水利安全生产监督管理概述(讲义稿12-4-13).doc

水利安全生产监督管理概述
水利部安全监督司钱宜伟
第一部分 安全生产的基本概念
一、事故隐患
事故隐患———是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。
2007年12月22日，国家安全生产监督管理总局颁布《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（第16号令）。事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。
一般事故隐患：危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。
重大事故隐患：危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业,并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。
   二、伤亡事故
人类在获取生产资料和生活资料的过程中，可能会受到来自自然界、作业场所和劳动工具等方面的伤害。
1、生产安全事故:在生产经营活动中导致人员死亡、伤害、职业病、财产损失或其他损失的意外事件。
2、伤亡事故:职工在生产劳动过程中,发生的人身伤害、急性中毒（企业职工伤亡事故分类GB6441-86）。
三、安全生产
1、安全——-泛指没有危险，不出事故的状态；是生产系统中人员免受不可承受风险伤害的状态。安全是一个相对概念，当危险低于某种程度时,就可认为是安全的.
2、安全生产—-—是指在社会生产活动中，通过人、机、物料、环境的和谐运作，使生产过程中潜在的各种事故风险和伤害因素始终处于有效控制状态，切实保护劳动者的生命安全和身体健康。它是保障劳动者在生产过程中的安全的一项方针，企业管理必须遵循的一项原则。
3、安全生产管理---是为了达到安全生产目标，在党和政府的组织领导下所进行的系统性管理活动。
4、安全生产是经济社会发展到一定阶段的产物。根据美国行为科学家马斯洛（hamH.Maslow)把人类需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五类。在解决温饱的基础上，安全必然成为人的“第一需要".在农业化社会，威胁人类生存发展的主要是饥饿、灾荒和疾病等.当社会进入机器生产和工业化社会之后,安全生产问题才逐渐突出,与经济社会发展的矛盾日趋尖锐，而当生产力发展到一定水平之后，必然带动安全状况的逐步稳定好转。
5、安全健康权益是人民群众最突出、最重要的利益。在社会主义初级阶段和完善社会主义市场经济体制时期,一方面经济持续快速发展，各类工程建设项目、工业产品的生产和交通运输规模等急剧扩大，传统的粗放型经济增长方式尚没有根本转变，高投入、高消耗,能源、原材料等需求大幅度上升，企业增产超产的冲动强烈；另一方面，科学技术和生产力发展水平仍然较低，安全生产基础比较薄弱.农民向城市和工业大量转移，培训教育滞后；安全法制不健全,企业安全生产责任主体不落实、政府安全管理机制不完善、行业安全生产监管不到位，安全生产工作与经济社会发展不相适应,必须加强安全生产管理,切实保障劳动者的安全健康权益，决不能以损害人的安全健康甚至牺牲生命为代价，换取经济的一时发展和短期的经济利益。
第二部分 安全生产监督管理体制机制和职责分工
一、国家安全生产监管体制机制
1、体制：国家安全生产综合监管与行业（领域)安全生产监管互动(属地管理与行业管理并存）。
2、机制:政府统一领导,部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与,社会广泛支持.
新中国成立后，国家安全生产综合监管职能一直由国务院劳动部门承担。1998年国务院机构改革，原劳动部的安全生产综合监管职能交由原国家经贸委行使,安全生产监管的范围从职业安全和职工劳动保护扩大到全社会劳动者（从业人员)的生产安全。2001年组建了国家安全生产监督管理局，为国家经贸委的委管局。2003年国务院成立了安全生产委员会，国家安全生产监督管理局成为国务院直属机构。2005年国家安全生产监督管理局升格为总局。
二、水利安全生产监管体制机制
1、体制：分级管理，分级负责.各级水行政主管部门安全监督部门综合监督、各专业部门分类指导和专业管理。
2、机制：统一领导、综合协调、归口管理、齐抓共管。
2008年部党组从落实科学发展观、践行可持续发展治水思路，做好新时期水利工作，强化以人为本理念，促进水利又好又快发展和做好民生水利的需要出发,在新的“三定”方案中增设了安全监督司，水利安全生产综合管理职能从人劳部门转到安监部门。到目前为止，7个流域机构和27个省（区、市）水利厅（局）陆续设立了专门的安全监督部门，其余都明确了承担安全生产监督职责的处室，各项工作逐步纳入常态化、专业化、规范化管理轨道,初步形成了水利安全生产监管工作体系。
三、国家安全生产监督管理职责分工
国家安全监管总局：对全国安全生产实施综合监管，并负责煤矿安全监察和非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等无主管部门行业领域的安全监管工作.
