织建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”，规定了“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。在中央与地方的关系上，进一步确立中央与省(自治区、直辖市)分级管理、分级负责的教育管理体制”。这一轮改革在全国全面展开，层层推进，不断深化，其实质是教育政策执行权力逐渐下放，教育政策执行权力由中央集中统一管理向地方分权过渡。在改革发展中，我国正在建立和形成适应经济社会改革发展特点和教育事业要求的教育政策执行模式。
1999年至今，县级人民政府和教育机构的教育政策执行权力加大。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出“进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展紧密结合。今后三年，继续按照‘共建、合作、合并’的方式，基本完成教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益。”“继续完善基础教育主要由地方负责、分级管理的体制。根据各地实际，加大县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。”这些规定提高了省级政府对教育的宏观统筹和决策能力，表明中央教育主管部门的权力逐渐下放给地方政府。而《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(2001年)，提出“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，这项政策的出台表明县级政府成为基础教育政策执行的主力军。这两项重大教育政策的出台表明我国教育政策执行权力进一步下放到县级人民政府，县级人民政府和教育机构的教育政策执行权力加大。
综上所述，改革开放之后我国教育政策执行模式的主要特点是:一是从教育政策执行模式的三个构成因素分析，教育政策执行从重视人治向“依法治教”转变，中央政府向地方政府“简政放权”，省、县两级政府的教育政策执行权力不断扩大，不再只是中央政府的“传声筒”，逐渐拥有了独立的教育政策执行的控制权和自主权，对地方教育事务也拥有日益广泛的自我决定权、注重各种制度的建设和完善;二是从教育政策执行模式的构建原则分析，不仅各级地方政府的利益逐渐得以认可，各级地方政府在教育政策执行中的权力逐渐增强，在教育政策执行中的责任和义务定位逐渐明确和清晰，而且教育政策执行者的个人利益也被国家和各级政府以及各级教育政策执行机构予以默认、许可和重视;三是从教育政策执行的过程角度分析，强调教育政策执行过程的原则性与灵活性相结合，注重教育政策执行信息“上令下行”的命令过程与教育政策执行结构“下情上传”的反馈过程相结合，既重视下级教育政策执行机构与上级教育政策执行机构之间的纵向沟通，也重视教育政策执行机构与平级的政府相关机构和部门之间的横向协调作用;四是从教育政策执行途径分析，是教育政策执行过程的自上而下模式与自下而上模式相结合，也就是说既强调上级教育政策执行机构和执行人员的行政权威和政治权威，也重视下级教育政策执行机构和执行人员的积极主动的参与政策执行过程。
二、我国教育政策执行模式的现状分析
(一)官僚组织模式—我国教育政策执行的主导性模式
反思建国以来我国教育政策执行模式的演变历程，我们认为我国教育政策执行的主导性模
式是官僚组织模式。官僚组织这一术语，最早出现在莫斯卡、米歇尔斯等人的著作中，后来由德
国社会学家马克斯·韦伯进行了系统的阐述，使其在组织理论中长期以来的统治地位得以确认。马克斯·韦伯所设计的古典官僚组织理论是以某种形式的权力作为理论基础的，崇尚理性主义，
是一种规范性的精英主义组织理论。
而我们这里所说的官僚组织模式并不是上述古典的官僚组织模式的原意，而是依据我们对教育政策执行模式所作的新界定而进行了新的阐释。所谓官僚组织模式，我们可以从前章所述
