商业银行助力地方化债：政策背景、风险点与应对策略.pdf

近年来，地方政府债务压力攀升，“财政+金融”化债组合拳陆续落地。鉴于商业银行作为地方化债的重要参与主体，文章首先从中央与地方推动“银政企”合作化债安排切入，厘清化债顶层设计逻辑；其次，梳理商业银行参与地方化债的风险点；最后，深入分析商业银行如何应对地方化债。文章认为，商业银行不仅要在“化债进行时”对接各方资源，推动化债进程；更要在“化债后”，从加强前瞻性债务风险预警、探索投融新模式、助力城投市场化转型等层面综合施策，从根本上推动地方债务问题的解决。关键词：地方化债；“银政企”合作；债务风险；PPP新政；城投转型中图分类号：F832DOl:10.13939/ki.zgsc.2024.14.0011引言当前，地方债务区域性、结构性风险较为突出（袁海霞等，2 0 2 3），反映出传统的债务治理模式以及地方投融资体制缺乏可持续性，难以适应高质量发展的需求（杨萍和杜月，2 0 2 0）。2 0 2 3年10 月，中央金融工作会议提出“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适宜的政府债务管理机制”，旨在解决地方偿债“燃眉之急”的同时，推动长远举债融资体制改革。鼓励各地充分考虑区域财政金融资源赋和债务特征差异，因地制宜适时调配资源、制定化债方案。商业银行积极助力地方化债，既能优化自身业务结构，又有利于推动各地形成可持续的投融资模式。2政政策鼓励“银政企”合作化债的背景2.1中央层面：“财政+金融”化债组合拳陆续落地第一，支持高债务负担区域更多发行特殊再融资债以置换存量隐债。2 0 2 3年10 月重启的特殊再融资债覆盖范围、发行节奏以及单省市发行规模均超出市场预期。特殊再融资债的重启进一步推动了财政、地方政府、政策性金融机构、商业银行等形成合力，全面系统助力地方化债的进行。第二，督促地方政府统筹各类资金、资产、资源和支持性政策措施。要求发挥好地方党委金融委员会和金融工委的作用，落实属地责任。紧町市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构，降低利息负担，逐步缓释债务风险。100031;100084)文献标识码：A文章编号：10 0 5-6 432（2 0 2 4）14-0 0 0 1-0 4第三，引导金融机构丰富化债工具箱，充分对接化债。引导金融机构完善工作机制，与重点区域融资平台开展平等协商、分类施策，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制。通过展期、降息、置换和重组等方式，合理降低债务成本、优化期限结构。2.2地方层面：多地敲定金融化债框架各地政府正有条不紊地落实“一揽子化债方案”，措施涉及展期、降息、打折兑付等。尽管各地地情不同，区域所能调动的财政资源、金融资源、国企资源的充裕程度有所差异，但协调金融机构置换债务是最重要的化债共性。例如，云南省推动政策性银行、全国性银行对省属企业的支持，与浦发银行、国开行等数家银行签订战略合作协议，涵盖授信、债券包销等；除此之外，云南省还通过省属国有企业之间非金融资源的腾挪，缓释债务风险。西安市设立区域稳定发展基金，由市财政、市国有平台公司、市场化金融资本按照“4：3：3”共同出资组建。“东三省”从2 0 18 年至今，各级政府为降低区域负面舆情影响、优化金融环境，在争取银行债务展期与置换、债转股方面给予高度重视。2.3化债与地方投融资体制改革并举中央推进化债的同时，同步深化基础设施投融资体制改革，正是考虑到城市基础设施建设在提高社会福利的同时，带来地方政府及融资平台债务的不断积累（谭艳艳等，2 0 19）。我国国家发展改革委、财政部发布的关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见（以下简称“PPP新政”）提出，聚CM12024.5宏观经济焦使用者付费项目，严格限制政府支出，严防新增地方隐性债务的同时，鼓励金融机构通过预期收益质押融资、REITs等路径介人特许经营项目。