水利部：负责水利行业安全生产监管工作。
（一）水利部安全生产领导小组的职责
1、贯彻落实和宣传国家关于安全生产的方针政策、法律法规，负责研究部署、指导协调、监督检查水利行业安全生产工作；
2、分析水利行业安全生产形势，研究提出水利安全生产工作目标和规章制度；
3、研究解决水利安全生产工作中的重大问题；
4、指导和组织协调水利重特大生产安全事故调查处理和应急救援工作.
(二）水利部安全监督司的安全生产职责
1、组织拟订水利安全生产的法规、政策和技术标准并监督实施;
2、指导水利行业安全生产工作，负责水利安全生产综合监督管理,组织开展水利行业安全生产大检查和专项检查，组织开展水利工程建设安全生产和水库、水电站大坝等水工程安全的监督管理和检查；
3、组织落实水利工程项目安全设施“三同时"制度,组织开展水利工程项目安全评价工作，监督管理水利安全生产社会中介机构，负责管理水利生产经营单位主要负责人和安全管理人员的安全资格考核工作；
4、组织或参与重大水利生产安全事故的调查处理，负责水利行业生产安全事故统计、报告,承担安全生产领导小组办公室的日常工作。
（三）有关专业司局的安全生产职责
办公厅:指导协调水利行业安全生产的宣传工作;负责向国务院报告水利重特大生产安全事故信息。
规划计划司:监督检查国家重点水利工程项目、部直属基建项目安全生产投资计划执行情况.
财务司:负责部机关和部属单位安全生产工作经费保障工作,监督检查经费使用情况。
人事司：组织指导部直属单位职工劳动保护;指导督促部直属单位落实因工（公)伤残抚恤有关政策;负责安全生产教育培训工作的归口管理。
国际合作与科技司:归口管理水利安全生产技术标准并监督实施；负责水利安全生产科技项目组织和科技成果管理工作，指导水利安全生产技术推广工作;指导水利科研单位安全生产工作。
建设与管理司:负责水库、堤防、水闸等水利工程建设和水利工程运行的安全管理工作；负责病险水库、病险水闸除险加固工作;指导全国河道采砂管理工作；组织指导水利工程蓄水安全鉴定和验收.
水土保持司:指导水土保持工程建设安全生产；指导和监督淤地坝工程建设安全生产管理。
农村水利司:指导农田水利基本建设、农田灌溉排水、节水改造、泵站建设与改造、牧区水利工程建设、村镇供水排水以及农村饮水安全工程建设安全生产工作。
驻部监察局:配合有关部门做好水利重特大生产安全事故调查处理工作,对部直属单位生产安全事故相关责任人员提出处理意见,并监督检查有关部门落实事故责任追究情况。
农村水电及电气化发展局:指导全国农村水能资源开发的安全生产工作,指导农村水电行业安全生产管理工作，组织、指导农村水电站及其配套电网的安全监督工作，参与重大生产安全事故的督查。
综合事业局：指导水利机电产品安全管理工作.
水文局：指导和监督检查水文测验测报和水质监测安全生产工作。
水利水电规划设计总院：负责拟定水利工程安全生产设施技术规定；承担由部组织审查项目的安全评价报告审查和安全生产措施的技术审查.
机关服务局:负责部机关消防、交通安全工作，指导和监督检查在京直属单位消防、交通安全工作。
第三部分 水利安全生产面临的形势
一、全国安全生产形势
（一）国民经济持续较快发展，同时也出现了生产安全事故多发的情况.“十一五”时期，我国经济社会发展取得巨大成就，国民经济持续较快发展,国家经济实力、综合国力和国际地位显著提高。当前，我国经济社会进入了一个关键的发展阶段,同时也出现了生产安全事故多发的情况.一些从业人员安全素质低，忽视安全，甚至不顾生命危险违章作业，冒险蛮干。不少企业安全投入不足，生产技术落后,设备简陋,事故隐患多，安全生产保障能力低下。近年来，全国安全生产形势比较严峻,煤矿、交通运输、火灾、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工等恶性事故时有发生，在国内外造成了恶劣影响,干扰了国民经济健康发展和社会稳定，引起了党中央和国务院的高度重视，安全生产问题日益受到社会的广泛关注。如何正确处理好安全生产与经济社会发展的关系，是摆在我们面前的重要课题.