的四个政策执行模式建构原则来进行界定:第一，从影响教育政策执行因素:人、机构和制度来分析，从“人”的因素看，官僚组织模式重视上级教育政策执行者的领导权，致使上级教育政策执行者在政策执行过程中“以命令代替法律”，高高在上，脱离群众;从“机构”的因素看，官僚组织模式强调上级教育政策执行机构的绝对权威，极为重视上级教育政策执行机构对下级教育政策执行机构的领导和指挥作用;从“制度”的因素看，既强调各种教育政策执行制度的规范性、强制性，又漠视各种教育政策执行制度的存在。第二，从教育政策执行的过程角度分析，强调教育政策执行的“上令下行”与“上情下达”，过于重视教育政策执行的程序化和规范化，致使教育政策执行者的行为特点是因循守旧、墨守成规、循规蹈矩，以服从上级命令为己任，却完全忽视了教育政策执行者个人在教育政策执行过程中的主动性和积极性的发挥。第三，从教育政策执行的构建原则角度分析，重视教育政策执行者的自由裁量权，强调上级教育政策执行者基于各种利益博弈而做出自己的政策选择，并将他们基于个人利益或集团利益而做出的个人政策执行行为来代替了教育政策执行机构的组织利益，甚至取代了国家利益，这样必然损害了国家利益，实现了教育政策执行者的个人利益的最大化.第四，从教育政策执行的途径角度分析，它是一种自上而下的单向式集权模式，重视上下级教育政策执行机构之间的层级节制，认为上级教育政策执行者有指挥、监督与命令之权，下属则必须依法忠实地执行上级的命令，这样必然忽视了下级教育政策执行者在教育政策执行中的主动性和积极性，阻碍了教育政策执行信息的反馈，掩盖了教育政策执行的真实结果，不利于依据反馈信息进行教育政策的再决策。
改革开放以后，尽管我国的教育政策执行模式改变了建国以前过于注重中央到地方的自上而下的集权，增强了地方各级政府的教育政策执行权力，教育政策执行中的官僚组织模式有所松动，但是官僚组织模式仍然是我国教育政策执行的主导性模式。因为从本质上讲，当前我国教育政策执行模式仍然强调的是教育政策执行上级领导的个人权威，重视上级教育政策执行机构对下级教育政策执行机构的强制性的命令，下级教育政策执行机构对上级教育政策执行机构习惯于被动地服从，忽视各种教育政策执行制度的保障作用、忽视教育政策执行的制度化、法制化，有时甚至无视各种教育政策执行制度的存在。官僚组织模式所表现出的教育政策执行中的人治现象、长官意识淋漓尽致地体现在不少地方教育行政领导身上。
(二)官僚组织模式存在的主要问题、危害及其产生原因
1、官僚组织模式存在的主要问题
官僚组织模式存在的主要问题我们可以从构成教育政策执行模式的三个因素分别进行阐述:第一，从教育政策执行者的角度看，强调“人治”而不是法治，人情代替法律，往往出现“以情代法”“以人代法”，家长制作风盛行.强调上级教育政策执行者对下级的控制、指挥、监督与命令之权，下级顺从上级和领导者的个人权威和命令，却忽视了下级人员的参与性、主动性和积极性，忽略了下级教育政策执行者的内在世界与价值观念对教育政策执行结果的影响，忽视了他们的动机、意愿与态度对教育政策执行效率的影响。总之，“人治”的教育政策执行方式的一般特征是不把教育政策执行的主要动力寄托在行政体制、行政组织和行政法规等制度性因素上，而是更多依靠行政官员的个人行为和权变，灵活机动地处理行政事务，使上级教育政策执行者采取实用主义的态度，钻政策空子，搞“上有政策，下有对策”的“软对抗”，更有甚者则凭长官意志，用粗浅的领导意见代替党和国家的政策，逐步消解了国家教育政策的权威和效力。第二，从教育政策执行机构看，强调上下级教育政策执行机构之间的层级节制而忽视了双方之间互动、交流和沟通，过于重视严密的单向的上下级教育政策执行机构之间的命令和服从体系，而忽视下级教育行政机构关于教育政策执行的信息反馈，认为教育政策执行的机构体系是集权的、科层体制的、金字塔型的;下级教育政策执行机构只传达、贯彻、执行对本地区、本部门有利的政策内容，实行对政策的“截留”;下级教育政策执行机构自行制定“土政策”，以取代上级有关的教育政策或者借口上级教育政策不适合本地的教育实际而不执行上级教育政策，甚至采用各种手段抵制教育政策的有效执行等等;第三，从教育政策执行制度的角度看，教育政策执行制度是欠缺的、形同虚设的，同时又过于强调己有制度的规范性、强制性而忽视了其灵活性。也就是说，官僚组织模式既强调固守组织规则和各项制度，从而导致教育政策执行的各种制度僵化而欠缺弹性和灵活性，同时又疏忽了各种制度的监督保障作用，漠视教育政策执行的制度化和法制化建设在有效执行教育政策中的重要作用。
