2021平台经济与竞争政策观察.pdf

平台经济与竞争政策观察 平台经济与竞争政策观察（2021 年）年）中国信息通信研究院政策与经济研究所 中国信息通信研究院政策与经济研究所 2021 年 5 月2021 年 5 月 前前 言言 2020 年，突如其来的新冠肺炎疫情席卷全球，让世界经济陷入上世纪 30 年代大萧条以来最严重的衰退，对世界经济中长期发展带来的负面冲击不容低估。平台经济作为生产力新的组织方式，对推动产业升级、优化资源配置、贯通经济循环发挥愈发重要的作用，为应对疫情冲击、推动经济复苏注入了新动能。回顾 2020 年平台经济发展以及主要国家监管政策态势，其中的“变”与“不变”值得关注。平台经济高速增长的态势没有变。疫情之下，居家隔离使人们的日常工作生活都更加依赖于数字平台，平台经济得以逆势高速增长。从全球来看，截至 2020 年底，全球市场价值超 100 亿美元的数字平台企业达 76 家，较 2019 年增加 7 家；价值总额达 12.5 万亿美元，同比增速达 57%。从国内来看，截至 2020 年底，我国市场价值超 10 亿美元的数字平台企业达 197 家，较 2019 年增加 23 家；价值规模达 3.5 万亿美元，同比增长 56.3%。中美平台引领全球发展的态势没有变。从价值超过 100 亿美元的数字平台来看，中国和美国仍然保持绝对引领。2020 年，中、美百亿美元以上平台企业数量合计达 64 家，全球占比 84.2%，全球新增的 7 家平台均来自中美；市值总额高达 12 万亿美元，占据全球总量的 96.3%，与 2019 年占比相比基本保持不变。中美平台发展仍存较大差距的局面没有变。从中美比较来看，2020 年，中国超百亿美元数字平台的数量虽达到了 36 家，首次超越美国，但价值总额仅为 3.1 万亿美元，约为美国的三分之一，差距仍然显著。而头部平台与美差距则在不断扩大。2017-2020 年，我国Top5平台价值之和占美国Top5平台价值之和的比重从45.3%下降到26.6%，差距越发明显。主要国家监管机构对超大型平台的监管态度发生重大变化。近年来，数字平台力量日益强大带来的市场竞争失序、用户权益损害、财富分配失衡等突出问题，以及充斥于社交媒体平台上的各种虚假新闻、极端主义内容等在西方引发的社会分裂加剧、民主遭遇威胁等深层次矛盾，引发了各国监管机构的高度关注。在新冠肺炎疫情爆发期间，这些问题被进一步放大和激化。在此背景下，2020 年，多个国家和地区的监管机构不约而同重拳整治超大型数字平台，平台反垄断浪潮被推向高点。平台经济的竞争政策发生重大变化。2020 年，主要国家和地区均加快数字领域竞争政策的改革步伐，在平台反垄断方面做出了重大调整和创新。欧盟、德国通过建立“事前监管”制度直接对超大型平台行为进行规制，提出“超越反垄断”的新工具。我国在充分考虑平台经济发展特征基础上，首次发布了针对平台经济领域的系统性反垄断指南。平台经济的反垄断执法力度发生重大变化。2020 年，针对数字平台的反垄断执法十分活跃，成为数字市场反垄断史上波澜壮阔的一年。全球范围内的多个超大型平台均被监管机构提起不同程度的 反垄断调查、起诉，甚至处罚。监管机构在对待平台数据集中、自我优待、生态封闭、跨市场力量传导、“二选一”以及并购等涉嫌垄断和阻碍竞争的问题上都表现出了更加审慎和趋严监管的态势。其中，欧盟以附条件形式同意谷歌收购 Fitbit 案、德国诉脸书滥用数据案以及我国对阿里巴巴“二选一”的行政处罚、处理 VIE 架构经营者集中等更是对相关问题的首次执法。“十四五”时期，全球经济增长的不稳定性不确定性仍然较强，平台经济对世界经济增长的引领带动作用将进一步显现。与此同时，与数字平台密切关联的各类经济、社会乃至政治问题也同样未得到有效解决。伴随各国监管机构在平台垄断问题上形成更多共识，关于如何推动平台经济规范健康持续发展将成为未来一段时间的总体基调，数字平台特别是超大型平台的发展战略、增长模式都面临改变，但我们相信，平台经济蓬勃发展的总体态势不会改变。