（二）国家对安全生产高度重视，采取一系列举措加强安全生产工作。党中央、国务院高度重视安全生产,把能否加强安全生产、实现安全发展,提高到对我们党执政能力重大考验的高度来强调，来认识.十六大以来,党和国家进一步健全完善了安全生产方针政策和法律法规，并从体制、机制、规划、投入等方面，采取一系列举措加强安全生产。一是中央领导同志多次对安全生产工作作出重要指示批示.胡锦涛总书记深刻指出，我们的发展不能以牺牲精神文明为代价，不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价.温家宝总理多次强调，发展经济是政绩,安全生产也是政绩。党的十七大强调要坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故，保障人民生命财产安全。《“十二五"规划》明确提出“十二五"期间要加大公共安全投入,加强安全生产，健全对事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件的预防预警和应急处置体系。
二是国务院多次召开会议研究安全生产工作，专门下发了《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》等多个文件，提出了新形势下加强安全生产的一系列政策措施。
1、设置专门机构,强化安全监管职能.成立了国务院安全生产委员会，明确了各成员单位的职责分工；组建了国家安全生产监督管理总局，承担国家安全生产综合监管职能；形成了“政府统一领导,部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与,社会广泛支持"的安全生产工作新格局。
2、建立了安全生产法律法规、政策措施、指标考核和监督管理体系.近年逐步形成了以《安全生产法》等一系列法律、法规、规章、标准所组成的安全生产法律法规体系;以国务院第116次常务会议确定12项治本之策为主要内容的安全生产政策措施体系；以中长期奋斗目标和年度控制考核指标相结合的安全生产目标控制考核指标体系;以国家安全监管总局实施综合监管，行业部委负责行业监管的国家安全生产监管体系。
3、安全监管的职责和要求越来越明确。对各项安全生产工作的部署和要求越来越细，责任越来越明确，先后发布了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》和《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责》，进一步明确了各部门安全生产监管职责和要求。
4、安全生产监管工作力度不断加大。连续深入开展“安全生产年"活动,2009年大力推进安全生产执法、治理、宣教“三项行动"和法制体制机制、保障能力、监管队伍“三项建设”；2010年以“三突出”（突出预防为主、突出加强监管、突出责任落实）、“三加强"（加强宣传教育和队伍建设、加强安全基础工作、加强组织协作)为重点；2011年提出了“三深化”（深化企业主体责任落实、深化依法监管、深化专项整治）、“三推进”（推进科技进步、推进安全达标、推进长效机制建设）的工作新要求。每年部署开展打击非法违法生产建设经营行为和安全生产专项整治、隐患排查治理、安全生产督查专项行动，遏制重特大事故，扭转安全生产被动局面，促进安全生产形势总体稳定好转。
这些都体现了党和政府加强安全生产工作的坚强决心和坚定信心,反映了经济社会发展的必然要求和人民群众的迫切愿望。
（三）全国安全生产总体稳定、持续好转的发展态势与依然严峻的现状并存。一是全国的安全生产保持总体稳定,持续好转的发展态势,实现四个显著下降：
1、事故总量显著下降.2011年全国共发生事故34。7万起，比2005年的71。8万起下降了51.7％。
2、事故死亡人数显著下降。2005年全国事故死亡人数12。7万人，之后每年连续下降.2008年事故死亡人数首次降到10万人以下， 2011年降到7.5万人，比2005年减少40.9％。
3、重特大事故显著下降.重特大事故和死亡人数由2005年的134起、3049人减少到2011年的72起，1158人，分别下降46.3％和62％.
4、反映安全发展状况的主要相对指标显著下降。亿元GDP生产安全事故死亡率下降71%，工矿商贸十万就业人员事故死亡率下降45％,道路交通十万公里死亡率下降58％,煤炭百万吨死亡率下降73%。基本实现了《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出的到2010年全国安全生产状况明显好转的目标.