PPP新政打通了新建、改扩建项目与存量资产盘活间的壁垒，也对商业银行专业能力提出了更高要求，如立足项目全生命周期、深入研究项目技术经济特点、研判项目建设与运营风险、交付综合服务方案等。3商业银行参与地方债务化解风险点梳理3.1债务置换引致的资产负债缺口对商业银行而言，无论是贷款展期还是置换高息非标，该部分资产的低成本存款派生能力有限，一定程度上造成存贷款增速失衡。为补充负债缺口，银行或将增加同业及其他金融机构的存拆放款项，推高负债综合成本。叠加银行资产端在房贷、基建等领域的低息政策任务，一定程度上对银行维持合理息差形成肘。3.2债务重组与短期内金融资产风险分类下调根据2 0 2 3年7 月实施的商业银行金融资产分类办法，首先，原先政府债务广泛适用的借新还旧、展期等操作可能被认定为重组；并明确界定多次重组，即再次重组的资产至少归为次级类，并重新计算观察期，进而限制了重组化债的操作次数。其次，在以“债务人”为核心的分类理念下，没有现金流或现金流无法覆盖债务本息的项目，或将面临严重风险分类下调的冲击。最后，不良判定引人“连坐”机制，一旦分类下调，在联合授信或银团贷款等模式下，或将涉及多家银行信用风险上升，导致拨备计提增加，冲减银行当期利润。3.3土地市场承压与银行“流动性+信用”风险首先，地方政府专项债依赖项目现金流或地方政府性基金收人来偿还，截至2 0 2 3年11月底，全国地方本级政府性基金累计收人（土地出让收人占比约87.2%）同比降幅至14.4%；国有土地使用权出让收入同比降幅至17.9%；国有土地使用权出让金收入安排的支出同比下滑15.7%。2 0 2 2 年年底，土地出让收入下滑超50%的省份有吉林（-6 5.7%）、天津（-6 5.1%）、黑龙江（-6 4.4%）、青海（-6 0.5%）、辽宁（-59.5%）、甘肃（-51.7%）、云南（-50.8%）。其次，地方隐性债高度依赖土地，融资多以土地为担保。近年来，土地市场不景气，一方面，使地方政府财政自给能力承压，影响还本付息现金流；另一方面，引致2 0 2 3年以来的城投非标违约高峰，且风险持续发酵。综合来看，给商业银行带来流动性风险以及信用风险。CM22024.5中国市场2 0 2 4年第14期（总第118 5期）4化债进行时：商业银行介入路径4.1平衡金融资源与风险分布矛盾银行资源与地方债务风险的区域分布呈现非对称性。金融资源集中分布于财政实力较强区域。而弱资质区域，国股行网点分布密度低，部分区域中小银行自身风险较高，导致银行可参与债务重组的空间有限。针对债务压力较大的地区，商业银行可密切跟踪涉及应收账款、商业物业、基础设施及其收益权等存量资产状况，以及项目现金流状况，结合区域特点，提供定制化的盘活方案。4.2提升资本使用效率针对资本使用效率的提高，从银行自身来看，应当以提升资产的综合收益为目标，综合考虑利息收人、资产衍生的其他收益，以及风险损失的扣除；从实体产业生态看，同等的资本资源应配置到带来更多产出、实现产业链条价值增值的项目或环节上。2 0 2 4年开始实施的商业银行资本管理办法，明确下调地方政府一般债、投资级公司、中小企业等业务风险权重系数，对商业银行涉及政府信用类业务的资本配置做出指引。首先，商业银行应综合考虑城投平台贷款、政府购买服务协议项下贷款、PPP模式下贷款、理财资金投资产业基金等全渠道政信类业务，以宏观审慎的态度确定集团整体信用额度。其次，优先选择投资级城投公司，以及具有稳定现金流、配套资本金足额到位的优质项目，助力城投企业加强板块重组整合、优化重塑产业链。4.3承接各方配套资源有序推进化债商业银行参与化债须在压实地方政府责任前提下，局部有序推进。第一，承接特殊再融资债发行，适时介人隐债置换。城投平台经营性债务被纳人本轮化债进程，“地方政府债务”口径变为“地方债务”。特殊再融资债券是将存量地方债务转为地方债券，性质属于“借新还旧”，并非新增融资。综合来看，对社融总量的冲击较小，且能降低地方政府利息支出成本。长远来看，有利于地方财力的恢复。