编写成员：张春飞 李强治 王甜甜 殷勇 刘志鹏 目目 录录 一、平台经济逆势保持高速增长.1（一）全球平台经济蓬勃发展，线下经济加速向线上迁移.1（二）我国平台经济活力依然强劲，市场集中格局明显.6 二、全球主要国家和地区加速平台竞争政策创新.10（一）欧盟：提出“超越反垄断”的新工具.11（二）德国：率先修订实施“数字竞争法”.14（三）美国：平台垄断监管的风向大逆转.17（四）日本：提升交易平台透明度和公平性.20（五）澳大利亚：强制平台与新闻媒体公平议价.22（六）中国：首次系统回应平台垄断挑战.24 三、数字市场反垄断执法强化推动监管规则重构.27（一）谷歌收购 Fitbit 案：向平台附加数据隔离与数据开放义务.28（二）德国诉脸书滥用数据案：利用隐私规则规制平台数据归集行为.29（三）亚马逊自我优待案：确保数字平台中立与规则非歧视.31（四）苹果“应用内购买”案：不得独家指定应用程序支付系统.33（五）美司法部诉谷歌垄断案：限制平台将支配力量进行跨市场传导.34（六）美 FTC 诉脸书“杀手型并购”案：强化对平台并购初创企业的监管36（七）阿里巴巴“二选一”案：不得以排他方式限制商家的多栖行为.38（八）腾讯、阿里巴巴等经营者集中案：首次将 VIE 架构企业纳入反垄断监管.40 四、总结与展望.41 平台经济与竞争政策观察（2021）1 一、平台经济逆势保持高速增长 随着新一轮科技革命和产业变革的深入，平台经济崛起成为不可阻挡的历史潮流。2020 年新冠疫情在全球范围内爆发，人们的购物、娱乐、医疗、教育、办公等活动加速向线上转移，进一步推动了平台经济的快速发展，成为全球深度衰退背景下的一道独特风景。（一）全球平台经济蓬勃发展，线下经济加速向线上迁移（一）全球平台经济蓬勃发展，线下经济加速向线上迁移 全球平台经济逆势高速增长。截至 2020 年 12 月 31 日，全球市场价值超 100 亿美元的数字平台企业1为 76 家2，价值总额达 12.5 万亿美元，同比增速高达57%。其中，前十家平台平均增长率高达55.4%，对总体增长的贡献率达 71.6%，是带动平台企业价值增长的主要来源；6 家平台跌出名单，13 家平台进入大型平台行列，新增平台规模合计 3000 亿美元，对总体增长贡献率为 6.4%，成为平台经济增长的新引擎；其他腰部平台保持稳定增长态势，对总体增长贡献率为 22%，是平台经济增长的坚实力量。在全球经济陷入深度大衰退的背景下，平台经济逆势增长，展现出了强大的经济活力和韧性，在经济社会发展中的地位和作用更加突出。1 以下称为大型数字平台 2 与 2019 年相比，依照双边市场做了更严格筛选，并按此标准对之前数据进行了修正。平台经济与竞争政策观察（2021）2 数据来源：中国信息通信研究院监测 图 1 2019-2020 年全球数字平台市场价值总额情况（100 亿美元以上平台）中美是全球平台经济双引擎，中国在数量上占优，美国在规模上占优。从平台企业数量来看，中国有 36 家大型数字平台，相较去年净增加 9 家，主要涉及电子商务、在线教育、在线医疗、数字媒体和物流等领域，反映了这些领域在疫情期间的迅速成长。美国有28 家企业上榜，与去年相比减少了 2 家。此外，印度有 3 家，加拿大、巴西、瑞典、俄罗斯、德国、韩国、日本、新加坡和印度尼西亚各 1 家。从大型数字平台价值规模来看，中美两国企业占据了全球总量的 96.3%。其中，美国大型数字平台总价值达 8.9 万亿美元，占据全球总量的 71.5%；中国大型数字平台总价值为 3.1 万亿美元，占全球的 24.8%，只有美国的三分之一左右，仍存在较大差距。7.93 12.47 3.25 1.00 0.30 0.002.004.006.008.0010.0012.0014.002019年新增2020年价值总额TOP10平台其他平台新增平台增长率57.3%市场价值总额（万亿美元）6.4%22.0%71.6%平台经济与竞争政策观察（2021）3 数据来源：中国信息通信研究院监测 图 2 2020 年各国数字平台市场价值及占比（100 亿美元以上平台）头部平台发展势头强劲，中美差距不断扩大。自 2017 年以来至今，全球市值 Top10 企业中有七家是平台企业，分别是美国苹果、微软、亚马逊、谷歌和脸书以及中国的腾讯和阿里巴巴。截至 2020年12月31日，七家平台总市值达到8.87万亿美元，同比增长49.3%。从市值变化来看，除阿里巴巴被反垄断立案后市值受到大幅缩水外，其余平台在 2020 年均实现了快速发展。其中，亚马逊市值增长率高达 77.7%，苹果、腾讯、微软都取得了超过 40%的市值增长，脸书和谷歌的增长率也保持在 30%左右的较高水平。目前，前十家平台完全被中国和美国垄断，前二十家数字平台有 18 家是中国和美国企业，其中美国有 11 家，中国有 7 家，中美两国头部平台占据着绝对引领地位。