这些成绩是在能源、原材料需求旺盛,建设项目大量增加，人流、物流更加频繁,各类自然灾害和重大挑战极为严峻的形势下取得的，实属不易。
二是近年全国事故总量偏大，较大和重特大安全事故仍然多发、频发，安全生产形势依然严峻.2011年虽然各类事故起数和死亡人数继续保持下降趋势，同比分别下降4。3％和5％。但是从事故伤亡情况看,仍有7。5万余人在各类事故中失去了生命,总量仍然很大。尤其是2011年发生的“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故和“11·16"甘肃庆阳校车等重特大事故引起了强烈社会反响，暴露出我国一些地方和行业领域的安全生产问题依然突出.这些恶性事故造成人民群众生命财产重大损失和不良社会影响，也给我们敲响了警钟。血的事实和教训势必会引起社会对安全生产工作的更加关注,中央对安全生产工作将越来越重视，对抓好安全生产工作的要求会越来越高。
二、水利安全生产形势
(一）水利安全生产形势紧迫，任务艰巨.一是水利安全生产的重要性直接取决于水利建设规模和建设强度，水利发展的新机遇也是水利安全生产的新挑战。近年来，水利迎来了难得的发展机遇,建设规模大幅度增长，建设强度急剧增加。在应对国际金融危机冲击，扩内需、稳增长、保民生的重要时刻，中央大规模增加了水利基础设施建设投资，掀起了水利建设新高潮。今年西南地区特大旱灾和汛期全国多个省区市发生的严重洪涝灾害,凸显出水利防洪抗旱的薄弱环节，引起党中央、国务院对突出加强水利薄弱环节的高度重视。党中央、国务院今年出台了《关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号）,明确今后一个时期要集中加强中小河流重要河段治理、病险水库(闸）除险加固、枢纽工程、水源工程、农村水电建设、大中型灌区续建配套和节水改造、淤地坝建设、农田水利建设等，水利建设必将迎来新的更大的建设高潮。水利要实现跨越式发展，首先要保证安全发展.只有切实抓好水利安全生产,落实水利建设管理各项安全保障措施,才能确保水利大规模建设顺利进行。各级水利安全生产主管部门必须充分认识大规模水利建设对安全生产提出的新要求,充分认识到安全生产的崇高职责和艰巨重担，充分认识到新形势下水利安全生产的特点和规律,全力以赴做好水利安全生产工作。
（二)水利防范抵御事故灾害的能力仍然脆弱.水利行业虽然多年没有发生重特大事故，但每年都有几起较大安全事故和多起死亡事故发生,重大涉险事故也时有发生,不少是由于低级错误造成的.水利安全生产工作面临诸多新情况、新问题，必须认真分析问题存在的主客观原因.
从客观上讲,一是水利建设任务加重,事故发生概率增加，安全生产压力加大。水利作为国家基础设施建设的优先领域，近年来持续面临投资强度高、建设规模大、完成时间紧的形势。与国家其他重要基础设施行业不同，水利除面临投资强度大的情况外，还具有建设项目多、小、散等特点，大江大河和中小河流治理、水库建设、病险水库除险加固以及饮水安全、灌区改造和农村小水电等民生水利工程一应俱全.2011年中央水利投资1141亿元,全水利行业投入3452亿元，“十二五"时期及今后十年水利投资将达到4万亿元.面对这样的建设任务，水利勘测设计、建设管理、施工组织、质量安全监督的能力和素质都面临不相适应的局面，一些中小工程建设管理单位不规范,安全监督力量相对薄弱，施工人员安全意识不强，施工过程中发生安全事故的几率较大，安全监管工作的责任重、压力大、难度高.
二是水利工程安全隐患多，运行管理风险大，安全生产不稳定
因素增多。我国已建成江河堤防28。69万公里，各类水库8.6万多座(大型水库529座、中型水库3181多座,其中3万多座水库存在病险问题)，各类水闸4.4万多座，农村水电站近4.5万座（总装机容量5100多万千瓦）。水利工程点多面广量大，许多工程建于上个世纪50－70年代,经过多年运行，老化失修严重，一些工程建设时间久、标准低、质量不高,先天不足,安全隐患多，安全基础薄弱.特别是病险水库、中小型水库、水闸、淤地坝和农村小水电站数量众多，安全管理薄弱，存在大量的安全隐患，是水利安全生产的心腹之患。
三是极端天气和气象灾害频发，水利保障能力不足，因自然灾害引发事故的灾难风险加大。全球气候变化加剧,局部突发性暴雨、洪水和超强台风引发山体滑坡、泥石流等灾害增多，水利工程建设与运行过程中安全风险增大，可能造成水库溃坝事故导致群死群伤的重大灾难,对水利工程建设和运行的安全管理提出了更高要求。
从主观上看，水利安全生产工作仍然存在基础不牢,监管不到位等问题。随着水利建设的加快和改革的不断深入，长期形成的安全生产行政管理模式，与依法监管的要求不相适应，不能全方位实施有效的行业监管和预防事故.通过对近年水利安全事故的分析发现,除了自然因素之外，更多的是存在许多认识问题和管理漏洞。主要表现在:一是部分领导对安全生产思想认识不高、重视不够，安全生产责任不落实；二是有些地方安全机构不健全、安全制度不完善、安全监督不到位、安全教育不深入、不普及；三是有的现场安全管理薄弱，对基层、现场的安全生产监管存在层层衰减现象；四是有的工程对排查出的事故隐患整改不认真、不全面、不彻底；五是一些水利工程建设和运行人员安全意识不强，安全生产知识贫乏,保护生命意识薄弱，甚至不顾生命危险违章作业，冒险蛮干。这些问题的存在，削弱了安全生产基础，如果不引起各级领导、各个单位高度重视，及时解决,极有可能成为引发重大生产安全事故的重要潜在因素。近年来，农村水电、勘测设计和水利工程违法违规建设和违章作业造成的坍塌、淹溺、高处坠落、机械伤害等事故时有发生。2008年水利行业共发生死亡事故20起,死亡26人(其中:较大事故2起，死亡6人)。2009年共发生32起死亡事故，死亡43人(其中：较大事故3起，死亡13人)；还发生了江西功阁电站和海南博冯水库2起重大涉险事故.2010年共发生31起死亡事故,死亡42人（其中：较大事故4起，死亡14人）。2011年共发生14起死亡事故，死亡26人（其中：较大事故3起，死亡13人).2009-2011年水利行业较大安全事故和重大涉险事故情况为：
2009年发生3起较大安全事故和2起重大涉险事故。
3起较大安全事故：
1、湖北恩施州建始县野三河水电站“2。16"瓦斯爆炸事故。
2月16日,建始县野三河流域水电开发有限责任公司野三河电站发电引水隧洞第一标段施工过程中发生瓦斯爆炸.事故造成该标段施工单位为福建路桥有限责任公司施工人员3人死亡、4人受伤.