2、官僚组织模式的主要危害
第一，教育政策失真。教育政策失真是官僚组织模式造成的最主要危害。教育政策失真是“由于受诸多因素的影响，教育政策在实际执行过程中，往往会出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象，也称之为政策走样”;另有学者认为“政策失真问题的本质是政策价值的失真”，“虚拟价值或理想价值是教育政策在决策阶段结束时所体现出来的理想性价值状态;现实价值是教育政策实施阶段结束后所体现出来的现实性价值状态”，“教育政策失真是教育政策理想价值与现实价值之间不一致的程度较大，政策实施过程产生了理想与现实之间普遍的严重的不一致，这种不一致带来的政策代价超过了政策价值主体的容忍限度，甚至超过了政策目标所可能带来的利益，严重危害或阻碍政策目标的实现。”教育政策失真是指教育政策执行结果与教育决策者的预期目标不一致，偏离了教育决策者的预期目标，致使教育政策的执行代价过高。
第二，教育政策执行成本膨胀。在教育政策执行走向市场化、社会化的前提下，仍然由教育行政机构独自承担教育政策的执行任务，必然导致教育政策执行系统层级设置与部门增多。教育政策执行的官僚组织模式实际上是教育事业由政府包揽一切，本来应该由非政府社会公共组织承担的一些教育社会化的管理职能也全部由政府和教育行政部门承担下来，必然使教育行政机构臃肿、人浮于事。教育资源浪费严重等随着社会主义文明程度的提高，教育管理的范围日益广泛，任务更加繁重，专业分工更加细密，但是教育政策执行主体的单一化使政府的管理机构越来越臃肿，工作效率越来越低。在权力高度集中、统一行使的教育政策执行的官僚模式中，政府是惟一的公共教育的生产者和提供者。优质教育供给上无竞争性和非价格性，引发了教育政策执行人员在执行中的不计成本行为，教育经费的浪费严重。
第三，教育功利性过强而公益性不足。某些教育政策执行者逐步接受了本位主义的政绩得失观念，即以是否符合地方利益、部门利益和小团体利益，而不是把国家利益、全局利益和长远
利益作为判断政绩和领导者个人价值的标准，似乎强调集中、强调全国一盘棋的思想己不合时宜
是传统计划经济的观念，是思想不够解放。于是为地方、部门、小团体争利益跃为领导者执行政
策的重要目标。例如地方保护主义和部门保护主义。改革开放以来，还有一种被广泛接受的观念，就是功利主义和实用主义的价值观。把实用主义美化为“务实”，把片面追求功利看成有经济头脑。这必然带来教育政策执行工作中的简单化、短期化、功利化等非理智倾向，而忽视了教育政策执行的社会公益性特点。
3、官僚组织模式存在问题的原因分析
我国正处于计划经济向市场经济的转型时期，“改革二十年间社会结构的急剧分化、不同社
会力量的角逐、社会规范的片面化、新社会要素的不断生成、这些新要素与旧社会要素的尖锐对立和冲突，以及由此而导致的巨大张力的蓄积，使整个社会的进一步发展摇摆不定;各种发展潜能和发展方向的同时存在导致基本的社会安排难以定型”①，必然导致各种社会利益集团增多，社会矛盾日趋复杂，同时随着“科教兴国”理念的深入人心，教育政策成为国家管理教育事业的重要工具，因而教育政策尤其是国家制定的教育政策逐渐成为凝聚各种社会利益和矛盾的焦点，在教育政策执行过程中各种利益之间的冲突日益增多和复杂。
要反思我国教育政策执行的主导性模式—官僚组织模式的问题产生的原因，必须从构成教育政策执行模式的三个因素：人、机构和制度各自存在的问题来分别进行分析。由于我国国家制定的教育政策众多，既有综合性的教育政策，也有单一性的教育政策。而研究教育政策执行模式必须结合实证材料，方能了解现实中教育政策执行存在的问题，进而分析官僚组织模式的弊端。
第一，从“人”的因素分析官僚组织模式问题产生的原因
(1)教育政策执行者的个人素质不高。