然而，从价值规模来看，中美头部平台差距在不断扩大。2017 至 2020 年，中国 Top5 数字平台市场价值从 11448 亿美元增加到 20031 亿美元，增长率为 75%；而美国 Top5 数字平台市场价值从美国,89100,71.5%中国,30885,24.8%加拿大,1506,1.2%巴西,835,0.7%瑞典,590,0.5%印度,570,0.5%韩国,410,0.3%俄罗斯,238,0.2%德国,218,0.2%日本,127,0.1%新加坡,102,0.1%印度尼西亚,100,0.1%其他,4695,3.8%平台经济与竞争政策观察（2021）4 25252 亿美元增加到 75354 亿美元，增长率达 200%；与此同时，中国 Top5 平台价值之和占美国 Top5 平台价值之和的比重也从 45.3%下降到 26.6%，差距越发明显。数据来源：中国信息通信研究院监测 图 3 全球市值 Top10 企业中数字平台的数量与市值占比 12222335577778.2%18.5%20.8%23.2%25.0%33.6%37.9%59.1%58.1%77.5%77.0%67.8%74.8%0.0%10.0%20.0%30.0%40.0%50.0%60.0%70.0%80.0%90.0%0123456782008微软2009微软苹果2010微软苹果2011微软苹果2012微软苹果2013苹果谷歌微软2014苹果谷歌微软2015苹果谷歌微软亚马逊脸书2016苹果谷歌微软亚马逊脸书2017苹果谷歌微软亚马逊脸书腾讯阿里巴巴2018微软苹果谷歌亚马逊脸书腾讯阿里巴巴2019苹果微软谷歌亚马逊脸书腾讯阿里巴巴2020苹果微软亚马逊谷歌脸书腾讯阿里巴巴数量市值占比2020 年市值变化：年市值变化：亚马逊77.7%苹果75.2%腾讯53.8%微软40.1%脸书32.9 谷歌28.6%阿里巴巴10.7%平台经济与竞争政策观察（2021）5 数据来源：中国信息通信研究院监测 图 4 2017-2020 年中美 Top5 数字平台市值比较 疫情驱动经济活动加速线上转移。分领域来看，电子商务平台数量最多，100 亿美元以上电商平台多达 18 家，其中有五家是当年新进入的平台，是平台经济最为活跃的领域。其次，数字媒体（10家）、金融科技（8 家）、社交网络（8 家）、本地生活（8 家）等平台数量也较多，是平台经济发展的重点领域。在疫情冲击和数字技术的带动下，在线教育（3）、医疗健康（3）等领域也迎来了发展的黄金时期，出现了大型数字平台企业引领的格局。新冠肺炎疫情进一步促进了人们购物、娱乐、医疗、教育等活动加速向线上转移，相关行业获得快速发展。从市值变化来看，医疗健康领域增速最快，高达 716%；其次是在线教育，增速达 146%；第三是本地生活服务，增速达 98.5%；此外，电子商务在较大体量的基础上仍然实现了 72.7%的高速增长。11448 10169 13308 20031 25252 33616 49146 75354 45.3%30.2%27.1%26.6%0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%50%010000200003000040000500006000070000800002017201820192020单位：亿美元中国TOP5之和美国TOP5之和中国TOP5与美国TOP5之比平台经济与竞争政策观察（2021）6 数据来源：中国信息通信研究院监测 图 5 2020 年全球数字平台行业分布情况（100 亿美元以上平台）（二）我国平台经济活力依然强劲，市场集中格局明显（二）我国平台经济活力依然强劲，市场集中格局明显 我国平台经济保持快速发展态势。根据中国信息通信研究院监测，截至 2020 年底，我国价值超 10 亿美元的数字平台企业达 197家，比 2015 年新增了 133 家，平均以每年新增超 26 家的速度快速扩张。从价值规模看，2015-2020 年，我国超 10 亿美元数字平台总价值由7702亿美元增长到35043亿美元，年均复合增长率达35.4%，尤其是在 2020 年全球经济低迷的背景下，实现了 56.3%的超高速逆势增长。1810888544433102468101214161820平台经济与竞争政策观察（2021）7 数据来源：中国信息通信研究院监测 图 6 2015-2020 中国数字平台的数量和市场价值变化情况（价值 10 亿美元以上平台）中型平台不断涌现并加速成长为大型数字平台。