2、江西上饶县大碑水电站“4.16”淹溺事故.4月16日,上饶县大碑水电站汛期指派施工人员进入引水发电隧洞清淤，由于汛期进洞清淤又未采取安全防护和预警措施,因洞外突降大雨，河道水位陡涨,洪水冲淹发电引水隧洞，造成正在清淤施工的5人死亡。
3、湖南浏阳市杨家潭水电站“7。11"淹溺事故。7月9日，湖南浏阳市杨家潭水电站引水隧洞距进口约350m处出现塌方，施工人员进洞抢修过程中火厂村境内出现超强集中降雨，洪水淹没隧洞造成5人死亡。
2起重大涉险事故：
1、江西吉安县功阁水电站闸门漫顶事故.3月5日，江西省吉安县功阁水电站因超蓄发电，持续降雨库水位上涨，外送llOkv输电线路遭受雷击损坏导致机组停止发电,闸门无法正常开启，值班人员玩忽职守,造成溢流坝10孔弧形闸门顶部过水险情，一度危及下游2县7镇5万余人民群众生命财产安全,通过采取转移疏散群众等紧急措施，才使险情得到排除.3万多下游群众连夜紧急转移。
2、海南省万宁市博冯水库溃坝事故。3月27日,海南省万宁市博冯水库除险加固工程在没有采取安全措施的情况下，挖坝开槽放水,造成大坝坍塌事故,库水冲向下游，淹没农田300亩，冲垮东线高速公路桥涵一座，有两辆路过的小汽车掉入水中，两辆车内共3人,1人自救逃生，2人逃至淹没区的树丛中，由消防队员救起.博冯水库除险加固项目工程的项目法人为万宁市水务局.施工单位为河南宏大水利工程有限公司.监理单位为海南省水利电力建筑勘测设计院。设计单位为中水珠江规划勘测设计有限公司。
2010年发生4起较大安全事故:
1、贵州织金县自强水电站坍塌事故。1月5日,贵州省毕节地区织金县自强水电站在对地下厂房进厂交通洞顶模板拆除时,因混凝土未达到拆摸强度，发生顶板脱落垮塌，造成3人死亡,3人受伤。
2、广东清远市连南县大麦山丰水坑水电站火药爆炸事故.6月1日,广东省清远市连南县大麦山丰水坑水电站施工爆破员在施工放炮时,违规使用照明电源接引爆线,引发爆炸事故，造成3人死亡。
3、陕西省安塞县集雨窖试点工程坍塌事故。7月17日，陕西省安塞县真武洞方界寺村集雨窖试点工程土建工程交给无资质的施工队承建，在施工过程中违章指挥、违规操作发生墙体倒塌,造成2人当场死亡，1人重伤经抢救无效死亡。
4、西藏自治区桑日县巴玉水电站淹溺事故。11月16日，西藏自治区水利厅直属水电院的合作单位西藏佳联勘测设计公司的5名技术人员，在山南地区桑日县巴玉水电站大坝坝址乘船去对岸开展工作，船到江心突然熄火，改为木浆划船，由于江水水流急、漩涡大，5名人员落水失踪。
2011年发生3起较大安全事故：
1、广东省云安县水圳坍塌事故。3月6日,广东省云安县高村镇黄沙村水圳在进行维修清淤作业时，外侧渠基突然发生内向倒塌，造成正在进行维修作业的3名村民被埋,经现场抢救无效死亡.