首先，教育政策执行者的管理知识欠缺和实践经验不足。如果教育执行者本身的教育管理知识欠缺和对教育政策执行的实践经验不足，就会对教育政策认知不足，理解上就会存在偏差，而且教育执行者对政策“理解的差异是不可避免的，对一项改革的努力程度也不同。理解和努力对于有效实施都很关键。……有些人可能不喜欢一项政策，就可能会想方设法去排斥或忽视它。也可能有人喜欢一项政策的一部分，但是他们可能在实践中加以篡改以适应自己的目的。政策理解中的分歧越大，实施的结果就越可能五花八门。”①这样就会使政策执行活动带上极大的个人主观随意性，政策执行也就容易偏离预定轨道，造成政策的失真。另有些教育政策执行者缺乏较高的理论水平和政策水平，往往导致对教育政策的错误理解，从而直接造成对教育政策的错误执行。一些执行者凭经验、想当然，主观片面地理解教育政策，而不勤于学习和领会上级下达的政策，不努力寻找上级政策与本单位实际情况的结合点，从而导致教育政策的执行出现困难。以中小学教师在职培训政策执行为例，《中华人民共和国教师法》第十九条规定“各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训。”通过访谈中小学教师，本人发现他们都希望增加在职培训机会，以提高教学水平。尽管国家也制定了相关的农村中小学教师素质提高措施，然而中小学教师在职培训机会仍然极少。我们认为，其主要原因在于教育政策执行的领导者教育政策知识欠缺、实践经验缺乏，对中小学教师素质提高对教育事业发展的重要性认识不足，因而对于上述政策条文置若罔闻，束之高阁，从而出现以人治代替法治现象的出现，必然造成中小学教师培训政策的落空。又比如:乡村学校负债累累的问题也是广大农村中小学教师极为关注的问题。由于农村学生的学费难收齐，而教师的办公经费又不足，很多农村学校只得向私人借款维持校的止常运作。有的学校为达到“普九标准’向私人借贷修建设施，等到新学年开始就从学杂费中提取一部分支付债务。有些地方主管教育部门不顾农村的现状而要求一些小学、中学一定要达到普九标准，这无异是在让学校背负沉重的债务。更有些学校为应付上级的各种检查，花费巨额的招待费。导致农村教育的发展变得越来越艰难，有很多农村少年儿童无法得到公平的受教育机会，造成很农村少年儿童’望学兴叹’，以致不得不离开学校。农村学校的负债累累将严重阻碍农村教育的发展。上述现象均说明教育政策执行者的管理知识欠缺和实践经验不足是官僚组织模式问题产生的原因。
其次，教育政策执行者对于教育政策的认同程度低。实践证明，如果教育执行者对该项教育政策的目标指向、遵循原则和内容规定等没有强烈的认同感，他们往往倾向于采取马虎、不合作等消极态度来对待教育政策执行，或者采取简化的方法执行政策，从而导致教育政策执行不力。以《中华人民共和国教师法》执行为例，该法规定:“按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假”，同时规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定。”众所周知，教师工资拖欠问题从九十年代初期就一直是一个悬而未决的问题，至于教师待遇不高以及代课教师问题等等一直是中小学教师普遍关注的焦点。笔者在调研中发现，城市和县城的中小学教师工资能够全额发放:而乡镇中小学教师工资分为三块:国家统筹部分、地方统筹部分和学校负责部分，绝大多数乡镇中小学教师只能得到上述三部分工资中的前两个部分，而在2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》实行“以县为主”的基础教育管理体制之前乡镇中小学教师则只能得到国家统筹部分，而代课教师的工资仍然无法保障。通过笔者的访谈了解到，县政府主管领导对教师工资发放“以县为主”认同程度不高造成的，他们认为中小学教师工资拖欠的主要原因是我国基础教育管理体制的重心过低，导致经济欠发达地区由于地方财力有限而无法支撑庞大的基础教育教师工资支出，主张我国的基础教育管理体制应上升酬以省为主”，同时加大国家的教育经费转移支付力度，以扶持中西部贫困地区的基础教育事业。虽然有上述法律条款的规定，然而由于当地政府的相关部门，主要是县政府主管教育的领导人对上述政策认同程度不高，因而我行我素，不顾法律条款的明文规定，克扣教师工资.因此，教育政策执行者对教育政策的认同程度低是官僚组织模式问题产生的原因。