特殊再融资债主要承接方为商业银行，但并非所有隐债都可由商业银行参与化解，而应在市场化原则下，承接债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确且切实可行的隐性债务。第二，通过银团贷款模式参与化债。区域性中小银行可作为参团行，参与政策性银行或国有大行牵头的银团贷款，置换高利率、短期债务。充分发挥银团信息共享、风险共担、放款效率高等优势，以实现债李纯元：商业银行助力地方化债：政策背景、风险点与应对策略务期限、成本、经营收益相统一。待存量项目进人稳定运营期，适度通过资产证券化等方式出表，转移信用风险，缓解资本充足压力。第三，参与地方信用保障基金、偿债基金等债务化解基金的组建。信用保障基金多由省级政府牵头地方国有企业、银行等金融机构、社会资本以集合信托方式筹资，主要以短期贷款形式缓解城投流动性周转压力。此外，也可为弱资质国有企业提供外部信用担保，协助其降低债券发行成本，或直接投资城投债，从而适时参与债券二级市场管理等。偿债基金由政府指定机构作为普通合伙人，提供劣后级资金；合作银行作为有限合伙人，通过资管、信托计划等，提供优先级资金。第四，对接好央行后期或将提供的应急流动性金融工具。必要时，央行或将建立化债SPV作为劣后措施。无论是根据展期金额按一定比例直接给予银行激励，还是购买银行信用贷款，都旨在鼓励银行向地方城投提供低利率、长期限流动性支持。配套的SPV适用于高风险区域应急场景，一定程度上可解决银行化债意愿缺失问题，为银行资产负债匹配赢得空间。5化债后：商业银行政信类业务转型机遇各类化债资源的组合调配重在临时性提升偿债能力、阻断风险传播，可达到治标的效果；若要治本，更要提升地方财政的可持续性（洪源等，2 0 2 4），着宏观经济眼区域经济的可持续发展。于商业银行而言，提升前瞻性的区域债务风险监测能力、助力地方产业升级以及城投企业市场化转型，从而提升各地“造血能力”，才是助力长期化债的关键。因此，商业银行除对接各类化债资源、适时审慎介入化债进程外，更应关注化债后助力区域产业发展的接续措施。5.1构建区域维度地方债务风险预警体系各家商业银行可在财政部债务率指标基础上，增加风险评估维度，如纳入财政自给率、利息支出率等地方偿债能力指标，以及地方债发行利差、城投信用利差等市场化指标，构建区域风险预警指数，完善债务风险预警体系，详见表1。以下是文章给出的风险预警指数指标权重示例。其中，地方债利息支出率、负债率、债务率、偿还存量债务/再融资发行、地方债一级市场发行利差、城投全量债项信用利差、省级城投债信用利差为正向指标，即数值越大，债务风险越高；财政自给率、土地使用权出让收入增幅为逆向指标，即数值越大，债务风险越低。其中，正向指标标准化公式为：Y.=max(X)-minx,)X,-min(X,)逆向指标标准化公式为：max(X,)-X,Y,=max(X,)-min(X,)表1地方债务风险预警体系各指标权重示例指标构成及权重财政自给率2 0%地方债利息支出率2 0%土地使用权出让收人增幅5%负债率（窄口径）7 0%地方政府负债率15%负债率（宽口径）30%地方债务风险预警指数债务率（窄口径）7 0%地方政府债务率2 0%债务率（宽口径）30%偿还存量债务（除债券）再融资发行5%地方债一级市场发行利差5%城投全量债项信用利差5%省级城投债信用利差5%以截至2 0 2 3年11月中旬的各指标数据为例，代入模型进行测算，信用利差采取的是各区域近一年平均利差。将测算结果排序并进行聚类分析，按各区域风险由低到高设定为四个梯队。其中，上海、江苏、北京、浙江、广东落在债务风险最低梯队，云南、天津、贵州、甘肃、新疆、吉林、黑龙江、青海落在风险最高梯队，详见表2。CM32024.5宏观经济分类第一梯队第二梯队第三梯队第四梯队数据来源：Wind资讯、企业预警通、各省、市、区财政厅以及统计局官网。