2、湖南省慈利县兴达水电站塌方事故。6月26日，湖南慈利县兴达电站引水隧道在施工过程中发生落石，业主方和施工方当即停止施工。为尽快排除险情，该公司与施工方(湘北爆破与拆除有限公司)经过商议,于晚上8：00派6名公司管理人员进入隧道路勘,以便研究处置解决方案。20:27左右6人在进入引水隧道至170米时，发生了塌方，导致6人被埋。造成3人死亡，1人抢救无效死亡.
3、河南省信阳市出山店勘探作业触电事故。8月16日，出山店大一型水库移民安置工程的护村围堤工程勘探作业，以河南省水利勘测有限公司内退职工杜希存为组长的7人勘探作业班组，进行信阳市平桥区平昌关镇石桥保庄圩闸站地质勘察工作，在勘察完成一孔钻探工作后,竖直移动勘探三脚架至下一孔位时，不慎将三脚架顶端触及上方10千伏高压线，导致6人当场死亡，负责扯绳的1人在施救时被电击伤.
2011年水利生产安全事故分析
图1 2011年每月发生水利生产安全事故起数示意图
16

图2 2011年各事故类别死亡人数所占比例示意图
其他1.4%
起重伤害1.4%

高处坠落3.11%
机械伤害1.4%
车辆伤害2.8%
物体打击2.8%
触电6.23%
坍塌10.38%

图3 2011年各领域事故死亡人数所占比例示意图
水利工程勘测设计7.27%
水利工程建设10.38%
农村水电站及配套电网建设与运行6.23%
水利工程运行3.12%

这些事故造成了重大人员伤亡和财产损失，必须引起我们的高度警觉，决不允许以损害职工安全健康和危害公共安全为代价来换取一时的发展和短期的经济利益，要牢牢记住血的教训，时刻绷紧安全生产这根弦，在任何情况下安全生产工作都不能有丝毫放松,必须做到警钟长鸣、常抓不懈.
（三）积极发挥人的主观能动性,尽量缩短安全生产的事故易发周期。导致目前安全生产形势严峻的原因是多方面的,既有主观上忽视安全、管理松懈，监管不严格、责任不落实、措施不到位的原因，也有客观上生产力发展水平不均衡,经济社会发展较快,经济增长方式粗放，工程建设规模大，安全投入不足的因素。因此，我们既要认清在新形势下安全生产工作不断加强的必然趋势，坚定安全发展信念，增强做好水利安全生产工作的信心，同时也要看到差距和问题，认清水利安全生产工作的长期性、艰巨性和复杂性，进一步增强紧迫感、责任感和使命感，下大力气抓好水利安全生产工作。要充分利用我们在社会制度、思想政治、组织措施等方面的优势，在认识规律，尊重规律的同时，积极发挥人的主观能动性,尽量缩短安全生产的事故易发周期.
第四部分 水利安全生产监管的工作思路和方法
一、以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，推动安全发展
“十二五"规划要求以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，提高发展的全面性、协调性和可持续性。“以人为本"首先要以人的生命为本，“科学发展”首先要保证安全发展。经济社会发展既要以资源、环境能够承载为前提，也要以人力资源合理利用、安全生产状况不断改善为基础.倡导以人为本和树立科学发展观，就是要把发展建立在切实保障劳动者生命健康，安全生产状况不断改善的基础之上,在发展生产的同时,不断满足人民群众日益增长的安全和健康需要.安全生产关系到社会稳定大局,关系到经济社会快速健康持续发展，关系到全面建设小康社会宏伟目标的实现，是构建社会主义和谐社会的基础。只有生命安全得到切实保障，才能调动激发人们的创造活力和生活热情;只有重特大事故得到遏制，大幅减少事故造成的创伤和震荡,社会才能安定有序；只有顺应客观规律，讲求科学态度,才能有效防范事故，实现人与自然和谐相处。
要在安全规划、行业管理、安全投入、科技进步、宏观调控、教育培训、安全立法、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、监管和应急体制等方面,采取有利于安全生产的对策措施,综合运用法律、经济、科技和必要的行政手段，抓紧解决影响制约安全生产的各种历史性、深层次问题，建立长效机制。