最后，教育政策执行者之间缺少协调和沟通.缺乏协调是指教育政策执行者之间未能形成相互谅解、相互配合、相互支持的良好关系，在教育政策执行活动中各自为政，最终将不利于教育政策的有效执行。以中小学教师聘任制执行为例，中小学教师聘任制是教育系统适应市场经济体制对人才合理流动要求的重大人事制度改革举措。《关于基础教育改革与发展的决定》中指出“大力推进中小学人事制度改革。全面实施教师资格制度，严把教师进口关;推行教师聘任制，建立‘能出能进、能上能下’的教师任用制度。”《中小学教师聘任办法》规定了教师聘任制的原则是:按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优上岗、严格考核、合约管理。目前，中小学人事制度改革和中小学教师聘任制处于实施阶段，出现了不少新情况和新问题，有待于不断落实和完善。其中的主要问题在于教师人事调配权实质上仍掌管于各级教育行政机构的教育行政人员手中，教育行政人员与学校校长之间缺乏必要的沟通与协调，校长的人事调配权不到位，教师聘任制的执行流于形式，形同虚设。
(2)教育政策执行者的个人利益膨胀、地方保护主义思想盛行。教育政策执行者具有多重社会身份。作为国家和社会整体利益的代表，教育政策执行者应当树立从国家整体利益出发去执行教育政策的思想;作为地区和部门利益的代表，教育政策执行者又会从个人自身利益和部门利益出发去理解和执行教育政策的思想.因此，在教育政策执行的过程中渗透着社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益的协调、冲突和斗争。当这些利益相互协调、在方向上彼此一致时，教育政策能够得到良好的执行;但当这些利益之间彼此冲突，难以协调，且地区利益、部门利益和个人利益又得不到有效控制的时候，教育政策的执行容易出现问题，可能发生扭曲和变形。法国行政学家夏尔·德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容”。①而美国决策学者詹姆斯·安德森则指出，“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。”②因而，政策执行者的行为倾向也就必然在政策执行过程中发挥着重要的作用，甚至过去的经验也提供着在政策执行中有用的例行程序或者计划，“这些例行程序或计划可能是个人行为习惯的组成部分，或者也可能是组织成员能够得到的集体记忆(如档案等)的一部分。”③保罗·萨巴特和丹尼尔·马兹曼尼安认为，任何政策的执行都可以从三个完全不同的角度来看(1)初始政策制定者(中心);(2)执行层官员（外围);(3)计划指向的私人行动者(目标团体)。“尽管外围的官员很少明日张胆地违反(中心)法律，但是很多研究己表明，他们还是要大胆地行使权力实现自己的目标，以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题。”①教育政策强调公平和公正，因而教育政策执行者具有鲜明的公益人的特点;而作为个人，教育政策执行者某种程度上不可避免地具有“经济人”的自利倾向，有自身的利益追求以及在这种利益驱使下的心理和行为活动。“人与动物情感上的重要区别之一，在于人类的某些欲望与动物的不同，是漫无边际的，而且不能获得完全的满足。’，②因而，教育政策执行者的自利心理和行为在政策执行过程中必然存在，就会出现谋求私利的行为，导致教育政策失真现象的出现。在某些情况下，由于违反政策有利可图，也使一部分人为了个人或小集团的利益，拒不执行政策，进行政策贪污，或者是扩大政策的适用范围，或者是行使属于上一级政府部门行使的政策执行权，从而使政策失真。比如“教育乱收费”虽然国家三令五申地出台制止政策，但是仍然有以身试法者，这主要是由于教育政策执行者想利用教育行政职权获得个人的额外收入。比如每年中考招生和高考招生，就经常报道教育行政机构人员和高中、高校招生部门人员利用各种或明或暗的手段讴骗考生和家长的事情发生。