一方面，中型数字平台的规模在不断扩张，2020 年市场价值在 10 亿美元以上 100亿美元以下的平台3数量从 2015 的 53 家增加到 161 家，市场价值从6494 亿美元增加到 30885 亿美元，增长率达 230.5%。另一方面，中型平台成长为大型平台的速度在加快。2015 年至 2019 年，每年平均有 4 家平台进入大型数字平台行列，而 2020 年共有 9 家数字平台跻身于大型数字平台队伍之中，展现出了强大的经济活力。3 价值在 10 亿美元-100 亿美元之间的数字平台称为中型平台；1 亿美元-10 亿美元之间的称为小型数字平台；低于 1 亿美元的称为微型数字平台 641051311581741977702 9482 16781 17592 22416 35043 0500010000150002000025000300003500040000050100150200250201520162017201820192020平台数量（个）数量市值（亿美元）平台经济与竞争政策观察（2021）8 数据来源：中国信息通信研究院监测 图 7 2015-2020 中国中型和大型平台数量和价值变化 各领域平台经济都展现出巨大活力。从平台数量来看，电子商务平台数量最多，占全部超 10 亿美元以上平台数量的四分之一，是平台经济领域占据主导性的行业；在线教育、金融科技、数字媒体、本地生活、物流等领域平台数量均超过了 20 家，发展较为活跃。从市值占比来看，电子商务和社交网络处在第一梯队，两者合计占比超过超 10 亿美元以上平台总价值的一半。其次是金融科技、本地生活和数字媒体，占比均在 10%左右。从发展趋势来看，医疗健康、本地生活、在线教育发展最为迅速，市值增长率均超过了 100%；电子商务、物流、社交网络、搜索引擎、金融科技等领域也保持高速发展，增长率均在 40%以上。11111823273653941131351476494 7494 14498 14414 19387 30885 1208 1988 2283 3179 3028 4158 05000100001500020000250003000035000020406080100120140160201520162017201820192020100亿美元以上平台数量10亿-100亿美元之间平台数量100亿美元以上平台市值10亿-100亿美元之间平台市值平台经济与竞争政策观察（2021）9 数据来源：中国信息通信研究院监测 图 8 2020 年中国各领域数字平台数量和发展情况（价值 10 亿美元以上平台）数据来源：中国信息通信研究院监测 图 9 2020 年中国各领域数字平台价值（亿美元）和占比情况（价值 10 亿美元以上平台）我国平台经济典型领域呈现集中格局。平台经济具有较强的网络效应和规模效应，使得平台间竞争的“马太效应”凸显，用户和数据资源加速向少数头部平台集中，各细分领域集中化和寡占化现象极为普遍。从细分领域来看，即时通讯、移动支付、游戏直播、4822212020201688643152.3%125.9%42.2%129.3%48.4%270.0%50.9%68.7%-50.0%0.0%50.0%100.0%150.0%200.0%250.0%300.0%0102030405060平台数量（个）平台数量价值增长率电子商务,11432,33%社交网络,7334,21%本地生活,3717,11%金融科技,3507,10%数字媒体,3351,10%医疗健康,1523,4%在线教育,1113,3%物流,1027,3%搜索引擎,737,2%交通出行,725,2%旅游,297,1%企业服务,191,0%信息资讯,87,0%其他,4178,11%平台经济与竞争政策观察（2021）10 搜索引擎、网络音乐、网上外卖、电商直播等市场CR4均超过了90%，综合视频、网约车、网上零售、娱乐直播等市场 CR4 也在 80%以上，大部分领域市场份额均被少数头部平台占领，市场竞争格局高度集中。数据来源：易观千帆、Quistmobile、艾媒数据中心、各企业财报等 图 10 2020 年我国平台经济各细分市场集中度4 二、全球主要国家和地区加速平台竞争政策创新 2020 年，全球主要经济体均加速了平台经济领域竞争政策的改革步伐，尤其在平台反垄断方面做出了重大调整和创新。