二、确立“预防为主、标本兼治、强化主体、综合治理”的水利安全生产工作新思路
水利安全生产工作要树立“一个理念”,强化“两个主体”，实现“三个转变”，建立“四个体系”，坚持“五个原则”，正确处理好“六个关系”。
一个理念：坚持以人为本、安全发展理念。
“十二五”期间，是我国安全生产状况在稳定好转的基础上实现明显好转、并向着根本性好转目标迈进的关键阶段，水利安全生产任重道远。水利安全生产工作要深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、安全发展理念，深入贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，围绕水利中心工作，夯实安全生产工作基础,促进水利安全生产形势持续稳定向好,坚决杜绝重特大生产安全事故，最大限度减少较大和一般生产安全事故，确保广大职工群众生命财产安全.因此，必须用安全发展理念引领水利建设和管理工作，把安全生产纳入水利发展规划，把安全生产工作重心转移到严格依法监管和依靠科技进步,提高广大干部职工安全素质，完善安全生产与水利事业健康发展相适应的管理体制和工作机制，从源头上抓好水利安全生产工作。
两个主体：水行政主管部门是安全生产的监管主体、水利生产经营单位是安全生产的责任主体,两个责任主体、两个负责制构成水利安全生产基本责任制度。
强化两个主体的责任是做好水利安全生产的根本途径。水行政主管部门主要负责同志是安全生产的第一责任人,分管安全生产的领导要承担安全生产具体责任,层层落实政府对安全生产的监管责任;水利生产经营单位负责人和法人代表要对本单位安全生产负全责,既要承担生产管理职责，也必须承担安全管理责任，做到“一岗双责”。
三个转变：逐步实现水利安全生产工作从分散化管理向专业化管理转变;从集中突击整治向规范化、经常化、制度化管理转变；从被动防范事故向源头治理、全过程管理转变。
综合监管与专业监管相结合,采取有效措施，落实安全生产责任,健全安全规章制度，加大安全生产投入，创新管理体制机制，构建安全生产长效机制。
四个体系：安全生产管理制度体系、行政监督管理体系、技术支撑和咨询服务体系、应急管理体系。
逐步建立以落实安全生产责任制为核心,建立健全水利安全生产管理制度体系；以水利工程建设和水库、水电站大坝等水工程安全为重点,建立水利安全生产行政监督管理体系；以完善安全生产监管网络和服务网络、培育安全评价、安全检测、安全培训等中介机构为重点,建立水利安全生产技术支撑和咨询服务体系；以降低事故风险，及时有效开展应急救援为重点，建立水利安全生产应急管理体系。
五个原则：
1、以人为本、安全第一。尊重人的生命价值，把人的生命放在第一位,把保护职工群众生命财产安全摆在水利工作的突出位置,把水利发展建立在安全保障能力不断增强，职工群众生命安全健康得到切实保证的基础上,当安全与生产建设、安全与经济效益等发生矛盾时,必须自觉服从和保证安全的需要，切实做到生产务必安全、不安全不允许生产。
2、围绕中心、服务大局.水利安全生产工作要把促进水利科学发展、保障人民群众生命财产安全和健康作为关系全局的重大任务，积极适应水利发展与改革新形势变化、妥善应对发展阶段新挑战,建立与水利科学发展相适应的体制机制,为加快水利基础设施建设、强化水资源管理、发展民生水利、深化水利改革、提高水利保障能力,营造良好的安全生产环境，促进水利事业健康发展。
3、过程控制、预防为主。水利安全生产作为一项复杂的系统工程，必须通过全过程、全方位控制管理,从规划、设计、施工、运行的各个环节、各个阶段严把安全关，才能真正管住管好管到位。要把预防事故作为安全生产工作的主要任务，主动排查和认真治理隐患，把工作做在事故发生之前，把事故消灭在萌芽状态，不要等到付出了生命代价、有了血的教训之后再去改进工作.