另外还存在由于利益冲突而导致的教育政策失真，即由于教育政策制定者所倡导的利益格局不利于或损害了教育政策执行者的利益，就导致教育政策执行者在教育政策执行过程中对政策决定采取有所保留或歪曲执行的情况。教育政策过程是一个系统的、动态的过程，这一过程蕴涵着利益的提出、分配、剥夺和调节。一项政策一旦付诸实施，必然会触动既定的利益格局，或者使一部分人受益，或者使一部分人受损。而政策执行者一方面是教育政策的执行人员，另一方面亦是政策调整的对象，因此，在执行者所执行的政策损害到其自身的利益时，他们便会与政策进行“博弈”，对政策执行或不力，或执行有误，或采取抵制态度，进而导致不同形式的政策失真。可以说，政策的调适利益与执行者自身利益的关联度越大，政策执行过程中因执行者原因而导致的“政策失真”的可能性也就越大。③当政策执行参与者涉及多个层级、多个部门时，由于不同层级之间、不同部门或机构执行人员之间所处位置的不同，考虑问题的角度和方式不同，对利益的要求也就不同，从而使他们在具体行动细节或目标上难以达成协议，甚至可能出现敌意。在这种情况下，他们往往会选择对自己最有利方面进行贯彻实施，而对不利于自己的政策内容进行抵制、推诱，或者是提出附加的要求，或干脆放弃执行，从而导致政策的失真.④以代课教师问题为例，尽管国家在2002年就出台了相关政策解决代课教师问题，然而中西部地区中小学代课教师问题依然十分严峻。据《南方周末》报道“甘肃省渭源县县委副书记李迎新经过调研写下了《渭源县代课教师状况调研》，这份调研报告指出，甘肃省渭源县有600余名乡村代课教师每月仅拿着40元到80元不等的工资，每月拿40元工资的又占了代课教师的}o i，部分代课教师这样的工资己拿了20年。”①代课教师干着与公办教师同样的工作，却拿着低得多的工资，必然能够减轻县级财政的压力，县级政府部门当然对此问题视而不见，实为地方保护主义思想盛行的结果。
(3)教育政策的目标群体对教育政策执行的认同度较差
政策目标群体，又称政策执行客体、政策对象或标的团体，是指那些受政策作用和影响而需要重新调适行为的群体，是政策直接作用和影响的对象。教育政策的有效执行，不仅依赖于教育政策执行者，也取决于教育政策的目标群体的态度，因为目标群体顺服、接收教育政策，教育政策执行的风险小，教育政策成功的可能性就大;反之，目标群体反对甚至抵制、不接收教育政策，则教育政策成功的几率就小。对于教育政策执行而言，教育政策的目标群体，也就是广大的各级各类学校的教师，他们是教育政策的最终执行者，因为目标群体的顺服程度是教育政策执行的关键因素。而目标群体的价值观和利益观的改变是教育政策执行的前提条件。而以往的教育政策研究往往将目标群体作为教育政策执行的客体而并非主体来研究的，因而忽略了目标群体本身的主体地位和主观能动性在教育政策执行中的体现。而教育政策执行过程就是作为目标群体的领导者和管理者对目标群体的实践活动的指导，而真正的教育政策执行就是目标群体的集体利益和个人利益的协调而最终对政策内容进行选择而付诸实施的过程。尽管政策的目标不尽相同，但它总是表现为对一部分人的利益进行分配或调整，表现为对另一部分人的指导、制约或改变。政策能否达到目的，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是执行者能够完全决定的事情，而在很大程度上取决于政策接受者的态度。具体说来，教育政策执行的目标群体对教育政策执行的认同程度较差主要有三个原因:一是教育政策的权威性和合法化的程度不高。教育政策是法定主体按照法定权限和法定程序制定的。“借助意识形态工具和宣传方式，说服成为了对大众实行控制的一个主要方法。”②由于其符合法律原则规定，具备了相应的合法性和权威性，因而容易获得教育政策目标群体的认同和接受，执行起来也就比较容易，成功的可能性就大。反之，如果政策的合法性、权威性差，其被接受的可能性就会降低，执行起来遇到的阻力就大，政策成功的可能性就小。二是教育政策与民众切身利益的相关度不高。教育政策总是表现为对人们利益的调整。在这种调整过程中，一部分人获得更多的利益，就意味着另一部分人相对减少了某些利益。一般说来，那些获得较多利益的人对政策持积极的态度，而那些获益较少，特别是相对利益减少的人对教育政策持消极态度，甚至产生抵触情绪。因此，教育政策受益者是教育政策实施的动力，而受损者往往会成为教育政策实施的障碍。三是教育政策的价值取向与目标群体中流行的价值观、伦理道德和信仰传统的符合程度不高。如果教育政策提出的价值目标与目标群体中流行的价值观、伦理道德和信仰传统相一致的话，教育政策就容易得到接受和执行，反之，教育政策非但不能得到接受，而且可能遭到激烈的反对。