西方国家和地区似乎正试图绕开传统反垄断工具中相关市场界定这一先决条件，力图直接锁定头部平台为规制对象，以问题为导向，明确其不能实施的行为或必须履行的义务；我国也首次系统回应了平台带来的垄断挑战。总体而言，全球监管者在应对数字市场竞争问题方面正变得更加有经验。4 注：网约车、网上外卖、移动支付、电商直播和网上零售数据以交易额为依据，其余均以月活跃用户数为依据；移动支付、美团外卖为 2020 年 Q2 数据，电商直播为 2019 年数据，其余均为 2020 年 12 月数据。即时通讯移动支付游戏直播搜索引擎网络音乐网上外卖电商直播浏览器综合视频网约车网上零售娱乐直播短视频应用商店65%70%75%80%85%90%95%100%105%0246810121416CR4平台经济与竞争政策观察（2021）11 （一）欧盟：提出（一）欧盟：提出“超越反垄断超越反垄断”的新工具的新工具 2020 年 12 月 15 日，欧盟委员会发布酝酿已久的专门针对数字平台进行监管的新规则。该规则包含两项具体提案，即数字服务法案和数字市场法案，这是新一届欧委会在未来十年实现“数字欧盟”雄心计划的核心。其中，数字市场法案是对那些具有持久市场地位的超大型数字平台可能实施的不公平竞争行为进行严格限制而提出的一套新监管工具。旨在弥补现有反垄断工具“失灵”问题。欧盟是全球在平台经济领域实施反垄断监管最活跃的地区，拥有丰富的反垄断监管经验。但经过长期监管实践，欧委会发现其并未实现为本土企业营造公平竞争环境的目标，由超大型平台实施的不公平行为问题仍普遍存在，反垄断工具面临“失灵”。这主要是因为，一方面，平台经济的网络效应、动态竞争、数据驱动、跨界传导等特性，使相关市场界定、支配地位认定等变得高度复杂、异常困难；另一方面，对支配地位、损害影响分析的困难导致平台领域反垄断案件周期被显著拉长，规制出现明显滞后性，成为一种“事后”纠偏的监管方式。在此背景下，欧委会提出了数字市场法案，希望借助新的监管工具，系统性遏制数字市场的不公平竞争问题。创新性的引入了“守门人”平台概念。“守门人”平台是指那些对欧盟市场具有强大影响力、提供“核心平台服务”5并作为企业用户 5 核心平台服务指以下八类中的 一项：包括网上中介服务、搜索引擎、社交网络、视频分享、即时通讯、操作系统、云计算和在线广告。平台经济与竞争政策观察（2021）12 接触终端用户的重要通道、在市场中持久占据或可预见将会占据牢固地位的平台。欧委会在 数字市场法案 中设置了三大量化指标，同时满足以下三个条件的“核心平台服务”提供者通常将被界定为“守门人”：一是平台过去三个财年在欧盟年营业额达 65 亿欧元或在上一财年平均市值或估值达 650 亿欧元（约 5200 亿元），这意味平台有重大经济影响力。二是平台上一财年中月活终端用户超过 4500万（约 10%欧盟人口）或年活企业用户超过 1 万，这意味平台是关键的用户通道；三是在过去三个财年中每年都能达到以上两个条件，这意味平台有持久牢固的地位。“守门人”平台概念和定量指标的引入直接避开了反垄断工具对相关市场界定、支配地位认定的难题和复杂程序，从而使其成为与反垄断一样具有巨额罚款威慑，但又超越了现有反垄断框架的新型竞争监管工具。明确提出了 18 项“守门人”平台义务。数字市场法案共对“守门人”平台提出了 18 条具体义务，要求其确保不实施这些限制竞争或造成不公平竞争的行为。大致可以归纳为以下七大类。一是限制“守门人”平台实施数据集中，如不能随意将不同业务数据进行合并使用等。二是强制“守门人”平台将数据开放共享，如赋予企业用户和终端用户数据携带、转移的权利，并提供必要的便利支持等。三是限制“守门人”平台实施排他性行为，如允许第三方支付服务或身份验证服务提供商接入平台等。四是限制“守门人”平台进行自我优待，如不能在排名上进行自我优待等。五是限制“守门人”平台利用“杠杆传导”效应。六是限制“守门人”平台对企业用户平台经济与竞争政策观察（2021）13 实施不公平或歧视性行为。七是对提供广告服务的“守门人”平台提出更高透明度要求。直指数字平台的核心模式和商业利益。例如，法案第 6 条第 1款 j 项规定“提供在线搜索引擎服务的守门人平台须应任何第三方在线搜索引擎要求，以公平、合理和非歧视的条件，向其提供终端用户在守门人平台上产生的免费和付费搜索的排名、查询、点击和查看数据，相关个人信息需匿名处理”。这极有可能意味着谷歌将不得不面临向其他搜索服务平台提供数据的情景。