中国市场2 0 2 4年第14期（总第118 5期）表2 各区域按风险预警指数聚类情况省、市、区上海（0.0 2 2）、江苏（0.159）、北京（0.16 0）、浙江（0.16 3）、广东（0.16 5）山西（0.2 2 9）、福建（0.2 42）、山东（0.2 6 5）、海南（0.2 96）、四川（0.30 7）、安徽（0.30 8）、河北（0.331）、陕西（0.337）、湖南（0.347）河南（0.37 3）、湖北（0.37 9）、江西（0.392）、重庆（0.40 0）、内蒙古（0.42 4）、辽宁（0.436）、西藏（0.438）、宁夏（0.445）、广西（0.47 5）云南（0.542）、天津（0.547）、贵州（0.556）、甘肃（0.56 0）、新疆（0.58 7）、吉林（0.6 0 3）、黑龙江（0.6 48）、青海（0.7 43）5.2在PPP新机制下挖潜基建项目综合收益商业银行应结合地方产业升级特点、自身风险偏好等，加强监测、适度介人使用者付费类项目投资。首先，针对垃圾固废处理、物流枢纽、物流园区等市场化程度高、公共属性较弱的项目，寻求与民营企业的合作机会。其次，考虑到智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源等新基建项目收人来源较为广泛，如基础设施租赁使用费、农产品仓储冷链收入、充电桩充电服务收入、信息服务费、平台收入分润、广告出租收入等，商业银行可根据资金归集节点与流动方向，以支付结算、交易资金监管、企业内部财资管理等轻资本业务切入。最后，商业银行可与政府引导基金、社会资本、产业资本合作，利用资本招商引资，发挥资金、项目投资、投贷联动等优势，解决企业全生命周期资金需求。5.3抓住城投转型机遇，提供多元化金融服务传统城投企业多以重资产、公益性项目投融资为主（温来成，2 0 2 3），经营性业务创收规模较小；理念上偏重设计、施工环节的短期项目，忽视了包括项目管理、资产管理、运维服务等环节在内的长期营运项目，导致项目各环节难以形成联动和支撑。未来，以轻资产业务做强产业运营、实现产业链一体化运作是城投转型的必然趋势。因此，供应链金融与城投企业转型具有良好的契合机遇，有利于提高城投企业形成主体信用、交易信用、数字信用等相结合的创新治理能力。针对城投企业探索“基建+”“地产+”“公用事业+”“贸易+”等场景，商业银行可匹配数字化应收债权凭证、资产证券化、仓单融资、商业保理等产品或服务助力营运，通过银企直连等系统进行数字化能力输出。针对城投企业向综合性控股集团转型（如设立保理、租赁公司等），商业银行可依托核心城投优质股东背景和三方担保，面向类金融板块及链上贸易公司提供综合授信业务，实现批量获客。此外，依托贸易与类金融板块优质底层资产，开展资产支持票据等业务。与此同时，需警惕城投企业转型定位不明确、盲目多元化经营，以及在公司治理、财务控制、项目管理等方面存在的风险。6结语文章从中央“财政+金融”顶层化债设计、地方落地化债框架以及投融资体制改革三方面，明晰“银政企”合作化债政策的导向性和必要性。对此，针对商业银行提出以下几项建议。首先，商业银行参与化债需要在充分考虑短期内面临的资产负债缺口、信用风险分类下调、流动性风险基础上，审慎参与化债。其次，商业银行应在考虑风险分布、提升自身资本使用效率基础上，承接各方化债资源，协同推进化债。最后，商业银行应从加强区域债务风险预警、在PPP新政下挖潜项目综合收益、助力城投转型等方面探索政信业务新机遇，以金融“活水”赋能区域可持续发展。参考文献：1洪源，万里，秦玉奇，等政府债务预算硬约束与地方财政可持续性提升J中国软科学，2 0 2 4（1）：2 0 1-2 13.2谭艳艳，邹梦琪，张悦悦.PPP项目中的政府债务风险识别研究J财政研究，2 0 19（10）：47-57.3温来成，当前地方城投债务风险分析与化解方案J.国家治理，2 0 2 3（2 4）：43-47.4杨萍，杜月高质量发展时期的基础设施投融资体制机制改革J宏观经济管理，2 0 2 0（5）：2 3-2 9，36.5袁海霞，汪苑晖，鲁璐对当前地方政府债务问题的若干看法J开发性金融研究，2 0 2 3（2）：35-45.【作者简介李纯元（1995一），女，汉族，安徽六安人，经济学博士，博士后研究员，中级经济师，研究方向：银行监管、地方债务风险、银行战略。CM42024.5