因此，为避免教育政策失败，需要缩小目标群体行为的调适量或采取渐进的方式，以利于目标群体对教育政策的顺从和接受。教师，作为教师政策执行的目标群体不同于其他教育政策的目标群体，他们的专业性与独立性，以及他们自己的教育观念与教育思想却成为制约教育政策落实的重要因素。①以中小学教师管理政策的执行为例，中小学教师管理普遍存在着忽视中小学教师的主体性地位问题，致使中小学教师对教师政策的认同度不高。主体性教育管理理念己成为教育界的共识，但在有些学校管理者—校长的眼中，主体性教育即是发挥学生的主体作用，发扬学生的主观能动性，却忽视了教师的主体性地位。众所周知，学校管理工作必须得到教师的支持和协助方能完成.在学校管理中，科学化管理是现代学校管理的必然要求。但有些学校管理者，片面理解了科学管理，把科学管理仅看成是强化量化管理，结果重形式条文过多，教师为了应对那些量化表，反而给他们潜心研究教学，提高教育质量带来了不利影响。教师主体性地位的缺失，更为突出的表现是学校管理者往往强调自上而下的命令式管理，忽视了广大教师的参与意识和创造意识，而学校管理与企业管理有着明显的区别:在学校管理中，管理者和被管理者之间显然存在着领导和服从的关系，但他们之间绝不是老板和下属的关系。
第二，从“机构”的因素分析官僚组织模式问题产生的原因
我国的教育政策执行主要依赖于各级各类教育行政机构，而教育政策执行机构对教育政策
执行的影响主要是通过组织结构的不同来影响的。从教育政策执行的机构角度看，我国教育政
策执行机构主要存在以下方面的问题。
(1)教育政策执行机构臃肿、层级偏多，中央、省、市、县四级政府责任不清
我国教育政策执行组织机构存在的主要问题是教育政策执行机构的机构臃肿、层级偏多.教育政策执行机构的职能和最终目标是为了实现教育政策决策者的预定目标，教育政策执行机构功能的发挥是教育政策执行成败的前提条件和物质基础，因而建立和维持一个高效率的实现管理目标的组织机构是教育政策执行成败的关键因素。②当前我国各级教育行政机构实为一种自上而下的直线职能式结构，由于我国实行的是中央集权式的政治体制，因而影响教育政策执行模式的因素主要是各级教育行政组织机构之间纵向的组织结构关系。我国从中央到地方的四级教育行政组织机构中央教育部、省教育厅、市教育局和县教育局之间的关系，实际上是一种上、下级关系，这种上下级关系中更多的是一种控制和制约关系，上级教育行政部门对下级主要是一种宏观上的指导、检查、审核、协调、评估和督促关系，通过对下级教育行政部门的组织机构的建置、人员配置、任免以及地方教育事务的管理进行间接的调控和干预。因而，四级教育行政部门之间合理的层次分工，是教育政策执行的目标和任务逐级分解落实的保证，有利于教育政策的有效执行，相反，教育行政组织的纵向结构不合理就不利于教育政策的执行。以中央、省、市、县四级政府对义务教育经费分担的职责为例，中央、省、市、县承担多少教育费用比例模糊不清，各级政府对教育经费落实缺乏有效的监管机制，使农村教育经费投入缺乏有效的制度保证。近些年，中央和省级财政加大了对农村教育的转移支付力度。但大部分转移支付是以项目名义下来的，并且要求下级政府层层配套。省里的转移支付大部分则是为了对中央项目进行配套，而争取到项目的县级政府则要为筹集项目匹配资金而发愁。
我国教育政策执行机构的机构臃肿、层级偏多对教育政策执行的影响主要表现在以下三个方面:一是不利于组织之间的沟通与协调，阻碍了教育政策执行效率的提高。从提高行政管理效率的角度而言，不同层级的组织之间信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和执行层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率;相反，组织之间层级过多则不利于信息的传递与沟通，程序繁琐。同时，管理层次过多，行政管理成本也增加。而我国的省级教育行政部门和县级教育行政部门之间人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。