又如，法案第 6 条第 1 款 c 项要求“提供操作系统服务的守门人应允许第三方 APP 和第三方应用程序商店在其平台上安装和直接使用”。这可能意味着苹果 iOS 系统不能只有“App Store”一个应用下载入口，必须允许第三方应用商店、浏览器等其他应用分发渠道接入和直接使用。目前，该法案仍处于草案阶段，需待欧洲理事会和欧洲议会最终审议通过，从以往经验来看，这可能仍需数年时间。但就当前来看，其颁布必将对超大型数字平台带来显著影响。赋予了欧委会更强大的调查权。该法案还允许欧委会开展针对性市场调查，以便立法机构及时更新监管规则，包括对指定“守门人”的市场调查、系统性违规行为的调查以及对新服务、新做法的调查。在调查过程中，欧委会可通过简单的请求或决定要求企业提供一切必要的资料，包括进入企业的数据库和算法，并要求企业对其做出解释。欧委会及其委任的审计师或专家还可以对企业进行现场视察，并向关键人员提问，而企业必须接受欧委会下达的现场检查决定。平台经济与竞争政策观察（2021）14 这可能会为欧委会加强对数字巨头的调查扫清执法层面的障碍。2020 年 7 月，欧委会在对脸书的反垄断调查中曾遭遇起诉。脸书称欧委会要求其提供包含一些关键词和短语（如“大问题”、“免费”、“对我们不利”以及“关闭”等）的所有文件的做法过于宽泛，将会从其员工获取私人信息。当时，法院要求欧委会在全面听证前暂停相关信息索取。（二）德国：率先修订实施“数字竞争法”（二）德国：率先修订实施“数字竞争法”德国是全球数字市场反垄断立法的先驱。早在 2017 年 3 月通过的反对限制竞争法第九修正案就已经对多边市场和网络中的竞争问题给予了高度关注。经过若干年酝酿，2021 年 1 月德国联邦议会又正式通过了反对限制竞争法第十修正案，该修正案是世界主要国家中首部系统针对数字化挑战而进行全面修订的反垄断法，对数字市场反垄断监管进行了大量创新，因此又被称为“数字竞争法”。强化“对跨市场竞争具有重要意义”的平台企业的监管，简化相关法律程序。第十修正案最重要的创新是引入 19a 条款。一方面，该条款使德国联邦卡特尔局有能力通过三阶段处理程序尽早对那些“对跨市场竞争具有重要意义”的企业威胁竞争的行为进行干预。这一概念直指谷歌、亚马逊等数字平台企业，这些企业与各类市场主体存在广泛而深入的关联，可能对市场竞争产生重大影响。在三阶段处理程序中，第一阶段是对于“对跨市场竞争具有重要意义”平台经济与竞争政策观察（2021）15 的认定，一经认定有效期可达五年，便于此后快速启动监管。在认定过程中，可以从在一个或多个市场的支配地位、对资金和数据等资源的获取能力、纵向一体化情况、对第三方经营活动的影响力等五方面因素进行考量。而在对市场支配地位的认定中，联邦卡特尔局可以把“中介势力”纳入市场支配地位的考虑因素中，由此涵盖了平台企业所提供的各类中介型服务。在第二阶段，联邦卡特尔局可以对此类企业的七种滥用市场支配地位行为颁布禁令，实现事前监管。其中包括自我优待、跨界竞争等平台经济领域的典型现象。通过联邦卡特尔局的事前禁令，可以防止数字平台继续实行垄断行为，带来显著实际危害。第三阶段，联邦卡特尔局可以采取适当补救措施，如要求违规企业进行整改或对其进行罚款等。另一方面，对于联邦卡特尔局依据 19a 条款所做的决定，企业如果上诉，将直接由德国联邦最高法院受理。这大大缩短了诉讼处理周期，旨在防止平台企业利用诉讼拖延事前禁令的实际执行。系统性提升数据治理在反垄断监管中的重要性。一是数据可以构成必需设施，推动平台开放、共享数据资源。通过对第 20 条第 1款的修订和增设的第 20 条第 1a 款，新修正案规定当一家企业的经营活动依赖于另一家企业的数据资源，无法找到合理的替代品，其他企业也不具备相应能力时，被依赖的企业不得对依赖方进行不公平待遇。并且即使该数据资源尚未开放商业交易，这一条款依然适用。由此，被依赖企业的数据资源相当于构成了必需设施，可能将被迫向对其存在依赖性的第三方开放。二是在对滥用市场支配地位平台经济与竞争政策观察（2021）16 行为的监管中高度重视数据作用。首先，在对市场支配地位的评估中，将数据与市场份额等传统指标并列，作为市场支配地位的基本衡量标准；其次，将一系列与数据相关的行为列入滥用市场支配地位的行为中，包括阻碍数据的可转移性、在用户或第三方企业没有充分选择空间的情况下把同意分析数据作为使用其服务的前提、利用优势地位要求其他公司在交易中提供非必要的数据资源等。