4、标本兼治、综合治理.安全生产工作既要立足当前，通过强化检查、专项整治、查处事故等实现治标,又要着眼长远，从发展规划、行业监管、企业管理、加大投入、科技进步、制度建设、教育培训等方面着手，着力解决影响和制约安全生产的历史性、深层次问题,改善安全生产基础条件，建立长效机制.水利安全生产涉及领域多、范围广,工作难度大,要建立水利安全生产综合监督与各专业领域安全生产管理新体制，协作配合,齐抓共管，形成规范、有序、高效的安全生产工作机制。
5、强化监管、与时俱进。水利安全生产既要企事业单位做好内部管理，又要政府强有力的监管。要通过政策引导、安全准入、法制建设、监督检查、隐患治理、责任追究规范水利企事业单位的生产经营行为，督促落实主体责任，维护良好安全生产秩序,维护职工群众的根本利益.要深刻把握水利安全生产面临的新课题、新矛盾，不断适应水利发展的新形势、新要求,从强化监管手段、严格安全准入、控制事故风险、完善教育培训、严肃查处事故等方面积极探索，不断拓宽安全生产工作思路,推进安全生产制度创新、工作创新。
六个关系:
1、正确处理安全生产与水利发展的关系，用“以人为本、安全发展”的理念引领水利安全生产工作。既要抓住机遇加快发展，又要使发展建立在坚实的安全保障基础之上;既不能以破坏资源、污染环境为代价，无序开发、违规建设、乱采滥挖,更不能以牺牲人的生命为代价，不顾安全盲目发展.把安全生产工作与各项水利工作统一规划、同步部署、同时推进，保证安全生产与水利发展相协调、相适应。
2、正确处理政府监管与企业负责的关系，强化两个责任制。既要强化水行政主管部门安全生产监管职责，确保安全生产方针政策、法规制度的贯彻落实，又要充分发挥水利企事业单位在安全生产工作中的主体地位和基础作用，指导和督促各个单位依法依规加强自身安全管理，层层落实内部责任制度,规范安全生产行为，自觉接受政府的依法监督，确保安全生产主体责任的全面落实。
3、正确处理综合监督与专业管理的关系,形成团结协作、齐抓共管新局面。要在各单位安全生产领导小组（安委会）的统一领导下，进一步完善内外部协作配合机制，既充分发挥安全监督部门的龙头作用，加强安全生产综合协调,又要调动各专业部门的积极性，做好各专业领域安全生产具体管理工作，防止专业监管缺位。同时,还要加强与地方安监、电监、建设和审计、监察等相关部门的协作联动，形成检查执法的强大合力，提高工作效能。
4、正确处理技术措施与提高素质的关系,依靠科技进步和提高全员素质保证安全生产。水利工程建设和运行管理既要落实各个环节的安全技术措施，推广应用安全可靠的新技术、新工艺、新装备和新材料，提高机械化、自动化水平，改善安全生产条件，降低安全风险，也需要大规模开展强制性安全教育培训，全面提高施工和运行人员安全素质、安全操作技能和自我保护能力，培养一批高素质的专业人才队伍形成管理和技术支撑。两个方面同等重要，不可偏废。
5、正确处理突出重点与统筹兼顾的关系，保证水利安全生产工作的协调发展和全面提高.流域机构、地方水行政主管部门首先要抓好所属单位、直属项目的安全生产监管工作,同时要加强对流域内地方水利安全生产工作、地县水利安全生产工作的行业指导以及电力等其他部门管理的水库水电站大坝的安全监管,认真履行农村水电行业安全监管的职责。既要抓好水利工程建设与运行、农村水电、水文测验、河道采砂等重点领域安全生产监管,也要兼顾勘测设计、水利科研实验、后勤服务、水利旅游等安全生产工作.
6、正确处理事前预防与事后查处的关系，惩防并举，不断改进和加强安全生产工作.既要按照“四不放过”原则(事故原因未查明不放过、责任人未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过），坚持依法依规、实事求是、注重实效，严肃查处各类安全事故和未遂涉险事故,依法追究责任,严格安全问责,落实防范措施，更要善于吸取教训，举一反三,用事故教训推动工作，坚持预防为主，掌握主动，做好事故预防工作,关口前移,防患于未然。
第五部分 水利安全生产监管的主要内容
安全生产不能单纯依靠生产经营单位的自觉自愿，必须多管齐下,进一步加强企业激励约束机制。既要生产经营单位建立安全诚信机制,又需要政府依法监管、行业有效指导和社会广泛监督,任何一个环节都不可或缺。水利安全生产监管工作由事故预防、应急管理、事故管理三个部分组成。
一、事故预防
（一)加强源头管理和过程控制，落实好安全生产“五要素”.用科学发展观指导安全生产工作，就是要树立安全发展的观念,实现安全发展。首先要提高各级领导和广大职工、群众的认识，树立正确的政绩观、安全价值观，强化各级安全责任意识，提高劳动者安全素质；其次要把安全生产纳入国家和地方经济社会发展以及行业、企业改革发展的总体布局，把经济增长方式转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，实现“本质安全”（设备、设施或技术工艺含有内在的能够从根本上防止发生事故的功能）。第三，要通过推动安全生产理论、体制和机制、方法手段、科学技术、安全文化的创新,建立安全生产长效机制。要落实安全法制、安全责任、安全科技、安全投入、安全文化“五要素”，建立安全生产法治秩序，明确安全主体责任和监管责任，加快安全科技创新步伐，营造安全生产浓厚氛围,逐步实现安全生产工作从人治向法治转变;从被动防范向加强源头管理转变；从集中整治向规范化、经常化和制度化转变；从事后查处向加强基础工作、强化责任主体转变;从以控制伤亡事故为主,向全面做好职业安全健康工作转变,实现安全生产长治久安。
安全法制：一是在已有的《安全生产法》等50多部安全生产法律法规