根据管理学原理，层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施;由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，减少“肠梗阻”，避免官僚主义，提高行政效率。同时，随着层级的减少，权力下移，基层权力相应增大，这样基层就可以根据情势变化迅速做出反应，同时，扁平化结构还有利于调动基层单位的政策执行的积极性。①二是无益于教育权力的下放，妨碍了基层尤其是县级及以下政府机构执行教育政策的积极性、主动性和创造性。“几乎没有一项公共政策的执行属于中央政府的责任，大都必须地方政府的密切配合。”②同样，国家制定的教育政策的执行也依赖于地方教育行政部门和地方政府部门的支持，方能得以完成。由于教育发展依赖于国家的财政支持，因此教育政策的执行必须有相关的地方政府的支持方能完成。尤其是基础教育的发展，由于“地方负责，分级管理，以县为主”的教育管理体制的实行，县级人民政府在基础教育发展中负主要责任，县级教育行政部门在基础教育发展中肩负着执行教育政策的重任，而同级的财政、人事及劳动部门的参与和协作对于教育政策的有效执行是极为重要的，比如教师政策，教师工资的足额按时发放需要县级政府机构及其相关机构的积极参与和合作。同时要使教育政策执行组织保持工作的高效率，就必须使各级政府机构有机配合，相互沟通和协调，才能减少时间、金钱和其他资源的浪费，促进教育政策的有效执行。“任何组织都是解决人类事务的等级性的安排，组织的特征是人为的、等级性的安排，并且在其范围内是公共性的。而市场的特点是自发的、平等的和私人性的。组织的规模和结构是由解决人类事务的需要所决定的，同时也是由解决人类事务过程中所面临的资源约束和成本收益约束所决定的。”①然而，由于我国的教育政策执行自上而下经历的层级过多，同时由于历史上两千多年的封建官僚主义的等级思想的影响，在加上各级政府对教育经费的或明或暗地挪用，使捉襟见肘的教育经费短缺问题“雪上加霜”，必然影响下级政府执行教育政策的积极性和主动性。三是无助于教育政策执行信息的传递和反馈，不利于纠正和减少教育政策失真现象的出现。从纵向来看，上级机构的政策标准本身是无生命力的，它必须通过有效的沟通渠道传播给执行者，而执行者对政策的支持程度也取决于上级对政策的解释和执行者对政策的了解，这只能通过沟通方可获得。从横向来看，由于一项新政策实施常常涉及众多机构和执行人员的分工合作，难免产生分歧、隔阂、矛盾甚至冲突，这同样需要有效的沟通与协调。另外由于政策执行人员的执行能力、知识水平、经验、性格、素质等各不相同，都需要沟通协调解决。缺乏协调和沟通，将导致政策执行的本位主义、各自为政、资源浪费和效率低下。从信息论角度看，教育政策的执行过程存在着信息的发散和汇集。一方面，政策执行机关或执行人员向社会或某些社会团体释放、传递有效的政策信息，另一方面，也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。在这种信息交流和碰撞的动态过程中，一系列有关执行中的政策内容、指示、命令、法规、政纲等首先在政策接受者中进行有效的传递、磨合、融洽及至认同，让政策接受者明确政策的内容、宗旨等，这种全方位、多层面、立体式的交流必须建立在较好的信息沟通基础上。相反，信息沟通能力不强，必然导致政策接受者对政策范围一无所知，或道听途说，一知半解，这样也就给政策执行增添较大难度和阻力.对于政策执行者来说，保持同信息接受者的信息沟通，可以减少政策执行的盲目性，可以根据一些反馈信息及时调整。
(2)各级教育政策执行机构之间职能不明、权责不清
教育政策执行机构的权力是其组织功能发挥的必备条件，也是教育政策有效执行的权力保障，没有足够的权力的保障是无法完成教育政策执行机构的执行任务的，而权力欲也是组织和个人的追求，因为“在人类无限的欲望中，居首位的是权力欲和荣誉欲。”①这样一来，教育政策执行机构的职能和权责清晰就成为教育政策执行的组织保障，否则就会不利于教育政策的执行。因为教育政策是体现国家意志的政治措施，而执行机关是决策机关的贯彻者，拥有国家赋予的明确的权责是其有效执行的保证。“任何一种组织都是以某种形式的权力为基础的，如果没有某种形式的权力来指导组织就不能实现目标;