对超大型企业的并购行为进行更为专注的监管。一是为集中监管力量，新修正案大幅提高了并购触发申报要求的营业额门槛。例如，由一方在德国的营业额超过 2500 万欧元和另一方超过 500 万欧元，分别提升至 5000 万欧元和 1750 万欧元等。由此大大减少了需要申报和审查的并购案例总数。二是要求超大型企业进行全面、低门槛的并购申报，以防止扼杀式并购。对特定的超大型企业6，联邦卡特尔局可以要求其在三年内通报所有满足以下较低门槛的收购：被收购公司在上一财年实现营收不少于 200 万欧元，并且在德国的销售额占其总销售额三分之二以上。通过这一条款，联邦卡特尔局可以对重点企业实施更具针对性的监管，防止跨国数字平台对德国初创企业的“扼杀式收购”危害市场竞争和产业发展。扩大了反垄断机构的事前监管权限。对于反垄断机构事前监管的权限，除依据19a条款可以颁布禁令的情形外，反对限制竞争法还规定“如果侵权行为极有可能发生，或者临时措施是保护竞争或防止对另一企业严重侵害所必需，那么反垄断机构有权采取临时措施”。6 主要指全球营收达到 5 亿欧元、在德国指定行业所占市场份额不低于 15%，并且其未来的合并可能阻碍这些行业有效国内竞争的企业 平台经济与竞争政策观察（2021）17 根据新修正案的其他条款，这实际上成为一个比较宽松的条件：例如，法案第 18 条 3a 款规定，如果企业的市场支配地位使得其竞争对手难以实现必要的网络效应，即可视为竞争受到严重威胁，也就满足事前监管的条件。由此可见，德国联邦卡特尔局的事前监管权力将得到较大提升。（三）美国：平台垄断监管的风向大逆转（三）美国：平台垄断监管的风向大逆转 2020 年 10 月 6 日，美国众议院反垄断小组委员会发布题为 数字市场竞争调查的报告，公布其对数字市场竞争状况长达 16 个月的审查结果，特别强调了苹果、亚马逊、谷歌和脸书四家数字平台的市场支配地位及其商业行为所带来的影响和挑战。针对平台垄断问题，该报告提出了三大类具有操作性的建议，覆盖具体行为处置、法律修订和强化执法的配套措施。总体而言，报告所提建议都较为激进，部分措施甚至比欧委会的监管标准更为严格。控诉了四家垄断平台存在的共同竞争问题。该报告指出，在过去十年里，数字市场已经变得高度集中且垄断，削弱了消费者的选择、侵蚀了美国经济中的创新和企业家精神、降低了自由和多样化媒体的活力、损害了美国人的隐私。虽然四家公司领域不尽相同，但他们存在共同的竞争问题。一是每个平台都对一个关键互联网细分领域拥有控制力，它们控制着市场准入、信息获取或交易本身。二是每个平台都利用其对数据的控制权，监视其它企业的增长和业务活动，判断它们是否可能构成竞争威胁，并通过收购、复制以及平台经济与竞争政策观察（2021）18 阻止竞争对手访问等方式消除竞争威胁。三是这些平台通过自我优待、掠夺性定价、排他性行为等方式滥用其控制力，以寻求进一步扩张。针对六类竞争行为提出激进的监管举措。一是针对平台利用主导领域的业务优势强化在相邻市场竞争优势的行为，要求支配性平台实施结构性分拆和业务范围限制，禁止特定平台经营相邻业务。二是针对平台偏向自营或自有内容问题，禁止支配性平台从事自我优待行为。三是针对平台不兼容问题，要求支配性平台与其他竞争性平台实现互操作性和数据可移植性。四是针对初创企业并购问题，建议国会考虑改变对初创公司并购行为的推定，即将任何由具有支配地位平台开展的并购都视为反竞争，除非证明并购交易对服务公共利益是必要的，而且不能通过内部增长和扩张实现类似的利益。五是针对平台对信息内容及数字广告的强大支配力，导致传统新闻媒体完全屈从于数字平台的现状，要求强化新闻媒体作为内容提供者的议价能力，打造自由和多样化的公平竞争环境，保护民主基石。六是针对平台相对于用户和依赖其获取用户的第三方企业，具有明显不对等议价能力的问题，建议国会考虑禁止平台滥用议价权，包括审查反竞争合同，对依赖支配地位平台的个人和企业实行适当程序保护等措施。修法以恢复反垄断法律效力至早期严格水平。为了配合对以上六种平台竞争高发行为的监管，报告提出对美国反垄断法律体系进行修正。报告认为，近年来的司法审判中形成的判例，正在大大削平台经济与竞争政策观察（2021）19 弱反垄断法律应有的效力。法院的审判过度重视对价格和竞争效率的评估，而忽略了市场结构集中本身的负面影响。从美国反垄断法的立法历史和立法意图来看，仍应重新回归私人垄断是“对共和制度的威胁”这一基本立场。因此，需要恢复反垄断法的初衷和广泛目标，澄清这些法律不仅旨在提升市场效率，也要保护工人、企业家、开放市场、公平经济和民主理想。在修订内容上，提出禁止显著提高市场集中度的并购活动、重新规划并购举证责任，增加滥用行为类型，强化“基础设施原则”使用等一系列具体方向，提升反垄断法至早期严格水平。同时，建议强化对反垄断执法机构的支持、恢复国会对反垄断执法进行有力监督的历史传统、增加联邦贸易委员会和司法部的反垄断力量和预算、减少诉讼的程序障碍提高私人诉讼能力等。对Google和脸书正式提起反垄断诉讼。经过近一年半的调查后，2020 年 10 月 20 日，美司法部及 11 个州针对谷歌率先提起反垄断诉讼，控诉谷歌通过反竞争和排他性做法在一般搜索、搜索广告以及文本类搜索广告三个相关市场非法维持垄断地位。12 月 10 日，美联邦贸易委员会和 48 个州、地区总检察官分别对脸书提起两起反垄断诉讼，控诉其通过并购和限制竞争对手等反竞争行为非法维持在社交网络市场的垄断地位。12 月 16 日，谷歌因在线广告市场中的垄断行为遭到以美国德克萨斯州为首的 10 个州的第二起反垄断诉讼。12月17日，谷歌再次遭到美国38个州对其发起的第三起反垄断诉讼，指控谷歌在搜索结果中进行自我优待，并利用反竞争行为扩大其在平台经济与竞争政策观察（2021）20 家用智能音箱，以及汽车和电视软件等新兴搜索领域的市场影响力。（四）日本：提升交易平台透明度和公平性（四）日本：提升交易平台透明度和公平性 2020 年 5 月 27 日，日本通过了 提升特定数字平台的透明度和公平性的法案，于 2021 年 2 月 1 日起正式生效。该法案是基于 2019年日本公平交易委员会对网络交易平台和应用商店平台内经营者、APP 开发者开展的一项实况调查。调查显示，头部数字平台企业普遍存在“未提前通知即变更服务条款”或“未说明理由即拒绝交易”等行为，以及针对经营者、开发者的投诉处理机制不完善等问题，甚至存在通过变更服务条款提高平台收费、强制使用平台新服务和自我优待等行为。面对数字平台各种不公平行为，平台内经营者、开发者并不具备谈判能力。在此背景下，日本内阁制定提出了上述法案。该法案的规制对象为“特定数字平台企业”。本法案与欧盟 2019年通过的关于促进商户使用在线平台中间服务的公平和透明度条例（P2B 法案）在出台背景和目的方面有一定的相似之处。但欧盟P2B 法案的规制对象包括向欧盟企业用户提供服务的所有在线购物平台、比价网站、社交媒体平台、应用程序商店和搜索引擎，仅对“员工少于 50 名，营业额不超过 1000 万欧元”的小企业在建立投诉处理机制、调解员方面做了义务减免。相比之下，日本法案的规制对象为“特定数字平台企业”，并交由日本经济产业大臣7指定。法案规定 7 相当于部长。平台经济与竞争政策观察（2021）21 经济产业大臣首先要通过政令提出平台类别和规模标准作为指定具体企业的依据。这种不在法案中直接做出规定的方式，进一步提高了法案的灵活性和适用性。2021 年 1 月 26 日，日本内阁发布政令，规定“日本国内销售额超过 3000 亿日元（约 180 亿人民币）的综合在线购物平台以及日本国内销售额超过 2000 亿日元（约 120 亿人民币）的应用商店”将作为指定“特定数字平台企业”的参照标准。最终亚马逊日本、乐天市场、雅虎购物三家在线购物平台以及苹果 App Store、谷歌 Play 两家应用商店被指定为“特定数字平台企业”，需要接受新法约束。对特定数字平台服务协议提出透明度要求。一是列明了需要公开的具体内容。法案要求特定数字平台应在拒绝提供平台服务的情形，平台服务内容、收费及理由，平台排名的主要影响参数，平台内经营者、开发者获取和使用数据的条件、范围及方式，投诉沟通渠道等方面进行信息公开。二是提出了事前通知义务。法案规定特点数字平台有义务在变更涉及上述内容的条款前，事先通知平台内经营者、开发者。三是强化了机制和程序方面的要求。法案规定经济产业大臣应制定进一步的指导意见供企业遵循，包括要求企业建立妥善沟通的机制、制定可确保交易公平性的程序及机制、完善的争端处理机制及程序等。不过，由于该法案基本原则强调发挥平台的主动性和积极性，试图把行政干预降至最小，因此相比欧盟 P2B法案，在透明度要求方面相对宽泛，并未做特别细致的要求。要求“特定数字平台企业”须每年提交自评估报告。该法案规平台经济与竞争政策观察（2021）22 定“特定数字平台企业”应每年向日本经济产业大臣提交报告，内容应